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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Appello di Palermo, I Sezione Civile,
composta dai signori:
1) Dott. Giovanni D'Antoni Presidente
2) Dott. Angelo Piraino Consigliere
3) Dott. Giovanni Sirchia Giudice Ausiliario
dei quali il terzo relatore ed estensore, riunita in Camera di
Consiglio, ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nella causa civile iscritta al n. 1054/2020 del R.G. Cont. Civ. di questa Corte di Appello, posta in decisione il 16 aprile 2025, promossa in questo grado
DA
in persona del Sindaco pro-tempore ( C.F. ) , elettivamente Parte_1 P.IVA_1
domiciliato presso l' indirizzo di posta elettronica certificata dell'avv. Antonio Lorito “
” che lo rappresentato e difende, per procura in atti Email_1
APPELLANTE
CONTRO
nata a [...] il [...] (C.F. ), , CP_1 C.F._1 Controparte_2
nata a [...] il [...] (C.F. ), nato a [...] il C.F._2 Parte_2
12 settembre 1983 (C.F. ), elettivamente domiciliati in Baucina, Corso C.F._3
Umberto I n. 59, presso lo studio dell'avv. Orazio Maria Monastero che li rappresenta e difende, per procura in atti
APPELLATO

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CONCLUSIONI DELLE PARTI:
Per l' appellante: come in atti;

Per gli appellati: come in atti 3
IN FATTO ED IN DIRITTO
Con sentenza in data 13 dicembre 2019, il Tribunale di Termini Imerese pronunciando sull'opposizione ad ingiunzione fiscale proposta da ed CP_1 Controparte_2 Pt_2
nei confronti del così disponeva:
[...] Parte_1
Rigetta l'eccezione relativa al difetto di giurisdizione del ricorso proposta dall'amministrazione resistente;
2) Accoglie l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione impugnata per difetto di prova dell'elemento soggettivo;
3) condanna la resistente Amministrazione al pagamento in favore di
[...]
e al pagamento delle spese di lite che liquida CP_1 Parte_2 Controparte_2
equitativamente in €. 1.430,00 di cui €. 250,00 per spese vive oltre IVA e CPA come per legge
Esponeva il primo giudice che tra gli atti aventi natura vincolata rientrava l'opposizione all'ordinanza- ingiunzione per le sanzioni amministrative, oggetto del presente giudizio. Nella controversia in oggetto non si discuteva di uso o di governo del territorio, ma unicamente di ordinanza-ingiunzione emessa dalla P.A. per reagire a comportamenti illegittimi di un privato con conseguente devoluzione al giudice ordinario, venendo in rilievo l'esercizio di una posizione giuridica avente consistenza di diritto soggettivo da parte di chi deduceva di essere stato sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge.
Accertata la giurisdizione del giudice adito, rilevava che l'ingiunzione fiscale era espressione del potere di autoaccertamento e di autotutela della pubblica amministrazione il cui giudizio di opposizione -. come quello in oggetto -era un giudizio di accertamento negativo della pretesa creditoria manifestata nell'ingiunzione impugnata. Ne conseguiva che la cognizione del giudice non poteva limitarsi alla verifica dei presupposti formali di validità dell'atto impositivo, ma doveva estendersi al merito della pretesa erariale in essa espressa, sulla cui fondatezza era comunque chiamato a statuire, anche a prescindere da una specifica richiesta in tal senso.
Accertata la giurisdizione del giudice adito, occorreva rilevare il difetto di legittimazione passiva dei ricorrenti in quanto era emerso dalla produzione documentale agli atti che gli stessi non erano stati gli autori materiali dell'abuso e non avevano nemmeno la disponibilità del bene al momento della realizzazione dell'abuso, pur essendo formalmente comproprietari dell'area sul quale era stato realizzato l'edifico abusivo. Lo stesso, infatti, era nella disponibilità esclusiva dell' Parte_3
l'unico responsabile dell'abuso e l'unico soggetto all'ingiunzione a seguito dell'inottemperanza all'ordine di demolizione. Tali circostanze risultavano accertate anche nel processo penale incardinato 4
nei confronti dell' proprio per il reato di costruzione abusiva realizzato sulla p.lla Parte_3
546 del fg. 4 del Comune di In particolare relativamente al reato punito e previsto dall'art. Parte_1
44 lettera B DPR 380/01 per aver realizzato su terreno di sua proprietà sito in C.da Tavolilla fg. 4
p.lla 546 delle costruzioni in assenza del prescritto permesso di costruire ed in zona sottoposta a vincolo idrogeologico- oggetto dell'ordinanza di demolizione, della successiva acquisizione al patrimonio del e dell'ingiunzione oggi opposta emessa per l'inottemperanza all'ordine di Pt_1
demolizione- il Tribunale Penale di Termini Imerese, con la sentenza n. 79/19 aveva dichiarato estinto il reato per avere il Comune di rilasciato il permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 DPR Parte_1
380/01. Pertanto l'Amministrazione resistente aveva rilasciato il permesso di costruire in sanatoria per i beni realizzati sulla p.lla 546 fg. 4, facendo venir meno i presupposti per l'applicazione della sanzione di cui all'art. 31 c. 4 DPR 380/01, così da rendere di fatto, priva di presupposto la sanzione comminata ai ricorrenti e rendeva illegittima l'esecuzione minacciata con ingiunzione opposta.
Avverso la predetta sentenza il proponeva appello esponendo che Il Giudice di Parte_1
primo grado aveva trattato l'ingiunzione fiscale come un provvedimento sanzionatorio emesso all'esito di un procedimento di accertamento di violazione amministrative omettendo ogni valutazione dell'intera serie procedimentale che aveva preceduto la notifica dell'atto impugnato nel primo grado.
La serie procedimentale messa in atto dal (sin dal 2013) riguardava, nell'ordine, Parte_1
l'accertamento della realizzazione di opere senza permesso di costruire su un terreno di proprietà degli appellati, l'emissione dell'ingiunzione a demolire , la dichiarazione di inadempimento all'ordine di rimessione in pristino e, conseguentemente, l'irrogazione della sanzione amministrativa per l'inottemperanza e, solo all'esito, la notifica della ingiunzione fiscale (oggetto, solo quest'ultima,
d'impugnazione nel primo grado). L'attività di accertamento e repressione dell'abuso messa in atto dall'Ente comunale riguardava un fondo agricolo sito nel territorio del Comune di in C.da Parte_1
Tavolilla, distinto in catasto al foglio 4, particella 546 in attuale (e, a motivo dell'abuso, indivisibile) comunione ereditaria tra gli odierni appellati e altri parenti;
più precisamente gli altri comproprietari del fondo erano (che aveva proposto opposizione al medesimo Tribunale, distinta Persona_1
al n. R.G. 1406/2018 e definita con sentenza n. 1052/2019 del 13.12.2019), , (che Parte_4
aveva proposto opposizione al medesimo Tribunale, distinta al n. R.G. 1404/2018 e definita con sentenza n. 1052/2019 del 13.12.2019) (che aveva proposto opposizione al Parte_5
medesimo Tribunale, distinta al n. R.G. 1405/2018 e definita con sentenza n. 1052/2019 del
13.12.2019). Gli altri comproprietari avevano impugnato separatamente l'ingiunzione fiscale loro 5
notificata e i tre originariamente distinti procedimenti erano stati, quindi, definiti con la sentenza n.
1052/2019 del 13.12.2019 pronunciata all'esito del riunito procedimento nel quale avrebbe dovuto esser riunito per connessione anche il ricorso proposto in primo grado dagli odierni appellati.
L'ingiunzione fiscale che il aveva quindi emesso e notificato in danno di ciascuno dei Pt_1
menzionati comproprietari jure hereditario seguiva una (mai impugnata al comunicazione di CP_3
avvio di procedimento per acquisizione gratuita al patrimonio comunale prot. 12755 dell'11.09.2015
e, come detto, la Determina Dirigenziale n. 265 del 22.05.2017 "Sanzione Amministrativa Pecuniaria di cui all'art. 31 comma 4 bis del DPR 380/2001 n. 21 del 16/06/2016". Tali atti dell'amministrazione scaturivano da verifiche da parte dell'Ufficio culminate con l'ordinanza di ingiunzione a demolire emessa il 19.01.2015, in rettifica all'Ordinanza n. 4/2013. Conseguentemente, la sanzione pecuniaria
(poi portata nell'ingiunzione fiscale impugnata in primo grado) veniva irrogata con provvedimento
Dirigenziale (Settore Urbanistica) n. 265 del 22.05.2017 e detto provvedimento (come gli altri che lo avevano preceduto) non era stato mai impugnato dinnanzi al Giudice Amministrativo presso cui avrebbe dovuto esser radicata la giurisdizione esclusiva ai sensi del Codice del Processo
Amministrativo. Nella sentenza di primo grado, vi era un errore nella ricostruzione del fatto dove la
Giudice affermava la propria giurisdizione sul falso presupposto di esser stata chiamata a decidere su questioni attinenti […] ai vizi formali dell'ingiunzione e del relativo procedimento o al diritto dell' di procedere all'esecuzione forzata […] giungendo a riesaminare il merito di Parte_6
questioni già definitivamente accertate con provvedimenti amministrativi insindacabili (per inutile decorso dei termini per impugnare). Errava il primo Giudice nel qualificare il provvedimento impugnato come “ordinanza-ingiunzione” perchè si trattava di “ingiunzione fiscale” e il riferimento al principio espresso dalla sentenza della Cassazione a SS.UU. n. 11388/2016 era inconducente perchè riferito all'impugnazione di sanzioni amministrative pecuniarie (che nella sentenza richiamata non erano ancora definitive perchè emesse all'esito di un accertamento che non generava una controversia nascente da atti e provvedimenti della P.A. relativi alla gestione del territorio come era invece il caso in ispecie concernente la repressione di abusi edilizi commessi dal proprietario in assenza di titolo abilitativo ).
Aveva errato il Giudice del primo grado nell'affermare che nella controversia in oggetto non si discuteva di uso o di governo del territorio, ma unicamente di ordinanza-ingiunzione emessa dalla
P.A. per reagire a comportamenti illegittimi di un privato ed errava perchè trattava in maniera eguale due fattispecie e due atti amministrativi assolutamente distinti nella natura e negli effetti. La 6
fattispecie oggetto del giudizio di primo grado riguardava l'intimazione (con ingiunzione fiscale) della sanzione (già definitiva perchè mai impugnata) conseguente all'accertamento di inadempimento all'ordine di demolizione di manufatto abusivo. L'ipotesi da cui il Giudice aveva ritenuto di trarre il principio espresso dalla sentenza della Cassazione a SS.UU. riguardava l'opposizione a ordinanza ingiunzione notificata per sanzionare la violazione delle norme in tema di scavi abusivi in giacimento minerario.
Infine, errava il Giudice di prime cure nel muovere dalla mera petizione di principio secondo cui […] la giurisprudenza ha già avuto modo di precisare che sussiste la giurisdizione del Giudice Ordinario per le controversie relative ai vizi formali del procedimento di ingiunzione e/o di riscossione esattoriale, cioè per le controversie attinenti esclusivamente alla legittimità del procedimento di riscossione perchè la massima richiamata dal Decidente era utile al Giudice al solo fine di radicare la propria competenza giurisdizionale per giungere all'ingiusto annullamento dell'atto impugnato per motivi in tutto distinti dalla legittimità del procedimento di riscossione.
. Il Giudice di primo grado aveva errato nella ricostruzione del fatto perchè, nella fattispecie, aveva illegittimamente ritenuto che l'ingiunzione fiscale era espressione del potere di autoaccertamento e di autotutela della pubblica amministrazione il cui giudizio di opposizione, era un giudizio di accertamento negativo della pretesa creditoria manifestata nell'ingiunzione impugnata e perchè aveva, in tal modo giudicando, introdotto un giudizio di merito della pretesa creditoria.
Era tardiva e inconducente la produzione documentale riferita all'esito del processo penale a carico di .Il Giudice di prime cure aveva ritenuto la carenza di legittimazione sostanziale Parte_3
passiva degli appellati senza aver in atti alcuna prova idonea a fondare la carenza di disponibilità e possesso del bene (abusivo) in capo agli stessi. Infatti, negli atti di causa non si rinveniva alcuna divisione della proprietà immobiliare, in comunione, sulla quale insisteva il manufatto abusivo. Non
v'era alcuna prova di iniziative giudiziarie intraprese dai comproprietari odierni appellati
(dichiaratisi estranei all'edificazione abusiva) presso il Giudice Civile contro per Parte_3
ottenere la demolizione dell'opera abusiva . Per tale ragione aveva errato il Giudice del primo grado nel ritenere che […] è emerso dalla produzione documentale agli atti che gli odierni ricorrenti non siano stati gli autori materiali dell'abuso e non avevano nemmeno la disponibilità del bene al momento della realizzazione dell'abuso, pur essendo formalmente comproprietari dell'area sul quale era stato realizzato l'edifico abusivo. Violando l'autonomia degli accertamenti, rispettivamente del giudice penale e dell'autorità amministrativa, il Giudice del primo grado aveva consentito l'accesso 7
irrituale (perchè tardivo) della sentenza penale n. 79/2019 del Tribunale di Termini Imerese a carico di (che non era parte in causa del giudizio); sentenza fondata su fatti in tutto distinti Parte_3
da ciò che aveva costituito oggetto di causa nel primo grado. Ciò perchè la concessione in sanatoria a cui faceva riferimento il Giudice penale nella sentenza versata in atti dagli appellati nel giudizio di primo grado, era persino precedente agli atti di accertamento da cui originava la sanzione amministrativa pecuniaria (già definitiva) il cui pagamento era stato intimato con l'ingiunzione fiscale impugnata nel primo grado. Errava, pertanto, il Giudice nel ritenere che […] l'Amministrazione resistente aveva rilasciato il permesso di costruire in sanatoria per i beni realizzati sulla p.lla 546 fg.
4, facendo venir meno i presupposti per l'applicazione della sanzione di cui all'art. 31 c. 4 DPR
380/01,così da rendere di fatto, priva di presupposto la sanzione di cui all'art. 31 c. 4 DPR 380/01.
L'atto impugnato in primo grado dagli odierni appellati era un'ingiunzione fiscale emessa ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 2 del Regio Decreto 14 aprile 1910 n. 639 e per essa l'Ente pubblico locale intendeva preannunciare l'avvio dell'azione esecutiva il cui titolo era costituito dall'atto di ricognizione dell'inottemperanza dell'ordine di demolizione di manufatto abusivo - Determina
Dirigenziale n. 265 del 22.05.2017 "Sanzione Amministrativa Pecuniaria di cui all'art. 31 comma 4
bis del DPR 380/2001 n. 21 del 16/06/2016" - di acquisizione delle aree di sedime al patrimonio indisponibile del e di irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria. Pt_1
L'art. 133 (rubricato materie di giurisdizione esclusiva) del Codice del Processo Amministrativo
(D.Lgs. 104/2010) prevede espressamente, al comma 1, lett. f), che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia
[…]. Si tratta di una eccezione, rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del procedimento, che avrebbe dovuto rendere superflua ogni ulteriore valutazione del merito della pretesa azionata dagli odierni appellati con l'opposizione proposta in primo grado.
Infatti, i provvedimenti accertativi dell'abuso edilizio sono notoriamente impugnabili solo dinnanzi al Giudice Amministrativo. Nel caso di specie, all'accertamento dell'abuso era seguito l'ordine di demolizione, la ricognizione di inottemperanza dell'ordine di demolizione, l'acquisizione delle aree al demanio indisponibile del Comune e l'irrogazione della sanzione amministrativa in conseguenza dell'inottemperanza nei termini indicati dall'ordine di demolizione predetto. Solo a procedimento amministrativo già definito era sopraggiunta l'ingiunzione fiscale (peraltro, impugnata tardivamente per stessa ammissione degli appellanti nell'atto introduttivo del primo grado di giudizio). Tutti gli atti 8
amministrativi che seguono la contestazione dell'abuso edilizio avrebbero dovuto esser impugnati
(dai proprietari del fondo su cui insiste il manufatto abusivo) con “ricorso per motivi aggiunti” da proporsi nei termini (60 giorni) e nel contesto del medesimo ricorso col quale avrebbe dovuto inizialmente impugnarsi il provvedimento di contestazione dell'abuso edilizio.
Essendo gli appellati decaduti dall'impugnare tutti quanti gli atti che integravano la serie procedimentale (anche sotto il profilo dell'eventuale eccezione di carenza della qualità di eredi) non potevano proporre eccezioni di alcun tipo con un'azione civile proposta dinnanzi al Giudice
Ordinario che era carente di giurisdizione). Era stato chiarito che laddove la pretesa sostanziale era devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo anche la cognizione sull'opposizioneera attratta alla competenza del Giudice amministrativo ed era proprio questo il caso delle ingiunzioni emesse in materia di violazioni urbanistiche.
Conseguentemente, andava riformata la sentenza di primo grado dichiarando inammissibile il ricorso in opposizione ivi proposto, a motivo del difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario su ciò
che costituiva oggetto di causa.
Inoltre la stessa forma del ricorso (ex art. 22 L. 689/1981) per impugnare l'ingiunzione fiscale era irrituale perchè l'opposizione era disciplinata dall'art. 32 D.Lgs. 150/2011 (rito ordinario di cognizione) e avrebbe dovuto esser proposta nel termine di 30 giorni dalla notifica. L'irritualità del mezzo adoperato (ricorso in luogo di citazione) aveva fatto inutilmente decorrere il termine per impugnare (in generale previsto in trenta giorni) poiché entro detto termine avrebbe dovuto perfezionarsi non solo l'aeditio actionis ma financo la vocatio in jus con la conseguenza che – ove dovesse esser rigettato il motivo d'appello tendente a far valere la carenza di giurisdizione del Giudice
ordinario - la sentenza doveva in ogni caso riformarsi ritenendo inammissibile il ricorso proposto nel primo grado per lo spirare del termine di proposizione dell'opposizione a ingiunzione fiscale ( primo motivo) .
In via graduata, rilevava che il Giudice aveva ingiustamente deciso il merito di fatti già accertati e definitivi per mancata proposizione d'impugnazione.
L'atto impugnato dagli odierni appellati nel primo grado era l'ingiunzione fiscale prot. 6093 del
09.03.2018 notificata il 28.03.2018 (all. B1) dal e riferita al mancato pagamento Parte_1
di sanzione (provvedimento n. 21 del 16.06.2016) ex art. 31 comma 4 bis del D.P.R. 380/2001, già
irrogata con provvedimento Dirigenziale (Settore Urbanistica) n. 265 del 22.05.2017 (all. B5). Per
come provato in atti nel primo grado, con la notifica dell'atto da ultimo menzionato (atto presupposto 9
dell'ingiunzione fiscale) si contestava – ormai definitivamente - l'obbligazione solidale di pagamento della sanzione per inottemperanza all'ordine di demolizione del manufatto abusivo. La
Determinazione Dirigenziale n. 265/2017 era stata trasmessa agli odierni appellati con nota del
Responsabile del Settore Urbanistica del Comune di prot. 12169 del 29.06.2017 (all. B5), Parte_1
notificata a il 30.06.2017, a e il 04.07.2017. Parte_2 Controparte_2 CP_1
Questi atti presupposti all'ingiunzione fiscale non erano mai stati impugnati al Tribunale
Amministrativo per la Sicilia ed erano sono divenuti definitivi (circostanza non contestata dagli appellati) e, pertanto, la sanzione amministrativa pecuniaria era stata già definitivamente irrogata agli appellati con un atto che costituiva fonte dell'obbligazione solidale di pagamento conseguente all'accertamento di inottemperanza all'ordine di demolizione. L'ingiunzione fiscale oggetto d'impugnazione, quindi, conteneva un'intimazione di pagamento di detta sanzione e preavvisava l'avvio dell'azione esecutiva da parte dell' CP_4
Con l'opposizione proposta in primo grado non poteva mai sindacarsi il merito di un accertamento già definitivo (perchè i precedenti atti amministrativi non erano stati impugnati nei termini) e cristallizzato nel provvedimento giuridicamente presupposto all'ingiunzione fiscale in argomento.
In definitiva gli appellati avevano agìto tardivamente per contestare l'illegittimità della pretesa per carenza di presupposti e la carenza di legittimazione passiva.
La sentenza di primo grado andava riformata perchè il Giudice aveva illegittimamente ritenuto di accogliere l'eccezione di carenza di legittimazione passiva dei ricorrenti introducendo un sindacato attinente al merito della pretesa erariale;
sindacato che avrebbe potuto ritualmente compiersi sono nel contesto dell'impugnazione al TAR dei soli atti che avevano preceduto l'atto impugnato in primo grado. L'ingiunzione fiscale, ove sia preceduta dalla emissione e notificazione di un atto di accertamento o di liquidazione, conserva l'efficacia di mero atto riproduttivo destinato a esplicare incidenza soltanto sul piano dell'esigibilità della pretesa tributaria, e, come tale, resta suscettibile di impugnazione solo per vizi propri dell'impugnazione stessa e non anche per motivi attinenti a fatti e momenti della vicenda tributaria anteriori alla formazione del titolo esecutivo, deducibili ma non dedotti in sede di impugnazione dell'atto presupposto ( secondo motivo ).
Gli appellati hanno inteso impugnare l'ingiunzione fiscale col “rito lavoro” sull'errato presupposto che si trattasse di ordinanza ingiunzione ex art. 22 L. 689/1981. Ritenendo applicabile il rito lavoro,
per quanto previsto dal combinato disposto tra gli artt. 414 c.p.c. e 6 D.Lgs. 150/2011, la produzione documentale versata in atti all'ultima udienza avrebbe dovuto ritenersi tardiva. Il Giudice, errando, 10
ha inteso consentire, ai ricorrenti in primo grado, il versamento agli atti del giudizio di un documento non solo inammissibile ma anche inidoneo a fondare l'impugnazione introduttiva giudizio.
Ma, in ogni caso, dagli atti acquisiti al Giudizio di primo grado non risultava alcuna prova utile a far cessare in capo agli appellati la comproprietà dei beni immobili sui quali insisteva l'abuso edilizio.
Nella sentenza impugnata il Giudice di prime cure era incorso in vizio di ultrapetizione violando i principi espressi dall'art. 112 comma 1 c.p.c. e 115 c.p.c. in quella parte della pronuncia in cui dichiarava che [...] è emerso dalla produzione documentale agli atti che gli odierni ricorrenti non siano stati gli autori materiali dell'abuso e non avevano nemmeno la disponibilità del bene al momento della realizzazione dell'abuso, pur essendo formalmente comproprietari dell'area sul quale
è stato realizzato l'edifico abusivo.
La violazione di diritto era duplice perchè nessuna prova vi era del fatto che i ricorrenti non fossero gli autori dell'abuso (e la circostanza sarebbe ininfluente ai fini del decidere) e non avessero la disponibilità delle aree su cui sorgeva il manufatto abusivo. La sentenza del Giudice penale costituiva accertamento autonomo riferito alla posizione giuridica (valutata sotto il profilo penale) di un soggetto estraneo al giudizio ed ra fondata su una presunta concessione in sanatoria che aveva data precedente -e per questo non era attinente - agli esiti del procedimento amministrativo – già definitivo
– da cui originavano le sanzioni dedotte nell'ingiunzione fiscale.
Con la declaratoria di carenza di legittimazione passiva il Giudice del primo grado – senza compiere alcun accertamento istruttorio né alcun vaglio critico delle prove disponibili – aveva negato gli esiti dell'accertamento amministrativo già definitivo giungendo a prununciarsi – senza alcuna prova a sostegno - sulla indisponibilità degli immobili in capo agli appellati. Di fatto gli odierni appellati detenevano ed erano proprietari di un'area nella quale insisteva un immobile abusivo e per cui non vi era ragione di negare l'obbligo di pagamento della sanzione amministrativa quale conseguenza dell'accertamento di inottemperanza all'ordine di demolizione. La sentenza appellata produceva effetti ingiusti e aberranti anche perchè incideva illegittimamente, sulle misure di governo del territorio adottate dall'Ente comunale.
ed si costituivano i giudizio ed esponevano che CP_1 Controparte_2 Parte_2
nel caso di specie, oltre ai motivi posti a fondamento dal giudice di primo grado per affermare la propria giurisdizione ,occorreva rilevare che vi erano ulteriori motivi che portavano, univocamente, all'affermazione della giurisdizione ordinaria rispetto a quella amministrativa. 11
Infatti, l'ingiunzione fiscale anche dopo l'entrata in vigore del d.P.R. n. 43 del 1988, aveva conservato la funzione accertativa in quanto atto complesso volto a portare a conoscenza del debitore la pretesa fiscale ed a formare il titolo, autonomamente impugnabile, per la successiva esecuzione forzata, sicché non deve essere preceduta dalla previa formazione del ruolo perché non era atto della riscossione, racchiudendo in se sia il titolo per cui si procedeva che il precetto di pagamento delle somme ingiunte.
Il procedimento di coazione ai sensi dell'art. 2 del R.D. 639/1910 cominciava, infatti, con l'ingiunzione la quale consisteva nell'ordine, emesso dal competente ufficio dell'ente creditore, di pagare entro trenta giorni, sotto pena degli atti esecutivi, la somma dovuta.
L'ingiunzione fiscale costituiva quindi il titolo per poter procedere all'esecuzione forzata.
Il successivo art. 3 del R.D. stabiliva anche che avverso l'ingiunzione prevista dal comma 2 si poteva proporre opposizione davanti all'autorita' giudiziaria ordinaria. L'opposizione era disciplinata dall'articolo 32 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150.
Tale ultima norma prevedeva che le controversie in materia di opposizione all'ingiunzione per il pagamento delle entrate patrimoniali degli enti pubblici di cui all'articolo 3 del testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici approvato con regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, erano regolate dal rito ordinario di cognizione e che era competente il giudice del luogo in cui aveva sede l'ufficio che aveva emesso il provvedimento opposto. L'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato poteva , inoltre, essere sospesa secondo quanto previsto dall'articolo 5.
Dal tenore della norma emergeva quindi, con estrema chiarezza che la giurisdizione era quella del giudice ordinario.
Nel caso di specie l'opposizione non verteva sui provvedimenti resi dal prima Parte_1
dell'emissione dell'ingiunzione opposta che, avrebbero dovuto essere impugnati innanzi al giudice amministrativo, ma il difetto di legittimazione passiva degli odierni appellati ad essere destinatari dell'ingiunzione fiscale emessa dal Pt_1
L'art. 133 c. 1 lett. F del d. Lgs. 104/10, manteneva ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo per le controversie in materia urbanistica ed edilizia concernenti "tutti gli aspetti del territorio", non discutendosi nella specie di modi di governo del territorio.
Accertata, quindi, la propria giurisdizione il Tribunale, correttamente, era entrato anche nel merito della pretesa erariale del la cui ingiunzione ne costituiva il titolo. Pt_1 12
L''ingiunzione di cui al r.d. 14 aprile 1910 n. 639, perduta la funzione di precetto e di titolo esecutivo, a seguito dell'art. 130, comma 2, d.P.R. 28 gennaio 1988 n. 43, aveva conservato la residuale funzione di atto impositivo con efficacia accertativa della pretesa erariale, come tale idoneo ad introdurre un giudizio sulla debenza dell'imposta per cui, nel giudizio di opposizione all'ingiunzione, l'Amministrazione che, sul piano dell'onere della prova assumeva la posizione di attore in senso sostanziale, ove ne chiedeva la conferma, avanzava una domanda consistente nel vedere riconosciuto, in tutto o in parte, il diritto di recupero così azionato;
ne conseguiva che la cognizione del giudice non poteva limitarsi alla verifica dei presupposti formali di validità dell'atto impositivo, ma doveva estendersi al merito della pretesa erariale in esso espressa, sulla cui fondatezza egli era comunque tenuto a statuire, anche a prescindere da una specifica richiesta in tal senso, e sulla base degli elementi di prova addotti dall'ente creditore e contrastati dal soggetto ingiunto.
Correttamente, pertanto, il giudice di primo grado era entrato nel merito della pretesa, revocando la stessa, proprio perchè era stato accertato nel corso del giudizio che l'Amministrazione opposta aveva rilasciato il permesso di costruire in sanatoria per i beni realizzati sulla p.lla 546 fg. 4, facendo così venir meno i presupposti per l'applicazione della sanzione rendendo illegittima la minacciata esecuzione.
Anche l'ulteriore motivo di appello proposto dal - con il quale si contestava la sentenza per Pt_1
non aver rilevato l'inammissibilità del ricorso e la tardività dello stesso oltre che la sua irritualità per essere stato proposto con ricorso invece che con citazione - non meritava accoglimento.
Invero nessuna indicazione circa il termine e l'autorità competente veniva fornita in merito alla contestazione dell'ingiunzione in caso di entrate patrimoniali come nel caso di specie.
Ciò, aveva comportato che gli stessi non avevano avuto contezza del termine per impugnare l'intimazione di pagamento ed avevano, inevitabilmente, fatto decorrere tale termine fissato in giorni trenta dalla notifica, depositando comunque il ricorso ne termine dei sessanta giorni indicati nell'ingiunzione e, pertanto, .avevano chiesto, anche in forza di quanto previsto dall'art. 153, secondo comma, cod. proc. civ., di essere rimessi in termini per far valere l'illegittimità della pretesa avanzata.
Il per come correttamente statuito dal giudice di primo grado, non aveva Parte_1
alcun diritto di richiedere loro le somme ingiunte in quanto il presupposto richiesto dall'art. 31 c. 4 bis del DPR 380/2001, richiamato espressamente, era inapplicabile al caso concreto nei loro confronti difettando gli stesi di legittimazione passiva. 13
Nel corso del giudizio di primo grado, con la produzione della sentenza n. 79 resa in data 15.01.2019 dal Tribunale Penale di Termini Imerese, prodotta ritualmente a seguito dell'ammissione dell'ordine di esibizione a terzo ai sensi dell'art. 210 c.p.c. richiesto con il ricorso introduttivo e mai prima di oggi contestata da controparte, era stato provato non solo che gli stessi non erano stati gli autori materiali dell'abuso ma che non avevano nemmeno la disponibilità del bene al momento della realizzazione dell'abuso, pur essendo formalmente comproprietari dell'area di sedime sul quale era stato realizzato l'edifico abusivo.
Era stato accertato nel giudizio penale intrapreso a carico di che il manufatto Parte_3
abusivo era nella disponibilità esclusiva di quest'ultimo, l'unico responsabile dell'abuso per aver realizzato l'opera e l'unico soggetto legittimato passivo dell'ingiunzione a seguito dell'inottemperanza all'ordine di demolizione.
Confermata la giurisdizione del giudice ordinario e la tempestività dell'opposizione, la Corte doveva dichiarare inammissibile l'appello proposto.
In subordine, poiché per la violazione in oggetto andava irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra €. 2.000,00 ed €. 20.000,00, nella specie la sanzione nella misura massima non poteva essere applicata e andava ridotta al minimo edittale di €.2.000,00.
All'odierna udienza del 16 aprile 2025, procedutasi alla discussione. la causa veniva decisa come da allegato dispositivo.
E' da premettere che l'ingiunzione opposta, notificata agli odierni appellati e ad altri intimati, è così formulata:
“…risultano debitori della somma di euro 20.000,00 (ventimila/00) nei confronti di questa
Amministrazione Comunale per il mancato pagamento di "sanzione ex sensi dell'Art. 31 comma 4 bis del DPR 380/2001 n. 21 del 16/06/2016";
Vista la comunicazione di avvio di procedimento per acquisizione gratuita al patrimonio comunale prot. 12755 dell'11.09.2015;
Vista la Determina Dirigenziale n. 265 del 22.05.2017 "Sanzione Amministrativa Pecuniaria di cui all'art. 31 comma 4 bis del DPR 380/2001 n. 21 del 16/06/2016";
Dato atto che ad oggi non risulta essere stata pagata la sanzione irrogata;

Tutto ciò premesso, per il recupero del credito, si rende necessario agire contro il debitore per il recupero del debito, oltre le spese derivanti dal presente procedimento, in forza del R.D. 14
14.04.1910 n. 639, cosi come confermato dall'art. 52 del D.lgs n. 446/1997, il sottoscritto Arch.
nella qualità di Responsabile del Servizio;
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INGIUNGE
Ai debitori sopra citati, di pagare entro e non oltre 30 giorni dalla notifica del presente atto: Per debito principale € 20.000,00 “.
Il provvedimento in oggetto trova quindi fondamento in una precedente Determina Dirigenziale che ha irrogato la sanzione per violazione di norma in materia di disciplina del territorio.
Gli appellati hanno contestato con la proposta opposizione la legittimità dell'esercizio del potere sanzionatorio da parte del In tal modo hanno introdotto un petitum ed una causa Parte_1
petendi che esula dalla giurisdizione del giudice ordinario spettando la giurisdizione al giudice amministrativo ai sensi dell'art. art. 133 lett. f), cod. proc. amm..
In proposito è stato infatti più affermato con giurisprudenza del tutto condivisibile che: la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica ed edilizia include le controversie aventi a oggetto atti e provvedimenti concernenti tutti gli aspetti dell'uso del territorio, ivi comprese quelle riguardanti i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio dei poteri conferiti alla pubblica amministrazione in quella materia (artt. 7 e 133 co. 1 lett. f) c.p.a. ) e vi appartengono con certezza le controversie che investono l'esercizio dei poteri di vigilanza sull'attività edilizia e l'irrogazione delle sanzioni amministrative corrispondenti, e la sanzione della perdita della proprietà delle aree interessate dalla commissione di abusi edilizi in conseguenza dell'inosservanza dell'ingiunzione a demolire le opere abusive, stabilita dall'art. 31 co. 4 del D.P.R.
n. 380 del 2001 ( T.A.R. Toscana Firenze, Sez. III, Sent., 04/05/2021, n. 635); in linea generale rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, di cui all'art. 133 lett. f), cod. proc. amm. , le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle Pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernenti tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e fra esse rientrano anche i giudizi relativi alla contestazione dell'an e del quantum di una sanzione pecuniaria edilizia e, in particolare, in ordine alla giurisdizione sulle sanzioni adottate in materia urbanistica ed edilizia rientrano nella giurisdizione esclusiva predetta, sia i provvedimenti con i quali vengono irrogate sanzioni a carattere ripristinatorio in materia, sia quelle a carattere pecuniario, poiché anche quest'ultime risultano strumentali al governo del territorio e costituiscono esercizio della relativa potestà autoritativa (Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 15/02/2021, n. 1344); 15
rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, di cui all'art. 133 , lett. f), D.Lgs.
n. 104/2010 , le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernenti tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e fra esse rientrano anche i giudizi relativi alla contestazione dell'an e del quantum di una sanzione pecuniaria edilizia (Cons. Stato, Sez. I, Parere, 07/02/2022, n. 241)
Né appare pertinente al caso di specie la sentenza n. 11388/16 resa dalla Cassazione a. SS.UU. con la quale è stato affermato che “appartiene alla giurisdizione ordinaria l'opposizione ad ordinanza ingiunzione di pagamento per violazione della normativa relativa alle cave poiché la posizione giuridica di chi deduca di essere stato sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge ha consistenza di diritto soggettivo, senza che rilevi il nuovo quadro normativo conseguente all'emanazione del d.lgs. n. 150 del 2011 (che ha modificato l'art. 22 della l. n. 689 del 1981 e ha abrogato l'art. 22 bis della stessa legge) e del c.p.a. (il quale, all'art. 133, comma 1, lett. f, ha mantenuto ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo per le controversie in materia urbanistica ed edilizia concernenti "tutti gli aspetti del territorio"), non discutendosi in tali cause di modi di governo del territorio ma solo di provvedimenti adottati dalla P.A. per reagire a comportamenti illegittimi dei privati .
Invero nella specie la sanzione applicata con l'ingiunzione trova fondamento in pregressi comportamenti degli opponenti ritenuti in violazione di norme in materia di disciplina del territorio e non in un comportamento materiale che ha dato luogo all'applicazione della sanzione prevista esplicitamente dalla norma per tale violazione.
Neppure appare pertinente al caso di specie l'orientamento giurisprudenziale espresso con la sentenza della Cassazione n. 22756 del 25/09/2018 con la quale è stato affermato che “ In tema di ingiunzione fiscale ex art. 2 del r.d. n. 639 del 1910, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative alla riscossione delle somme occorse per la cd. esecuzione in danno, venendo in evidenza un'obbligazione di diritto privato che trova esclusivo presupposto nell'inerzia dell'obbligato all'esecuzione dell'ordinanza contingibile e urgente e nel conseguente esercizio del potere sostitutivo della P.A., senza che sia posto in discussione il provvedimento amministrativo, trattandosi soltanto di accertare il diritto della P.A. al rimborso delle spese sostenute ”.
Invero nella specie si è con l'opposizione sostanzialmente contestato il contenuto del provvedimento amministrativo emesso dall'Autorità amministrativa (Determina Dirigenziale n. 265 del 22.05.2017 ) 16
per la violazione di norme in materia di disciplina del territorio e non il diritto dell'amministrazione a applicare la sanzione in conseguenza di tale violazione.
Infine non appare superfluo rilevare che la C.g.A., Ad. Sez. riunite,con parere 15 novembre 2022,
n. 629 ha statuito che:
“[…] lo strumento utilizzato dall'amministrazione, ossia l'ingiunzione fiscale ex r.d. n. 639/1910,
non possa alterare il riparto di giurisdizione, che deve sempre individuarsi secondo i tradizionali canoni in base al petitum sostanziale e alla posizione sottostante, a seconda che riguardi una posizione di diritto soggettivo o di interesse legittimo.
Al riguardo, giova ricordare che «per un principio giurisprudenziale pacifico, in materia di opposizione all'ingiunzione per la riscossione di entrate patrimoniali dello Stato, la disposizione di cui all'art. 3 del R.D. 14 aprile 1910, n. 639 non reca deroga alla norme regolatrici della giurisdizione nel vigente ordinamento giuridico e, pertanto, non può essere invocata per ricondurre nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice ordinario vertenze che, con riguardo alla natura dei rapporti dedotti ed alla normativa ad essi relativa, debbano essere riservate alla cognizione di altro giudice ” .
In definitiva è da condividere il suesposto principio e, conseguentemente , in accoglimento del primo motivo di appello, va affermato che nella controversia in esame la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo presso il quale la causa va riassunta.
Rimangono assorbiti gli ulteriori motivi di gravame
Tenuto conto dell'insussistenza di un consolidato orientamento giurisprudenziale in ordine alla questione trattata, appaino sussistere giusti motivi per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.

P.Q.M.

La Corte, decidendo sull'appello proposto dal nei confronti Parte_1 CP_1
e avverso la sentenza resa in data 13 dicembre 2019 dal Tribunale Controparte_2 Parte_2 di Termini Imerese, dichiara la carenza di giurisdizione in ordine alla domanda proposta dagli appellati nei confronti dell'appellante
Dichiara che la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo presso il quale la causa va riassunta nei termini di legge.
Compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.
Così deciso in Palermo nella Camera di Consiglio del 16 aprile 2025 della I sezione Civile della Corte di Appello. 17
IL GIUDICE RELATORE IL PRESIDENTE