N. R.G. 4818/2020

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Prima Sezione Civile della Corte d'Appello di Roma, riunita in camera di consiglio e composta da
Dottor Diego Rosario Antonio Pinto Presidente
Dottoressa Maria Aversano Consigliere
Avvocato Alda Colesanti Consigliere ausiliario relatore
S E N T E N Z A

nella causa civile in grado d'appello, iscritta al n. 4818 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2020, trattenuta in decisione con provvedimento del 20/11/2024 e vertente
T R A
in persona del legale rappresentante p.t., (P.IVA Parte_1
, rappresentata e difesa dall'Avv. Dario GIOIA P.IVA_1
APPELLANTE
E
, in persona del sindaco p.t., (P.IVA ), rappresentato Controparte_1 P.IVA_2
e difeso dall'avv. Massimo Sesselego
APPELLATO
pagina 1 di 10 MOTIVI IN FATTO E IN DIRITTO

1. Il con determina n. 368 del 26/03/2013 aggiudicava alla società Controparte_1
appellante l'esecuzione dei “lavori di manutenzione straordinaria strade comunali urbane 4° lotto” per un importo di € 193.726,09, oltre IVA.
Prima della stipula del contratto, il procedeva, ai sensi dell'art. 11 – comma 9 CP_1
del D. Lgs. 163/2006, alla consegna dei lavori in via d'urgenza, in vista della pericolosità
delle strade, circoscrivendo le lavorazioni da iniziare con immediatezza nella fresatura di via Carroceto, via Verdi e via Matteotti".
Senonché, in data 15.04.2013, il Direttore dei Lavori ordinava la sospensione dei lavori per inadempimenti dell'appellante; con successiva nota prot. n. 102121 del 12.12.2013
comunicava alla ditta l'avvio del procedimento per la "revoca dell'aggiudicazione" della gara e di seguito, con la determinazione n. 28 del 31.01.2014, la "revoca dell'aggiudicazione".
In data 01.04.2016 l'appellante società diffidava il al pagamento di Controparte_1
quanto ritenuto di spettanza senza ottenere riscontro.
Così, con atto di citazione la società appellante adiva il Tribunale di Latina chiedendo, in sintesi, l'accertamento del proprio diritto a vedersi corrisposta dall'ente convenuto la complessiva somma di € 154.516,49, oltre spese generali (da liquidarsi in via equitativa),
IVA ed interessi ex D. Lgs. n. 231/02, maggiorata di quella rinveniente dal decimo dell'importo dei lavori non eseguiti a causa del recesso unilaterale esercitato dal
[...]
. CP_1
Si costituiva nel giudizio il rassegnando le seguenti conclusioni: Controparte_1
“Voglia l'Ill.mo Tribunale adito, per le ragioni di cui sopra, respinta ogni contraria istanza,
eccezione e deduzione: In via principale dichiarare infondata e quindi rigettare la domanda attrice,
in quanto improponibile, inammissibile e/o nel merito infondata, in fatto ed in diritto per le ragioni
esposte in narrativa;
Condannare, comunque, ai sensi dell'art. 91 c.p.c., l'attrice alla refusione
delle spese e dei compensi professionali di lite in favore dell'Ente convenuto”.
pagina 2 di 10 Con sentenza n. 1363/2020 del 13.07.2020 il Tribunale di Latina rigettava la domanda proposta dalla condannando la stessa al pagamento delle spese Parte_1
di lite per complessivi €. 10.0000,00, oltre rimborso forfetario e oneri di legge.

2. Avverso tale sentenza, con atto di citazione, ritualmente notificato, la
[...]
ha proposto appello così concludendo: “Voglia Codesta Ecc.ma Corte di Parte_1
Appello, ogni contraria istanza disattesa:
a - accogliere l'appello ed in riforma della sentenza appellata, accogliere la domanda articolata in
primo grado e, quindi:
b.

1 - previa eventuale disapplicazione, ove occorra, della determinazione n. 28 del 31.01.2014,
adottata dal Responsabile del Settore 5 - Lavori Pubblici e Manutenzioni del e Controparte_1
declaratoria della illegittimità della "revoca dell'aggiudicazione" disposta nei confronti dell'attrice
in riferimento alla gara di appalto per l'esecuzione dei "Lavori di manutenzione straordinaria
strade comunali urbane 4° lotto" e declaratoria dell'avvenuto esercizio – da parte dell'ente
appellato - del diritto di recesso unilaterale ex art. 134 D. Lgs. n. 163/06, accertare e dichiarare il
diritto dell'attrice a vedersi corrisposta dall'ente convenuto la complessiva somma di € 154.516,49,
oltre spese generali (da liquidarsi in via equitativa), IVA ed interessi ex D. Lgs. n. 231/02,
maggiorata di quella rinveniente dal decimo dell'importo dei lavori non eseguiti (da quantificarsi
in corso di causa), in virtù del recesso unilaterale esercitato dal e, per l'effetto, Controparte_1
condannare quest'ultimo, in persona del p.t., a pagare la predetta somma (o quella diversa CP_2
che dovesse essere quantificata in corso di giudizio in applicazione dei criteri fissati dall'art. 134
D. Lgs. n. 163/06), oltre spese generali (da liquidarsi in via equitativa), IVA ed interessi ex D.
Lgs. n. 231/02;
b.

2 - in via subordinata, previa eventuale disapplicazione, ove occorra, della determinazione n. 28
del 31.01.2014, adottata dal Responsabile del Settore 5 - Lavori Pubblici e Manutenzioni del
e declaratoria della illegittimità della "revoca dell'aggiudicazione" disposta nei Controparte_1
confronti dell'attrice in riferimento alla gara di appalto per l'esecuzione dei "Lavori di
manutenzione straordinaria strade comunali urbane 4° lotto" e declaratoria dell'avvenuto
esercizio - da parte dell'ente convenuto – della risoluzione per inadempimento ex art. 136 del D.
pagina 3 di 10 Lgs. n. 163/06, accertare e dichiarare il diritto dell'attrice a vedersi corrisposta dall'ente convenuto
la complessiva somma di € 154.516,49, oltre spese generali (da liquidarsi in via equitativa), IVA
ed interessi ex D. Lgs. n. 231/02, in virtù della risoluzione per inadempimento disposta dal
e, per l'effetto, condannare quest'ultimo, in persona del Sindaco p.t. a pagare Controparte_1
la predetta somma (o quella diversa che dovesse essere quantificata in corso del giudizio in
applicazione dei criteri fissati dall'art. 136 D. Lgs. n. 163/06), oltre spese generali (da liquidarsi
in via equitativa), IVA ed interessi ex D. Lgs. n. 231/02;
b.

3 - in ogni caso ed in ulteriore subordine, accertare il diritto dell'appellante a conseguire il
pagamento dei lavori eseguiti, ai sensi dell'art. 11 - comma 9 del D. Lgs. n. 163/2006 e condannare
il al relativo pagamento in favore dell'appellante nella misura che sarà accertata Controparte_1
nel corso di giudizio e, quanto meno, nella misura riconosciuta dal di € Controparte_1
99.522,86;
c - condannare, in ogni caso, il , in persona del Sindaco p.t., al pagamento delle Controparte_1
spese e competenze del doppio grado di giudizio.
In via istruttoria, si chiede l'ammissione delle istanze istruttorie non ammesse e/o rigettate in
primo grado ovvero della C.T.U. per tutte le ragioni esposte nella parte motiva del presente
appello.”
Si è costituito in giudizio il chiedendo il rigetto dell'appello. Controparte_1

3. L'appellante ritiene erronea la sentenza nella parte in cui sostiene: che manchi tra le parti un contratto;
che la consegna anticipata ex art. 11, comma 9, del D.Lgs. n. 163/2006
(ordinariamente preordinata a soddisfare esigenze urgenti e non differibili) non possa surrogare la stipula del contratto (che, tra l'altro, postula la forma scritta ad substantiam)
e che quindi, non essendosi il rapporto perfezionato, resti in facoltà
dell'Amministrazione, titolare di poteri autoritativi insiti nella procedura di aggiudicazione, revocare l'aggiudicazione.
In particolare l'appellante ritiene illegittima la revoca dell'aggiudicazione in quanto,
trattandosi di fase successiva all'aggiudicazione ed a fronte dell'esecuzione anticipata del contratto, l'atto del configurerebbe un vero e proprio recesso Controparte_1
pagina 4 di 10 unilaterale ai sensi dell'art. 134 del D. Lgs. n. 163/2006 o, al più, una risoluzione per inadempimento ai sensi dell'art. 136 del D. Lgs.n. 163/2006; nel primo caso, quindi, il avrebbe dovuto indennizzare l'appaltatore con il pagamento dei lavori eseguiti, CP_1
del valore dei materiali utili in cantiere e del decimo dell'importo delle opere non eseguite;
nel secondo caso, con il solo pagamento delle opere eseguite.
La Corte ritiene la doglianza infondata.
Il vincolo negoziale nella Pubblica Amministrazione si perfeziona con la sottoscrizione del contratto di appalto, secondo la forma scritta ad substantiam, confluendo le volontà
delle parti in un atto che cristallizza i reciproci obblighi in una condizione di parità.
Il rapporto obbligatorio con la P.A. sorge, dunque, con la sottoscrizione del contratto a forma vincolata (atto pubblico, ai sensi dell'articolo 16 del r.d. 2440/1923), dovendosi escludere che la sussistenza del requisito formale possa essere ricavata aliunde,
attraverso la produzione di altri documenti, come la aggiudicazione o il verbale di consegna anticipata dei lavori in via d'urgenza; atti che non possono sicuramente sostituire il contratto obbligatorio tra le parti, pur essendone presupposto.
Non sono quindi accoglibili le richieste della società appellante in quanto, come rilevato dal Tribunale nella impugnata sentenza, non essendo stato ancora tra le parti sottoscritto un contratto, l'Amministrazione resta titolare dei poteri autoritativi insiti nella procedura di aggiudicazione e può quindi apprezzare le contestate criticità non già in termini di recesso o risoluzione unilaterale, ma di revoca dell'aggiudicazione, espressione dei poteri autoritativi di autotutela preordinati alla salvaguardia dell'interesse pubblico alla utile gestione dei beni e delle risorse collettive.
Nella specie dunque non è configurabile una controversia in termini di inadempimento contrattuale o recesso posto che, come detto, il contratto non è mai stato stipulato.

4. Presupposta e non contestata la sussistenza della giurisdizione del G.O., va rigettata la doglianza in ordine alla sindacabilità della legittimità dell'atto di revoca e quindi alla sua disapplicazione con conseguenziale riqualificazione dell'atto, da parte del G.O., come recesso unilaterale ex art. 134 D. Lgs. n. 163/2006.
pagina 5 di 10 E' infatti da condividere la chiara motivazione del rigetto svolta dal Tribunale
sull'invocato potere del G.O. di disapplicare l'atto in quanto non può ritenersi sussistente un rapporto di pregiudizialità tra la domanda di condanna e l'atto di revoca.
Il Giudice Ordinario non può emettere una pronuncia che abbia per oggetto principale il provvedimento amministrativo in quanto tale (cosa rimessa al Giudice Amministrativo,
nel giudizio impugnatorio di legittimità).
In realtà, come sottolineato dalla Suprema Corte, il vero ostacolo all'esercizio del potere di disapplicazione dell'atto amministrativo risiede nella rilevanza del provvedimento al livello degli elementi costitutivi della fattispecie dedotta in giudizio (si cfr. Cassazione
civile sez. un., 04/03/2020, n.6076; Cass. sez. II, 10/09/2020 n.18788; Cassazione civile, sez.
un., 23/04/2020, n.8098; Cass. n. 32505 del 12/12/2019; Cassazione civile 22 febbraio 2002,
n. 2588). Invero, il Giudice Ordinario può disapplicare l'atto amministrativo solo quando la valutazione della legittimità del medesimo debba avvenire in via incidentale, ossia quando l'atto non assume rilievo come causa della lesione del diritto del privato, ma come mero antecedente, sicché la questione della sua legittimità viene a prospettarsi come pregiudiziale in senso tecnico e non come principale. Alla base del potere di disapplicazione v'è la distinzione fra questione pregiudiziale in senso tecnico e questione pregiudiziale in senso logico. La prima rappresenta l'effetto di un distinto rapporto giuridico, esterno rispetto a quello dedotto in giudizio, che tuttavia condiziona quest'ultimo in virtù del nesso di pregiudizialità-dipendenza fra situazioni giuridiche.
Trattandosi di rapporto esterno a quello dedotto in giudizio è oggetto di cognizione solo incidentale. La pregiudiziale in senso logico attiene invece al rapporto dedotto in giudizio
(quale suo fatto costitutivo, impeditivo o estintivo) ed è oggetto di accertamento con efficacia di giudicato. Il potere di disapplicazione viene in rilievo solo quando la legittimità dell'atto amministrativo rivesta il ruolo di questione pregiudiziale in senso tecnico. Qualora invece l'atto amministrativo rappresenta una questione pregiudiziale in senso logico la controversia non investe più i diritti soggettivi ed il Giudice Ordinario si troverebbe a sindacare il potere amministrativo in via principale.
pagina 6 di 10 Nella specie è evidente che la contestazione avanzata dall'appellante investa direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo, mediante la deduzione della illegittimità dell'atto di revoca causativo della pretesa lesione del diritto oggetto di giudizio;
atto di revoca quindi non sindacabile dal G.O..

5. Sulla domanda, svolta dall'appellante in via subordinata, circa il diritto a conseguire il pagamento dei lavori eseguiti, si rileva che l'esecuzione del contratto “in via d'urgenza",
prima della sottoscrizione del contratto, corrisponde ad una fattispecie legale tipica disciplinata dall'art. 11, comma 9, del D. Lgs. n. 163/2006, ai sensi del quale “Nel caso di
servizi e forniture, se si è dato avvio all'esecuzione del contratto in via d'urgenza, l'aggiudicatario
ha diritto al rimborso delle spese sostenute per le prestazioni espletate su ordine del direttore
dell'esecuzione.”
Nella specie l'esecuzione in via d'urgenza è suffragata dalla sottoscrizione del verbale di consegna sottoscritto in data 08.04.2013.
Il riconoscimento del potere di autotutela nei confronti dell'aggiudicazione definitiva,
esercitato dall'amministrazione prima della stipula del contratto, è un dato incontestato nella giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 13/03/2017, n.1138; CdS, Sez. V, 31
dicembre 2014, n. 6455).
Ai sensi del disposto dell'art. 11, comma 9, d.lgs. n. 163-2006, l'esecuzione anticipata non può originare altro diritto in capo all'aggiudicatario che quello al rimborso delle spese sostenute.
Sul punto la sentenza impugnata nel rigettare le richieste così motiva: “parte attrice non ha
assolto l'onere probatorio in ordine alla effettività e alla consistenza della prestazione resa, nonché
alla esistenza e esigibilità del relativo corrispettivo, onere probatorio rimesso alla stessa ex art.
2697 c.c..... le prestazioni asseritamente rese sono indicate in maniera del tutto generica… non ha
dato alcuna prova di aver effettivamente eseguito i lavori dalla stessa genericamente indicati e
descritti né ha fornito prova della loro esatta consistenza e del loro valore economico…. non si
fornisce prova degli stessi, né in termini di consistenza né in termini di qualità.”
pagina 7 di 10 Invero, come contestato dalla Direzione Lavori in data 15.04.2013, l'impresa contravveniva alle indicazioni prescritte nel progetto ed a quelle specificate nel verbale di consegna lavori, “eseguiva lavorazioni con personale facente parte di ditte non autorizzate al
subappalto ed eseguiva lavorazioni in carenza di condizioni minime di sicurezza”; inoltre provvedeva a stendere l'asfalto ed eseguire lavorazioni anche dopo la intervenuta sospensione e senza alcuna autorizzazione della D.L.. Successivamente sempre la D.L.
contestava all'impresa “spessori del tappetino di usura steso ….. inferiore al minimo previsto
dalle norme di buona esecuzione ed inferiore al valore di 3 cm previsto dalla voce di capitolato
messo a base di gara”.
Nella nota del 7.10.13 il Direttore dei Lavori afferma di aver “più volte chiesto alla ditta
appaltatrice la trasmissione della documentazione comprovante la quantità di materiale fresato….
ma la stessa ditta ad oggi non ha trasmesso quanto richiesto tantomeno le bolle di trasporto dei
materiali stesi…”.
Sulla base di quanto dettagliatamente contestato, la D.L., pur indicando cautelativamente al un valore economico per i lavori presuntivamente eseguiti pari ad €. 81.576,11, CP_1
“in mancanza di bolle e certificazioni, non avendo certezza della consistenza dei materiali e
tantomeno della quantità e composizione, avendo dubbi sulla persistenza e mantenimento nel
tempo delle caratteristiche del manto di asfalto”, concludeva proponendo di non riconoscere all'impresa alcunché “con riserva di valutare ulteriori danni per la mancanza di segnaletica
stradale necessaria a garantire la sicurezza al pubblico transito”.
Tali certificazioni o prove non sono state prodotte nel giudizio per cui è causa, essendosi l'appellante limitato a produrre fatture con data successiva alla intervenuta sospensione o prezziari standard su ipotesi di lavorazioni senza provare la connessione con i lavori effettivamente richiesti o autorizzati dalla Direzione Lavori, senza assolvere l'onere probatorio in ordine alla effettività e consistenza delle prestazioni, presupposto dell'obbligo di pagamento da parte del CP_1
Né l'accantonamento prudenziale suggerito dalla D.L. nel proprio computo estimativo può costituire, come vorrebbe l'appellante, riconoscimento di spese sostenute per le pagina 8 di 10 prestazioni espletate su ordine del direttore dell'esecuzione, come richiesto dal richiamato art. 11, comma 9, del D. Lgs. n. 163/2006.

6. Parte appellante contesta la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che l'onere probatorio fosse a carico dell'appaltatore e sostiene nella specie una inesigibilità della produzione probatoria da parte della impresa a fronte di un presunto illegittimo comportamento del , che avrebbe dovuto contabilizzare e quantificare Controparte_1
in contraddittorio le opere eseguite ed all'esito procedere alla relativa quantificazione.
La doglianza è manifestamente infondata in quanto, ai sensi del pacifico principio di cui all'art. 2697 c.c., l'appaltatore che agisce in giudizio per ottenere il pagamento del corrispettivo ha l'onere di provare di aver correttamente adempiuto alle proprie obbligazioni, di aver eseguito l'opera in conformità a quanto pattuito nel contratto e alle regole dell'arte.
Nella specie l'appellante/attore, come sopra detto, non ha prodotto alcuna idonea documentazione né in sede amministrativa né in fase di giudizio. L'appellante non ha prodotto né ha motivato sulla eventuale impossibilità di produzione della documentazione comprovante la qualità e la quantità dei materiali stesi, la quantità dei materiali fresati;
non ha prodotto le bolle di trasporto degli stessi (documentazione già
richiesta dalla D.L. con nota del 07.10.2013); non ha prodotto, né ha motivato sulla eventuale impossibilità di produzione della documentazione sullo stato di avanzamento dei lavori autorizzati e realizzati precedentemente alla sospensione, né ha provato che i mezzi presi a noleggio o il personale assunto o comunque impiegato siano stati utilizzati per i lavori di cui è causa.

7. Conseguenzialmente va rigettata la richiesta di CTU, condividendosi le chiare ed esaustive motivazioni riportate nella impugnata sentenza e non potendosi utilizzare la
CTU come mezzo di indagine o strumento per supplire deficienze di allegazioni o offerte di prova della parte onerata.

8. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate ai sensi del DM n. 55/2014.
pagina 9 di 10

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) Rigetta l'appello;
2) Condanna parte appellante al pagamento in favore del delle spese di Controparte_1
lite che liquida in € 5.000,00 per compensi, oltre rimborso spese forfettarie, IVA e CPA
come per legge;

3) Dà atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1 - quater D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 come successivamente modificato e integrato, che sussistono i presupposti per il versamento,
da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Corte d'Appello di Roma del 19.06.2025.
Il Consigliere estensore Il Presidente
Alda Colesanti Diego Rosario Antonio Pinto
pagina 10 di 10