N. R.G. 420/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO di PERUGIA
SEZIONE CIVILE
La Corte di Appello di RU, nella persona dei seguenti magistrati:
Dott. Claudia Matteini Presidente
Dott. Simone Salcerini Consigliere relatore
Dott. Paola De Lisio Consigliere
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al Nr. 420/2023 R.G. promossa da
nato a [...] il [...] ed ivi residente, C.F. Parte_1 [...]
, rappresentato e difeso dall'Avv. Siro Centofanti ed elettivamente C.F._1
domiciliato presso il suo studio in RU, via Cesare Fani n.14, in forza di delega apposta in calce all'atto di costituzione del 7.9.2022;
-Appellante=
nei confronti di
di RU, in persona del suo legale Controparte_1
rappresentante, C. F. , organicamente patrocinato dall'Avvocatura P.IVA_1
Distrettuale dello Stato di RU, presso la cui sede in via degli Offici n.12 è
domiciliato ex lege;

-Appellato=
OGGETTO: opposizione all'ordinanza-ingiunzione ex art.22 e ss. L.689/81 pagina 1 di 14 CONCLUSIONI:
Per parte appellante come al ricorso in appello, e cioè: “Voglia la Corte di Appello di
RU – sezione civile, in tesi in riforma dell'impugnata sentenza del Tribunale di
Spoleto – sez. civile, Giudice dr.ssa Agata Stanga, 7.2.2003 n.92, 1) accogliere il ricorso
in opposizione depositato da il 18.1.2021 e annullare l'ordinanza- Parte_1
ingiunzione 11.12.2020 n.398; 2) condannare l' di RU al pagamento del CP_1
compenso professionale per i due gradi di giudizio, con distrazione a favore del
sottoscritto difensore avv. Siro Centofanti, che si dichiara antistante;
in mera ipotesi
subordinata 1) ridurre la sanzione di cui al n.3 dell'o.i. 11.12.2020 n.398 nel senso del
7° motivo di appello e in ogni caso ridurre le sanzioni nel senso dell'8° motivo di
appello; 2) condannare, in ogni caso, l' di RU al pagamento del compenso CP_1
professionale per i due gradi di giudizio, con distrazione a favore del sottoscritto
difensore avv. Siro Centofanti, che si dichiara antistante”.
per l'appellata come alla comparsa di risposta, e cioè: “Voglia l'Ecc.ma Corte adita, in
totale conferma della sentenza impugnata, ritenere e dichiarare l'inammissibilità e
l'infondatezza dell'appello avversario e, per l'effetto, rigettarlo, confermando
l'ordinanza ingiunzione opposta;
con rifusione delle spese di lite anche del presente
grado del giudizio”.
CONCISA ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA
DECISIONE
Con ricorso depositato presso la Cancelleria del Tribunale di Spoleto il 18.1.2021
[...]
proponeva opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione n.398/2020, Prot. N. Pt_1
23247 dell'11.12.2020 – emessa dall' – che Controparte_2
gli ingiungeva il pagamento della somma di €.35.937,76 quale Amministratore di fatto della ASSTER LIFE Società Cooperativa Sociale per la violazione di svariate pagina 2 di 14 disposizioni di legge -tutte attinenti alla disciplina in materia di tutela dei lavoratori- e cioè:

1. Art. 4 bis, primo periodo, comma 2, D. Lgs. 181/00, come modificato dall'art.6,
comma 1, D.Lgs. 297/02 e da ultimo dalla L.183/10 art.5 comma 3 lett. a) e b);

2. Art.9
bis comma 2, D.L. 510/96 convertito con legge 608/96, come modificato dall'art.1,
comma 1180 della legge 296/06 e da ultimo dalla L. 44/12; 3. Art.3 comma 3 prima parte D.L. 12/02 come modificato dalla L.9/14; 4. Art. 18 comma 1 D. Lgs. 276/03.
Mod. dal D. Lgs. 251/04 e dall'art. 1 comma 1 D. Lgs. 8/16.
Articolava in particolare l'opponente tre motivi di impugnazione, vale a dire: 1)
violazione dell'art. 13 c.1 del d. L.gs. 124/2004, visto che il verbale di accertamento della violazione era stato emesso in difetto di accessi ispettivi preventivi e dei cd.
Verbali interlocutori;
2) difetto di prova della qualifica di amministratore di fatto della
ASSTER LIFE in capo al 3) insussistenza delle ipotesi sanzionatorie contestate, Pt_1
poiché non adeguatamente provate tramite accertamenti ispettivi presso la ASSTER
LIFE, poiché il disconoscimento del progetto nei contratti di collaborazione era stato effettuato solo sulla base di una circolare e poiché l'inquadramento dei rapporti di lavoro come rapporti di lavoro subordinato poggiava su mere congetture.
In conformità di quanto dedotto l'opponente chiedeva in via pregiudiziale la sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza impugnata e, nel merito, l'annullamento del provvedimento sanzionatorio o, in subordine, la riduzione al minimo edittale delle sanzioni applicate.
Radicatosi il contraddittorio, l' di RU resisteva Controparte_1
all'opposizione sostenendo che le prove degli illeciti amministrativi contestati potevano agevolmente ricavarsi dall'attività istruttoria svolta dagli ispettori, di qui la richiesta di rigetto dell'opposizione, con vittoria di spese.
pagina 3 di 14 Esperita l'istruttoria attraverso le produzioni documentali effettuate, con sentenza n.92/2023, emessa il 7.2.2023, il Tribunale di Spoleto rigettava il ricorso e condannava l'opponente al pagamento delle spese di lite.
Avverso tale sentenza ha proposto impugnazione con otto motivi di Parte_1
appello e segnatamente:
1 – Mancato ordine all' di RU di produzione del rapporto dell'Ispettore dr. CP_1
n.309/2017, mancata produzione dello stesso e conseguente esigenza di CP_3
accoglimento del ricorso in opposizione;

2 – violazione dell'art. 6, comma 11, D. Lgs.

1.9.2011 n.150 e del principio generale sulla inammissibilità di atti di contestazione di domande e pretese incompatibili –
mancata valutazione del contenuto e della rilevanza del terzo motivo del ricorso in opposizione;

3 – nullità intrinseca dell'O.I. 11.12.2020 n.398 per mancata indicazione dei giorni delle infrazioni contestate;

4 – violazione dell'art. 2697 c.c., degli artt. 244-257 bis cpc e degli artt. 24 e 111 Cost.
In ordine alla presunta qualità di datore di lavoro di esclusa dagli stessi CP_4
ispettori;
5 – mancanza di prove in ordine alla sussistenza di un rapporto di lavoro fra ASSTER
LIFE e per il periodo 1.11.2011/10.2.2012; Controparte_5
6 – insussistenza di presupposti per l'equiparazione di all' Parte_1 CP_6
ASSTER LIFE del periodo 1.10.2011/24.5.2012, vale a dire CP_7
7 – mancata applicazione d'ufficio della legge successiva più favorevole costituita dall'art. 22 comma 1 D. Lgs. 14.9.2015 n.151, di modifica dell'art. 3 D.L. 22.2.2002
n.12, conv. In L. 23.4.2002 n.73;
pagina 4 di 14 8 – illegittimità del provvedimento gravato per mancata riduzione delle sanzioni al minimo edittale.
Sulla base dei motivi di appello proposti ha chiesto che, in riforma Parte_1
dell'impugnata sentenza, fosse accolto il ricorso in opposizione e annullata l'o.i. n. 398
dell'11.12.2020, con vittoria delle spese di lite da distrarsi in favore del procuratore antistatario;
in subordine l'appellante ha chiesto la riduzione delle sanzioni, sia in base alle leggi più favorevoli succedutesi nel tempo, sia in base ai minimi edittali.
Si è costituito in giudizio l' che ha dedotto l'infondatezza di tutti i motivi Controparte_8
di appello e concluso per il rigetto dell'impugnazione, con conseguente conferma della sentenza impugnata e condanna dell'appellante al rimborso delle spese di lite.
La causa, istruita solo in base alle prove acquisite nel primo grado di giudizio, è stata trattenuta in decisione dal Collegio all'udienza del 28.11.2024.
*****
Col primo motivo di appello ha censurato il mancato ordine (da parte del Parte_1
giudice, ex art.6 c.8 del D. Lgs. n.15072011) all' di RU di produzione del CP_1
rapporto dell'Ispettore dr. n.309/2017, la mancata produzione dello CP_3
stesso e la conseguente “nullità della sentenza” (cfr. pag.11).
Ritiene questa Corte che la dedotta nullità non sia ravvisabile.
Il “rapporto”, che a norma dell'art. 17 L.689/81 il funzionario o l'agente che ha accertato la violazione deve presentare all'ufficio periferico cui sono demandate le attribuzioni nella materia cui si riferisce la violazione, costituisce una sorta di anello di congiunzione o trait d'union fra l'organo che ha eseguito l'accertamento ed effettuato la contestazione dell'illecito ipotizzato e l'autorità competente a verificare la fondatezza dell'attività
accertativa svolta.
pagina 5 di 14 Detto questo, è agevole rilevare che per la mancata produzione di tale rapporto, così
come per il mancato ordine impartito dal giudice, non sono previste sanzioni di nullità,
visto che una volta instauratosi il procedimento civile la produzione documentale –
effettuata o meno – sarà da valutare esclusivamente sul piano probatorio relativo alla responsabilità dell'opponente.
Del resto la prova dei fatti costitutivi dell'illecito è sempre a carico della P.A. (tra le tante vedi Cass. Ord. n.1921/2019), che ha l'onere di provare l'esistenza di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito amministrativo che si assume essere stato commesso, quindi la sanzione della mancata produzione documentale si risolve sul piano dell'onere di allegazione e/o di prova.
Ne deriva che non può essere invocata alcuna nullità per la mancata produzione del rapporto in discorso, non essendovi alcuna previsione di legge in tal senso.
*****
Per quello che riguarda i motivi di appello indicati ai numeri 2-3-4 ritiene questo
Collegio che, in conformità dell'eccezione sollevata dall'appellata (cfr. pagg.4 e seguenti della memoria di costituzione), se ne debba affermare l'inammissibilità.
In effetti si tratta di supposti vizi dell'atto opposto non censurati nel ricorso introduttivo,
sibbene fatti valere con successiva memoria “integrativa” dal difensore costituitosi in sostituzione del precedente (cfr. note datate 7.9.2022).
In proposito occorre rilevare che la legge n.689/1981 configura un modello procedimentale di tipo impugnatorio nel quale le ragioni poste alla base della richiesta di annullamento dell'atto debbono essere prospettate nel ricorso introduttivo, con la conseguenza che non è consentito al ricorrente di integrare in corso di causa i motivi originariamente addotti con motivi del tutto nuovi e diversi (in termini cfr. Cass. Ord.
22.92021 n.25702; Cass. Sent. n.18158/2020).
pagina 6 di 14 Nella fattispecie le questioni sollevate con i citati motivi di impugnazione 2-3-4
(violazione dell'art. 6, comma 11, D. Lgs.

1.9.2011 n.150 e del principio generale sulla inammissibilità di atti di contestazione di domande e pretese incompatibili, mancata valutazione del contenuto e della rilevanza del terzo motivo del ricorso in opposizione;

nullità intrinseca dell'O.I. 11.12.2020 n.398 per mancata indicazione dei giorni delle infrazioni contestate;
violazione dell'art. 2697 c.c., degli artt. 244-257 bis cpc e degli artt. 24 e 111 Cost. In ordine alla presunta qualità di datore di lavoro di ASSTER LIFE,
esclusa dagli stessi ispettori) sono state completamente ignorate nel ricorso introduttivo
(a parte il tema dell'inquadramento dei rapporti di lavoro, affrontato dal primo giudice e di cui poi si dirà), quindi la loro riproposizione sotto il profilo dei motivi di appello incontra la stessa preclusione rilevata dal Tribunale di Spoleto per violazione del perimetro del potere decisorio del giudice (cfr. pag.4 della sentenza impugnata).
Ne deriva che i motivi di appello indicati ai numeri 2-3-4 devono ritenersi inammissibili poiché attinenti a motivi di opposizione del tutto nuovi, non svolti nel ricorso introduttivo e già dichiarati giustamente inammissibili dal giudice di prime cure.
*****
Col quinto motivo d'impugnazione ha dedotto la mancanza di prove in Parte_1
ordine alla sussistenza di un rapporto di lavoro fra ASSTER LIFE e per Controparte_5
il periodo 1.11.2011/10.2.2012.
Sostiene l'appellante che, con riferimento alla , difetti “ogni elemento oggettivo CP_5
(cioè documentale proveniente da terzi, diversi dagli ispettori)” che dimostri la sussistenza di un rapporto di lavoro riferibile alla ASSTER LIFE per il periodo antecedente all'11.2.2012 (cfr. pagg. 21 e 22 del ricorso in appello).
Ritiene questa Corte che la censura in discorso non sia fondata.
pagina 7 di 14 ha riferito (cfr. verbale dell'8.9.2015; All.34 di parte appellata) di aver Parte_2
prestato il servizio di “badante 24 ore al giorno per di Foligno, in via Persona_1
della Quercia n.3/A, presso la sua abitazione” e di averla assistita “in tutte le sue
attività quotidiane”, trattandosi di persona non autosufficiente, affetta da sindrome di
Alzheimer.
La ha anche dichiarato che lo stipendio le veniva accreditato sul conto corrente CP_5
postale e che era , cioè il figlio della a pagare la Cooperativa Persona_2 Per_1
(che a sua volta le pagava lo stipendio).
Orbene, ASSTER LIFE ha occupato la con un contratto a progetto CP_5
dall'11.2.2012 al 10.5.2012, ma già in precedenza ASSTER LIFE aveva emesso nei confronti del fatture per le prestazioni di badante effettuate dalla relative Per_2 CP_5
al periodo ottobre 2011-febbraio 2012.
Invero la cooperativa non ha esibito il contratto di collaborazione a progetto della
(così come quello della lavoratrice Babiiu) e la mancanza di un progetto CP_5
specifico consente di qualificare i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa come rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato sin dalla data di costituzione del rapporto (art. 69, c.1 d. lgs. 276/2003).
Del resto le modalità ripetitive e predeterminate di esecuzione della prestazione lavorativa, la continuità e la durata del rapporto (ancora nel mese di settembre del 2015
la lavorava presso la casa del , l'erogazione del compenso in misura CP_5 Per_2
sempre uguale costituiscono indici assai sintomatici che la non fosse una CP_5
collaboratrice a progetto.
Quanto al fatto che non vi sarebbero prove dell'assunzione da parte di ASSTER LIFE
nel periodo ottobre 2011-febbraio 2012 è da rilevare che è la cooperativa medesima ad aver emesso le relative fatture, mai contestate dal sicché le stesse hanno chiaro Per_2
pagina 8 di 14 valore confessorio e costituiscono un valido elemento di prova a sostegno della tesi dell' (in termini Cass. sent. n.3581/2024; Cass. Ord. n.949 del 10.1.2024). CP_1
Ne deriva che anche il quinto motivo di appello non può trovare accoglimento.
*****
Il sesto motivo d'impugnazione ha ad oggetto l'affermata insussistenza dei presupposti per l'equiparazione di all'A.U. di ASSTER LIFE del periodo Parte_1
1.10.2011/24.5.2012, vale a dire CP_7
Sostiene l'appellante che nel periodo in contestazione, vale a dire nel lasso temporale che va dall'1.11.2011 al 24.5.2012 l'amministratore di ASSTER LIFE fosse CP_7
e non (che sarebbe diventata A.U. solo il 23.10.2012), sicché ogni
[...] CP_9
riferimento a quest'ultima ed alla sua età (riferimento contenuto nel Verbale di accertamento del 30.8.2016) sarebbe fuori luogo (cfr. pag.23 del ricorso in appello).
Inoltre l'A.U. di una società è colui che esercita “in modo continuativo e significativo i poteri tipici inerenti alla qualifica o alla funzione” e nella fattispecie non vi sarebbe alcuna prova che abbia esercitato i poteri dell'Amministratore Unico. Parte_1
Osserva al riguardo questa Corte che fino al 22.10.2012 risultava formalmente amministratrice di come precisamente indicato anche nel Controparte_10
Verbale di accertamento citato (cfr. pag.2), ma è da rimarcare che la era anche più CP_7
anziana della (essendo la prima nata nel 1923, la seconda nel 1926), ed al CP_9
momento dei fatti contestati aveva ben 88 anni, ed è quantomeno lecito dubitare che a quell'età potesse amministrare una società cooperativa (anche ammettendo che ne avesse avute le competenze).
Del resto è assai singolare il fatto che dopo la fosse diventata A.U. CP_7 CP_9
nata il [...], che al momento di assumere l'incarico (23.10.2012) aveva già
compiuto 86 anni, quindi anch'essa aveva un'età ragguardevole per assumere il ruolo di pagina 9 di 14 amministratrice di una cooperativa, ciò che induce a legittimamente sospettare che le formali legali rappresentanti che si erano succedute fossero delle semplici prestanome.
Ma in disparte tale considerazione è emerso nel corso dell'istruttoria effettuata dagli
Ispettori del lavoro – ed in particolare dalle dichiarazioni rilasciate dalle “addette alla segreteria” e – che era il ad occuparsi della Parte_3 Persona_3 Pt_1
direzione; inoltre lo stesso a dire dei lavoratori, era il “capo”, cioè colui che Pt_1
predisponeva i turni, approvava le ferie, effettuava i colloqui di lavoro, forniva le attrezzature, ritirava gli incassi e disponeva del denaro con cui venivano pagati i lavoratori. In pratica era l'attuale appellante a svolgere tutte le mansioni dell'amministratore, nessuna esclusa, mentre non ci sono evidenze di sorta a dimostrare che la avesse un qualche ruolo di gestione. CP_7
Quanto al fatto – sottolineato dall'appellante (pag. 24 del ricorso) – che il non Pt_1
figurasse mai nei contatti con i terzi (per esempio non risultando che avesse assunto obbligazioni personali o firmato per conto di ASSTER), ciò se del caso rafforza la tesi che si servisse di prestanome, più che escludere la circostanza che non fosse l'amministratore di fatto.
In ogni caso è emerso con sufficiente certezza (cfr. docc.

6-30 allegati alla comparsa di risposta in primo grado) che il esercitasse tutte le funzioni decisorie delle Pt_1
cooperative che si erano succedute, in maniera continuativa e non episodica, ma soprattutto in piena autonomia, come dimostrano le direttive ai dipendenti e le trattative coi clienti.
Ne deriva che lo stesso deve ritenersi che abbia concorso nelle violazioni contestate e debba dunque risponderne, a norma dell'art. 5 L.689/81.
*****
pagina 10 di 14 Col settimo motivo di appello ha censurato la sentenza del Tribunale di Parte_1
Spoleto sotto il profilo della mancata applicazione d'ufficio della legge successiva più
favorevole costituita dall'art. 22 comma 1 D. Lgs. 14.9.2015 n.151, di modifica dell'art. 3 D.L. 22.2.2002 n.12, conv. In L. 23.4.2002 n.73.
Sostiene l'appellante che, data la natura punitiva delle sanzioni amministrative, viga il principio di retroattività della cd. Lex mitior (in termini vedi l'obiter dictum di Corte
Cost. Sent. n.198/2022, che richiama Corte Cost. n.63/2019 ed i principi di cui agli artt.
3 e 117 Cost, nonché la norma sovranazionale di cui all'art. 7 CEDU) ed il trattamento sanzionatorio più favorevole si debba applicare anche d'ufficio, quindi pure se l'interessato non abbia formulato uno specifico motivo di opposizione (cfr. pagg. 25 e 26
del ricorso in appello).
Invero ritiene questa Corte che la tesi dell'appellante non possa trovare accoglimento.
Secondo l'autorevole insegnamento della Suprema Corte in tema di sanzioni amministrative vige il principio di legalità e non il principio penalistico di retroattività
delle disposizioni sanzionatorie più favorevoli (Cass. Ord. n. 27443 del 23.10.2024).
In pratica il principio generale del favor rei non si estende in maniera generalizzata alla materia delle sanzioni amministrative, a meno che una specifica disposizione non lo preveda, posto che in ambito amministrativo vale il principio tempus regit actum.
Nel caso di specie è da rilevare che la norma invocata dal (art. 22 del D.Lgs. Pt_1
n.151/2015) non prevede una deroga al principio tempus regit actum, anzi l'incipit dell'articolo citato (”Ferma restando l'applicazione delle sanzioni già previste dalla
normativa in vigore…”) sembra avallare la conferma dell'applicabilità delle sanzioni previste al momento della commissione dei fatti.
Né è sostenibile che la sanzione più mite sia da applicare per il mutato apprezzamento della gravità dell'illecito da parte dell'ordinamento (ragione per cui si ritiene in genere pagina 11 di 14 applicabile la lex mitior; in termini vedi Corte Cost. sentenza n.198/2022), dato che la tutela del lavoro rappresenta un'esigenza vivissima ed attuale e non sembra proprio opportuno intaccarne i presidi.
In ultimo è il caso di rilevare che la sanzione di cui si discute non ha solo natura punitiva, ma anche natura preventiva, dato che tende a scongiurare condotte socialmente riprovevoli di parte datoriale, illegittime sotto vari profili (fiscali, assistenziali, di sicurezza ecc.), sicché si ritiene che il principio di legalità debba prevalere nel caso in esame, dato che la sanzione di cui si discute non ha valenza esclusivamente punitiva.
In definitiva non è che qui si intende sostenere una generalizzata irretroattività delle sanzioni amministrative più favorevoli, sibbene ritiene questa Corte che la lex mitior non sia applicabile a qualsivoglia fattispecie.
Da quanto esposto deriva che anche il settimo motivo di appello va respinto.
*****
L'ottavo motivo di appello ha censurato la sentenza gravata per mancata riduzione delle sanzioni al minimo edittale (pagg. 29-31 del ricorso).
Sostiene l'appellante che il principio mitigatore del reato continuato, previsto dal codice penale (art.81 C.P.) non si applichi alle sanzioni amministrative, onde “l'unica
possibilità di restituire il sistema giuridico a un minimo di equilibrio” sarebbe quella di
“applicare i minimi edittali” delle sanzioni amministrative (cfr. pag.30).
Orbene, in disparte il tema della razionalità complessiva del sistema giuridico, che non rientra tra le questioni su cui è demandata a pronunciarsi questa Corte, occorre osservare che l'appellante non ha indicato alcuna ragione in base alla quale occorrerebbe applicare le sanzioni nel loro minimo edittale per gli illeciti di cui si controverte.
Anzi, le condotte del complessivamente considerate, risultano decisamente Pt_1
censurabili, se solo si tiene a mente lo sfruttamento delle prestazioni lavorative pagina 12 di 14 realizzato attraverso inesistenti contratti a progetto e l'uso spregiudicato di prestanomi ultraottuagenari.
In buona sostanza pare tutt'altro che razionale applicare il minimo edittale delle sanzioni nel caso di specie, data la gravità delle condotte ascritte al Pt_1
Da ciò consegue che anche l'ottavo motivo di appello non possa trovare accoglimento.
*****
Da tutto quanto sopra argomentato deriva che l'appello proposto debba essere integralmente rigettato.
Le spese di lite sostenute dalla parte appellata seguono la soccombenza sostanziale (art. 91 cpc) e sono liquidate come da dispositivo, tenuto conto del valore della causa.

P.Q.M.

La Corte di Appello di RU, pronunciando sull'appello proposto da Parte_1
nei confronti dell' , in persona del Controparte_11
suo legale rappresentante, respinta ogni diversa domanda, istanza ed eccezione, così
decide:
- rigetta l'appello e per l'effetto conferma la sentenza impugnata n.92/2023, emessa dal
Tribunale civile di Spoleto il 7.2.2023;
- condanna l'appellante alla refusione delle spese del presente grado di giudizio,
sostenute dall' , che liquida in €.4.600,00 per compensi, oltre rimborso Controparte_8
per spese generali e accessori di legge;

- condanna altresì l'appellante al pagamento del doppio del contributo unificato, ai sensi dell'art. 13 c.1 quater D.P.R. n.115/2002, sussistendone i presupposti.
Così deciso in RU, lì 28 novembre 2024
Il Presidente
(dott. Claudia Matteini)
pagina 13 di 14 Il consigliere relatore
(Dott. Simone Salcerini)
pagina 14 di 14