CASS
Sentenza 13 ottobre 2023
Sentenza 13 ottobre 2023
Massime • 1
In caso di patologie conseguenti ad infezione da virus HBV, HIV e HCV, contratte a seguito di emotrasfusioni, è configurabile la responsabilità, ex art. 2043 c.c., del Ministero della salute - sebbene sprovvisto, all'epoca dell'evento lesivo, di compiti e poteri sulle procedure relative all'attività trasfusionale - anche per le trasfusioni praticate prima della l. n. 592 del 1967 e nella vigenza della circolare del Ministero della sanità n. 50 del 1966, a condizione che vengano accertate: a) l'inosservanza, da parte dell'operatore, delle specifiche prescrizioni di cautela e profilassi dettate dalla citata circolare; b) la riferibilità di tale inosservanza anche a manchevolezze imputabili al medico provinciale nel dare attuazione alle direttive; c) un legame causale tra l'inosservanza e l'evento dannoso, poiché la citata circolare, pur dettando norme di condotta con finalità di generica profilassi, era rivolta ai medici provinciali che, all'epoca, costituivano articolazioni periferiche del Ministero, ad esso organicamente riferibili. (Nella specie, la S.C. ha confermato la sentenza di rigetto impugnata, poiché, trattandosi di infezione contratta nel giugno 1967, prima dell'entrata in vigore della l. n. 592 del 24 luglio 1967, non era stata allegata, né dimostrata, l'inosservanza della circolare n. 50 del 1966 ed il nesso causale tra essa e l'evento dannoso).
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. III, sentenza 13/10/2023, n. 28626 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 28626 |
| Data del deposito : | 13 ottobre 2023 |
Testo completo
Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo Italiano LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE TERZA SEZIONE CIVILE Oggetto Composta da Responsabilità civile - Amministrazione pubblica - Emotrasfusioni - Contagio da sangue infetto - Responsabilità del Ministero della salute - Individuazione del dies a quo Raffaele Frasca - Presidente - Enrico Scoditti - Consigliere - R.G.N. 24670/2021 Emilio Iannello - Consigliere Rel. - Paolo Spaziani - Consigliere - Cron. Carmelo Carlo Rossello - Consigliere - CC – 26/09/2023 ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 24670/2021 R.G. proposto da CA NC, rappresentato e difeso dall'Avv. Giambattista Grieco (p.e.c. indicata: giambattistagrieco@pecavvpa.it); – ricorrente – contro Ministero della Salute, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato (p.e.c. indicata: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici domiciliano ope legis in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12; – controricorrente – Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 avverso la sentenza della Corte d'appello di Palermo, n. 526/2021, pubblicata l'8 aprile 2021. Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 26 settembre 2023 dal Consigliere Emilio Iannello. udito l'Avvocato Mirco Minardi, per delega;
udito l'Avvocato dello Stato Emma Damiani;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale Alessandro Pepe, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso;
in subordine la rimessione alle Sezioni Unite. FATTI DI CAUSA 1. NC CA convenne in giudizio, davanti al Tribunale di Palermo, il Ministero della Salute chiedendone la condanna al risarcimento dei danni subiti a causa dell'emotrasfusione di sangue infetto cui fu sottoposto nel giugno 1967, che aveva provocato lo sviluppo dell'epatite C poi degenerata in una cirrosi epatica. Il Ministero resistette alla domanda deducendo che nessuna omissione poteva essergli imputata, posto che al momento della trasfusione il virus HCV non era ancora noto e dunque l'evento dannoso non era prevedibile. Istruita la causa, il Tribunale di Palermo accolse la domanda e condannò il Ministero al pagamento del risarcimento dei danni quantificati in Euro 325.952,00, oltre interessi, ritenendo che fin dalla metà degli anni '50 del secolo scorso era noto il potere morbigeno del sangue, tanto che il Ministero della Sanità già a partire dalla metà degli anni '60 si era attivato per emanare circolari e provvedimenti per ridurre il rischio di contagi a causa di trasfusioni di sangue infetto. 2. In accoglimento del gravame interposto dal Ministero ed in totale riforma della decisione di primo grado, la Corte d'appello di Palermo, con sentenza n. 526/2021, pubblicata l'8 aprile 2021, ha rigettato la domanda risarcitoria, escludendo la responsabilità del Ministero per l'insussistenza dell'elemento soggettivo della colpa. 2 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 Ha infatti osservato che una condotta colpevole del Ministero può configurarsi soltanto a partire dall'entrata in vigore della legge n. 592 del 14 luglio 1967, che ha attribuito al Ministero il compito di emanare le direttive tecniche per l'organizzazione, il funzionamento e il coordinamento dei servizi inerenti alla raccolta, preparazione, conservazione e distribuzione del sangue umano, con la conseguenza che, nella specie, trattandosi di evento precedente all'entrata in vigore della suddetta norma (giugno 1967), tale presupposto non sussiste. 3. Avverso tale sentenza NC CA propone ricorso per cassazione sulla base di un unico motivo. Il Ministero della Salute resiste con controricorso. 4. All'esito dell'adunanza camerale del 3 dicembre 2022, in vista della quale il ricorrente aveva depositato memoria, questa Corte, con ordinanza interlocutoria n. 6440 del 03/03/2023, ha disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo, perché fosse trattata in pubblica udienza. Il ricorrente ha depositato memoria, con la quale si chiede, tra l'altro, la rimessione della questione alle Sezioni Unite. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con l'unico articolato motivo di ricorso, il ricorrente denuncia, con riferimento all'art. 360, comma primo, num. 3, cod. proc. civ., «violazione e/o falsa applicazione della circolare del Ministero della sanità n. 50 del 28 marzo 1966 della legge n. 296/1958, art. 1, della direttiva CEE del 26.1.1965 n. 65/65, della legge n. 592/1967, art. 1, degli artt. 1225, 2043 e 2056 c.c.». Censura la sentenza impugnata nella parte in cui ritiene che sia possibile individuare un obbligo normativo in capo al Ministero della Salute di vigilare sulla circolazione del sangue solo a partire dall'entrata in vigore della legge n. 592 del 1967 e non prima. Sostiene, infatti, che sia individuabile una condotta colposa ben prima di tale data, posto che già la circolare del Ministero della Sanità 3 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 n. 50 del 28 marzo 1966 disponeva di evitare la donazione di sangue nell'ipotesi in cui il donatore avesse manifestato forme di epatite virale o fosse stato a contatto con malati di epatite nel semestre precedente alla trasfusione, nonché la necessità che ciascun donatore venisse sottoposto a ulteriori accertamenti nell'ipotesi di valori anomali. Rimarca che la legge n. 296 del 13 marzo 1958 prescriveva tra i compiti del Ministero della salute anche quello di provvedere alla tutela della salute pubblica e di sovrintendere ai servizi sanitari. 2. La censura è infondata. Sebbene il tema di lite si concentri esclusivamente sul presupposto soggettivo della responsabilità del Ministero, non risultando negata in sentenza, né contestata nel controricorso, l'esistenza di un nesso causale tra la trasfusione e l'evento dannoso, pare opportuno sul punto svolgere le seguenti considerazioni. Come già compiutamente chiarito da questa Corte (v. Cass. 11/07/2017, n. 17084; v. anche, ivi citata, Cass. 18/04/2005, n. 7997), l'indagine in ordine alla sussistenza del nesso causale va svolta avendo riguardo alle cognizioni esistenti, ex post, al tempo della valutazione (non già ex ante al tempo della condotta dell'agente, ossia della eseguita trasfusione, sia pure secondo un criterio di prevedibilità oggettiva «secondo la miglior scienza ed esperienza al momento dell'azione»), e che sussiste il legame eziologico allorché si possa accertare la derivazione dell'infezione, secondo leggi scientifiche o statistiche o anche solo logiche, quale evento di danno, dalla trasfusione, a prescindere dalla sua specificazione in termini di malattia tipica. Non può diversamente argomentarsi sul fatto che, trattandosi di causalità omissiva, per assurgere a criterio di imputazione oggettiva dell'evento, è necessario che sussista anche l'«obbligo giuridico di impedire» l'evento (art. 40, secondo comma, cod. pen.). Come è 4 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 stato efficacemente evidenziato nel citato precedente, «anche il non facere svolge efficacia causale sul piano naturalistico», con la conseguenza che anche l'efficacia causale del non facere può essere apprezzata sul piano naturalistico, seppure con giudizio controfattuale, alla stessa stregua del facere, secondo le cognizioni statistico-scientifiche, o semplicemente logiche, dell'osservatore al momento della valutazione. Il ruolo che, in tale paradigma, assume l'obbligo giuridico di impedire l'evento è dunque solo quello di far divenire anche giuridico, ossia rilevante per il diritto, quel nesso causale già esistente in natura (c.d. «giuridicizzazione del nesso causale»: Cass. n. 17084 del 2017), facendolo divenire criterio di imputazione giuridica: ma ciò sul piano oggettivo della causalità, non su quello soggettivo della colpa. «L'imputazione mediante causalità segue le cognizioni statistico-scientifiche, o più semplicemente logiche, nei limiti in cui il diritto le recepisca. Essa non risente della colpa perché, pur trattandosi di un'imputazione (nella misura in cui corrisponde ad un collegamento della condotta all'evento stabilito dalla norma), inerisce ad una connessione puramente naturalistica, o tendenzialmente tale (come accade nel diritto civile). Ciò che deve accertarsi è l'oggettiva idoneità della condotta a determinare un evento» (Cass. n. 17084 del 2017, cit.). Ne discende che, nell'ipotesi della causalità omissiva, ciò che vale per le leggi scientifiche o probabilistiche che governano sul piano della struttura l'indagine sul nesso causale, vale allo stesso modo per l'obbligo giuridico di impedire l'evento: sia le prime che le altre costituiranno parametro dell'indagine in relazione alla conoscenza che si abbia delle prime e, rispettivamente, all'esistenza del secondo, al momento della osservazione e non a quello della condotta. 3. Venendo, dunque, all'elemento soggettivo della dedotta responsabilità risarcitoria del Ministero ex art. 2043 cod. civ. il quesito cui questo Collegio è chiamato a rispondere è se tale 5 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 requisito, ossia la colpa, sia stato oppure no correttamente ritenuto sussistente dal giudice a quo avuto riguardo al fatto, pacifico in causa, che trattasi nella specie di contagio risalente al mese di giugno del 1967. Su tale specifica questione si registrano in effetti nella giurisprudenza di questa Corte indicazioni non univoche: da un lato, infatti, si pongono le pronunce di Cass. n. 21145 del 2021, n. 24163 del 2019, n. 31544 del 2018 che, tutte relative a contagi anteriori al 1967, hanno riconosciuto la responsabilità del Ministero, dall'altro la più recente ordinanza n. 14748 del 2022, che, con riferimento a contagio risalente al 1963, ha escluso che tale responsabilità sia predicabile sostanzialmente per le medesime ragioni accolte nella sentenza qui impugnata della Corte d'appello di Palermo.
4. Cominciando dalle tre ordinanze meno recenti, deve darsi atto che: a) si riferiscono tutte a controversie aventi ad oggetto pretese risarcitorie nei confronti del Ministero della Salute per danni da infezione da HCV contratte a seguito di trasfusioni avvenute rispettivamente: nel 1965 (ordinanze del 2021 e del 2019); nel 1966 (ordinanza del 2018); b) ognuna di esse adotta al riguardo motivazioni sostanzialmente sovrapponibili, ricavate da una molteplicità di precedenti, a cominciare dei fondamentali arresti delle Sezioni Unite nn. 576 e 584 del 2008 (tutti però riguardanti infezioni contratte successivamente al 1967) e riassumibili nei seguenti postulati: — ai fini della colpa non viene in rilievo la conoscenza o conoscibilità effettiva che potesse aversi al momento della trasfusione del rischio di contrarre la specifica infezione ex post accertata, quale che ne sia il nomen, quanto piuttosto l'incauta omissione dei controlli volti ad impedire la trasmissione di malattie mediante il sangue infetto cui l'autorità amministrativa fosse in ipotesi già tenuta al 6 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 momento del trattamento terapeutico con emoderivati;
— all'esecuzione di controlli in materia di sangue umano l'autorità amministrativa era tenuta a partire da una normativa assai risalente nel tempo e certamente anteriore alla più risalente delle scoperte dei mezzi di prevenibilità delle relative infezioni, individuabile nel 1978; — già la legge n. 296 del 1958 attribuiva al Ministero della Sanità il compito di provvedere ai servizi sanitari svolti dalle amministrazioni autonome dello Stato e dagli Enti Pubblici e di emanare, per la tutela della salute pubblica, istruzioni obbligatorie per tutte le amministrazioni pubbliche che provvedevano ai servizi sanitari. 5. Cass. ord. n. 14748 del 2022 si pone sulla scia di detti precedenti quanto ai primi due postulati, ma nega che il momento a partire dal quale risulta predicabile la responsabilità del Ministero della Salute per danni conseguenti a patologie correlate all'utilizzo di sangue infetto possa farsi risalire all'anno 1958, allorquando venne pubblicata la legge 13 marzo 1958, n. 296, istitutiva del Ministero della Sanità, dal momento che questa conteneva solo «norme di carattere organizzativo che nulla disponevano circa attività attribuite al Ministero nella materia dell'utilizzo del sangue». Evidenzia, infatti, che soltanto con la legge n. 592 del 14 luglio 1967 (pubblicata nella G.U. del successivo 31 luglio) furono previste ─ in particolare agli artt. 1, 20, 21 e 22 ─ specifiche attribuzioni, e correlati obblighi, del Ministero in materia di «raccolta, conservazione e distribuzione del sangue umano». Sulla base di tali considerazioni, come detto, la S.C. ha in quella occasione rigettato il ricorso proposto avverso la sentenza di merito che aveva negato il risarcimento per danni da infezione da HCV contratta a seguito di emotrasfusioni praticate nel 1963. 6. Ciò detto quanto ai precedenti, giova a questo punto rilevare anzitutto che, in mancanza di indicazioni sulle concrete fattispecie di volta in volta ivi esaminate, in relazione in particolare alla pratica o 7 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 terapia trasfusionale causa dell'evento lesivo, ed alla luce di quanto appresso si dirà sulle possibili diverse prospettazioni di una responsabilità per colpa del Ministero nell'ambito considerato, non è dato ravvisare un pieno e irriducibile contrasto interno alla giurisprudenza di questa Sezione tale da doversi la questione rimettersi al vaglio delle Sezioni Unite, trattandosi più propriamente di un percorso tutto sommato unitario verso soluzioni vieppiù ponderate e calibrate ai casi concreti. 7. Ciò premesso, reputa il Collegio che la ricostruzione del quadro normativo accolta dal più recente degli arresti ricordati ─ sebbene, come si dirà, non del tutto esaustiva ─ debba essere condivisa e debba condurre, nel caso in esame, al rigetto del ricorso. 8. Occorre muovere dalla premessa che, onde poter configurare una responsabilità ex art. 2043 cod. civ. del Ministero per omessa vigilanza sull'attività di emotrasfusione, occorre, a monte, che il Ministero sia munito di poteri e compiti di tal genere. Tali poteri, da un lato, nel nostro ordinamento informato al principio di legalità dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.; art. 1 legge 7 agosto 1990, n. 241), possono essere attribuiti solo dalla legge e non esistono, dunque, prima e indipendentemente da essa;
dall'altro, una volta che siano attribuiti, essi costituiscono limiti esterni alla attività discrezionale della P.A. ed integrano la norma primaria del neminem laedere di cui all'art. 2043 c.c. (cfr. Cass. 27/04/2011, n. 9404). In base ad essi, infatti, e per perseguirne lo scopo (che è certo a vantaggio degli utenti del servizio sanitario e non costituisce privilegio a discrezione dell'amministrazione), la P.A. sarà tenuta ad un comportamento attivo di vigilanza, sicurezza e controllo in ordine all'effettiva attuazione, da parte delle strutture sanitarie addette al servizio di emotrasfusione, di quanto ad esse prescritto al fine di prevenire ed impedire la trasmissione di malattie mediante il sangue 8 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 infetto (cfr. Cass. 28/9/2009, n. 20765; 23/5/2011, n. 11301), non potendo nemmeno considerarsi esaustiva delle incombenze alla medesima in materia attribuite la quand'anche assolta mera attività di normazione (emanazione di decreti, circolari, ecc.) (v. in tal senso, ex multis Cass. n. 18919 del 2023; n. 1566 del 2019; n. 24163 del 2019; n. 11298 del 2020; n. 21145 del 2021). 9. Ora, non può dubitarsi che compiti e poteri di organizzazione, controllo e vigilanza sulle attività di raccolta, preparazione, conservazione e distribuzione del sangue umano per uso trasfusionale, nonché la preparazione dei suoi derivati, siano stati specificamente previsti e attribuiti al Ministero solo con la legge n. 592 del 1967, pubblicata sulla G.U. del 31 luglio 1967. Ed infatti, come rimarca l'ordinanza n. 14748 del 2022, la legge n. 296 del 1958 nulla disponeva circa attività attribuite al Ministero nella materia dell'utilizzo del sangue. 10. Ne discende che, intanto potrà ritenersi fondato un addebito di colpa al Ministero per non aver esercitato a dovere i compiti di vigilanza attiva sulle attività predette, in quanto: a) sia accertata la «causalità della colpa»: sia accertato, cioè, che l'infezione è stata causata da una non corretta osservanza e, correlativamente, dalla omessa vigilanza sulle procedure che presiedono l'attività trasfusionale (raccolta, preparazione, conservazione e distribuzione del sangue umano per uso trasfusionale, preparazione dei suoi derivati): accertamento che naturalmente potrà essere e sarà pressoché sempre condotto anche su basi presuntive ed in funzione del quale non può certo negarsi l'alto significato indiziario del fatto in sé dell'essere stato il contagio determinato dal sangue utilizzato per le trasfusioni;
b) l'evento lesivo si sia verificato in epoca in cui il Ministero era provvisto di compiti e poteri in materia e, dunque, certamente non prima dell'entrata in vigore della legge n. 592 del 1967. 9 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 11. Non può condurre a diversa conclusione la considerazione della Circolare ministeriale n. 50 del 28 marzo 1966, cui il ricorrente fa riferimento, sebbene non possa nemmeno dirsi che essa sia priva di rilievo ai fini ricostruttivi. 12. Occorre anzitutto evidenziare che tale Circolare ─ emanata dal Ministero della Sanità, Direzione generale dei servizi dell'igiene pubblica ed ospedali, nell'esercizio dei poteri allora attribuiti dall'art. 1 della legge 13 marzo 1958, n. 296 e, in particolare, quello di cui alla lett. c («emanare, per la tutela della salute pubblica, istruzioni obbligatorie per tutte le Amministrazioni pubbliche che provvedono a servizi sanitari»), indirizzata ai medici provinciali ed intitolata «Epatite virale» ─ era diretta a contrastare l'allora crescente aumento dei casi di epatite virale ed aveva il dichiarato scopo di «intensificare l'azione profilattica per il controllo di questa malattia». A tal fine erano con essa adottati provvedimenti organizzativi diretti all'acquisizione di dati e informazioni sulla diffusione e le cause del fenomeno;
erano inoltre dettate norme di igiene, anche alimentare, cura e isolamento dei malati, profilassi;
erano date indicazioni sugli elementi da attenzionare a fini diagnostici [«grande importanza hanno l'aumento del tasso delle transaminasi sieriche (G.O.T.-G.P.T.) e la variazione del loro rapporto reciproco. Una tale determinazione dovrebbe essere sistematicamente applicata ai familiari degli infermi e nella selezione del personale addetto ai più delicati servizi collettivi di cucina e di mensa»]. 13. Tra le indicazioni di profilassi (Capo IV della Circolare) trovavano anche posto (al par. F) alcune direttive in tema di «Trasfusione di sangue e derivati». In tale paragrafo si legge tra l'altro (per quanto maggiormente può interessare al presente giudizio): ─ «occorre indagare se nei precedenti dei donatori esistano manifestazioni di epatite virale e anche se essi siano stati in contatto 10 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 con malati colpiti da questa affezione o, in genere da ittero, nel corso dei sei mesi precedenti»; ─ «si eviterà di prelevare sangue dai soggetti che hanno ricevuto, a loro volta, una trasfusione nei sei mesi precedenti»; ─ «è da prescrivere la determinazione sistematica e periodica delle transaminasi sieriche nei donatori»; ─ «nel caso di risultati abnormi (GOT superiore a 40 unità internazionali e GPT superiore a 30 unità internazionali), nel fondato sospetto che il donatore possa essere portatore di virus epatitico, il donatore stesso sarà sottoposto ad ulteriori accertamenti ed il quantitativo di sangue prelevato sarà destinato esclusivamente alla produzione di gammaglobulina con il metodo di Cohn all'etanolo o di albumine»; ─ «resta pertanto a prendere in considerazione l'adozione dei seguenti provvedimenti: - limitazione del numero dei donatori partecipanti ai lotti di miscela di sangue;
è consigliabile che il numero dei donatori da comprendere in ciascun lotto di miscela non superi i dieci;
- limitazione del numero delle trasfusioni ai casi di assoluta necessità»; ─ «circa l'impiego delle gammaglobuline negli ammalati sottoposti a trasfusioni si fa rilevare che con tale trattamento non è possibile sempre impedire l'insorgenza dell'infezione, ma che è invece possibile, in una notevole percentuale dei casi, impedire la manifestazione della malattia: si avrebbe cioè in molto casi, per effetto della profilassi gammaglobulinica, una infezione asintomatica»; ─ «si raccomanda, in conseguenza, nei soggetti sottoposti a trasfusione, particolarmente se nel primo semestre di vita o in età avanzata o affetti da gravi malattie, la prassi dell'inoculazione di dosi elevate di gamma-globuline (10 cc. per ciascuna dose agli adulti e dosi proporzionalmente inferiori ai soggetti più giovani), iniettando 11 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 una prima dose immediatamente, e in ogni caso non oltre il settimo giorno dopo la trasfusione, ed una seconda dose ad un mese di distanza dalla prima». 14. Ebbene, questo essendo il contenuto della Circolare citata, le considerazioni da fare sono le seguenti. 14.1. La circolare detta una serie di norme di condotta, con finalità di generica profilassi, a tratti poco più che raccomandazioni, da valere nei confronti dei destinatari ivi espressamente indicati, ossia, come detto, dei medici provinciali, i quali nella organizzazione allora vigente del Ministero costituivano articolazioni periferiche dello stesso, organicamente ad esso riferibili. Non può dubitarsi pertanto che la violazione di quelle direttive può costituire, ove in rapporto eziologico con l'evento dannoso, motivo di addebito diretto ─ ex art. 28 Cost. ─ anche in capo all'Amministrazione nel quale il medico inosservante è organicamente inserito. Al riguardo giova rammentare che la giurisprudenza di questa Corte è ormai consolidata nel legare il fondamento della responsabilità diretta della pubblica amministrazione al rapporto di immedesimazione organica, nel senso più ampio del termine, tutte le volte in cui l'attività del proprio funzionario o dipendente si muova nell'ambito istituzionale nello svolgimento di compiti che costituiscano «estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà», in forza della sicura imputazione della condotta all'ente (v. Cass. Sez. U. n. 13246 del 16/05/2019). 14.2. Le prescrizioni della Circolare hanno però riguardo a pratiche trasfusionali a base per così dire personale, in relazione alle quali era possibile operare una preventiva serie di accertamenti diagnostici sui singoli donatori e/o sui soggetti sottoposti a tali terapie. 14.3. Non è invece oggetto di tale circolare, né poteva esserlo, la 12 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 disciplina, anche sul piano tecnico e organizzativo, di specifiche attività dirette alla raccolta, anche da parte di centri da autorizzare previ appositi controlli, alla conservazione e distribuzione del sangue umano per quantità estese e su base impersonale: attività per le quali al tempo non si avevano probabilmente ancora nemmeno adeguate cognizioni scientifiche e i necessari supporti tecnico- strumentali e che comunque postulavano anche l'esercizio di poteri autorizzativi e di controllo che solo la legge poteva attribuire al Ministero (e che di fatto attribuì nel 1967, con la legge n. 592, che, ad opinare diversamente, circa i preesistenti poteri del Ministero, dovrebbe ritenersi ultronea e priva di autonoma valenza normativa). 14.4. Ne discende che, prima della legge n. 592 del 1967 e nella vigenza della Circolare n. 50, a poter assumere rilievo ai fini in discorso o, in altre parole, a dimostrare la condotta colposa causa del danno, non può essere di per sé la sola accertata dipendenza eziologica dell'infezione dalla trasfusione o dalla terapia a base di emoderivati, ma occorre dimostrare: a) l'inosservanza della specifica regola di cautela da parte dell'operatore; b) la riferibilità di tale inosservanza anche a manchevolezze imputabili al medico provinciale nel dare attuazione alle direttive;
c) un legame causale tra l'inosservanza degli specifici comportamenti di cautela e l'evento dannoso, il che, dato il descritto contenuto delle cautele da osservarsi, non può prescindere dalla previa individuazione della provenienza del sangue da uno o più donatori precisamente identificabili ovvero dalla singola pratica medica inosservante delle predette cautele. 15. Fermo dunque che, in astratto e a priori, non può negarsi la responsabilità diretta del Ministero, ex art. 2043 cod. civ., per danni da sangue infetto anche prima dell'entrata in vigore della legge n. 592 del 1967 e nella vigenza della Circolare n. 50 del 28 marzo 1966, ove si alleghi e si dimostri l'inosservanza delle prescrizioni di cautela 13 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 e profilassi ivi dettate e la loro efficacia causale rispetto all'evento dannoso, deve prendersi atto che, nella specie, in mancanza di alcun accertamento del genere (e, prima ancora, di alcuna allegazione in tal senso), tale responsabilità, trattandosi di infezione contratta anteriormente all'entrata in vigore della ridetta legge del 1967, non può essere affermata sulla sola base del pur accertato nesso eziologico con la trasfusione. 16. Il ricorso deve essere pertanto rigettato. Avuto riguardo alle oscillazioni della giurisprudenza sulla specifica questione affrontata, si ravvisano i presupposti per l'integrale compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio di legittimità. 17. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, ai sensi dell'art. 13, comma 1- quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell'art.
1-bis dello stesso art. 13.
P.Q.M.
rigetta il ricorso. Compensa interamente le spese del presente giudizio di legittimità. Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell'art.
1-bis dello stesso art. 13. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 26 settembre 2023 Il Consigliere estensore Il Presidente 14 (Emilio Iannello) Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 (Raffaele Frasca) 15
udito l'Avvocato dello Stato Emma Damiani;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale Alessandro Pepe, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso;
in subordine la rimessione alle Sezioni Unite. FATTI DI CAUSA 1. NC CA convenne in giudizio, davanti al Tribunale di Palermo, il Ministero della Salute chiedendone la condanna al risarcimento dei danni subiti a causa dell'emotrasfusione di sangue infetto cui fu sottoposto nel giugno 1967, che aveva provocato lo sviluppo dell'epatite C poi degenerata in una cirrosi epatica. Il Ministero resistette alla domanda deducendo che nessuna omissione poteva essergli imputata, posto che al momento della trasfusione il virus HCV non era ancora noto e dunque l'evento dannoso non era prevedibile. Istruita la causa, il Tribunale di Palermo accolse la domanda e condannò il Ministero al pagamento del risarcimento dei danni quantificati in Euro 325.952,00, oltre interessi, ritenendo che fin dalla metà degli anni '50 del secolo scorso era noto il potere morbigeno del sangue, tanto che il Ministero della Sanità già a partire dalla metà degli anni '60 si era attivato per emanare circolari e provvedimenti per ridurre il rischio di contagi a causa di trasfusioni di sangue infetto. 2. In accoglimento del gravame interposto dal Ministero ed in totale riforma della decisione di primo grado, la Corte d'appello di Palermo, con sentenza n. 526/2021, pubblicata l'8 aprile 2021, ha rigettato la domanda risarcitoria, escludendo la responsabilità del Ministero per l'insussistenza dell'elemento soggettivo della colpa. 2 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 Ha infatti osservato che una condotta colpevole del Ministero può configurarsi soltanto a partire dall'entrata in vigore della legge n. 592 del 14 luglio 1967, che ha attribuito al Ministero il compito di emanare le direttive tecniche per l'organizzazione, il funzionamento e il coordinamento dei servizi inerenti alla raccolta, preparazione, conservazione e distribuzione del sangue umano, con la conseguenza che, nella specie, trattandosi di evento precedente all'entrata in vigore della suddetta norma (giugno 1967), tale presupposto non sussiste. 3. Avverso tale sentenza NC CA propone ricorso per cassazione sulla base di un unico motivo. Il Ministero della Salute resiste con controricorso. 4. All'esito dell'adunanza camerale del 3 dicembre 2022, in vista della quale il ricorrente aveva depositato memoria, questa Corte, con ordinanza interlocutoria n. 6440 del 03/03/2023, ha disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo, perché fosse trattata in pubblica udienza. Il ricorrente ha depositato memoria, con la quale si chiede, tra l'altro, la rimessione della questione alle Sezioni Unite. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con l'unico articolato motivo di ricorso, il ricorrente denuncia, con riferimento all'art. 360, comma primo, num. 3, cod. proc. civ., «violazione e/o falsa applicazione della circolare del Ministero della sanità n. 50 del 28 marzo 1966 della legge n. 296/1958, art. 1, della direttiva CEE del 26.1.1965 n. 65/65, della legge n. 592/1967, art. 1, degli artt. 1225, 2043 e 2056 c.c.». Censura la sentenza impugnata nella parte in cui ritiene che sia possibile individuare un obbligo normativo in capo al Ministero della Salute di vigilare sulla circolazione del sangue solo a partire dall'entrata in vigore della legge n. 592 del 1967 e non prima. Sostiene, infatti, che sia individuabile una condotta colposa ben prima di tale data, posto che già la circolare del Ministero della Sanità 3 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 n. 50 del 28 marzo 1966 disponeva di evitare la donazione di sangue nell'ipotesi in cui il donatore avesse manifestato forme di epatite virale o fosse stato a contatto con malati di epatite nel semestre precedente alla trasfusione, nonché la necessità che ciascun donatore venisse sottoposto a ulteriori accertamenti nell'ipotesi di valori anomali. Rimarca che la legge n. 296 del 13 marzo 1958 prescriveva tra i compiti del Ministero della salute anche quello di provvedere alla tutela della salute pubblica e di sovrintendere ai servizi sanitari. 2. La censura è infondata. Sebbene il tema di lite si concentri esclusivamente sul presupposto soggettivo della responsabilità del Ministero, non risultando negata in sentenza, né contestata nel controricorso, l'esistenza di un nesso causale tra la trasfusione e l'evento dannoso, pare opportuno sul punto svolgere le seguenti considerazioni. Come già compiutamente chiarito da questa Corte (v. Cass. 11/07/2017, n. 17084; v. anche, ivi citata, Cass. 18/04/2005, n. 7997), l'indagine in ordine alla sussistenza del nesso causale va svolta avendo riguardo alle cognizioni esistenti, ex post, al tempo della valutazione (non già ex ante al tempo della condotta dell'agente, ossia della eseguita trasfusione, sia pure secondo un criterio di prevedibilità oggettiva «secondo la miglior scienza ed esperienza al momento dell'azione»), e che sussiste il legame eziologico allorché si possa accertare la derivazione dell'infezione, secondo leggi scientifiche o statistiche o anche solo logiche, quale evento di danno, dalla trasfusione, a prescindere dalla sua specificazione in termini di malattia tipica. Non può diversamente argomentarsi sul fatto che, trattandosi di causalità omissiva, per assurgere a criterio di imputazione oggettiva dell'evento, è necessario che sussista anche l'«obbligo giuridico di impedire» l'evento (art. 40, secondo comma, cod. pen.). Come è 4 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 stato efficacemente evidenziato nel citato precedente, «anche il non facere svolge efficacia causale sul piano naturalistico», con la conseguenza che anche l'efficacia causale del non facere può essere apprezzata sul piano naturalistico, seppure con giudizio controfattuale, alla stessa stregua del facere, secondo le cognizioni statistico-scientifiche, o semplicemente logiche, dell'osservatore al momento della valutazione. Il ruolo che, in tale paradigma, assume l'obbligo giuridico di impedire l'evento è dunque solo quello di far divenire anche giuridico, ossia rilevante per il diritto, quel nesso causale già esistente in natura (c.d. «giuridicizzazione del nesso causale»: Cass. n. 17084 del 2017), facendolo divenire criterio di imputazione giuridica: ma ciò sul piano oggettivo della causalità, non su quello soggettivo della colpa. «L'imputazione mediante causalità segue le cognizioni statistico-scientifiche, o più semplicemente logiche, nei limiti in cui il diritto le recepisca. Essa non risente della colpa perché, pur trattandosi di un'imputazione (nella misura in cui corrisponde ad un collegamento della condotta all'evento stabilito dalla norma), inerisce ad una connessione puramente naturalistica, o tendenzialmente tale (come accade nel diritto civile). Ciò che deve accertarsi è l'oggettiva idoneità della condotta a determinare un evento» (Cass. n. 17084 del 2017, cit.). Ne discende che, nell'ipotesi della causalità omissiva, ciò che vale per le leggi scientifiche o probabilistiche che governano sul piano della struttura l'indagine sul nesso causale, vale allo stesso modo per l'obbligo giuridico di impedire l'evento: sia le prime che le altre costituiranno parametro dell'indagine in relazione alla conoscenza che si abbia delle prime e, rispettivamente, all'esistenza del secondo, al momento della osservazione e non a quello della condotta. 3. Venendo, dunque, all'elemento soggettivo della dedotta responsabilità risarcitoria del Ministero ex art. 2043 cod. civ. il quesito cui questo Collegio è chiamato a rispondere è se tale 5 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 requisito, ossia la colpa, sia stato oppure no correttamente ritenuto sussistente dal giudice a quo avuto riguardo al fatto, pacifico in causa, che trattasi nella specie di contagio risalente al mese di giugno del 1967. Su tale specifica questione si registrano in effetti nella giurisprudenza di questa Corte indicazioni non univoche: da un lato, infatti, si pongono le pronunce di Cass. n. 21145 del 2021, n. 24163 del 2019, n. 31544 del 2018 che, tutte relative a contagi anteriori al 1967, hanno riconosciuto la responsabilità del Ministero, dall'altro la più recente ordinanza n. 14748 del 2022, che, con riferimento a contagio risalente al 1963, ha escluso che tale responsabilità sia predicabile sostanzialmente per le medesime ragioni accolte nella sentenza qui impugnata della Corte d'appello di Palermo.
4. Cominciando dalle tre ordinanze meno recenti, deve darsi atto che: a) si riferiscono tutte a controversie aventi ad oggetto pretese risarcitorie nei confronti del Ministero della Salute per danni da infezione da HCV contratte a seguito di trasfusioni avvenute rispettivamente: nel 1965 (ordinanze del 2021 e del 2019); nel 1966 (ordinanza del 2018); b) ognuna di esse adotta al riguardo motivazioni sostanzialmente sovrapponibili, ricavate da una molteplicità di precedenti, a cominciare dei fondamentali arresti delle Sezioni Unite nn. 576 e 584 del 2008 (tutti però riguardanti infezioni contratte successivamente al 1967) e riassumibili nei seguenti postulati: — ai fini della colpa non viene in rilievo la conoscenza o conoscibilità effettiva che potesse aversi al momento della trasfusione del rischio di contrarre la specifica infezione ex post accertata, quale che ne sia il nomen, quanto piuttosto l'incauta omissione dei controlli volti ad impedire la trasmissione di malattie mediante il sangue infetto cui l'autorità amministrativa fosse in ipotesi già tenuta al 6 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 momento del trattamento terapeutico con emoderivati;
— all'esecuzione di controlli in materia di sangue umano l'autorità amministrativa era tenuta a partire da una normativa assai risalente nel tempo e certamente anteriore alla più risalente delle scoperte dei mezzi di prevenibilità delle relative infezioni, individuabile nel 1978; — già la legge n. 296 del 1958 attribuiva al Ministero della Sanità il compito di provvedere ai servizi sanitari svolti dalle amministrazioni autonome dello Stato e dagli Enti Pubblici e di emanare, per la tutela della salute pubblica, istruzioni obbligatorie per tutte le amministrazioni pubbliche che provvedevano ai servizi sanitari. 5. Cass. ord. n. 14748 del 2022 si pone sulla scia di detti precedenti quanto ai primi due postulati, ma nega che il momento a partire dal quale risulta predicabile la responsabilità del Ministero della Salute per danni conseguenti a patologie correlate all'utilizzo di sangue infetto possa farsi risalire all'anno 1958, allorquando venne pubblicata la legge 13 marzo 1958, n. 296, istitutiva del Ministero della Sanità, dal momento che questa conteneva solo «norme di carattere organizzativo che nulla disponevano circa attività attribuite al Ministero nella materia dell'utilizzo del sangue». Evidenzia, infatti, che soltanto con la legge n. 592 del 14 luglio 1967 (pubblicata nella G.U. del successivo 31 luglio) furono previste ─ in particolare agli artt. 1, 20, 21 e 22 ─ specifiche attribuzioni, e correlati obblighi, del Ministero in materia di «raccolta, conservazione e distribuzione del sangue umano». Sulla base di tali considerazioni, come detto, la S.C. ha in quella occasione rigettato il ricorso proposto avverso la sentenza di merito che aveva negato il risarcimento per danni da infezione da HCV contratta a seguito di emotrasfusioni praticate nel 1963. 6. Ciò detto quanto ai precedenti, giova a questo punto rilevare anzitutto che, in mancanza di indicazioni sulle concrete fattispecie di volta in volta ivi esaminate, in relazione in particolare alla pratica o 7 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 terapia trasfusionale causa dell'evento lesivo, ed alla luce di quanto appresso si dirà sulle possibili diverse prospettazioni di una responsabilità per colpa del Ministero nell'ambito considerato, non è dato ravvisare un pieno e irriducibile contrasto interno alla giurisprudenza di questa Sezione tale da doversi la questione rimettersi al vaglio delle Sezioni Unite, trattandosi più propriamente di un percorso tutto sommato unitario verso soluzioni vieppiù ponderate e calibrate ai casi concreti. 7. Ciò premesso, reputa il Collegio che la ricostruzione del quadro normativo accolta dal più recente degli arresti ricordati ─ sebbene, come si dirà, non del tutto esaustiva ─ debba essere condivisa e debba condurre, nel caso in esame, al rigetto del ricorso. 8. Occorre muovere dalla premessa che, onde poter configurare una responsabilità ex art. 2043 cod. civ. del Ministero per omessa vigilanza sull'attività di emotrasfusione, occorre, a monte, che il Ministero sia munito di poteri e compiti di tal genere. Tali poteri, da un lato, nel nostro ordinamento informato al principio di legalità dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.; art. 1 legge 7 agosto 1990, n. 241), possono essere attribuiti solo dalla legge e non esistono, dunque, prima e indipendentemente da essa;
dall'altro, una volta che siano attribuiti, essi costituiscono limiti esterni alla attività discrezionale della P.A. ed integrano la norma primaria del neminem laedere di cui all'art. 2043 c.c. (cfr. Cass. 27/04/2011, n. 9404). In base ad essi, infatti, e per perseguirne lo scopo (che è certo a vantaggio degli utenti del servizio sanitario e non costituisce privilegio a discrezione dell'amministrazione), la P.A. sarà tenuta ad un comportamento attivo di vigilanza, sicurezza e controllo in ordine all'effettiva attuazione, da parte delle strutture sanitarie addette al servizio di emotrasfusione, di quanto ad esse prescritto al fine di prevenire ed impedire la trasmissione di malattie mediante il sangue 8 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 infetto (cfr. Cass. 28/9/2009, n. 20765; 23/5/2011, n. 11301), non potendo nemmeno considerarsi esaustiva delle incombenze alla medesima in materia attribuite la quand'anche assolta mera attività di normazione (emanazione di decreti, circolari, ecc.) (v. in tal senso, ex multis Cass. n. 18919 del 2023; n. 1566 del 2019; n. 24163 del 2019; n. 11298 del 2020; n. 21145 del 2021). 9. Ora, non può dubitarsi che compiti e poteri di organizzazione, controllo e vigilanza sulle attività di raccolta, preparazione, conservazione e distribuzione del sangue umano per uso trasfusionale, nonché la preparazione dei suoi derivati, siano stati specificamente previsti e attribuiti al Ministero solo con la legge n. 592 del 1967, pubblicata sulla G.U. del 31 luglio 1967. Ed infatti, come rimarca l'ordinanza n. 14748 del 2022, la legge n. 296 del 1958 nulla disponeva circa attività attribuite al Ministero nella materia dell'utilizzo del sangue. 10. Ne discende che, intanto potrà ritenersi fondato un addebito di colpa al Ministero per non aver esercitato a dovere i compiti di vigilanza attiva sulle attività predette, in quanto: a) sia accertata la «causalità della colpa»: sia accertato, cioè, che l'infezione è stata causata da una non corretta osservanza e, correlativamente, dalla omessa vigilanza sulle procedure che presiedono l'attività trasfusionale (raccolta, preparazione, conservazione e distribuzione del sangue umano per uso trasfusionale, preparazione dei suoi derivati): accertamento che naturalmente potrà essere e sarà pressoché sempre condotto anche su basi presuntive ed in funzione del quale non può certo negarsi l'alto significato indiziario del fatto in sé dell'essere stato il contagio determinato dal sangue utilizzato per le trasfusioni;
b) l'evento lesivo si sia verificato in epoca in cui il Ministero era provvisto di compiti e poteri in materia e, dunque, certamente non prima dell'entrata in vigore della legge n. 592 del 1967. 9 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 11. Non può condurre a diversa conclusione la considerazione della Circolare ministeriale n. 50 del 28 marzo 1966, cui il ricorrente fa riferimento, sebbene non possa nemmeno dirsi che essa sia priva di rilievo ai fini ricostruttivi. 12. Occorre anzitutto evidenziare che tale Circolare ─ emanata dal Ministero della Sanità, Direzione generale dei servizi dell'igiene pubblica ed ospedali, nell'esercizio dei poteri allora attribuiti dall'art. 1 della legge 13 marzo 1958, n. 296 e, in particolare, quello di cui alla lett. c («emanare, per la tutela della salute pubblica, istruzioni obbligatorie per tutte le Amministrazioni pubbliche che provvedono a servizi sanitari»), indirizzata ai medici provinciali ed intitolata «Epatite virale» ─ era diretta a contrastare l'allora crescente aumento dei casi di epatite virale ed aveva il dichiarato scopo di «intensificare l'azione profilattica per il controllo di questa malattia». A tal fine erano con essa adottati provvedimenti organizzativi diretti all'acquisizione di dati e informazioni sulla diffusione e le cause del fenomeno;
erano inoltre dettate norme di igiene, anche alimentare, cura e isolamento dei malati, profilassi;
erano date indicazioni sugli elementi da attenzionare a fini diagnostici [«grande importanza hanno l'aumento del tasso delle transaminasi sieriche (G.O.T.-G.P.T.) e la variazione del loro rapporto reciproco. Una tale determinazione dovrebbe essere sistematicamente applicata ai familiari degli infermi e nella selezione del personale addetto ai più delicati servizi collettivi di cucina e di mensa»]. 13. Tra le indicazioni di profilassi (Capo IV della Circolare) trovavano anche posto (al par. F) alcune direttive in tema di «Trasfusione di sangue e derivati». In tale paragrafo si legge tra l'altro (per quanto maggiormente può interessare al presente giudizio): ─ «occorre indagare se nei precedenti dei donatori esistano manifestazioni di epatite virale e anche se essi siano stati in contatto 10 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 con malati colpiti da questa affezione o, in genere da ittero, nel corso dei sei mesi precedenti»; ─ «si eviterà di prelevare sangue dai soggetti che hanno ricevuto, a loro volta, una trasfusione nei sei mesi precedenti»; ─ «è da prescrivere la determinazione sistematica e periodica delle transaminasi sieriche nei donatori»; ─ «nel caso di risultati abnormi (GOT superiore a 40 unità internazionali e GPT superiore a 30 unità internazionali), nel fondato sospetto che il donatore possa essere portatore di virus epatitico, il donatore stesso sarà sottoposto ad ulteriori accertamenti ed il quantitativo di sangue prelevato sarà destinato esclusivamente alla produzione di gammaglobulina con il metodo di Cohn all'etanolo o di albumine»; ─ «resta pertanto a prendere in considerazione l'adozione dei seguenti provvedimenti: - limitazione del numero dei donatori partecipanti ai lotti di miscela di sangue;
è consigliabile che il numero dei donatori da comprendere in ciascun lotto di miscela non superi i dieci;
- limitazione del numero delle trasfusioni ai casi di assoluta necessità»; ─ «circa l'impiego delle gammaglobuline negli ammalati sottoposti a trasfusioni si fa rilevare che con tale trattamento non è possibile sempre impedire l'insorgenza dell'infezione, ma che è invece possibile, in una notevole percentuale dei casi, impedire la manifestazione della malattia: si avrebbe cioè in molto casi, per effetto della profilassi gammaglobulinica, una infezione asintomatica»; ─ «si raccomanda, in conseguenza, nei soggetti sottoposti a trasfusione, particolarmente se nel primo semestre di vita o in età avanzata o affetti da gravi malattie, la prassi dell'inoculazione di dosi elevate di gamma-globuline (10 cc. per ciascuna dose agli adulti e dosi proporzionalmente inferiori ai soggetti più giovani), iniettando 11 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 una prima dose immediatamente, e in ogni caso non oltre il settimo giorno dopo la trasfusione, ed una seconda dose ad un mese di distanza dalla prima». 14. Ebbene, questo essendo il contenuto della Circolare citata, le considerazioni da fare sono le seguenti. 14.1. La circolare detta una serie di norme di condotta, con finalità di generica profilassi, a tratti poco più che raccomandazioni, da valere nei confronti dei destinatari ivi espressamente indicati, ossia, come detto, dei medici provinciali, i quali nella organizzazione allora vigente del Ministero costituivano articolazioni periferiche dello stesso, organicamente ad esso riferibili. Non può dubitarsi pertanto che la violazione di quelle direttive può costituire, ove in rapporto eziologico con l'evento dannoso, motivo di addebito diretto ─ ex art. 28 Cost. ─ anche in capo all'Amministrazione nel quale il medico inosservante è organicamente inserito. Al riguardo giova rammentare che la giurisprudenza di questa Corte è ormai consolidata nel legare il fondamento della responsabilità diretta della pubblica amministrazione al rapporto di immedesimazione organica, nel senso più ampio del termine, tutte le volte in cui l'attività del proprio funzionario o dipendente si muova nell'ambito istituzionale nello svolgimento di compiti che costituiscano «estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà», in forza della sicura imputazione della condotta all'ente (v. Cass. Sez. U. n. 13246 del 16/05/2019). 14.2. Le prescrizioni della Circolare hanno però riguardo a pratiche trasfusionali a base per così dire personale, in relazione alle quali era possibile operare una preventiva serie di accertamenti diagnostici sui singoli donatori e/o sui soggetti sottoposti a tali terapie. 14.3. Non è invece oggetto di tale circolare, né poteva esserlo, la 12 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 disciplina, anche sul piano tecnico e organizzativo, di specifiche attività dirette alla raccolta, anche da parte di centri da autorizzare previ appositi controlli, alla conservazione e distribuzione del sangue umano per quantità estese e su base impersonale: attività per le quali al tempo non si avevano probabilmente ancora nemmeno adeguate cognizioni scientifiche e i necessari supporti tecnico- strumentali e che comunque postulavano anche l'esercizio di poteri autorizzativi e di controllo che solo la legge poteva attribuire al Ministero (e che di fatto attribuì nel 1967, con la legge n. 592, che, ad opinare diversamente, circa i preesistenti poteri del Ministero, dovrebbe ritenersi ultronea e priva di autonoma valenza normativa). 14.4. Ne discende che, prima della legge n. 592 del 1967 e nella vigenza della Circolare n. 50, a poter assumere rilievo ai fini in discorso o, in altre parole, a dimostrare la condotta colposa causa del danno, non può essere di per sé la sola accertata dipendenza eziologica dell'infezione dalla trasfusione o dalla terapia a base di emoderivati, ma occorre dimostrare: a) l'inosservanza della specifica regola di cautela da parte dell'operatore; b) la riferibilità di tale inosservanza anche a manchevolezze imputabili al medico provinciale nel dare attuazione alle direttive;
c) un legame causale tra l'inosservanza degli specifici comportamenti di cautela e l'evento dannoso, il che, dato il descritto contenuto delle cautele da osservarsi, non può prescindere dalla previa individuazione della provenienza del sangue da uno o più donatori precisamente identificabili ovvero dalla singola pratica medica inosservante delle predette cautele. 15. Fermo dunque che, in astratto e a priori, non può negarsi la responsabilità diretta del Ministero, ex art. 2043 cod. civ., per danni da sangue infetto anche prima dell'entrata in vigore della legge n. 592 del 1967 e nella vigenza della Circolare n. 50 del 28 marzo 1966, ove si alleghi e si dimostri l'inosservanza delle prescrizioni di cautela 13 Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 e profilassi ivi dettate e la loro efficacia causale rispetto all'evento dannoso, deve prendersi atto che, nella specie, in mancanza di alcun accertamento del genere (e, prima ancora, di alcuna allegazione in tal senso), tale responsabilità, trattandosi di infezione contratta anteriormente all'entrata in vigore della ridetta legge del 1967, non può essere affermata sulla sola base del pur accertato nesso eziologico con la trasfusione. 16. Il ricorso deve essere pertanto rigettato. Avuto riguardo alle oscillazioni della giurisprudenza sulla specifica questione affrontata, si ravvisano i presupposti per l'integrale compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio di legittimità. 17. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, ai sensi dell'art. 13, comma 1- quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell'art.
1-bis dello stesso art. 13.
P.Q.M.
rigetta il ricorso. Compensa interamente le spese del presente giudizio di legittimità. Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell'art.
1-bis dello stesso art. 13. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 26 settembre 2023 Il Consigliere estensore Il Presidente 14 (Emilio Iannello) Numero registro generale 24670/2021 Numero sezionale 2990/2023 Numero di raccolta generale 28626/2023 Data pubblicazione 13/10/2023 (Raffaele Frasca) 15