Pubblicato il 07/04/2025

N. 02961/2025REG.PROV.COLL.

N. 05237/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5237 del 2024, proposto da -OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Terracciano, Federica De Luca, con domicilio eletto presso lo studio Gennaro Terracciano in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;

contro

Comune di Fiumicino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Elena Conte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2024 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso al T.a.r. per il Lazio, successivamente integrato con la proposizione di motivi aggiunti, il Comune di Fiumicino ha chiesto l’annullamento della determinazione della Regione Lazio, Direzione Politiche Ambientali e Ciclo dei rifiuti, del 14 dicembre 2020, n. G15247 avente ad oggetto: “ Determinazione tariffa di accesso agli impianti denominati TMB Malagrotta 1 e 2 siti in loc. Malagrotta nel comune di Roma e gestiti dalla -OMISSIS- Srl TMB Malagrotta anni 2011, 2012, 2013 e 2014 ” con la quale la Regione Lazio, all’esito di plurimi giudizi, di volta in volta intentati ora dal Comune di Fiumicino ora dalla -OMISSIS- s.r.l., ha rideterminato il corrispettivo per il conferimento dei rifiuti solidi urbani presso gli impianti di TMB (trattamento meccanico e biologico) siti in località Malagrotta, gestiti dalla -OMISSIS- S.r.l., dovuta dai soggetti conferenti, tra cui il Comune di Fiumicino.

A fondamento del ricorso il Comune ha dedotto una serie di motivi incentrati sul difetto dell’istruttoria condotta dalla Regione e comunque sulla violazione delle prescrizioni e degli adempimenti indicati dal decreto 11 marzo 2005 n. 15 del Commissario delegato per l’emergenza ambientale, successivamente recepito dalla deliberazione di Giunta Regionale del 18 luglio 2008 n. 516.

I fatti di causa ed i motivi di ricorso sono analiticamente riportati nella sentenza appellata cui si fa rinvio, in applicazione del principio di sinteticità degli atti processuali, ai sensi dell’art. 3 c.p.a.

In sintesi, il Comune di Fiumicino ritiene che la determinazione Regionale sarebbe illegittima in quanto la Regione Lazio avrebbe seguito un iter procedimentale viziato già in fase di verifica dei costi a consuntivo poiché:

a) non avrebbe provveduto a nominare una società di revisione terza rispetto al Gestore, limitandosi a recepire i dati forniti dal consulente di parte scelto da -OMISSIS- S.r.l. (la -OMISSIS- S.p.A.) o ad alterarli (in assenza di alcuna valida ragione) a vantaggio del Gestore;

b) non avrebbe svolto alcun genere di attività istruttoria;

c) non avrebbe eccepito l’improcedibilità dell’istanza di revisione in ragione dell’omessa adozione da parte del Gestore di un sistema di contabilità analitica industriale;

d) non avrebbe mai contestato al Gestore dell’impianto l’omesso invio dei bilanci e dei rapporti funzionali all’esercizio dell’attività di monitoraggio e controllo.

Con sentenza n. -OMISSIS- il T.a.r. per il Lazio, dopo aver disposto una verificazione, ha accolto il ricorso del Comune, ritenendo sussistente un difetto di istruttoria nel procedimento di determinazione della tariffa.

La verificazione era stata sollecitata anche dal Consiglio di Stato nell’ambito dell’incidente cautelare in primo grado che già in quella sede aveva rilevato: “ manifesti profili di illegittimità della determina impugnata, attesa tra l’altro l’impraticabilità della procedura di revisione tariffaria per mancanza di un sistema di contabilità analitica da parte del gestore della discarica (e di un sistema di monitoraggio della gestione (ex ante e a posteriori) da parte della Regione Lazio ”.

Con la predetta sentenza il T.a.r, condividendo le risultanze del verificatore, ha ritenuto che “ in definitiva la metodologia seguita inficia irrimediabilmente l’attendibilità di parametri utilizzati e quindi la stessa attendibilità della determinazione della tariffa che risulta, in sostanza, oggettivamente inverificabile nel suo dato numerico, non potendosi replicare ex post il procedimento e il risultato conseguito proprio a cagione del metodo di campionamento non statistico della contabilità e dunque del mancato rispetto dei criteri scientifici che regolano le procedure a campione ”. Ha conseguentemente annullato la determina regionale impugnata.

Avverso tale sentenza ha interposto appello la -OMISSIS- s.r.l. per chiederne la riforma in quanto errata in diritto, tenuto conto delle risultanze della perizia di parte depositata nel presente grado.

Si è costituita in giudizio la Regione Lazio per chiedere l’accoglimento dell’appello, argomentando a sostegno della correttezza del proprio operato in sede di rideterminazione delle tariffe, in linea con le difese dell’appellante.

All’udienza pubblica del 10 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie difensive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

Tanto premesso in fatto deve escludersi preliminarmente che l’avvio del procedimento di revisione tariffaria disposto con determina regionale dell’aprile 2024, su istanza di -OMISSIS- s.r.l., determini la inammissibilità dell’appello per acquiescenza atteso che il nuovo impulso procedimentale non è incompatibile con la volontà di contestare la sentenza del T.a.r., insistendo per l’accoglimento dell’appello da cui deriverebbe la conferma della precedente determina di aggiornamento tariffario, oggetto del presente giudizio e favorevole alla ricorrente.

Venendo al merito, con il primo motivo l’appellante ha dedotto: “ Error in procedendo ed error in iudicando: difetto di istruttoria ed illogicità della decisione impugnata, ingiustizia manifesta – Contraddittorietà della sentenza impugnata per erronea valutazione della verificazione disposta ed acquisita ”.

Lamenta che il T.a.r. non avrebbe considerato che lo stesso verificatore è giunto alla conclusione di ritenere corretto ed attendibile il risultato quantitativo cui è pervenuta -OMISSIS- seguendo il metodo campionario, esprimendo tuttavia critiche di natura qualitativa circa la metodologia seguita in quanto non ispirata a criteri rigorosamente statistici.

Il motivo è infondato poiché proprio la patente violazione delle regole procedurali richieste dal decreto commissariale ha imposto una verifica incentrata non solo sul risultato cui è pervenuta la società di revisione ma anche sulla attendibilità del metodo seguito che rappresenta la premessa logica condizionante l’esito della verifica contabile ed è momento di garanzia ineludibile circa la attendibilità del risultato medesimo e del procedimento nel suo complesso.

La possibilità di avallare una procedura di verifica alternativa, in mancanza di dati non surrogabili (mancanza di una contabilità analitica e della periodica trasmissione dei bilanci) richiesti dal decreto commissariale, ha imposto un parametro di giudizio ispirato a massimo rigore, laddove gli aspetti qualitativi del procedimento di verifica svolgono un ruolo centrale e decisivo in termini di trasparenza ed attendibilità.

Non sussiste pertanto alcuna contraddittorietà nella sentenza del T.a.r. poiché il dato qualitativo riferito al procedimento di verifica è chiaramente condizionante rispetto al dato quantitativo del calcolo della tariffa e il fatto che nel quesito il T.a.r. abbia chiesto anche una verifica in termini di equivalenza dei procedimenti di verifica contabile quanto al dato quantitativo, non oblitera la rilevanza del dato qualitativo che lo stesso verificatore non ha omesso di evidenziare e ciò a fortiori se si considera che il dato di partenza è rappresentato dalla patente e non contestata violazione delle regole procedurali imposte dal decreto commissariale sull’aggiornamento delle tariffe sicchè ogni verifica circa l’esistenza di procedimenti contabili alternativi deve essere condotta con cautela e secondo standard idonei ad assicurare la massima attendibilità del risultato, non solo in termini sostanziali di risultato ma ancor prima procedurali.

Con il secondo motivo di appello ha dedotto: “ Error in procedendo ed error in iudicando: difetto di istruttoria ed illogicità della decisione impugnata, ingiustizia manifesta - Contraddittorietà della sentenza impugnata per erronea valutazione della verificazione disposta ed acquisita – Violazione delle regole che governano la verificazione (art. 66 c.p.a.) ”.

Lamenta che nel caso di specie il verificatore non avrebbe acquisito la documentazione/i mastrini utilizzati da -OMISSIS- al fine di verificare se, in concreto, come richiesto dal T.a.r., il metodo utilizzato dalla società di revisione avesse consentito di giungere a risultati di oggettiva attendibilità.

Il motivo è infondato poiché il verificatore, al fine di rispondere ai quesiti, ben poteva limitarsi ad un

giudizio su quale dovesse essere il metodo che la società -OMISSIS- avrebbe dovuto adottare, basandosi esclusivamente su nozioni scientifiche: avendo rilevato un vizio relativo al procedimento con cui l’esame campionario è stato condotto, non era necessario anche una verifica empirica sulla documentazione contabile il cui esito non avrebbe comunque potuto superare il vizio di metodo che, tra l’altro, riguardava un punto decisivo, quello relativo alla attendibilità del metodo di campionamento statistico prescelto.

Da altra angolazione l’appellante critica le conclusioni della verificazione disposta in primo grado laddove il verificatore, in merito al profilo qualitativo, dopo aver affermato che: “ l’equivalenza di una procedura extracontabile condotta ex post (…) è subordinata al verificarsi delle seguenti condizioni:

- la copertura totale delle operazioni rilevanti, ovvero l’analisi di tutti i documenti da rilevare nella contabilità analitica;

- in alternativa l’esame campionario delle operazioni rilevanti – ovvero l’analisi di una parte sola dei documenti da rilevare nella contabilità analitica – da svolgere però nel rigoroso e pieno rispetto dei criteri scientifici che regolano le procedure a campione;

- la possibilità di ripetere a distanza di tempo la procedura di calcolo concretamente utilizzata, in modo da rendere possibile ex post la replicazione del procedimento stesso ed il riscontro del risultato conseguito, nel rispetto del principio di trasparenza che deve guidare l’azione di controllo da parte della Pubblica Amministrazione ”, ha constatato l’utilizzo da parte di -OMISSIS- di una procedura extracontabile ex post con metodo campionario (che ha coperto un campione delle operazioni e non il 100% delle stesse) rilevando che tale metodo è stato condotto con “ criteri non statistici ” e che esso “(…) non permette di apprezzare l’affidabilità del campione stesso, cioè la capacità di approssimare il dato indagato con un margine di confidenza ridotto e prestabilito. Alla luce di quanto precede, risulta quindi verificato che nella fattispecie in esame sussistono carenze procedurali nella ricostruzione istruttoria condotta da -OMISSIS-/-OMISSIS- rispetto alle prescrizioni stabilite dalla normativa di riferimento, che non consentono di pervenire a risultati dotati di oggettiva attendibilità, non potendosi escludere l’esistenza di errori idonei ad inficiare le risultanze finali ”.

Sul punto l’appellante osserva, in particolare, che la conclusione del verificatore sarebbe contraddittoria e carente da un punto di vista motivazionale in quanto, dopo aver ammesso che l’esame campionario delle operazioni rilevanti è un metodo ammissibile per la procedura de qua , non spiega la ragione per la quale il metodo campionario non statistico utilizzato dalla società di revisione esulerebbe dal “ rigoroso e pieno rispetto dei criteri scientifici che regolano le procedure a campione ”, né chiarisce quale avrebbe dovuto essere il metodo campionario rispettoso di tali criteri scientifici e la ragione per la quale il metodo scelto dal verificatore possa ritenersi l’unico affidabile.

Il motivo è infondato.

Il T.a.r. ha accertato l’illegittimità della determinazione n. G15247 del 2020 in conseguenza della mancanza di una attendibile ricostruzione dei costi effettivamente sostenuti dall’ente gestore dell’Impianto e degli investimenti effettuati.

Tale carenza è la conseguenza della condotta tenuta dallo stesso gestore che ha omesso di tenere una contabilità analitica, in violazione di quanto previsto dall’art. 6 del Decreto 11 marzo 2005 n. 15 del Commissario delegato per l’emergenza ambientale, poi recepito dalla Giunta Regionale con deliberazione del 18 luglio 2008 n. 516.

La Regione poi ha omesso di verificare i costi e le spese per investimento, recependo acriticamente i conteggi della società di revisione -OMISSIS-, incaricata dalla -OMISSIS- s.r.l., in violazione del principio di imparzialità della verifica contabile dei bilanci del gestore, non potendosi desumere alcuna autorizzazione regionale alla nomina tramite una supposta procedura di silenzio assenso non prevista dalla legge ed anche incompatibile con la necessità di assicurare la piena ed effettiva terzietà della società di revisione, a prescindere dal possesso dei requisiti di legge per svolgere siffatta tipologia di incarichi.

Il verificatore, in particolare, in mancanza di una contabilità analitica, ha ritenuto inattendibile il metodo c.d. extracontabile, pur astrattamente ammesso dalla normativa, ma non rispondente ai criteri della scienza contabile, a causa della adozione di una analisi a campione “non statistica” e per l’omesso invio dei bilanci con cadenza periodica che priverebbe l’accertamento dei costi, dei necessari requisiti di trasparenza ed affidabilità (cfr. p. 19 sentenza TAR).

Il Verificatore pertanto ha concluso affermando che: “ Alla luce di quanto precede, deve ritenersi acclarato che nella fattispecie in esame sussistono carenze procedurali nella ricostruzione istruttoria condotta da -OMISSIS- rispetto alle prescrizioni stabilite dalla normativa di riferimento che non consentono di pervenire a risultati dotati di oggettiva attendibilità, non potendosi escludere l’esistenza di errori idonei ad inficiare le risultanze finali. ”.

-OMISSIS- s.r.l. con il presente appello critica la verificazione con una perizia di parte che richiama la praticabilità di modelli di calcolo alternativi (metodo del campionamento stratificato): tuttavia le conclusioni cui è pervenuto il verificatore vanno confermate in quanto il giudizio di inattendibilità si fonda su oggettive considerazioni di ordine logico, come quella per cui l’adozione di una analisi a campione “non statistica” inficia di per sè ogni ricostruzione contabile.

Il metodo del “campionamento stratificato” richiamato dal perito di parte non consente di superare la dedotta violazione dei criteri di verifica che dovevano garantire la trasparenza ed affidabilità del processo di verifica contabile, rappresentati da:

- nomina da parte della Regione del Revisore indipendente per la verifica annuale dei bilanci;

- trasmissione annuale dei Bilanci alla Regione;

- adozione di un sistema di contabilità analitico industriale.

La stessa -OMISSIS- s.r.l., nella memoria di replica, afferma che: “ Come detto, si tratta di circostanze fattuali e non contestate dal Prof. -OMISSIS-, ma che, come riconosciuto dallo stesso Verificatore, “non attengono ai criteri ed al modello di conteggio delle Tariffe ”; osserva il Collegio che sebbene non attengano al modello di conteggio tuttavia le rilevate carenze inficiano comunque il procedimento in termini di trasparenza ed affidabilità, sicchè la loro carenza fa sì che il procedimento alternativo di calcolo debba comunque essere condotto da un soggetto formalmente e sostanzialmente terzo, secondo criteri oggettivi idonei a garantire, senza margine di dubbio, un risultato equivalente a quello assicurato dalla tenuta di una contabilità analitica e dai controlli periodici assicurati dall’invio regolare dei bilanci.

Al contrario nel caso di specie l’esame campionario è stato condotto da -OMISSIS- con criteri “non statistici” e soprattutto non casuali e pertanto l’analisi condotta con criteri extracontabili, sebbene astrattamente ammissibile secondo la scienza contabile, non può ritenersi in concreto equivalente al procedimento di verifica fondato sull’esame di una contabilità analitica: del resto è lo stesso consulente di parte appellante a dover riconoscere che - sebbene -OMISSIS- abbia fatto ricorso al metodo del campionamento stratificato – “ la scelta delle operazioni da verificare non sia di tipo casuale ”, pur ritenendo tale circostanza inidonea a viziare il procedimento di verifica in termini di certezza e trasparenza.

Inoltre, alla obiezione di parte appellante secondo cui il decreto commissariale non specifica se debba essere utilizzato il metodo statistico o campionario per l’analisi, lasciando tale scelta alla società di revisione incaricata, può replicarsi con le condivisibili motivazioni del T.a.r. (cfr. p. 23), secondo cui “…. la circostanza che non esista una chiara e precisa disposizione normativa che prescriva specificamente l’utilizzo di un campionamento statistico (come ritenuto necessario dal Verificatore), piuttosto che un campionamento non statistico (come ritenuto invece dalla -OMISSIS-), a nulla rileva a fronte di una vicenda nella quale esistevano precise norme procedimentali delineanti le modalità di calcolo della tariffa che sono state violate per plurimi profili da -OMISSIS- e dalla Regione; sicché al quesito posto da questo T.A.R. se esista un metodo alternativo in grado di offrire garanzie equivalenti sotto i profili sopra ricordati, il Verificatore, in assenza di una contabilità analitico industriale, ha fornito una risposta del tutto oggettiva, rispondendo affermativamente a condizione, però, che l’analisi di una parte sola dei documenti da rilevare nelle contabilità analitica sia da svolgere “nel rigoroso e pieno rispetto dei criteri scientifici che regolano le procedure a campione”. Senza il rispetto dei quali verrebbe meno la possibilità di ripetere a distanza di tempo la procedura di calcolo concretamente utilizzata, in modo da rendere possibile ex post la replicazione del procedimento stesso ed il riscontro del risultato conseguito, nel rispetto del principio di trasparenza che deve guidare l’azione di controllo da parte della Pubblica Amministrazione. ”.

Accertata la inattendibilità del procedimento di verifica condotto da -OMISSIS-, l’eccezione, mossa dall’appellante, per cui il risultato non avrebbe potuto essere diverso da quello ottenuto, non è dirimente, trattandosi di criteri tecnici opinabili in presenza dei quali il rispetto delle regole di procedura rappresenta un requisito indefettibile ai fini della attendibilità complessiva del risultato, tanto più in presenza di violazioni conclamate ed ingiustificate da parte della appellante, soprattutto con riferimento alla terzietà del soggetto che ha condotto la verifica che spettava alla Regione indicare con provvedimento formale ed espresso e non mediante surrettizi meccanismi di silenzio assenso invocati dalla appellante.

Infondata è anche la doglianza incentrata sulla supposta violazione della disciplina codicistica sulla verificazione (art. 19 e 64 c.p.a.) sul presupposto per cui la verificazione rappresenterebbe uno strumento processuale cognitivo e non valutativo di fatti rilevanti ai fini della decisione giudiziale perché il verificatore, nel caso di specie, lungi dall’esprimere un giudizio soggettivo, ha indicato le condizioni oggettive, secondo la scienza di riferimento, per potere ritenere il metodo contabile di verifica praticato dalla società di revisione, equivalente a quello indicato dal decreto commissariale violato dalla appellante e non più applicabile per insuperabili circostanze di carattere oggettivo (mancanza di una contabilità analitica ed omesso invio periodico dei bilanci alla regione).

Infine osserva il Collegio che ai fini della legittimità del provvedimento impugnato rileva l’analisi condotta dalla società -OMISSIS- (e che il verificatore ha ritenuto non fondata su criteri scientifici) non la rilettura ex post che ne dà il CTP di parte, applicando il metodo di campionamento stratificato “in modo casuale”, come richiesto dal verificatore: pertanto è irrilevante in questa sede che il consulente di parte, attraverso l’utilizzo del metodo di campionamento casuale indicato dal verificatore possa essere pervenuto a risultati sostanzialmente analoghi a quelli di -OMISSIS- poiché tale metodica dovrà piuttosto essere seguita e verificata in concreto in sede di riesame dell’istanza, da parte della società di revisione che sarà incaricata dalla Regione di operare le verifiche contabili in sede di rinnovo del procedimento di aggiornamento tariffario.

Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve pertanto essere respinto.

Le spese del grado seguono la soccombenza nei rapporti tra la -OMISSIS- s.r.l. ed il Comune di Fiumicino e si liquidano come da dispositivo, mentre possono essere compensate nei rapporti tra l’appellante e la Regione Lazio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna la -OMISSIS- s.r.l. alla rifusione in favore del Comune di Fiumicino delle spese del grado che si liquidano complessivamente in euro 8.000,00 oltre IVA, CAP e spese generali come per legge. Compensa le spese del grado nei rapporti tra la -OMISSIS- s.r.l. e la Regione Lazio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO