Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. RAVAGNANI Erminio - Presidente -
Dott. BATTIMIELLO Bruno - Consigliere -
Dott. LAMORGESE Antonio - Consigliere -
Dott. MINICHIELLO Florindo - Consigliere -
Dott. EVANGELISTA Stefano Maria - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
IA ME, domiciliato in ROMA presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato ANDREA MANERBA, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
I.N.P.S. - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona del legale rappresentante "pro tempore", elettivamente domiciliato in ROMA VIA DELLA FREZZA 17, presso l'Avvocatura Centrale dell'Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati CARLO DE ANGELIS, MICHELE DI LULLO, NICOLA VALENTE, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sent. n. 1058/2000 del Tribunale di BRESCIA, depositata il 15 giugno 2000 - R.G.N. 16596/1999;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23 giugno 2003 dal Consigliere Dott. Stefano Maria EVANGELISTA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Riccardo FUZIO che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il sig. IC AT proponeva all'I.N.P.S. domanda di pensione di anzianità il 6 agosto 1993, chiedendone l'attribuzione con decorrenza dal 1^ gennaio 1994.
La domanda era respinta con provvedimento del 18 ottobre 1993, contro il quale l'interessato non presentava ricorso.
Liquidatagli, poi, la detta pensione con decorrenza dal 1^ novembre 1997, l'assicurato adiva, con ricorso del 27 novembre 1998, il Tribunale di Brescia, in funzione di giudice monocratico del lavoro, per chiedere l'accertamento del suo diritto all'anteriore decorrenza del 1^ gennaio 1994, inutilmente pretesa in sede amministrativa. Il Tribunale, accogliendo l'eccezione dell'I.N.P.S., rigettava la domanda ritenendola preclusa dalla decadenza triennale, di cui all'art. 4 del D.L. 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni in legge 14 novembre 1992, n. 438, alla maturazione della quale seguiva l'estinzione del diritto a tutti i ratei di prestazione maturati anteriormente alla domanda giudiziale tardiva. Lo stesso Tribunale, in composizione collegiale, rigettava l'appello Depositato in Cancelleria il depositata in cancelleria il 15 giugno 2000, affidata a ragioni sovrapponibili senza residui a quelle testè esposte.
L'assicurato proponeva, quindi, ricorso per la cassazione di questa sentenza, sulla base di un solo motivo, cui resisteva l'I.N.P.S. con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso, denunciando, in una con vizi di motivazione, la violazione dell'art. 4 del D.L. 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni, in legge 14 novembre 1992, n. 438 e dell'art. 6 del D.L. 29 marzo 1991, n. 103, convertito nella legge 1 giugno 1991 n. 166, espone l'assunto per cui lo spirare del termine di decadenza, in ipotesi di procedimento amministrativo nel quale non siano stati proposti ricorsi, determina soltanto la perdita dei ratei di prestazione maturati anteriormente al triennio che precede la proposizione della domanda giudiziale e non anche di quelli successivi.
L'assunto è fondato, nei sensi di cui alle seguenti considerazioni. 1) Il primo punto da porre in luce è che, nel sistema delle controversie previdenziali e assistenziali, non è consentito rivolgersi al giudice prima che l'ente gestore sia stato posto in condizione di pronunciarsi in ordine al diritto alle prestazioni e, quando, come nella specie, è necessaria una domanda amministrativa per dare impulso al procedimento di liquidazione, ciò non può avvenire senza che tale domanda sia presentata.
Ne discende che la decadenza, a differenza della prescrizione (che decorre dall'insorgenza del diritto ai singoli ratei ed è interrotta, appunto, dalla domanda amministrativa) non può decorrere prima che, con la presentazione della domanda amministrativa ed il trascorrere dello "spatium deliberandi" concesso all'ente, sia consentito rivolgersi al giudice (ancorché con domanda che risulti, poi, improcedibile per la mancata proposizione del ricorso amministrativo).
2) Si pone, quindi, il problema dell'identificazione dei criteri alla cui stregua stabilire se, una volta proposta la domanda amministrativa, la successiva azione giudiziaria risulti tempestivamente promossa.
Al riguardo il quadro normativo di riferimento può ricostruirsi nei termini che seguono.

2.1. L'art. 47 del D.P.R. 30 aprile 1970, n. 639 disponeva, al suo primo comma, che, "esauriti i ricorsi in via amministrativa, può essere proposta l'azione dinanzi all'autorità giudiziaria ai sensi degli artt. 459 c.p.c. e segg. (ora artt. 409 c.p.c. e segg. )" ed al secondo comma che "l'azione giudiziaria può essere proposta entro il termine di dieci anni dalla data di comunicazione della decisione definitiva del ricorso pronunciata dai competenti organi dell'istituto o dalla data di scadenza del termine stabilito per la decisione medesima, se trattasi di controversie in materia di trattamenti pensionistici".

2.2. L'interpretazione fornita dalla giurisprudenza di questa Corte, in ordine al termine decennale stabilito nella citata norma, dopo differenti posizioni circa la sua natura prescrizionale o decadenziale, si era orientata nel senso che esso avesse natura meramente procedimentale: non produceva, cioè, effetti sostanziali delimitando unicamente l'efficacia temporale della condizione di procedibilità della domanda giudiziale.
La scadenza del termine, pertanto, comportava esclusivamente il difetto di detta procedibilità, rendendosi necessaria la ripetizione della procedura amministrativa, per poi adire il giudice. Sul piano sostanziale dovevano ritenersi prescritti i ratei anteriori ai dieci anni precedenti la presentazione della nuova domanda amministrativa, alla quale andava riconosciuta efficacia interruttiva della prescrizione decennale (Cass. sez. un. 21 giugno 1990 n. 6245 e, nello stesso senso Corte Cost. 26 marzo 1991 n. 126).

2.3. Al cospetto di tale interpretazione, veniva emanato il D.L. 29 marzo 1991, n. 103 convertito nella legge 1 giugno 1991 n. 166, il cui art. 6 (intitolato "Regime delle prescrizioni delle prestazioni previdenziali"), nella prima parte del primo comma, disponeva:
"I termini previsti dall'art. 4 7, commi 2§ e 3, del D.P.R. 30 aprile 1970 n. 639, sono posti a pena di decadenza per l'esercizio del diritto alla prestazione previdenziale. La decadenza determina l'estinzione del diritto ai ratei pregressi delle prestazioni previdenziali e l'inammissibilità della relativa domanda giudiziale".

2.4. La nuova norma, tuttavia, non si limitava ad introdurre il concetto di decadenza sostanziale.
La seconda parte dello stesso primo comma individuava, invero, una ulteriore ipotesi di decadenza, rispetto a quella già prevista dall'art. 47 del D.P.R. n. 639 del 1970 in relazione all'eventualità dell'avvenuta presentazione di ricorsi amministrativi. In effetti, la norma appena citata specificava - come emerge chiaramente dal testo sopra riportato - due decorrenze alternative, entrambe operanti nel presupposto che l'avente diritto avesse presentato domanda amministrativa di prestazione ed avesse successivamente proposto ricorso amministrativo avverso l'atto di reiezione: a) la prima coincideva con la data di comunicazione della decisione definitiva del ricorso;
b) la seconda, operante in caso di mancata decisione, coincideva invece con la data di scadenza del termine stabilito per la pronuncia della decisione medesima (pari, ex art. 46 del D.P.R. n. 639 del 1970, a novanta giorni dalla data del ricorso).
La stessa norma non si occupava, invece, dell'ipotesi di mancata proposizione del ricorso amministrativo, poiché il precedente art. 46, stabilendo che "il termine per ricorrere in via amministrativa è di novanta giorni - a pena di decadenza - dalla data di comunicazione all'interessato del provvedimento", escludeva la possibilità di proporre l'azione giudiziaria senza il previo esperimento tempestivo del detto ricorso amministrativo.
Tale ipotesi, in seguito all'abrogazione, sancita dall'art. 8 della legge n. 533 del 1973, di tutte: le norme dettanti termini di decadenza riguardanti le procedure amministrative, e quindi dello stesso primo comma dell'art. 46 cit., ha trovato la sua espressa disciplina appunto nel disposto dell'art. 6 del D.L. n. 103 del 1991, che, ferme restando le ipotesi, di cui all'art. 47 del D.P.R. n. 639 del 1970, ossia quelle della decorrenza del termine decadenziale dalla decisione del ricorso amministrativo o dalla scadenza dei termini previsti per la decisione (art. 46 della legge n. 88 del 1989), ha stabilito, con la seconda parte del primo comma, che "in caso di mancata proposizione del ricorso amministrativo, i termini decorrono dall'insorgenza del diritto ai singoli ratei". 3) A poco più di un anno, tuttavia, il legislatore interveniva nuovamente (art. 4 del D.L. 19 settembre 1992 n. 384, convertito sul punto, senza modificazioni, in legge 14 novembre 1992 n. 438) e dettava un nuovo testo del secondo comma dell'art. 47 del D.P.R. n. 639 del 1970 (oltre che del terzo, il quale, tuttavia, non rileva in questa sede), da un lato, sostituendo al termine decennale quello triennale (che, come non è controverso, trova applicazione nel caso di specie, atteso che la domanda amministrativa della prestazione è stata presentata il 6 agosto 1993, ossia successivamente all'entrata in vigore del testè citato decreto - legge); dall'altro lato, individuando un'ulteriore possibilità di decorrenza del termine di decadenza con riguardo alla "data di scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo, computati a decorrere dalla data di presentazione della richiesta di prestazione".

3.1. Questo intervento sostitutivo pone il problema se sia ancora attuale la previsione, introdotta, come si è detto, nel 1991, della decorrenza del termine decadenziale "dall'insorgenza del diritto ai singoli ratei", per il caso in cui non siano stati presentati ricorsi amministrativi, potendo sembrare che il riferimento alla scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo, contestualmente ed alternativamente alla previsione del "dies a quo" costituito dalla comunicazione della decisione sul ricorso ovvero del termine per renderla, assorba proprio l'eventualità della mancata proposizione di ricorsi (per l'affermazione di una relazione di assorbimento, v. Cass. 9 gennaio 1999, n. 152). 3.2. È avviso della Corte, tuttavia, che al suindicato problema debba darsi soluzione affermativa.
Inducono a questa conclusione sia la lettera che la ratio della novella.
Quanto alla prima, è agevole rilevare, in primo luogo, che la scadenza dei termini complessivamente previsti per il procedimento amministrativo è legata alla previsione delle due precedenti evenienze (decisione sul ricorso o termine per provvedervi) dalla medesima relazione disgiuntiva che intercorre fra queste, sicché appare difficilmente sostenibile che essa esprima un'eventualità estranea al comune denominatore delle altre, costituito dall'avvenuta presentazione di un ricorso.
In secondo luogo, si osserva che l'art. 4 del D.L. n. 384 del 1992 espressamente sostituisce i commi secondo e terzo dell'art. 47 del D.P.R. n. 639 del 1970, ossia disposizioni che, come si è riferito dianzi, non si occupavano dell'ipotesi della mancata proposizione del ricorso, la quale venne autonomamente introdotta col D.L. n. 103 del 1991, così da non potersi considerare travolta per effetto stesso della detta sostituzione.
In ordine alla ratio della norma, è, poi, dato osservare che l'effetto congiunto della già ricordata irrilevanza (ai fini della procedibilità dell'azione giudiziaria) delle decadenze verificatesi nel corso del procedimento amministrativo e della previsione di un "dies a quo" del termine di decadenza per l'azione giudiziale correlato all'ipotesi di presentazione del ricorso presentava, il rischio non remoto di vanificazione del sistema, potendo indurre ad escludere la decadenza quante volte, avvenuta tale presentazione anche oltre la scadenza del termine per ricorrere, l'azione giudiziaria risultasse tempestiva rispetto alla comunicazione della decisione sul ricorso od alla scadenza del termine per pronunciarla (se ne veda la conferma in Cass. 21 settembre 2000, n. 12508). Il senso e la funzione della novella sta appunto nel porre riparo a questo rischio: la "scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo", individua la soglia oltre la quale la presentazione di un ricorso tardivo, pur restando rilevante ai fini della procedibilità dell'azione giudiziaria, non può essere recuperata a fini di determinazione del "dies a quo" del termine di decadenza per il successivo inizio di quest'ultima e dello spostamento in avanti di esso, ottenibile ormai nel solo limite dello sbarramento costituito della scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento amministrativo.

3.3. Riepilogando e concludendo, può affermarsi che: a) la scadenza dei termini complessivamente previsti per l'esaurimento del procedimento non individua una nuova ed autonoma ipotesi di decadenza, ma completa la gamma delle diverse eventualità di decorrenza del termine in presenza del comune presupposto costituito dall'avvenuta presentazione del ricorso amministrativo;
b) mentre, ove sia mancato qualsiasi ricorso, la situazione non può che ritenersi tuttora disciplinata dalla seconda parte del primo comma dell'art. 6 del D.L. n. 103 del 1991, operando, quindi, il "dies a quo" costituito dal di della maturazione dei singoli ratei di prestazione;
e) la scadenza suddetta, costituendo il limite estremo di utilità di ricorsi proposti tardivamente, ma pur sempre anteriormente al suo verificarsi, determina anche l'effetto dell'irrilevanza di un ricorso proposto solo successivamente (v. Cass. 25 marzo 2002, n. 4247), rispetto al quale potrà semmai porsi il problema se esso sia identificabile come nuova domanda amministrativa;
d) la scadenza stessa, in assenza di ricorsi anteriormente presentati e nonostante la presenza di ricorsi proposti successivamente ad essa non determina il "dies a quo" del termine di decadenza dall'azione giudiziaria, operando il relazione alle testè descritte eventualità la diversa ipotesi di decadenza introdotta dall'art. 6 del D.L. del 1991, ossia quella decorrente dalla maturazione dei singoli ratei: in questo senso la Corte reputa di dovere discostarsi dai risultati ermeneutici attinti da sue precedenti sentenze (v., da ultima, Cass. 15 marzo 2003, n. 3853, secondo cui la scadenza in questione rileva anche in ipotesi di mancata presentazione di ricorso).
4) Così definito il quadro delle possibili decorrenze del termine di decadenza dell'azione giudiziaria, le soluzioni al problema degli effetti della decadenza stessa, ossia all'identificazione dei diritti colpiti da questo evento estintivo, possono così delinearsi:
a) nell'ipotesi di mancata proposizione del ricorso (cui, come si ribadisce, equivale la presentazione successiva alla scadenza dei termini complessivamente previsti per il procedimento amministrativo), la decadenza non è unitaria, bensì mobile per ciascun rateo: ciascuno di essi ha, infatti, una decadenza autonoma ed ogni mensilità va relazionata alla data del ricorso giudiziario, per verificare se la decadenza si sia verificata o meno, ragion per cui si estingue il diritto a tutti i ratei maturati anteriormente al triennio computato a ritroso dalla proposizione del ricorso giudiziario;

b) se, invece, è stato proposto il ricorso amministrativo, alla data di proposizione vengono riallineati tutti i ratei antecedenti a tale data, con l'effetto che i medesimi, anche se antichi, si salvano o si perdono a seconda che l'azione giudiziaria sia stata proposta ante o post la scadenza del triennio;

c) i ratei successivi al ricorso amministrativo seguono la stessa sorte normativa dei ratei spettanti all'assicurato che non abbia proposto il ricorso: essi, dunque, non si perdono tutti;
si perdono solo quelli collocati oltre il triennio dalla domanda giudiziale. A questa conclusione induce la lettura costituzionalmente orientata delle riferite norme di previsione.
Invero se dovesse ipotizzarsi che la decadenza (maturata a decorrere dal dì della comunicazione della decisione sul ricorso o dalla scadenza del termine per pronunciarla, ovvero, per il caso di ricorso tardivo, dalla scadenza del termine complessivamente concesso per il procedimento amministrativo) ha effetto estintivo anche del diritto ai ratei maturati successivamente al ricorso, si verificherebbe un evidente "vulnus" al principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) ed una compromissione della stessa garanzia della tutela giurisdizionale (art. 113 Cost.). In effetti ne risulterebbe penalizzato, senza alcuna giustificazione, proprio l'assicurato che, almeno nel corso del procedimento amministrativo, ha tenuto il comportamento più diligente e che vedrebbe travolto ogni diritto maturato anteriormente alla domanda giudiziale, laddove chi non avesse proposto alcun ricorso conserverebbe i diritti maturati nel triennio (o decennio, in caso di inapplicabilità della novella del 1992) anteriore alla proposizione della domanda giudiziale (cfr., in questo senso, Cass. 29 dicembre 1999, n. 14683). 5) Può, quindi, formularsi il seguente principio di diritto:
"In tema di decadenza dall'azione giudiziaria per il conseguimento di prestazioni previdenziali, ai sensi dell'art. 47 del D.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, come successivamente interpretato autenticamente,
integrato e modificato dall'art. 6 del D.L. 29 marzo 1991, n. 103 convertito nella legge 1 giugno 1991 n. 166, e dall'art. 4 del D.L. 19 settembre 1992 n. 384, convertito in legge 14 novembre 1992 n. 438, la decorrenza del termine presuppone la proposizione della domanda amministrativa ed ha diversa decorrenza a seconda che nel susseguente procedimento sia stato o non proposto un ricorso. Nella prima ipotesi il "dies a quo" coincide con quello della comunicazione della decisione sul ricorso o della scadenza del termine stabilito per la decisione stessa, ovvero, in caso di ricorso tardivo, con quello della scadenza del termine complessivamente previsto per il procedimento amministrativo. Viceversa, nel caso di mancata proposizione del ricorso (cui è assimilabile il caso del ricorso proposto dopo la scadenza da ultima menzionata) il "dies a quo" si identifica in quello di maturazione del diritto ai singoli ratei di prestazione e ciò anche a seguito dell'entrata in vigore del citato art. 4 del D.L. n. 384 del 1992, a norma del quale il riferimento al termine massimo di ultimazione del procedimento amministrativo non costituisce una ipotesi autonoma di decadenza, destinata ad assorbire quella stabilita dal citato art. 6 del D.L. n. 103 del 1991 con riguardo all'ipotesi di mancata proposizione del ricorso amministrativo, ma completa il quadro delle possibili decorrenze della decadenza in ipotesi di avvenuta proposizione del ricorso stesso. Il verificarsi della decadenza, sia nel caso di proposizione che in quello di mancata proposizione del ricorso, comporta l'estinzione del diritto a tutti i ratei di prestazione maturati anteriormente al decorso del termine di decadenza computato a ritroso dal momento della proposizione della domanda giudiziale, mentre non compromette il diritto ai ratei maturati nel periodo compreso tra tale momento e lo spirare del termine stesso così computato". Nel caso di specie, come emerge da quanto riferito nella parte narrativa, non è stato proposto alcun ricorso in sede amministrativa, con la conseguenza che la decadenza in cui è incorso il ricorrente, determina bensì l'estinzione del diritto ai ratei di prestazione maturati anteriormente al triennio computato a ritroso dal dì della proposizione della domanda giudiziale, ma lascia sopravvivere quello avente ad oggetto i ratei maturati nel periodo successivo.
Di qui il corollario per cui, collocandosi la data di attribuzione della pensione di anzianità (1^ novembre 1997) entro l'arco del triennio computato a ritroso dal 27 novembre 1998 (data di proposizione della domanda giudiziale) ed esteso fino al 27 novembre 1995, il periodo compreso fra quest'ultima data e quella della suddetta attribuzione corrisponde ad un lasso di tempo in relazione al quale esistono le condizioni che consentono all'assicurato l'introduzione, senza preclusione derivante da decadenza, della pretesa avente ad oggetto l'esistenza del diritto ad una retrodatazione dell'inizio del suo pensionamento. In considerazione di tutto ciò, la sentenza impugnata deve essere cassata e la causa deve essere rimessa al altro giudice per l'esame, in applicazione del suindicato principio di diritto, di siffatta pretesa, a torto ritenuto. preclusa dal giudice "a quo". Allo stesso giudice di rinvio, che si designa nella Corte d'appello di Brescia, si rimette altresì il regolamento delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso. Cassa l'impugnata sentenza e rinvia la causa per nuovo esame e per il regolamento delle spese, anche del giudizio di cassazione, alla Corte d'Appello di Brescia. Così deciso in Roma, il 23 giugno 2003.
Depositata in Cancelleria il 30 ottobre 2003