Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PANEBIANCO Ugo Riccardo - Presidente -
Dott. GIULIANI Paolo - rel. Consigliere -
Dott. DEL CORE Sergio - Consigliere -
Dott. GIANCOLA Maria Cristina - Consigliere -
Dott. DE CHIARA Carlo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
AN IU, elettivamente domiciliato in Roma, Via dei Mille n. 41/A, presso lo studio del Avv. AMORELLI Giampiero che lo rappresenta e difende in forza di procura speciale a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE di TERRACINA, elettivamente domiciliato in Roma, Viale Mazzini n. 114/b, presso lo studio dell'Avv. Giorgio Melucco, rappresentato e difeso dall'Avv. ZIZZI Vincenzo in forza di procura speciale a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza del Tribunale di Latina, presso la sezione distaccata di Terracina in composizione monocratica, n. 118/2001 pronunciata e pubblicata il 23.4.2001.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 1.12.2004 dal Consigliere Dott. Paolo Giuliani.
Uditi i difensori delle parti.
Udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. DESTRO Carlo, il quale ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato il 16.11.2000, IU CI proponeva davanti al Tribunale di Latina, presso la sezione distaccata di Terracina, opposizione avverso l'ordinanza, emessa il 5.10.2000 dal Comune di quest'ultima località, mediante la quale gli era stato ingiunto il pagamento della somma di lire 10.000.000 a titolo di sanzione amministrativa per avere, secondo quanto accertato in data 9.7.1999, attivato uno scarico idrico a servizio dell'abitazione posta nel Comune stesso, al km. 10 + 100 della strada provinciale di San Felice Circeo, senza la preventiva richiesta dell'autorizzazione dovuta.
Deduceva l'opponente:
a) che il provvedimento opposto risultava illegittimo essendo intervenuto molto tempo dopo lo scadere del termine di trenta giorni previsto dall'art. 2 della legge n. 241 del 1990, il quale aveva iniziato a decorrere sotto la data (7.10.1999) in cui era stata ricevuta dal Comune di Terracina la memoria difensiva del 30, 9.1999 inoltrata dal ricorrente avverso il verbale di contestazione della violazione;

b) che l'accertamento, così come effettuato, sì palesava erroneo e da riferire, per forza di cose, ad altri piuttosto che al CI;

c) che a tale accertamento, avvenuto il 9.7.1999, non aveva fatto seguito alcuna contestazione, trascritta a verbale il 30.8.1999 e portata a conoscenza del medesimo ricorrente il 9.9.1999. Si costituiva in giudizio l'Amministrazione opposta, ribadendo la legittimità del proprio operato e chiedendo il rigetto dell'opposizione.
Il Giudice adito, con sentenza del 23.4.2001, provvedeva in quest'ultimo senso, assumendo:
a) che la previsione di cui al sopra citato art. 2 della legge n. 241 del 1990 fosse applicabile solo in assenza di diverso termine specifico stabilito per legge o per regolamento, laddove l'Amministrazione era tenuta al rispetto del termine di novanta giorni, per la contestazione della violazione, previsto dall'art. 14 della legge n. 689 del 1981;
b) che, quanto alla mancanza della contestazione immediata, il ricorrente avesse ricevuto comunque notizia della contestazione nei termini di legge ed avesse avuto, quindi, la possibilità di difendersi;

c) che l'immobile da cui proveniva lo scarico fosse stato identificato correttamente nel verbale con riferimento all'indirizzo, laddove la mancata cancellazione sul modulo della dicitura "abitazione" non poteva avere creato incertezze, non possedendo il ricorrente abitazioni in Terracina e gestendo quest'ultimo, viceversa, un esercizio commerciale al predetto indirizzo. Avverso tale sentenza, ricorre per Cassazione il CI, deducendo tre motivi di gravame ai quali resiste con controricorso il Comune di Terracina.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di impugnazione, lamenta il ricorrente violazione e falsa applicazione degli artt. 2 della legge n. 241 del 1990 e 14, comma secondo, della legge n. 689 del 1981, nonché, in subordine, illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma primo, della legge n. 689/1981 per violazione degli artt. 3, 97 e 111, comma secondo,
della Costituzione, in relazione al disposto dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., denunziando:
a) che, avverso il verbale del 30.8.1999 emesso dall'Azienda Sanitaria Locale di Latina, il CI ha proposto, per competenza, al Sindaco del Comune di Terracina una memoria difensiva ex art. 18, comma primo, della legge n. 689 del 1981, ricevuta il 7.10.1999;
b) che il procedimento si è concluso, attraverso l'emissione dell'impugnata ordinanza-ingiunzione, solo il 5.10.2000, a distanza cioè di un anno esatto dal suo inizio;

c) che, in tal modo, il Comune di Terracina ha platealmente violato l'art. 2 della legge n. 241/1990, relativo alla fissazione del termine di trenta giorni, dal ricevimento della domanda, per la conclusione del procedimento amministrativo;

d) che, con gli scritti difensivi di cui all'art. 18, primo comma, della legge n. 689 del 1981, è stato introdotto un procedimento amministrativo di secondo grado, di natura oppositiva, a conclusione del quale la Pubblica Amministrazione è chiamata a deliberare su una domanda di revisione dell'avvenuto accertamento che sarebbe senza dubbio inconfigurabile ove l'accertamento stesso fosse ancora in itinere e non concluso;

e) che è inconciliabile con l'assunto dell'unicità del procedimento il fatto che diverse Amministrazioni Pubbliche siano preposte all'accertamento dell'infrazione, prima, nonché a dirimere l'opposizione, poi, come, nella specie, rispettivamente, l'Azienda Sanitaria Locale di Latina ed il Comune di Terracina;

f) che il termine previsto dall'art. 14 della legge n. 689 del 1981, per la contestazione dell'infrazione, è estraneo alla fase ulteriore (e solo eventuale) dell'esame degli scritti difensivi di cui al già citato art. 18, primo comma, laddove questa fase potrebbe essere protratta ad libitum dall'Amministrazione, ed anche sine die, ove non si riconoscesse l'applicabilità della disciplina del termine del procedimento di cui all'art. 2 della legge n. 241 del 1990;
g) che la Suprema Corte ha già affrontato e risolto, del resto, la problematica dell'applicabilità al procedimento di cui all'art. 18, comma primo, della legge n. 689/1981, del termine ex art. 2 della legge n. 241/1990, là dove è stato riconosciuto, come requisito di legittimità del provvedimento emesso dal prefetto sul ricorso ai sensi dell'art. 203 del codice stradale (che ha identiche funzione e struttura degli scritti difensivi previsti dall'art. 18 sopra citato), il rispetto, nel relativo procedimento, del termine risultante dal combinato disposto degli artt. 204, primo comma e 203, secondo comma, dello stesso codice;

h) che si deve, poi, dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge n. 689 del 1981, nella parte in cui non prevedrebbe il termine di durata del procedimento ex art. 2 della legge n. 241 del 1990, o quello stesso posto al prefetto sul ricorso di cui all'art. 203 del codice della strada, come requisito di legittimità della fattispecie, e quindi del provvedimento, per contrasto dell'indicata disposizione con il dettato degli artt. 3, 97 e 111, comma secondo, della Costituzione, là dove non si riconosca che il cittadino debba fruire delle medesime garanzie procedimentali, ivi compreso il termine di durata anzidetto, tanto nell'uno quanto nell'altro procedimento, mentre, in tal modo, la norma comporterebbe una irragionevole ed ingiustificata attenuazione della tutela anche sotto il profilo della "ragionevole durata" del processo. Il motivo non è fondato.
Secondo quanto ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte (Cass. 17 giugno 2003, n. 9680; Cass. 11 luglio 2003, n. 10920;
Cass. 22 dicembre 2003, n. 19617; Cass. 21 gennaio 2004, n. 874;
Cass. 30 marzo 2004, n. 6337; Cass. 6 aprile 2004, n. 6762 e n. 6769;
Cass. 10 novembre 2004, n. 21406), nell'ambito della disciplina dettata dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, circa l'applicazione delle sanzioni amministrative, il comma secondo dell'art. 18 della medesima legge non stabilisce alcun termine specifico per la conclusione del procedimento e per l'emanazione dell'ordinanza - ingiunzione, onde, una volta contestata o notificata la violazione nei termini indicati dall'art. 14 della già citata legge, è da escludere che, ai fini dell'esaurimento del procedimento con l'emissione dell'anzidetta ordinanza, l'autorità competente, destinataria del rapporto, debba osservare, in assenza di diverso termine espressamente stabilito per legge o per regolamento, il termine di trenta giorni previsto dall'art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per la conclusione del procedimento amministrativo in generale, nel senso esattamente:
a) che l'art. 1 di quest'ultima legge rinvia espressamente, così confermandole, "alle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti";
b) che il procedimento contenzioso che porta all'adozione dell'ordinanza-ingiunzione, disciplinato dalla legge n. 689/1981 sopra richiamata, impone il compimento di alcune attività necessarie a garanzia degli interessati ed ha, perciò, una durata incompatibile con il termine di trenta giorni sopra indicato, trovando ragione l'assenza di un termine per la fase decisoria dell'irrogazione della sanzione nella stessa articolazione di tale fase (art. 14 della legge n. 689/1981), non contenibile entro limiti temporali predeterminati,
vuoi con riguardo all'esigenza di assicurare, a seguito della contestazione, il dispiegarsi del diritto di difesa dell'incolpato, il quale, sostanziandosi nella possibilità di essere sentito, se lo chieda, dall'autorità competente, nonché di presentare scritti difensivi, implica il compimento di attività a volte complesse rispetto al procedimento amministrativo in genere che tale natura non ha ed al quale soltanto si riferisce il richiamato art. 2, vuoi con riguardo all'ipotesi di contestazione non immediata, decorrendo il termine per quest'ultima dall'esito dell'accertamento, di durata non prevedibile;

c) che il termine massimo per l'adozione dell'ordinanza-ingiunzione è, dunque, quello quinquennale di prescrizione, decorrente dal giorno in cui è stata commessa la violazione, previsto dall'art. 28 della stessa legge n. 689/1981, sia pure con riferimento al termine per la riscossione delle somme dovute per le violazioni medesime;

d) che, del resto, è da escludere, a causa dell'impossibilità di una sua interpretazione analogica, l'applicazione del termine, di cui all'art. 204, comma primo, cod. strad. ed ora fissato in 120 giorni dall'art. 4, comma 1 quater, del decreto legge n. 151/2003, convertito nella legge n. 214/2003, entro il quale il prefetto è tenuto ad emettere l'ordinanza-ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria per violazione dei precetti di detto codice. Sotto quest'ultimo profilo, nonché sotto gli ulteriori, pure dedotti dal ricorrente, è da ritenere manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge n. 689 del 1981, nella parte in cui non prevede il termine di durata del procedimento come requisito di legittimità della fattispecie, subordinatamente sollevata dal medesimo ricorrente in riferimento agli artt. 3, 97 e 111, secondo comma, della Costituzione, dal momento che, per un verso, anche sulla base della sentenza della Corte Costituzionale n. 160 del 2002, il verbale di contestazione-accertamento per violazioni per le quali sia comminata esclusivamente una sanzione amministrativa pecuniaria è solo il primo atto di un procedimento amministrativo e non è, di per sè, a differenza dei verbali di accertamento" per violazioni del codice della strada, immediatamente lesivo di posizioni del soggetto cui viene attribuita la violazione, dovendo, sempre ed in ogni caso, intervenire al riguardo una ordinanza-ingiunzione, o, diversamente, una ordinanza di archiviazione, laddove, per altro verso, una volta intervenuto l'atto lesivo mediante l'emanazione dell'ordinanza anzidetta, i vizi di quest'ultima e del relativo procedimento possono esser fatti valere liberamente con l'opposizione ex art. 22 della legge n. 689/1981, rinvenendosi in tale sede piena tutela senza alcuna sottrazione al giudice naturale (Cass. 19 aprile 2000, n. 5070; Cass. 2 settembre 2004, n. 17674), onde non è, nella specie, ravvisarle alcuna compressione ne' dei principi di uguaglianza e di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione, ne' del principio di ragionevole durata del processo, facendo quest'ultimo, peraltro, chiaro riferimento all'esercizio della funzione "giurisdizionale" e non consentendo, quindi, di tenere conto anche dei procedimenti di carattere meramente amministrativo, quantunque essi abbiano avuto ad oggetto la medesima pretesa poi fatta valere in via giurisdizionale appunto, i quali risultano estranei al "sistema giustizia" e restano affidati a soggetti ad esso non appartenenti (Cass. 15 gennaio 2004, n. 483). Con il secondo motivo di impugnazione, lamenta il ricorrente violazione sia dell'art. 14 della legge n. 689 del 1981, sia del precetto di necessaria correlazione tra contestazione e condanna, sia del principio dell'affidamento e, conseguentemente, del diritto di difesa, nonché carenza di motivazione, in relazione al disposto dell'art. 360, primo comma, n. 3 e n. 5, c.p.c., deducendo:
a) che il ricorrente ha ribadito in causa, come già nel procedimento svoltosi innanzi all'autorità comunale, di non essere proprietario nè conduttore, nel luogo dell'accertamento, di alcuna abitazione, ma di essere solo gestore di un esercizio commerciale, concludendo, quindi, nel senso che l'infrazione, ove effettivamente rilevata, deve riferirsi ad altri che, presumibilmente, abitava e/o era proprietario, in loco, di abitazione, essendo stato il luogo dell'infrazione individuato, del tutto genericamente, come "km. 10 + 100 della strada provinciale di San Felice Circeo" e risultando presente, nel luogo stesso, un nutrito "gruppo di abitazioni", oltre l'esercizio commerciale;

b) che la motivazione addotta dal Giudice di merito per respingere l'argomento è in palese contrasto con il precetto secondo cui vi deve essere necessaria corrispondenza tra contestazione e condanna, là dove l'insistenza delle Amministrazioni procedenti (la A.S.L., prima, il Comune, poi, pur dopo la contestazione ex art. 18 della legge n. 689 del 1981) nell'indicare lo scarico idrico addebitato come proveniente da "abitazione", anziché da "esercizio commerciale", rendeva plausibile e, ancor più, doveroso improntare le difese su questo elemento, il quale appariva essenziale nella fattispecie;

c) che neppure è idoneo ad attenuare l'evidente errore nell'individuazione della provenienza dello scarico idrico la circostanza che, "all'indirizzo", il ricorrente gestisse comunque una attività commerciale, avendo il Giudice di merito omesso, infatti, di considerare che l'indirizzo anzidetto si riduce, nell'atto di accertamento e contestazione, all'indicazione del tutto generica di un'area (il "km. 10 + 100") corrispondente, in effetti, ad un gruppo di abitazioni dalle quali ben poteva derivare lo scarico, oltre l'esercizio commerciale.
Il motivo non è fondato.
Si osserva al riguardo:
a) che la prospettazione del ricorrente "di non essere proprietario nè conduttore, nel luogo dell'accertamento, di alcuna abitazione, ma di essere solo gestore di un esercizio commerciale", non contraddice l'assunto del Giudice di merito, là dove quest'ultimo ha implicitamente dato atto della circostanza che il medesimo ricorrente non ha "abitazioni in Terracina" e gestisce viceversa "un esercizio commerciale";
b) che, del resto, riguardo alla pretesa contraddittorietà fra la motivazione dell'impugnata sentenza ed il principio di "necessaria corrispondenza tra contestazione e condanna", nonché riguardo all'omessa considerazione della genericità del riferimento "all'indirizzo" riportato nel verbale di accertamento e contestazione, detto Giudice ha affermato che la mancata cancellazione sul modulo della dicitura "abitazione" non può aver creato incertezze, legate appunto all'assunto meglio precisato alla lettera "a", dal momento che l'immobile "da cui proveniva lo scarico non autorizzato...è stato identificato correttamente nel verbale con riferimento all'indirizzo...", onde è palese che, una volta accertata, secondo l'incensurato apprezzamento che precede, l'esatta provenienza di tale scarico, del tutto correttamente lo stesso Giudice ha quindi riconosciuto l'ininfluenza della mancata cancellazione sul modulo della dicitura "abitazione", essendosi denegato esattamente che una simile circostanza possa "aver creato incertezze (pur) non avendo il ricorrente abitazioni in Terracina e gestendo viceversa il medesimo un esercizio commerciale al sopra indicato indirizzo".
Con il terzo motivo di impugnazione, lamenta il ricorrente violazione e falsa applicazione dell'art. 14, primo comma, della legge n. 689 del 1981, nonché violazione del diritto di difesa e difetto di motivazione, in relazione al disposto dell'art. 360, primo comma, n. 3 e n. 5, c.p.c., deducendo:
a) che il ricorrente, in sede di opposizione, ha ulteriormente addebitato al Comune di Terracina di non avere rilevato, nell'ordinanza-ingiunzione, che P accertamento compiuto dalla Azienda Sanitaria Locale di Latina gli è stato immotivatamente contestato solo il 9.9.1999, anziché immediatamente, come stabilisce l'art. 14 sopra richiamato;

b) che il Tribunale ha rigettato la doglianza sostenendo che, in tema di sanzioni amministrative pecuniarie, l'omessa contestazione immediata dell'infrazione, pur quando essa è possibile, non determina l'estinzione dell'obbligazione di pagare la somma per la violazione;

c) che detto Giudice, così motivando, ha ribadito un indirizzo pacifico nella giurisprudenza il quale, tuttavia, nulla ha a che vedere con la doglianza sottopostagli, mirando il ricorrente a far dichiarare l'estinzione dell'obbligazione anzidetta non tanto per il fatto in sè della mancanza di contestazione immediata, quanto per quello, diverso, che tale mancanza ha, in concreto, comportato nella specie l'impossibilità per lo stesso di dedurre, sul posto ed immediatamente, concreti elementi a suo favore.
Il motivo non è fondato.
Ove pure, infatti, si debba riconoscere, sulla base della giurisprudenza di questa Corte riportata dal ricorrente (Cass. 7 novembre 1998, n. 11245, cui adde Cass. 19 novembre 1999, n. 12846), che l'eventuale inosservanza dell'obbligo dell'immediata contestazione non costituisce causa di estinzione dell'obbligazione di pagamento della sanzione, quando si sia successivamente provveduto alla contestazione mediante notificazione (art. 14, secondo comma, della legge n. 689 del 1981), sempre, però, che l'inosservanza del detto obbligo non abbia, in concreto, comportato l'impossibilità, da parte del trasgressore, di far valere, illico et immediate, elementi di prova a suo favore, è sufficiente osservare come il medesimo ricorrente, contravvenendo al principio stesso di autosufficienza del ricorso, non abbia specificatamente indicato, così da porre il Giudice di legittimità in condizioni di apprezzarne la decisività e di riconoscere, semmai, la sussistenza del vizio denunciato, quali "concreti elementi di fatto a favore del deducente" non abbia quest'ultimo potuto far valere a causa della mancanza della contestazione immediata e non abbia, del resto, fatto poi valere all'esito della notificazione degli estremi della violazione. Il ricorso, pertanto, deve essere rigettato.
La sorte delle spese del giudizio di Cassazione segue il disposto dell'art. 385, primo comma, c.p.c., liquidandosi dette spese in euro 100,00 per esborsi ed euro 800,00 per onorario, oltre il rimborso delle spese generali (nella misura forfettaria del 12, 50% sull'importo dell'onorario medesimo) e gli accessori (IVA e Cassa Previdenza Avvocati) dovuti per legge.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al rimborso in favore del controricorrente delle spese del giudizio di Cassazione, liquidate in euro 100,00 per esborsi ed euro 800,00 per onorario, oltre il rimborso delle spese generali e gli accessori dovuti per legge.
Così deciso in Roma, il 1 dicembre 2004.
Depositato in Cancelleria il 15 aprile 2005