Composta dagli Ill.mi Sigg. : N. 10
Dott.Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA Presidente

1.Dott. Gaetano LO COCO Consigliere REGISTRO GENERALE
2. " AL VA " N. 25956/93
3. " NE EL NA "
4. " AS LA CA "
5. " AN D'SO "
6. " LI LLNN "
7. " Mariano BATTISTI (Rel.) "
8. " GI TT "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto dal Procuratore Generale della Repubblica presso la corte di appello di Milano;

contro
ZZ IO n. Como il 20/4/1971;
avverso la sentenza del pretore di Como Sezione distaccata di Maneggio in data 23/06/1992;
Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Mariano BATTISTI.
Udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore dott. Claudio APONTE che ha concluso per l'annullamento della sentenza impugnata perché il fatto non è previsto dalla legge come reato;
ordinando la trasmissione degli atti all'Autorità Amministrativa competente.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1 - Il 23/06/1992 il giudice per le indagini preliminari presso la pretura circondariale di Como emetteva, nei confronti di IO SS, decreto penale di condanna per il reato previsto e punito dall'art.110, VII comma, del D.P.R. 15/06/1959 n. 393, per avere il ZZ, 12/11/1991 in Porlezza, incrociando altri veicoli, fatto uso più volte di proiettori a luce abbagliante.

2 - Il ZZ proponeva opposizione ed era citato a giudizio innanzi al pretore della sezione distaccata di Menaggio.
Questi, all'udienza del 12/05/1993, applicava all'imputato, su richiesta delle parti, la pena di £. 15.000 di ammenda.

3 - Il procuratore generale presso a corte di appello di Milano proponeva ricorso per cassazione, deducendo che il pretore avrebbe dovuto assolvere il ZZ perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, in quanto la condotta allo stesso ascritta, a seguito dell'entrata in vigore del Decreto Legislativo 30/04/1992, n. 285 - Nuovo codice della strada -, costituiva un illecito amministrativo, previsto dall'art.153, III e X comma. Chiedeva, pertanto, l'annullamento della sentenza e la trasmissione degli atti al Prefetto competente, a norma dell'art.237, II comma, del citato D.L.gs..

4 - Il ricorso era assegnato alla IV sezione penale della Corte di Cassazione, la quale, rilevato che l'accoglimento dello stesso, nei termini e con la soluzione prospettata dal ricorrente, imponeva la risoluzione della questione se dovesse o meno essere disposta la trasmissione degli atti all'autorità amministrativa competente, sulla quale era già stata sollecitata la pronuncia delle sezioni unite penali, rimetteva il gravame all'esame di queste.

5 - Il primo presidente aggiunto della Corte di Cassazione assegnava il ricorso alle sezioni unite penali.
MOTIVI EL DECISIONE

1 - Preliminarmente, va precisato, - con riferimento al fatto ascritto al ZZ, integrante, nella vigenza del D.P.R. 15/06/1959, n. 3932 la contravvenzione prevista dall'art.110, VII comma, punita con l'arresto o con l'ammenda, e costituente, per il nuovo codice della strada, secondo il disposto dell'art.153, III e X comma, un illecito amministrativo, sanzionato con il pagamento di una somma - che l'articolo 237, II comma, del D. L.gs. n. 285 del 1992, che è norma transitoria relativa al titolo V, sotto il quale è compreso il citato articolo 153, è stato modificato dal Decreto Legislativo 10/09/1993, n. 360, nel senso che le violazioni commesse prima del 1
gennaio 1993, per le quali continuano ad applicarsi le sanzioni principali ed accessorie previste dalle disposizioni previgenti, sono unicamente quelle aventi già natura di illecito amministrativo e non anche quelle, come la violazione contestata al ZZ, costituenti reato.
Per queste ultime l'autorità giudiziaria deve dichiarare, come rileva esattamente il ricorrente la cui impugnazione, sul punto, è, dunque, fondata - che il fatto non è più previsto dalla legge come reato e ciò ai sensi dell'articolo 2, II comma, c.p., per il quale nessuno può essere punito per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce reato".

2 - Tanto premesso, la questione sottoposta all'esame di queste sezioni unite concerne la sussistenza o meno, per l'autorità giudiziaria, dell'obbligo di disporre la rimessione degli atti all'autorità amministrativa competente, allorché venga pronunciata sentenza assolutoria per "abolitio criminis" con riferimento a violazioni, già costituenti reati contravvenzionali, commesse anteriormente all'entrata in vigore del nuovo codice della strada che le ha depenalizzate.

3 - La questione si pone perché nel Decreto Legislativo 30/04/1992 n. 285 - Nuovo codice della strada entrato in vigore il 01/10/1993,
non si rinvengono norme presenti, invece, nelle altre leggi di "depenalizzazione" - che dicano quale sorte debba essere riservata alle violazioni, da esso depenalizzate, che, secondo l'abrogato codice della strada, costituivano reato;
violazioni per le quali la sanzione penale non può più essere irrogata in applicazione, appunto, dell'articolo 2, II comma, c.p.. 4 - Le leggi, che, prevedendo sanzioni amministrative per violazioni punite in precedenza con sanzioni penali, disponevano alcune sono state abrogate e dispongono, in via transitoria, in relazione alle violazioni, già costituenti reato, i cui procedimenti fossero o siano ancora pendenti nel momento della loro entrata in vigore, sono, come è noto, le seguenti.
a - La L. 03/05/1967, n. 317 Modificazioni al sistema sanzionatorio delle norme in tema di circolazione stradale e delle norme sui regolamenti locali che, come dice il titolo, aveva depenalizzato anche non poche norme dell'allora vigente codice della strada, e la L. 24/12/1975, n. 706 Sistema sanzionatorio delle norme che prevedono contravvenzioni punibili con l'ammenda - stabilivano, nel I comma dell'articolo 15 - Norme transitorie che "l'autorità giudiziaria, in relazione ai procedimenti penali per le violazioni indicate nella presente legge, pendenti alla data della sua entrata in vigore, emessa ove occorra la pronuncia di proscioglimento, dispone la trasmissione degli atti all'autorità competente"; e, nel secondo comma, che "le ammende inflitte con sentenze divenute irrevocabili o con decreti divenuti esecutivi alla data sopra indicata sono riscosse, insieme alla spese del procedimento, con l'osservanza delle norme sull'esecuzione delle pene pecuniarie". Le due leggi sono state abrogate dall'articolo 42 della L. 24/11/1981, n. 689 - Modifiche al sistema penale.
b - Quest'ultima legge - la quale, tra l'altro, è la legge fondamentale in tema di sanzioni amministrative per averne dettato i "principi generali" - vuole, con l'articolo 40 - Violazioni commesse anteriormente alla legge di depenalizzazione -, che "le disposizioni di questo capo" - del capo I - si applichino anche alle "violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore della presente legge che le ha depenalizzate, quando il relativo procedimento penale non sia stato definito".
Aggiunge, poi, con il primo comma dell'articolo 41 - Norme processuali transitorie che "l'autorità giudiziaria, in relazione ai procedimenti penali per le violazioni non costituenti reato, pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, se non deve pronunciare decreto di archiviazione o sentenza di proscioglimento, dispone la trasmissione degli atti all'autorità competente" e, con il secondo comma, che "le multe e le ammende inflitte con sentenze divenute irrevocabili o con decreti divenuti esecutivi alla data di entrata in vigore della presente legge sono riscosse, insieme con le spese del procedimento, con l'osservanza delle norme sull'esecuzione delle pene pecuniarie". C - La L. 21/10/1988, n. 455 - Depenalizzazione degli illeciti valutari nel II comma dell'articolo 1 prevede che, "per i fatti costituenti reato, commessi prima della data di entrata in vigore della presente legge, si applica l'articolo 2, II comma, del c.p." e che "a tali fatti si applicano le sanzioni amministrative previste dalle norme valutarie vigenti per gli illeciti non costituenti reato di pari valore"; aggiunge nel terzo comma che "per ì procedimenti penali pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, l'autorità giudiziaria, se non deve pronunciare decreto di archiviazione o sentenza di proscioglimento, dispone la trasmissione degli atti all'Ufficio italiano cambi, ai fini della applicazione delle sanzioni amministrative". d - Infine, la L. 28/12,/1993, n. 5651 - Trasformazione di reati minori in illeciti amministrativi stabilisce, nel I comma dell'articolo 4 - Disposizioni finali e transitorie - che "le disposizioni di cui agli articoli 1, 2 e 3 della presente legge si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore quando il procedimento penale non sia stato definito con sentenza passata in giudicato o con decreto irrevocabile" e, nel II comma, che "per quanto non espressamente previsto nella presente legge si applicano le disposizioni della L. 24/11/1981, n. 689, e successive modificazioni, in quanto compatibili".

5 - Nulla di tutto ciò, come si è detto, nel nuovo codice della strada. a - Si sarebbe, però, potuto sostenere, sino al Decreto Legislativo 10/09/1993, n. 360, - il quale, come si è già accennato e come si vedrà meglio tra poco, ha modificato l'articolo 237 del vigente codice della strada - che il legislatore di quest'ultimo non si è posto il problema, che qui si agita, perché, molto semplicemente, non se l'è voluto porre, avendo previsto e voluto, in relazione. a tutte le violazioni sanzionate dall'abrogato codice della strada, la "ultrattività";
non solo, dunque, la ultrattività delle norme che già punivano determinate violazioni con sanzioni amministrative, ma anche la ultrattività delle norme che prevedevano, per altre violazioni, la sanzione penale.
La norma che avrebbe potuto autorizzare questa conclusione, come aveva rilevato anche la dottrina, pur prendendone le distanze, era quella dell'articolo 237, la cui rubrica recitava: "Norme transitorie relative al titolo V".
La norma, dopo aver detto, nel primo comma, che gli utenti della strada sono tenuti ad osservare i comportamenti imposti dal presente codice dalla data della sua entrata in vigore", scriveva, nel secondo comma, che "per le violazioni commesse prima della data di cui al comma I continuano ad applicarsi le sanzioni principali ed accessorie e ad osservarsi le disposizioni concernenti le procedure dì accertamento e di applicazione, rispettivamente previste dalle disposizioni previgenti".
Come era stato osservato dalla dottrina, la disposizione era formulata in termini tali da poter legittimare, anzitutto, la conclusione che "i comportamenti imposti dal nuovo codice della strada" fossero non solo quelli indicati nel titoli V, ma pure tutti gli altri obblighi disciplinati nel codice, compresi, ad esempio, quelli relativi ai requisiti per la guida di veicoli e al possesso della patente di guida;
e, in secondo luogo, la conclusione che le violazioni anteriormente commesse fossero, per l'appunto, non solo quelle già punite con sanzioni amministrative, ma, altresì, quelle punite con sanzioni penali.
b - All'indomani dell'entrata in vigore del codice non pochi giudici di merito hanno rifiutato, però, questa lettura della norma, argomentando che l'articolo 25, II comma, della Costituzione aveva attribuito rilevanza costituzionale, non solo al I comma, ma anche al Il e al III comma dell'articolo 2 del c.p.. Secondo quei giudici, l'articolo 25, Il comma, della Costituzione vieta sia la retroattività della legge penale, sia - una volta che sia intervenuta una successiva legge abrogatrice - la ultrattività della norma penale, perché contro il disposto dell'articolo 2, Il comma, c.p., sia, nel caso di successione di leggi, la previsione della non retroattività della legge più favorevole. Ne conseguiva, per quei giudici, che il secondo comma dell'articolo 237 doveva essere necessariamente interpretato nel senso che, dopo l'entrata in vigore del codice, avrebbero continuato ad irrogarsi soltanto le sanzioni amministrative e non le sanzioni penali previste dal codice abrogato: l'articolo 2, II comma, c.p. esigeva, infatti, che, nei confronti delle violazioni, già costituenti reato, depenalizzate, si pronunciasse sentenza di assoluzione perché il fatto non era più previsto dalla legge come reato, fatto salvo, ma non secondo tutti quei giudici, il dovere di trasmettere gli atti al Prefetto per quanto di competenza.
Questa interpretazione dell'articolo 237 non era stata ritenuta corretta dalla IV sezione della Corte di Cassazione, che, con una serie di sentenze (per tutte, sent. 04/06/1993, n. 1235), affermava che l'articolo 237, quando parlava di violazioni commesse prima della data di cui al primo comma", intendeva riferirsi a tutte le precedenti norme del codice della strada, anche a quelle che, per determinate violazioni, prevedevano la irrogazione delle sanzioni penali.
Osservava la Corte di Cassazione in quelle sentenze che la tesi che l'articolo 25, II comma, della Costituzione ha trasformato in altrettanti principi costituzionali tutto l'articolo 2 c.p. non poteva essere condivisa sia secondo la giurisprudenza della stessa Corte Costituzionale, sia secondo l'opinione della più autorevole dottrina. La Corte Costituzionale, infatti, ha affermato (Sent. 0 6/06,/1974 n. 164) che "l'articolo 25 della Costituzione vieta la retroattività della legge penale, ma non concerne l'ultrattività" e, di nuovo e categoricamente (sent. 1 6/01/1978 n. 6), che quel testo il testo della Costituzione - in tema di successione di leggi penali vieta esclusivamente la retroattività di una legge penale". Dello stesso avviso è, poi, la dottrina, secondo la quale "l'ulteriore contenuto dell'articolo 2 del c.p., in ordine alla retroattività di leggi sopravvenute più favorevoli, non ha diretta rilevanza costituzionale, ma risponde ad esigenze di parità di trattamento, rilevanti alla luce del principio di uguaglianza, sicché una legge penale abrogata non può continuare a trovare applicazione in relazione a tipi di comportamento che chiunque altro potrebbe ora commettere impunemente - o con conseguenze meno sfavorevoli -, ove non vi sia un ragionevole motivo di differenziare la punizione dei fatti commessi sotto il vigore della legge abrogatrice da quelli commessi successivamente".
La Corte di Cassazione, tenendo conto dì tutto ciò, riteneva, in quelle sentenze, di aver individuato il motivo ragionevole che aveva potuto indurre il legislatore a volere l'ultrattività e delle norme dell'abrogato codice della strada che contemplavano sanzioni amministrative e delle norme dello stesso codice che punivano con sanzioni penali.
Ponevano in rilievo quelle pronunce che, se la interpretazione dell'articolo 237 del codice della strada fosse stata quella data dai giudici di merito, si sarebbe ottenuto, in mancanza di norme transitorie che dettassero, come avevano fatto le altre leggi di depenalizzazione, una disciplina per le violazioni, costituenti reato, depenalizzate, che, mentre per le violazioni meno gravi, punite dal codice abrogato con sanzioni amministrative, si sarebbe continuato a procedere, per le violazioni più gravi, disciplinate dallo stesso codice come reati, non si sarebbe potuto procedere ne' ai sensi del codice abrogato, per l'intervenuta "abolitio criminis", nè ai sensi del nuovo codice, grazie alla mancanza, appunto, di norme transitorie.
Era, dunque, ragionevole la previsione della ultrattività delle norme penali.
d - Il legislatore delegato, però, con il Decreto Legislativo 10/09/1993, n. 360 - Disposizioni correttive integrative del codice della strada - ha corretto, tra l'altro, la norma dell'articolo 237 scrivendo, nell'articolo 130, lettera b), che, nel comma 2 dell'articolo 237, le parole: "sanzioni principali" venivano sostituite con le parole: "le sanzioni amministrative principali". Dal I ottobre 1993 data di entrata in vigore del Decreto Legislativo, come previsto dall'articolo 132 dello stesso ~ si sarebbero continuate ad applicare, dunque, le sanzioni amministrative, principali previste dall'abrogato codice della strada per le corrispondenti violazioni commesse prima dell'entrata in vigore del nuovo codice della strada.
Per le violazioni, già costituenti reato, depenalizzate, i cui procedimenti fossero, a quella data, ancora pendenti, l'autorità giudiziaria avrebbe dovuto. invece, assolvere perché il fatto non era più previsto dalla legge come reato e porsi il problema,- che sarebbe stato risolto in modo non uniforme, oltre che dai giudici di merito, dalla stessa giurisprudenza della Corte di Cassazione, donde la remissione della questione a queste sezioni unite - se, pronunciata l'assoluzione perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato, i relativi atti debbano essere trasmessi alla competente autorità perché proceda, nei confronti degli autori delle violazioni depenalizzate, ai sensi del nuovo codice della strada.

6 - Come si è appena detto, la giurisprudenza della Corte di Cassazione è, sul punto, contrastante, avendo affermato in non poche sentenze, il cui indirizzo può dirsi maggioritario (Sez. I, 21/01/1993, n. 44; 15/02/1993, n. 613; 23/02/1993, n. 1792;
12/03/1993, n. 612; 16/04/1993, n. 1003; 19/05/1993, n. 1293 e n. 1349; 24/11/1993 n. 5108 e n. 5114; 14/12/1993, n. 1401 e n. 1410), che, in caso di violazioni commesse prima dell'entrata in vigore del nuovo codice della strada, depenalizzate, non va disposto l'invio degli atti e avendo sostenuto in altre (Sez. I, 22/09/1990, n. 12659;
18/01/1993, n. 166; 17/03/1993, n. 157; Sez. IV: 17/07/1993, n. 9523;
06/12/1993, n. 2512) che gli atti debbono, invece, essere trasmessi. Le ragioni contro la trasmissione degli atti sono state esposte, compiutamente, specialmente nella sentenza della I sezione penale del 21/01/1993, n. 44, alla quale hanno fatto espresso riferimento le successive sentenze della stessa sezione, mentre le ragioni a favore della trasmissione sono state illustrate, altrettanto compiutamente, particolarmente nella sentenza della IV sezione del 06/12/1993, n. 2512, la quale ha argomentato in termini esattamente speculari a quelli fatti propri dalla sentenza n. 44 della I sezione.

7 - Le ragioni contro la trasmissione degli atti.
Le ragioni che si leggono nella sentenza del 21/01/1993, n. 44 della I sezione possono essere così riassunte. a - L'articolo 1 della L. 24/11/1981, n. 689 legge fondamentale della depenalizzazione, fatta oggetto di un richiamo generale nell'articolo 194 del nuovo codice della strada - stabilisce espressamente, nel primo comma, che anche gli illeciti amministrativi e le relative sanzioni sono assoggettati al principio di legalità, il quale consiste nella necessità della preesistenza della legge punitiva alla commissione del fatto sanzionato, nel divieto dell'analogia e connessa tassatività delle fattispecie sanzionate, nella necessità di un adeguato sistema di pubblicità delle fattispecie stesse e nella riserva di legge.
L'articolo 25, II comma, della Costituzione, stando alla giurisprudenza della Corte Costituzionale e alla elaborazione di una parte rilevante della dottrina, ha costituzionalizzato il principio di legalità soltanto con riferimento agli illeciti penali, cioè alle pene restrittive della libertà personale, e non pure con riferimento agli illeciti amministrativi e alle relative sanzioni. c - Alla luce e in dipendenza del principio di legalità, il passaggio dell'illecito dal ramo penale a quello amministrativo non può avere applicazione se non dalla data di entrata in vigore della nuova normativa, a meno che il legislatore non deroghi, con apposita norma, non contenuta nel nuovo codice della strada, a quel principio, il quale, nella materia de qua, ha rango primario - è derogabile, cioè, da una successiva legge ordinaria - e non superprimario. d - Nè la nuova normativa può applicarsi facendo leva sull'articolo 2, III comma, c.p.. Il principio di legalità, introdotto autonomamente per le sanzioni amministrative, "rompe, infatti, il rapporto di bilanciamento che è il presupposto dello stesso comma terzo".
Se si mantenesse tale rapporto si metterebbe nel nulla, in radice, il principio di legalità che costringe le sanzioni amministrative ad operare solo per il futuro.
In secondo luogo, poiché il III comma dell'articolo 2 c.p. vuole che la legge posteriore si applichi ai fatti commessi in precedenza solo se le sue disposizioni sono più favorevoli al reo, è chiaro, anche per il criterio di contrapposizione al comma II, che le disposizioni più favorevoli sono quelle che fanno rientrare il fatto reato sotto un precetto che configura diversamente il reato stesso o lo assoggetta a una sanzione più mite, ma sempre penale, anche sotto il solo aspetto degli effetti penali.
La riprova, infine, della inutilizzabilità del III comma dell'articolo 2 c.p. è fornita dall'altra regola, anch'essa esplicita in questa norma, secondo la quale il confronto tra le due norme penali succedutesi nel tempo e l'individuazione di quella più favorevole debbono essere fatti dal medesimo giudice e non possono distribuirsi tra questo e l'autorità amministrativa. e - La retroattività delle nuove ipotesi di illecito amministrativo non può neppure fondarsi sull'articolo 40 della legge fondamentale sulla depenalizzazione, ché questo articolo si riferisce espressamente alle violazioni di carattere penale commesse prima della entrata in vigore della legge che lo contiene: L. n. 689 del 1981. Questa espressa limitazione fa sì che le norme sanzionatrici amministrative, introdotte da quella legge, si giovino della retroattività per una volta tanto e non godano del principio della legge più favorevole di cui al III comma dell'articolo 2 del c.p.. f - Quella retroattività non può far leva, inoltre, neanche sulla norma dell'articolo 194 del nuovo codice della strada, che rinvia alle disposizioni della legge n. 689/1981. La norma, infatti, limita il richiamo alle disposizioni generali contenute nelle Sezioni I e II del capo I (articoli 1-31) di quella legge, mentre l'articolo 40 è contenuto nella IV Sezione. g - La norma che obblighi alla trasmissione degli atti all'autorità amministrativa non può, infine, ravvisarsi nell'articolo 220, IV comma, del nuovo codice della strada, ché questa norma - la quale vuole che l'autorità giudiziaria, in tutte le ipotesi in cui ravvisi solo una violazione amministrativa, rimetta gli atti all'ufficio o comando che ha comunicato la notizia di reato, perché si proceda contro il trasgressore ai sensi delle disposizioni del capo I del presente titolo - dispone solo per il tempo successivo all'entrata in vigore del nuovo codice.

8 - Le ragioni a favore della trasmissione degli atti.
Le ragioni a favore della trasmissione degli atti, esposte nella sentenza n. 2512 della IV sezione, sono le seguenti.
a - Il principio di legalità - che l'articolo 25, II comma, della Costituzione, ha esteso ad ogni illecito - pone come limite insuperabile, perché sussista lo "íus punì endi" dello Stato, la preesistenza al fatto di una norma che vieti la condotta posta in essere e che preveda una punizione per l'inosservanza del precetto, indipendentemente dal tipo di sanzione in cui questa si concreta. b - Qualora un fatto sia punito da una legge successiva con una sanzione di tipo diverso da quella prevista dalla legge vigente al momento in cui il fatto è stato commesso, la individuazione del tipo di sanzione da infliggere va compiuta con riferimento all'articolo 2, III comma, c.p.. C - Invero, la norma dell'articolo 2, III comma, c.p. non è riferibile alla sola ipotesi che la successione delle leggi abbia ad oggetto un illecito penale, ma contempla ogni caso in cui le leggi successive siano diverse, ivi compreso quello in cui la legge posteriore non attribuisce più al fatto natura di illecito penale. d - La norma dell'articolo i della legge n. 689/1981 - che ribadisce il principio di legalità per i fatti puniti con sanzioni amministrative riguarda la sola ipotesi che una norma qualifichi come illecito amministrativo un fatto che precedentemente era lecito, vale a dire non era punito in alcun modo.
e - Le norme degli articoli 40 e 41 della L. 24/11/1981, n. 689, non sono state emanate per porre eccezioni al principio di legalità, dovendo l'oggetto delle dette disposizioni essere individuato nel fine di dettare regole sulla competenza del giudice penale - la competenza residua di pronunciare decreto di archiviazione o sentenza di proscioglimento" - in ordine a fatti già previsti come illeciti penali e per i quali vi era la pendenza del procedimento, all'infuori dell'ipotesi della connessione con un reato. "Tale eccezionale, limitata, sopravvivenza della giurisdizione Penale non è stata prevista, ne' richiamata dalle norme del nuovo codice della strada, sicché sulle violazioni amministrative di tale codice, già previste come reato e oggetto, perciò, di procedimenti penali tuttora pendenti, il giudice penale non conserva alcuna competenza - tranne l'ipotesi della connessione obiettiva - neppure nel detto, limitato, fine di emettere una pronuncia di archiviazione o di proscioglimento".
f - Poiché, fatta eccezione per l'ipotesi di connessione con un reato, con il nuovo codice della strada il giudice non ha alcuna competenza sulle violazioni amministrative da questo previste, già costituenti reato e, dunque, oggetto di procedimento penale ancora pendente, sussiste sempre, in via generale, il suo obbligo di trasmettere gli atti all'autorità amministrativa, come è stabilito dall'articolo 220, IV comma, del codice della strada, il quale vuole, appunto, che il giudice trasmetta gli atti in tutte le ipotesi, in cui ravvisi "solo una violazione amministrativa". Il giudice, nel constatare che per quelle violazioni lo Stato ha già esercitato in precedenza lo ius puniendi ravvisando nelle stesse altrettanti reati e nell'accertare, avvalendosi dell'articolo 2, III comma, c.p. che adesso quelle violazioni sono punite soltanto con sanzioni amministrative, non può non concludere che le stesse costituiscono "soltanto una violazione amministrativa", di talché non può non disporre la trasmissione dei relativi atti all'autorità competente.

9 - Ebbene, queste sezioni unite ritengono di dovere far proprie le ragioni che hanno portato la I sezione a concludere per la insussistenza dell'obbligo, per l'autorità giudiziaria, di ordina re la trasmissione degli atti, con le seguenti, indispensabili, puntualizzazioni imposte dalla articolata sentenza della IV sezione. a - L'affermazione, che si legge in questa sentenza, che l'articolo 2,, III comma, c.p. è principio generale, applicabile anche nel caso che ad una legge che punisca un fatto con la sanzione penale succeda" altra legge che punisca quello stesso fatto con una sanzione amministrativa, è contraddetta dalla prevalente dottrina, oltre che da non poche pronunce di questa suprema corte. I - Secondo la dottrina, "la terza ipotesi prevista dall'articolo c.p. ricorre quando la nuova legge continua a considerare reato il fatto, con lo stesso o altro nomen iuris, prevedendo per esso un diverso trattamento: per un fatto, cioè, che già prima costituiva reato e che continua, tuttora, ad essere tale".
In altri termini, "la disposizione in esame introduce il principio della retroattività della norma più favorevole al reo e fondamento di questo principio è la garanzia del favor libertatis, che assicura al cittadino il trattamento penale più mite tra quello previsto dalla legge penale vigente al momento del fatto e quello previsto dalle leggi successive, purché precedenti la sentenza definitiva di condanna".
"L'operatività dell'articolo 2, III comma, presuppone, quindi, che ci si trovi di fronte ad una autentica ipotesi di successione tra fattispecie incriminatrici accertabile in base al criterio del rapporto di continenza".
Questa costanza della dottrina non può, del resto, meravigliare. Se è vero, infatti, che il III comma dell'articolo 2 c.p. parla di "leggi posteriori diverse" senza alcuna precisazione, come sottolinea la sentenza n. 2512 della IV sezione, è anche vero, come la sentenza n. 44/1993 della I sezione non manca di mettere in evidenza, che la norma, dopo essersi posto il problema che "la legge del tempo in cui fu commesso il reato e le posteriori possono essere diverse", lo risolve dicendo che "si applica quella le cui disposizioni sono più favorevoli al reo", il che altro non può significare se non che colui, nei cui confronti deve applicarsi la disposizione più favorevole, continui, appunto, ad essere reo, ad essere considerato come autore di un reato.
Il termine reo è termine proprio, tipico del diritto penale, anche se, all'origine, derivando da res, significava letteralmente "chi è in re, cioè in causa, chi è in un processo".
Questo III comma, inoltre, è strettamente legato - logicamente legato - al II.
Se, nel II comma il legislatore prevede la retroattività della legge abrogatrice, nel III comma pone e risolve il problema della successione di due leggi, la seconda delle quali non smetta, come avviene nel caso del II comma, di considerare, tout-court, il fatto come reato, ma ritorni su quel fatto/reato in altro modo, donde la necessità, da parte del giudice penale, di bilanciare le conseguenze dell'intervento legislativo e di applicare, tra le due leggi, quella che assicuri in concreto il trattamento più favorevole. II - La giurisprudenza della Corte di cassazione (per tutte, Cass. Sez. I civile, 21/04/1988, n. 3080, la quale ha avuto occasione di affermare il principio proprio in tema di successione" tra legge penale e legge depenalizzatrice) è dello stesso avviso della dottrina, avendo osservato che, non riguardando il fenomeno successorio in esame la consecuzione di leggi entrambe irrogatrici di pene, il richiamo dell'articolo 2 c.p. appare assolutamente un fuor d'opera".
"Non si può trasferire de plano - prosegue la sezione civile una disciplina strettamente penalistica nel campo della sanzione amministrativa con un procedimento esegetico non sorretto da argomenti decisivi;
e, d'altra parte, il principio del favor rei si applica esclusivamente rispetto alla consecuzione di norme penali, sicché l'analogia,- ché di ciò si tratta - potrebbe, a tutto concedere,, riguardare la successione nel tempo di norme irrogatrici di sanzioni amministrative, risultando del tutto ingiustificato la comparazione che si vorrebbe operare ratione temporis nella successione della sanzione amministrativa depenalizzata alla sanzione penale".
b - Se la dottrina e la giurisprudenza concordano nel ritenere che la norma dell'articolo 2, III comma, c.p. riguarda unicamente la successione di norme incriminatrici, sono, peraltro, proprio le norme sulla depenalizzazione, quali risultano dalla legge fondamentale della materia - la legge n. 689 del 1981 che impongono si concluda che l'istituto della successione delle leggi, come regolato dall'articolo 2, III comma, c.p., è estraneo alle sanzioni amministrative.
Come è stato autorevolmente osservato, le norme che si leggono negli articoli 1-12 della legge n. 689 del 1981 sotto la Sezione I del Capo I con il titolo "Principi generali" "sono testimonianza innegabile della piena autonomia normativa dei due tipi di illecito, pur non escludendo situazioni od istituti aventi disciplina comune, da individuare, però, sempre e soltanto secondo i criteri e nei limiti della stretta interpretazione delle norme positive". "È sintomatico - si aggiunge - che tra i "Princì pi generali" sia legislativamente prevista, anche mediante rinvii a norme e istituti del c.p., l'applicabilità. nell'ambito delle norme non costituenti reato, delle cause di esclusione dell'imputabilità (articolo 2), dell'errore sul fatto (articolo 3), delle cause di esclusione della responsabilità (articolo 4), del cumulo giuridico nell'ipotesi di più violazioni che prevedono sanzioni amministrative (articolo 8)". "Eppure, - si osserva - gli istituti regolati da quei Il principi generali" sono tutti istituti che, operando a favore di chi commette la violazione, non avrebbero trovato ostacoli ad una applicazione in via analogica, mediante il riferimento alle analoghe disposizioni del codice, istituti che, invece, sono stati riformulati appositamente".
"Data, dunque, la innegabile autonomia e non certo la identità strutturale dei connotati e dei principi generali delle violazioni amministrative rispetto a quelle penali, è da ritenere illegittima si conclude - l'applicazione analogica di categorie generali desunte dal diritto penale, anche se si tratta di categorie o principi favorevoli all'agente".
Altri si muovono nella stessa direzione proprio per quel che riguarda l'articolo 2, III comma, c.p. rilevando che "nell'articolo 1 della legge n. 689 del 1981 non è stata riprodotta la disciplina contenuta nel III comma dell'articolo 2 c.p., nota come applicazione retroattiva della legge più favorevole al reo, disciplina a carattere eccezionale, peculiare del diritto penale positivo, ma non direttamente ricavabile dall'articolo 25, II comma, della Costituzione, nemmeno secondo quegli autori che hanno sostenuto la costituzionalizzazione dell'articolo 2, III comma, c.p.". La sovrapponibilità delle formule utilizzate rispettivamente nell'articolo 25, II comma, della Costituzione e nell'articolo 1 della legge n. 689 del 1981 porta ad escludere, dunque, - si puntualizza - che nella sfera degli illeciti amministrativi trovi spazio un principio di "retroattività della legge più favorevole";
nè parrebbe corretta un'interpretazione analogica che trasferisse tale principio dal settore penale a quello amministrativo". "I "Principi generali", di cui alla sezione I, sono stati, infatti, stabiliti proprio per fissare precisi confini tra le due aree sanzionatorie, indubbiamente affini, ma diverse, ed evitare, così, operazioni ermeneutiche in chiave di analogia".
c - La tesi dell'inapplicabilità dell'articolo 2, III comma, c.p. alle sanzioni amministrative, sia nel caso in cui ad una legge che preveda sanzione amministrative ne succeda un'altra, sia nel caso, come quello di specie, in cui una legge che punisca determinate violazioni con la sanzione amministrativa "succeda" ad una legge che puniva quelle violazioni con la sanzione penale, è sorretta, infine, da un'ultima, decisiva, ragione.
Dall'esame dei lavori preparatori della legge fondamentale in tema di depenalizzazione - la legge n. 689 del 1981 - si argomenta, invero, che il legislatore si era posto espressamente il problema della successione della "legge più favorevole", avendo scritto, nella prima stesura dell'articolo 1, dopo gli attuali I e II comma, un III comma del seguente tenore:
"Si applica tuttavia la disposizione che prevede la sanzione amministrativa se la violazione è stata commessa anteriormente allentata in vigore della legge che l'ha depenalizzata e il relativo procedimento penale non è stato definito, salvo che debba dichiararsi non doversi procedere per essere il reato estinto". Questa norma, che, se fosse rimasta, sarebbe stata applicabile, salva apposita deroga, in tutti i futuri casi in cui ad una legge con sanzioni penali ne fosse succeduta altra contenente, per le stesse violazioni, sanzioni amministrative. è stata, però, stralciata, al fine, perseguito, di farne, come si legge negli stessi lavori preparatori, un articolo a sè stante con la rubrica "Violazioni commesse anteriormente alla legge di depenalizzazione", da trasferire nella nuova sezione IV del Capo I, recante "Disposizioni transitorie e finali": la rubrica, la Sezione e il Capo di cui parlano i lavori preparatori, sono quelli con i quali la legge è stata approvata.
Come è stato autorevolmente rilevato, proprio per non creare equivoci il legislatore ha eliminato dall'articolo 1 una disposizione relativa alla depenalizzazione che prevedeva un effetto retroattivo, dandole un'autonoma collocazione, ben lontana dai principi generali, nell'articolo 40 sotto l'anodina rubrica "disposizioni transitorie e finali".
"Di questa norma, divergente rispetto al generale principio di irretroattività, si è voluto, cioè, sottolineare il carattere del tutto eccezionale e 'transitorio', derivante dal collegamento con il fenomeno - storicamente destinato ad esaurirsi - della depenalizzazione, sicché ne esce rafforzato lo 'sbarramento' lo<ziico rispetto ad eventuali estensioni di questo breve spazio dì retroattività aperto nel sistema delle fonti".
10 - I citati lavori preparatori impongono anche - e si viene al tema del valore, del significato dà attribuire alle norme degli articoli 40 e 41 della legge n. 689 del 1981 - quella interpretazione di queste due norme secondo la quale il legislatore, con le stesse, ha voluto interessarsi soprattutto, come aveva fatto nelle precedenti leggi di depenalizzazione e come avrebbe fatto in quelle successive, della applicazione delle sanzioni amministrative alle violazioni, in precedenza costituenti reato, depenalizzate;

problema che, altrimenti, sarebbe rimasto senza vie d'uscita, non contenendo la legge un "Principio generale" in tema di successione di leggi - ed, anzi, essendo stato questo principio, inizialmente previsto, espressamente eliminato e non potendosi far ricorso all'articolo 2, III comma, c.p.. Secondo questa interpretazione, poi, non v'è dubbio che il legislatore, con quelle due norme, abbia determinato anche - soltanto "anche" - la residua competenza del giudice ordinario.
È proprio lo stretto collegamento tra la iniziale formulazione del III comma, poi stralciato, e la Sezione IV del Capo I che conduce, inevitabilmente, a ritenere che, con gli articoli 40 e 41, il legislatore ha manifestato, prima di tutto, la volontà di regolare il transito dal vecchio" al "nuovo", di prevedere che le nuove sanzioni amministrative si sarebbero applicate anche ai fatti, già costituenti reato, depenalizzati.
Si può, ovviamente, eccepire che i lavori preparatori, dei quali l'interprete può fare legittimamente tesoro nella ricerca del significato di una norma, in tanto sono preziosi, in tanto sono utilizzabili, in quanto la lettera della legge lo consenta, in quanto la lettera della legge non sia, nelle sue espressioni lontana da ciò che da quei lavori è possibile argomentare.
È agevole rispondere che l'esame delle proposizioni degli articoli 40 e 41 della legge n. 689 del 1981 autorizza, con assoluta certezza, la conclusione che tra quelle proposizioni e i lavori preparatori non v'è iato alcuno, la conclusione, cioè, che nei due articoli il legislatore ha trasfuso con estrema chiarezza la sua volontà di sottoporre le violazioni, che, prima della legge n. 689, erano punite con le pene destinate alla repressione dei reati, alle sanzioni amministrative previste, per gli stessi illeciti, da quella stessa legge.
Invero, l'articolo 40, nello stabilire che "le disposizioni di questo capo si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore della presente legge che le ha depenalizzate, quando il relativo procedimento penale non sia stato definito", non fa altro che ripetere e ripeterlo letteralmente - il contenuto di quell'iniziale, stracciato, comma terzo, tra sformando, però, quella che, con quel terzo comma, sarebbe stata un'affermazione di principio, di un altro "Principio generale" - da applicarsi in tutte le successive leggi di depenalizzazione, salva espressa deroga - in un'affermazione limitata alla ente legge che le ha depenalizzate".
In questa norma, inoltre, è superfluo rilevarlo - non v'è traccia alcuna della preoccupazione del legislatore di fissare i poteri residui del giudice ordinario.
Nè questa preoccupazione costituisce, come vuole la sentenza n. 2512 della IV sezione, il cuore del successivo articolo 41, il quale, proprio perché il precedente articolo 40 esige che le nuove disposizioni si applichino anche alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore della "presente" legge di depenalizzazione, ha cura di dire che "l'autorità giudiziaria, in relazione ai procedimento penali per le violazioni non costituenti più reato, pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, se non deve pronunciare decreto di archiviazione o sentenza di proscioglimento, dispone la trasmissione degli atti all'autorità competente".
Il nucleo centrale della norma è, dunque, anche sul piano della formulazione letterale, l'onere per il giudice di disporre la trasmissione degli atti, onere al quale il giudice può sottrarsi soltanto se e nella legge questa proposizione è una evidentissima proposizione incidentale - deve pronunciare decreto di archiviazione o sentenza di proscioglimento.
11 - Che il I comma dell'articolo 41 non abbia il precipuo compito di disegnare i residui poteri dell'autorità giudiziaria si desume anche dal secondo comma, che ha una sua "vis" logico/giuridica solo se letto subito dopo la norma dell'articolo 40 - che, come si è visto, non si interessa dei poteri dell'autorità giudiziaria e subito dopo lo stesso I comma dell'articolo 41.
Se il legislatore ha voluto, con l'articolo 40 che le disposizioni del Capo I si applicassero anche alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore della "presente" legge di depenalizzazione;
e se con il I comma dell'articolo 41 ha detto che cosa il giudice avrebbe dovuto fare in ordine a quelle violazioni, i cui procedimenti fossero ancora pendenti, era logico che regolasse pure gli effetti delle pronunce definitive di condanna già emesse per i reati depenalizzati.
Ove, infatti, non avesse previsto, nel II comma dell'articolo 41, che "le multe e le ammende inflitte con sentenze divenute irrevocabili o con decreti diventino esecutive alla data di entrata in vigore della legge, sono riscosse, insieme con le spese del procedimento, con l'osservanza delle norme sull'esecuzione delle pene pecuniarie si sarebbe imposta l'applicazione pura e semplice dell'articolo 2, II comma, c.p., che avrebbe determinato la cessazione totale degli effetti di quelle sentenze e di altri decreti di condanna.
Nell'articolo 41 si coglie, quindi, la preoccupazione principe di regolare armonicamente tutte le varie situazioni del passato - violazioni già giudicate, violazioni i cui procedimenti fossero ancora pendenti -, preoccupazione che il legislatore aveva avuto, del resto, in tutte le altre leggi di depenalizzazione e rispetto alla quale la previsione dei residui poteri del giudice è, come è difficilmente contestabile, nulla di più di una semplice, anche se necessaria, conseguenza di carattere logico/giuridico. 12 - Del resto, ove si volesse dare per scontato che con l'articolo 41 della legge n. 689/1981 il legislatore si sia proposto soprattutto di tracciare i residui confini dei poteri del giudice, si porrebbe il quesito del perché il legislatore del nuovo codice della strada avrebbe privato il giudice, come vuole la sentenza n. 2512 della IV sezione, di questi residui poteri - del potere, cioè, di emettere decreto di archiviazione o pronunciare sentenza di, proscioglimento del perché avrebbe voluto che il giudice si spogliasse degli atti anche nei casi di conclamata estraneità, rispetto ai fatti, di colui al quale fossero state contestate determinate violazioni previste come reato dal precedente codice della strada: del perché, in altri termini, il giudice dovrebbe disporre la trasmissione di atti che, dinanzi all'autorità amministrativa, avrebbero, inevitabilmente, lo stesso esito.
13 - Che le norme degli articoli 40 e 41 siano state scritte per permettere di applicare le sanzioni amministrative alle violazioni che, prima della "presente" legge che le ha depenalizzate, costituivano reato e non tanto - e, di certo, non soprattutto - per stabilire quali fossero i restanti poteri, del giudice, lo hanno sempre affermato, peraltro, la giurisprudenza della corte di cassazione e la migliore dottrina.
a - Le sezioni civili della Corte di Cassazione, in numerosissime sentenze, (SS.UU. 07/03/ 1 985, n. 1.879-, Cass. 11/11/1982, n. 5945;
18/10/1983, n.6109, 26/10/1983, n. 6319; 26/10/1986, n. 6318;
03/06/1988, n. 3782 ; 09/06/1989, n. 2792; 25/10/1989, n. 4391 ;
26/02/1991, n. 2053 ; 21/08/1991, n. 8984; 12/08/1992, n. 9547;
ecc.) hanno affermato che, "se non fosse stata dettata la norma transitoria dell'articolo 40, avrebbe spiegato efficacia il principio della "legalità" della sanzione amministrativa, dettato in pieno parallelismo con il principio della legalità della pena", sicché, "con riguardo alla situazione evidenziata, la portata retroattiva dell'articolo 40 è sicuramente proprio quella di consentire l'irrogazione della sanzione amministrativa prevista dalla legge depenalizzatrice a fatti che, nel momento in cui furono commessi, costituivano reati".
b - La dottrina è stata ed è dello stesso avviso.
"Una deroga al principio di legalità - si afferma autorevolmente è prevista dall'articolo 40, che prevede l'applicabilità della sanzione amministrativa agli illeciti decriminalizzati, commessi prima dell'entrata in vigore della legge n. 689 del 1981, purché il relativo procedimento penale non sia stato definito;
e ciò al fine di assoggettare alla sanzione amministrativa, pur nei suddetti limiti, fatti che altrimenti sfuggirebbero, ex articolo 1, II comma, della nuova legge e 2, II comma, c.p., a qualsiasi sanzione". E altri: "L'articolo 40 rende applicabili agli illeciti depenalizzati dalla legge in esame le disposizioni del Capo I quando il relativo procedimento penale non sia stato definito".
"L'ipotesi prospettata integra, infatti, un'abolitio criminis, tramite depenalizzazione, e, in assenza dell'articolo 40, all'autore dell'illecito non sarebbe applicabile ne' la sanzione criminale, a norma dell'articolo 2, II comma, c.p., ne' la sanzione amministrativa, giacché quest'ultima, a norma dell'articolo 1 della legge in esame, avrebbe dovuto essere già prevista come tale - cioè, come amministrativa - da una legge entrata in vigore prima e non dopo la commissione del fatto: l'articolo 40, dunque, viene ad assoggettare a sanzione amministrativa fatti che altrimenti sfuggirebbero a qualsiasi conseguenza sanzionatoria". E, infine, e in una prospettiva che, a ben vedere, recupera parte di uno dei rilievi di fondo della sentenza n. 2512 della IV sezione:
"La circostanza che tali violazioni avessero assunto natura di illecito amministrativo non avrebbe potuto certo giustificare una successione rispetto alla precedente legge penale che la qualificava come reato, dato che l'articolo 2, III comma, c.p. si riferisce soltanto alla successione di leggi penali e non anche al passaggio dell'illecito da una legge penale ad una civile o amministrativa d'altro canto, l'irretroattività sancita anche Per la legge introduttiva di sanzioni amministrative - articolo 1, I comma, - avrebbe impedito di reprimere a nuovo titolo i fatti commessi sotto l'impero della legge penale".
"Ma, il binomio 'abolitio crimini/nuova sanzione' sarebbe stato privo di fondamento sostanziale" .
"La depenalizzazione risponde, infatti, ad esigenze di snellimento del sistema penale e tende a potenziarne la funzione di prevenzione generale;
ma la mutata qualificazione dei fatti illeciti non ne modifica il contenuto offensivo al punto da rendere incongrua la punizione degli episodi pregressi, che, alla stregua della nuova disciplina, continuano pur sempre ad essere sanzionati" "È allora evidente l'opportunità di perpetuare la loro rilevanza, ma non già in base della legge penale non più vigente, bensì a quello stesso titolo sicuramente più favorevole - che risulterebbe applicabile oggi a quegli stessi fatti, cioè come violazioni amministrative". "Si spiega, così, la disciplina dell'articolo 40: si tratta, in sostanza, di una forma di successione impropria, il cui retroterra logico è rappresentato dalla perpetuazione di rilevanza dell'illecito anche se esso non costituisce più reato". "E tale perpetuazione non discende da una inammissibile qualificazione retroattiva in base alla legge amministrativa posteriore, bensì dalla stessa disposizione penale originaria, il cui trattamento repressivo viene adeguato a quello della corrispondente violazione amministrativa".
14. Come si può notare, per alcune voci della dottrina gli articoli 40 e 41 costituiscono vere e proprie eccezioni al divieto di irretroattività, che è una delle caratteristiche, delle connotazioni del principio di legalità.
Ne consegue che per queste voci l'articolo 25, II comma, della Costituzione non ha costituzionalizzato il principio di legalità
con riferimento a tutti gli illeciti, sebbene soltanto con riferimento agli illeciti penali.
È innegabile, peraltro, che altre autorevoli voci della dottrina, di cui v'è una espressa eco nella sentenza n. 2512 della IV sezione, siano di segno opposto.
Le prime, però, più numerose e altrettanto autorevoli - le stesse collegano l'articolo 25 della Costituzione al precedente articolo 13, sicché la garanzia della prima norma deve ritenersi limitata alle pene restrittive della libertà personale o in esse tramutabili - hanno il conforto della giurisprudenza della Corte Costituzionale. Quest'ultima, se in una isolata e, secondo alcuni, "ambigua" sentenza (Corte Cost. 03/07/1967, n. 78) prospettava un'estensione alle sanzioni amministrative dell'articolo 25, II comma, della Costituzione, in precedenza (Corte Cost. 23/03/1966, n. 26) aveva affermato che il principio della riserva di legge era specificamente riferito alla sanzione penale, affermazione che, dopo quella contraria, isolata, pronuncia, la Corte Costituzionale ha ripetutamente ribadito (cfr. Corte Cost. 14/04/1988 n. 477), pur con la precisazione che "anche rispetto alle sanzioni amministrative ricorre l'esigenza della prefissione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere relativo all'applicazione o alla non applicazione di esse, e ciò in riferimento sia al principio di imparzialità - ex articolo 97 della Costituzione -, sia al principio di cui all'articolo 23 della Costituzione". Se il principio di legalità, dettato nell'articolo 1 della legge n. 689 del 1981, non ha rilevanza costituzionale, se non è principio superprimario, per esprimersi con i termini della sentenza n. 44/1993 della I sezione penale, ma principio primario, derogabile da altra legge ordinaria, il legislatore a buon diritto, secondo quegli autori, si è avvalso del potere di deroga con gli articoli 40 e 41 della legge fondamentale sulla depenalizzazione e con le analoghe norme, a suo tempo citate, che si rinvengono nelle altre leggi di depenalizzazione.
15 - Altri autori, però, escludono, come si è visto, che possa parlarsi di retroattività, preferendo parlare di una forma "di successione impropria" e chiarendo, appunto, che la perpetuazione della rilevanza all'illecito non discende da una "inammissibile qualificazione retroattiva in base alla legge amministrativa posteriore, bensì dalla stessa disposizione penale originaria, il cui trattamento repressivo viene adeguato a quello della corrispondente violazione amministrativa".
Si è già osservato, nel citare questa opinione, che la stessa recupera uno dei punti di fondo della sentenza n. 2512 della IV sezione, recupera quella affermazione di quest'ultima in cui si dice che è la stessa disposizione penale, cioè l'esercizio in allora dello ius puniendí, che legittima la repressione, con le nuove sanzioni amministrative, di quelle violazioni ormai depenalizzate. Di questo avviso è anche Cass. sez. I civile, 21/04/1988, n. 3088, già citata, la quale, dopo aver affermato l'inapplicabilità dell'articolo 2, III comma, alle sanzioni amministrative e dopo aver rilevato che senza gli articoli 40 e 41non sarebbe stato possibile estendere le sanzioni amministrative previste dalla legge n. 689 del 1981 alle violazioni, costituenti reato, commesse prima dell'entrata in vigore della legge, chiarisce pur ammettendo esplicitamente che il legislatore avrebbe potuto introdurre una deroga al principio di legalità "giacché la copertura costituzionale non opera per le sanzioni amministrative" - che "a ben vedere la norma transitoria in questione non rappresenta una deroga al principio di legalità". "Nella specie, infatti, si realizza una diversa qualificazione del fatto già costituente reato depotenziato ad illecito amministrativo, sicché il precetto della cui violazione si viene chiamati a rispondere non è successivo al fatto commesso, venendo ad essere correlato, ora per allora, ad una diversa sanzione, non più penale, ma amministrativa" .
Ma, se per alcuni autori e per la stessa giurisprudenza civile di questa suprema corte non è il caso di parlare di retroattività, è, però, innegabile che per tutti gli autori, siano o non siano per la retroattività, e per la giurisprudenza, appena ricordata, il punto centrale resta sempre quello: senza le norme degli articoli 40 e 41 non vi sarebbe stata retroattività - è evidente - o, se non si vuole parlare di retroattività, non sarebbe stato possibile, data l'efficacia delle sanzioni amministrative solo per il futuro, che il precetto violato, già costituente reato, potesse essere correlato, ora per allora, ad una diversa sanzione, alla sanzione amministrativa.
16 - Detto questo, si potrebbe sostenere, come è stato fatto da qualche, isolata, sentenza di questo supremo collegio (Cass. sez. I penale 22/09/1990, n. 12659) che le disposizioni degli articoli 40 e 41 della legge 24/11/1981, n. 689, ,anche se dettate per i procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore della legge, costituiscono disposizioni generali di inquadramento, valide per tutti i futuri casi di trasformazione del reato in illecito amministrativo per effetto della depenalizzazione. È contro questo indirizzo tutta la giurisprudenza, sopra citata, delle sezioni civili dì questa corte, la quale, come è noto, si è soltanto divisa sul problema se le norme della legge fondamentale si applicassero solo alle violazioni con la stessa legge depenalizzate o anche a quelle, comunque precedenti, già in precedenza depenalizzate o contemplate ab origine come violazioni amministrative, contrasto che è stato superato dalle SS.UU. civili con la sentenza, anch'essa citata, del 26/03/1985, n. 2645, che ha fatto proprio l'indirizzo più largo.
Se, quindi, si può discutere se la legge n. 689 del 1981 abbia o non abbia, rispetto al passato, confini più o meno ampi, è certo che le norme degli articoli 40 e 41 della stessa non guardano al futuro.
Per convincersene, è sufficiente ripercorrere l'iter che, dalla iniziale formulazione di quel comma III dell'articolo 1 - che avrebbe consentito di rendere applicabili le sanzioni di tutte le future leggi di depenalizzazione alle violazioni, già costituenti reato, depenalizzate -, è sfociato nella formulazione degli articoli 40 e 41 con l'intento dichiarato e perseguito - si pensi - alla espressione: "della presente legge che le ha depenalizzate" - di sottolineare il carattere del tutto eccezionale e transitorio del recupero del passato, recupero storicamente destinato ad esaurirsi. 17 - È da aggiungere che il nuovo codice della strada ha escluso, peraltro, quanto meno implicitamente, ma inequivocabilmente, la possibilità di avvalersi degli articoli 40 e 41 della legge n. 689 del 1981. L'articolo 194 dello stesso dispone che "in tutte le ipotesi in cui il presente codice prevede che da una determinata violazione consegua una sanzione amministrativa pecuniaria, si applicano le disposizioni generali contenute nelle Sezioni I e II del capo I della legge 24/11/1981, n. 689, salve le modifiche e le deroghe previste dalle norme del presente capo" .
È superfluo ricordare che ali articoli 40 e 41 sono collocati, nella legge n. 689 del 1981, nella Sezione IV del capo I. 18 - Da tutto quanto si è detto sinora deriva anche che, per disporre la trasmissione degli atti, il giudice non può utilizzare, come ritiene la sentenza n. 2512/1993 della IV sezione, della norma dell'articolo 220, IV comma, del nuovo codice della strada. a - Se l'articolo 2, III comma, c.p. è inapplicabile e se nel nuovo codice della strada manca una norma analoga a quelle degli articoli 40 e 41 della legge n. 689 del 1981 e delle altre leggi, precedenti e successive, di depenalizzazione, il giudice non è autorizzato ad affermare, per le violazioni, già costituenti reato, depenalizzate dal nuovo codice, di trovarsi di fronte ad una violazione amministrativa.
Egli ha a che fare con una violazione, già reato, depenalizzata, ma non ha gli indispensabili sussidi normativi - non essendo utilizzabili ne' l'articolo 2, III comma, c.p., ne' gli articoli 40 e 41 della legge n. 689/1981 - per sostenere che quel fatto, non più reato, continui ad avere rilevanza come illecito amministrativo, sia, cioè, una semplice violazione amministrativa, con la conseguenza che non può servirsi del ricordato articolo 220, - il quale pretende che il giudice abbia di fronte "soltanto una violazione amministrativa" per rimettere gli atti a chi di competenza. b - In secondo luogo, non può non osservarsi come ha puntualmente rilevato la dottrina nell'occuparsi del problema, qui trattato, della sorte delle violazioni, depenalizzate, già costituenti reato che la norma dell'articolo 220 è, per così dire, tutta interna al codice, nel senso che non è stata scritta per regolare aspetti transitori che sarebbero sorti a seguito del passaggio dal codice abrogato al nuovo codice.
La norma, che reca la rubrica "accertamento e cognizione dei reati previsti dal presente codice, è, infatti, la prima della Sezione I - Disposizioni generali in tema di reati e relative sanzioni del Capo II - Degli atti illeciti del Titolo VI, che si interessa "Degli illeciti previsti dal presente codice e delle relative sanzioni". Se, poi, aldilà delle rubriche e dei titoli, si scende, per un attimo, all'esame del testo, si nota che il primo comma dell'articolo 220 dispone che per le violazioni costituenti reato - evidentemente quelle costituenti reato ai sensi del nuovo codice - l'agente o l'organo accertatore deve dare notizia senza ritardo al pubblico ministero, ai sensi dell'articolo 347 c.p., e che il terzo comma stabilisce che venga data immediatamente eguale notizia "quando da una violazione prevista dal presente codice derivi un reato contro la persona" .
Interviene, a questo punto, il quarto comma, il quale prevede che l'autorità giudiziaria, in tutte le ipotesi in cui ravvisa solo una violazione amministrativa, rimette gli atti all'ufficio o al comando, a quelle autorità cioè, dalle quali, nell'ambito del nuovo codice, aveva avuto quelle notizie, ben potendo l'autorità giudiziaria, nel caso del I comma, non ravvisare il reato, ritenuto dall'agente o organo accertatore, ma solo una violazione amministrativa e, nel caso del III comma, pervenire alla conclusione che dalla violazione che potrebbe essere stata una violazione non costituente reato - non sia derivato un resto contro la persona. c - La tesi, che vuole che la norma dell'articolo 220 del vigente codice della strada non sia utilizzabile per risolvere problemi di diritto transitorio, è avvalorata, infine, dalla considerazione che, per il I comma dell'articolo 238 del codice, "le disposizioni del Titolo VI, Capo I - il quale si occupa "Degli illeciti amministrativi e delle relative sanzioni" - si applicano dal I gennaio 1993".
Ne discende che, per le violazioni già costituenti reati contravvenzionali commesse anteriormente all'entrata in vigore del codice che le ha depenalizzate e, quindi, prima del I gennaio 1993, ove fosse disposta dall'autorità giudiziaria la rimessione degli atti all'autorità amministrativa competente, questa, in forza del disposto dell'articolo 238 citato, non potrebbe procedere all'applicazione della relativa sanzione amministrativa, che è irrogabile soltanto alle violazioni commesse dal 1 gennaio 1993. 19 - Si può sostenere, infine, - come è stato fatto - che, per poter disporre la trasmissione degli atti, il giudice può e deve avvalersi dell'articolo 20 del vigente codice di procedura penale, il quale, nella seconda parte del II comma, dispone che "dopo la chiusura delle indagini preliminari e in ogni stato e grado del processo il giudice pronunzia sentenza e ordina, se del caso, la trasmissione degli atti all'autorità competente". a - Se così fosse, non si vede perché il legislatore, nella legge di depenalizzazione 28/12/1993, n. 561, già, a suo tempo citata, - successiva all'entrata in vigore del vigente c.p.p.- si sia premurato, nell'articolo 4 - disposizioni finali e transitorie - sia di prevedere l'applicazione delle norme depenalizzate alle violazioni anteriormente commesse già costituenti reato, sia, soprattutto, di richiamare, per quanto non disposto, le disposizioni della legge n. 689 del 1981 e, quindi, anche l'articolo 41 di quest'ultima che si interessa, principalmente, della trasmissione degli atti all'autorità competente.
b - Come, inoltre, ha posto in risalto una delle ordinanze di remissione della IV sezione in data 16/12/1993, "di trasmigrazione del processo, ai sensi del punto 2 dell'articolo 20 c.p.p., può parlarsi solo in ipotesi in cui l'organo investito, a seguito della accertata carenza della legittima potestà a giudicare, sia un organo attivo, per quanto speciale, della giurisdizione penale", mentre è incontestabile che l'attività esercitata dal Prefetto, nel momento in cui irroga le sanzioni amministrative, non sia attività giurisdizionale, ma attività amministrativa, come ha affermato la Corte Costituzionale con la sentenza del 26/02/1970 n. 32 e come ritiene la dottrina. L'articolo 20 del vigente c.p.p., d'altro canto, è stato modellato sull'articolo 38 dell'abrogato c.p.p., il quale regolava i rapporti e soltanto i rapporti tra giudice ordinario e giudice speciale. c - A tutto concedere, infine, l'articolo 20 del c.p.p. vuole la trasmissione degli atti se del caso", espressione con la quale si allude, come è messo in rilievo dalla dottrina, alla distinzione tra difetto relativo e difetto assoluto di giurisdizione, e si è visto nelle pagine che precedono che la interpretazione delle norme relative al problema lui trattato impone dì concludere - dato e non concesso che per il Prefetto si possa parlare di giurisdizione - per il difetto assoluto di giurisdizione: ne' il giudice ordinario. ne' altri possono interessarsi delle vocazioni del precedente codice della strada. costituenti reato.
depenalizzate. 20 - Tutto ciò premesso, la sentenza impugnata deve essere annullata senza rinvio perché il fatto non è previsto dalla legge come reato: non va disposta la trasmissione degli atti.

P.Q.M.

La corte di cassazione, a sezioni unite, annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non è previsto dalla legge come reato.
Così deciso in Roma il 16/03/1994.