Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. RAVAGNANI Erminio - Presidente -
Dott. BATTIMIELLO Bruno - Consigliere -
Dott. MINICHIELLO Florindo - Consigliere -
Dott. EVAMGELISTA Stefano Maria - Consigliere -
Dott. MORCAVALLO Ulpiano - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
INPS - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DELLA FREZZA 17, presso l'Avvocatura Centrale dell'Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati ALESSANDRO RICCIO, STEFANIA SOTGIA, NICOLA VALENTE, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
ER NA;

- intimata -
avverso la sentenza n, 62/01 del Tribunale di URBINO, depositata il 05/06/01 - R.G.N, 417/95;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/11/03 dal Consigliere Dott. MORCAVALLO Ulpiano;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. IANNELLI Domenico che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso al Tribunale di Urbino l'INPS proponeva appello avverso la sentenza del Pretore del lavoro che aveva accertato il diritto della parte privata indicata in epigrafe alla liquidazione della pensione di reversibilità integrata al minimo, condannando l'Istituto a rimborsare le spese di lite. Assumeva l'INPS che il giudizio doveva essere dichiarato estinto ai sensi della speciale disciplina degli artt. 1, comma 183, della legge n. 662/1996 e 36, comma 5, della legge n. 448 del 1998, con compensazione delle spese di entrambi i gradi. A sua volta la parte suddetta deduceva che la predetta disciplina contrastava con l'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e che, più in particolare, la regola di diritto interno, volta a disporre la compensazione delle spese legali in controversie già decise con sentenza, sia pure non ancora passata in giudicato, contrastava con la norma internazionale (art 1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione) che tutela i beni individuali delle persone nei confronti degli stati contraenti. Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale dichiarava l'estinzione del giudizio e la inefficacia della sentenza di primo grado, fatta eccezione per la pronuncia sulle spese, che compensava fra le parti per il solo grado di appello.
Muovendo dal rilievo che le norme della Convenzione e quelle del primo Protocollo addizionale - salvo siano limitate all'attribuzione di generici diritti senza ulteriori specificazioni circa la loro disciplina - hanno natura immediatamente vincolante per gli -Stati contraenti e, una volta introdotte nell'ordinamento interno (in quello italiano, con la legge 4 agosto 1955 n. 848), sono insuscettibili di abrogazione o di modificazione da parte di disposizioni di legge ordinaria, il giudice del merito ha affermato che l'eventuale incompatibilità tra norma convenzionale e norma di diritto interno (ancorché successiva) deve risolversi nel senso della immediata applicazione della prima con corrispondente disapplicazione della seconda (senza necessità di ricorrere alla Corte costituzionale) e ha, quindi, osservato che una conclusione del genere si impone con riguardo alle disposizioni della legge nazionale ( 662/96 e 448/98) che prevedono la compensazione delle spese e l'inefficacia delle sentenze non ancora passate in giudicato, per il caso in cui, come nella specie, vi sia stata una sentenza - sia pure non definitiva - che abbia disposto la condanna alle spese con distrazione a favore del difensore. In tal caso, infatti, secondo il Tribunale, viene ad essere violato il principio posto dall'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione, il quale stabilisce che "ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni" (in questo ambito ricomprendendo, giusta la interpretazione della Corte europea dei diritti dell'uomo, anche il credito futuro che sia già stato attribuito o che sia sufficientemente provato) fin quanto la declaratoria, da formulare in base allo ius superveniens, di inefficacia della sentenza medesima (e, conseguentemente, della pronuncia di condanna alle spese ivi contenuta) priverebbe il difensore antistatario della possibilità di chiedere il pagamento delle sue spese e dei suoi onorari direttamente allo Stato, verso il quale vanta un diritto autonomo e distinto da quello della parte per effetto della distrazione ottenuta ai sensi dell'art. 93 c.p.c.. Di questa sentenza l'INPS chiede la cassazione con ricorso affidato a un unico motivo.
La parte privata non si è costituita.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'INPS, con l'unico motivo, censura la sentenza del Tribunale per violazione e falsa applicazione dell'art. 1 comma 183, della legge n. 662/96 e dell'alt 36, comma 5, della legge n. 448/98, nonché
dell'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dell'art. 1 del relativo Protocollo addizionale (tutti in relazione all'art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c.), sostenendo che il coordinamento tra la disciplina di origine convenzionale e le leggi interne successive non può essere operato sulla base dei medesimi meccanismi e principi che presiedono al coordinamento, all'interno degli stati membri, tra norme comunitarie e disposizioni nazionali con le prime incompatibili, in quanto alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo lo Stato italiano ha dato esecuzione senza accettare, neppure implicitamente, limitazioni di sovranità, ne' tantomeno, prevedere un meccanismo di "non applicazione" delle norme interne, anche successive, incompatibili. Aggiunge il ricorrente che, comunque, nel caso controverso, la sentenza di primo grado che riconosceva il credito per le spese di lite non era ancora passata in giudicato, onde, in presenza di un rapporto privo dei requisiti della certezza e incontrovertibilità, non poteva non operare la previsione legale della perdita di efficacia delle sentenze non ancora passate in giudicato in una con quella di compensazione integrale delle spese di lite, da riferire a tutti i gradi del giudizio.
Il ricorso è fondato.
Il suo scrutinio propone all'esame della Corte le seguenti questioni:
a) se gli artt. 1, commi 181, 182 e 183, della legge n. 662 del 1996 e 36, comma 5, della legge n. 448 del 1998, nell'imporre la dichiarazione officiosa di estinzione dei giudizi pendenti in materia di diritti nascenti dalle sentenze della Corte costituzionale n. 240 del 1994 e n. 495 del 1993, con inefficacia dei provvedimenti non ancora passati in giudicato e con compensazione delle spese processuali, si pongano in contrasto con l'art. 1, primo comma del Protocollo n. 1 annesso alla Convezione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, adottata a Roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva in Italia con legge 4 agosto 1955, n. 848, che garantisce ad ogni persona fisica o giuridica il pacifico godimento dei suoi beni;
b) in ipotesi affermativa, se e con quale criterio il contrasto possa essere risolto e, in particolare, se possa fra tali criteri annoverarsi quello della disapplicazione della norma interna.
La questione sub a) è stata esaminata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, con sentenza 19 ottobre 2000, Ambruosi c. Italia, in riferimento a norma dell'ordinamento interno (art. 1 terzo comma, del d.l. 28 marzo 1996, n. 166) i cui contenuti si sovrappongono, per la parte che qui rileva, sostanzialmente senza residui a quelli delle citate norme delle leggi finanziarie per gli anni 1997 e 1999, nelle quali hanno trovato definitiva confluenza dopo inutile e reiterata sperimentazione della decretazione d'urgenza.
Con tale sentenza è stato accertato il contrasto suddetto, sotto il profilo della vanificazione, ad opera della norma nazionale, dell'aspettativa del procuratore dell'assicurato, che abbia reso la dichiarazione di cui all'art. 93 cod. proc. civ., ad ottenere dalla parte pubblica, nei cui confronti ha promosso il giudizio, il pagamento delle spese processuali anticipate e degli onorari maturati.
Al riguardo giova osservare in primo luogo che un siffatto accertamento non preclude diverse conclusioni agli organi della giurisdizione interna.
Costituisce orientamento giurisprudenziale consolidato quello secondo cui, ancorché debba riconoscersi alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo valore di precedente nell'esame delle controversie attinenti a situazioni giuridiche protette dalla Convenzione europea dei diritti dell'Uomo, deve negarsi ogni vincolo diretto della sentenza per il giudice italiano.
Diversamente dalle sentenze della Corte di giustizia europea del Lussemburgo - che, al pari dei regolamenti del Consiglio CE, hanno (per i profili dell'interpretazione della normativa comunitaria) diretta efficacia nell'ordinamento interno ai sensi dell'art. 189 del Trattato CEE (cfr. Corte Cost. n. 113/85, in relazione a n. 170/84) e, se pronunciate in sede di rinvio pregiudiziale, vincolano il giudice remittente - per le sentenze della Corte europea dei diritti dell'Uomo non sussistono, nel quadro delle fonti, analoghi meccanismi normativi che ne prevedano la diretta vincolatività per il giudice interno (cfr. l'univoco orientamento espresso in tal senso da Cass. 26 luglio 2002, n. 11046; Id., 2 agosto 2002, n. 11573 e n. 11600;
Id, 8 agosto 2002, n. 11987; Id., 5 novembre 2002, n. 15449; Id., 19 novembre 2002, n. 16262; Id., 3 aprile 2003, n. 5129, n. 5131 e n. 5133; Id., 10 aprile 2003, n. 5664; Id., 14 aprile 2003, n. 5902;
Id., 19 giugno 2003, n. 9812; Id., 17 luglio 2003, n. 11172; Id., 5 settembre 2003, n. 12935).
Occorre, tuttavia, prendere atto che la giurisprudenza della Corte europea, quale organo di tutela e garanzia delle situazioni giuridiche delle quali gli stati contraenti si sono obbligati ad assicurare l'effettività (non solo nei reciproci rapporti, ma, necessariamente, altresì nei confronti dei singoli, quali beneficiari di tali situazioni, come dimostra - anche a voler tacere del chiaro tenore letterale dell'art 1 della Convenzione: "Le Parti contraenti riconoscono ad ogni persona soggetta alla loro giurisdizione i diritti e le libertà definiti al titolo primo ..." - proprio la facoltà agli stessi singoli attribuita di adire quel giudice: art. 34) rappresenta il diritto vivente nella materia regolata dalla Convenzione, sicché la ricordata carenza di efficacia diretta non esclude ne' limita la funzione di orientamento ed indirizzo che rispetto alla giurisprudenza interna svolgono gli arresti della Corte europea, dei quali, invece, i giudici nazionali devono darsi carico, eventualmente esponendo i motivi in base ai quali ritengono di dover pervenire ad un risultato ermeneutico diverso (cfr. Cass., sez. un., 14 aprile 2003, n. 5902; Id., 6 maggio 2003, n. 6853). In quest'ordine di idee, la Corte, esaminati gli argomenti svolti dal giudice europeo nell'interpretazione della norma convenzionale e nella valutazione dei rapporti fra essa e la norma interna, reputa persuasiva la conclusione dell'esistenza del denunciato contrasto, apparendo conclusivo il rilievo che la disciplina nazionale, se trova una sua ragionevole giustificazione nel contesto dei rapporti fra assicurato ed istituto assicuratore, garantendo al primo la prestazione in contestazione e ad al pubblico erario i risparmi imposti dal quadro delle compatibilità finanziarie, non tiene conto adeguatamente della posizione di un soggetto terzo, quale è il procuratore antistatario, del quale sacrifica, senza utile corrispettivo, l'aspettativa legittima alla sicurezza del proprio credito per onorari professionali e spese processuali anticipate. Si profila, pertanto, la rilevanza dell'esame della questione dei rimedi possibili per l'eliminazione della riscontrata antinomia. A questo riguardo deve, in primo luogo ed in termini generali, notarsi che il conflitto fra norme dotate di pari efficacia formale può essere risolto in applicazione di diversi criteri, come quello cronologico o di specialità, sempre che si riscontri l'uguale competenza delle fonti.
Ora, come è stato chiarito dalla Corte costituzionale, le norme internazionali appena ricordate, ancorché introdotte nell'ordinamento italiano con la forza della legge ordinaria, propria degli atti contenenti i relativi ordini di esecuzione (v. sentt. nn. 188 del 1980, 153 del 1987 e 323 del 1989), non possono esser considerate abrogate dalle successive ed incompatibili disposizioni interne dotate di uguale efficacia formale, perché "si tratta di norme derivanti da una fonte riconducibile a una competenza atipica e, come tali, insuscettibili di abrogazione o di modificazione da parte di disposizioni di legge ordinaria" (così testualmente Corte cost. n. 10 del 1993). Per converso, come si desume ancora dalla testè citata sentenza del giudice delle leggi, il potere - dovere del giudice di attribuire alle norme interne un significato espansivo inteso a rendere concreto ed effettivo il diritto protetto dalle norme internazionali pattizie opera nei soli "limiti del possibile", entro i quali non è compresa la disapplicazione delle prime, per la medesima ragione per la quale esse non posso abrogare le seconde, ossia per l'eterogeneità della competenza delle rispettive fonti.
D'altra parte, il criterio gerarchico di risoluzione dell'antinomia, non può passare attraverso la commisurazione della legittimità della norma interna all'art. 10 Cost., posto che l'ivi espresso principio di adeguamento automatico dell'ordinamento giuridico italiano alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute si riferisce esclusivamente alle norme consuetudinarie, e non anche alle norme internazionali pattizie, ancorché generali, quali quelle della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificata dall'Italia con legge 4 agosto 1955 n. 848 (cfr. al riguardo il costante orientamento della giurisprudenza della Corte costituzionale, reso palese, fra le numerose altre conformi, dalle decisioni nn. 32/1960, 69/1976, 48/1979, 96/1982, 323/1989 e 364/1989, e in particolare, 104/1969, 188/1980, 91/1986, 153/1987, 315/1990; 496/199lj 75/1993).
Nè utile parametro di riferimento è offerto dal successivo art. 11 che, nella lettura datane dal giudice delle leggi (v., per tutte, la sentenza, 27 dicembre 1973, n. 183, iniziatrice di questo indirizzo), in tanto risulta riferibile al diritto internazionale pattizio in quanto attraverso lo stesso si realizzino "limitazioni di sovranità", che, ovviamente, non risiedono nel fatto stesso della stipulazione di convenzioni, ma nei contenuti di esse e, in particolare, nella loro idoneità a creare (come ad esempio, nel caso dell'Unione europea) un ordinamento giuridico che, sia pure integrato in quello proprio degli Stati stipulanti attribuisca ad organi terzi un'autonoma competenza normativa, capace di prevalere sulle norme interne incompatibili (v. anche, sul concetto di limitazione della sovranità, in senso analogo, Corte di giustizia CE 15 luglio 1964, Costa c. Enel).
Infine, il diritto protetto dell'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione, ossia il pacifico godimento dei propri beni, se ben può ascriversi a contenuto implicito anche delle garanzie costituzionali del diritto di proprietà e della libertà di iniziativa economica, trova negli artt. 41 e 42 Cost. una protezione condizionata dai limiti dell'utilità o della funzione sociale e si colloca, quindi, in posizione recessiva rispetto ad interessi sovrordinati, alla cura dei quali, come ha riconosciuto questa Corte e come è stato ribadito dalla Corte costituzionale (la quale, nel dichiarare, con la sentenza n. 310 del 2000, non fondata la questione di legittimità costituzionale della disciplina de qua in riferimento agli artt. 3, 24, 38, 101, 102 e 113 Cost. ha, appunto, fondato tale declaratoria, anche rispetto a questi ulteriori parametri, sulla riscontrata necessità di assicurare tutela a superiori esigenze pubbliche), può ricondursi la disciplina dettata per la definizione delle pendenze giudiziarie nella materia considerata dalle ricordate leggi del 1996 e del 1998.
Valutata negli esposti sensi la sostanziale impossibilità di affidare la risoluzione dell'antinomia allo strumento del coordinamento ermeneutico delle diverse fonti, non resta che configurare le disposizioni nazionali come un inadempimento dello Stato all'impegno assunto con la Convenzione anche verso il cittadino, il quale trova, pertanto, nella stessa Convenzione gli strumenti di tutela del proprio diritto (postulazione dell'intervento della Corte europea, eventualmente e secondo il principio di sussidiarietà, desumibile dal combinato disposto degli artt. 13 e 34, quando adeguati strumenti di equa riparazione non siano approntati, in primo luogo, dall'ordinamento interno). Da quanto sopra è agevole desumere, con riguardo al caso di specie, che, pur potendosi ritenere, in adesione al persuasivo ed autorevole precedente costituito dalla sentenza della Corte europea richiamata dal giudice a quo, che la disciplina speciale in tema di estinzione officiosa, con compensazione delle spese, dei processi aventi ad oggetto questioni inerenti agli effetti delle sentenze della Corte costituzionale n. 495 del 1993 e n. 240 del 1994, incida negativamente sul diritto di cui all'art 1, primo comma, del primo Protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell'Uomo, nella parte in cui garantisce ad ogni persona fisica o giuridica "il pacifico godimento dei suoi beni", da tanto non deriva l'impossibilità di applicazione della detta disciplina. In questo senso, del resto, offre argomenti la stessa sentenza della Corte europea, nella parte in cui consente di escludere che la risoluzione dell'antinomia sia conseguibile attraverso l'uso del solo rimedio ermeneutico.
Le ragioni della ritenuta violazione, in essa espresse, si compendiano nel rilievo che le norme denunciate non realizzano un effettivo equilibrio fra l'interesse del singolo al pieno godimento dei suoi beni e l'interesse collettivo alla tutela delle esigenze di bilancio, atteso che privano il difensore antistatario - pur in presenza di una ragionevole aspettativa di vittoria nella lite, con conseguente attribuzione diretta del diritto al recupero delle spese processuali presso l'ente pubblico soccombente - della sicurezza di soddisfazione del suo credito, derivante da siffatta qualità del debitore.
Si tratta, all'evidenza, di ragioni che non impingono ne' sulla previsione di estinzione del processo e di inefficacia delle sentenze non ancora passate in giudicato, ne' sul meccanismo di compensazione delle spese, ma soltanto sulla mancata previsione di misure di prevenzione del rischio che l'avvocato sopporta nel non poter reclamare la soddisfazione dei propri diritti se non nei confronti del proprio assistito che, di norma, in giudizi di natura previdenziale, è anche la parte economicamente più debole (..."the recovery of thè fees from individuals of poor means would risk being more difficult and lengthy then it wouldhave been from the State", ... recita testualmente la sentenza in questione).
Nella logica della sentenza della Corte europea, l'inadempimento dello Stato agli obblighi nascenti dalla convenzione non è configurabile, dunque, in relazione agli effetti che lo jus superveniens produce sul rapporto giuridico dedotto in giudizio e, in particolare, sulla definitiva distribuzione degli oneri economici del processo estinto.
La Corte stessa, invero, non ha minimamente dubitato della piena legittimità della scelta del legislatore nazionale di lasciare a carico della parte privata l'onere delle spese riferibili alla fase del processo svoltasi anteriormente alla declaratoria di estinzione, coerentemente, del resto, col rilievo - ripetutamente formulato da questa stessa Corte (v., da ultima e per tutte, Cass. 9 luglio 2002, n. 9959), oltre che, come già riferito, dalla Corte costituzionale - secondo cui l'assetto dato dal legislatore alla materia de qua non comporta una sostanziale vanificazione dei diritti azionati, ma, all'opposto, è finalizzato a consentirne, in funzione sostanzialmente transattiva, la concreta realizzabilità in una situazione palesemente eccezionale, tenuto conto, nel quadro generale delle compatibilità, del rapporto corrente tra l'ingente quantità delle pretese e le effettive disponibilità finanziarie, consentite dalla congiuntura economica del paese.
La violazione delle norme della convenzione è ravvisata, invece, dalla Corte europea nel non avere il legislatore consentito all'avvocato di ottenere, comunque, la soddisfazione del suo credito dalla parte pubblica.
Ora, la realizzazione di un sistema di garanzie funzionali a questo scopo non è ottenibile in via ermeneutica dal giudice, cui spetta di applicare un coacervo di disposizioni delle quali, come si è detto, non è predicabile un ontologico contrasto con sovrordinate disposizioni di diritto internazionale pattizio, ma appartiene alla discrezionalità del legislatore, al quale soltanto spetta di individuare, fra i diversi rimedi possibili, quello più opportuno ed adeguato alle circostanze, non ultimo, ad esempio, quello di consentire la soddisfazione del credito dell'avvocato dell'assicurato presso l'istituto assicuratore, con facoltà di rivalsa di questi verso l'altra parte, che, come si è detto, legittimamente sopporta l'onere definitivo delle spese.
In sintesi, la disciplina speciale dell'estinzione dei giudizi in questione, con compensazione delle spese, è il presupposto esterno della violazione della normativa internazionale da parte dello Stato, ma non integra essa medesima la violazione, onde, come non è dato riconoscere nella parziale disapplicazione di quella disciplina la soluzione ermeneutica univocamente imposta dal rispetto di questa normativa, così non vengono meno, da un lato, il potere - dovere del giudice di dare applicazione alla prima e, dall'altro lato, il potere - dovere del legislatore di dettare disposizioni di adeguamento dell'ordinamento interno alla seconda, salve le conseguenze che - in altra sede e non certo nel processo soggetto alla declaratoria di estinzione officiosa - il procuratore o la parte di tale processo y potranno far valere nei confronti dello Stato, nell'eventuale protrarsi del suo inadempimento.
Queste considerazioni impongono la cassazione della sentenza impugnata nella parte in cui ha proceduto alla disapplicazione suddetta e mantenuto ferma la condanna dell'I.N.P.S. al pagamento delle spese del giudizio di primo grado, da distrarsi al procuratore dell'assicurato, pur in presenza della dichiarazione di estinzione del processo.
Al provvedimento caducatorio può accompagnarsi, ai sensi dell'art. 384 cod. proc. civ., non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la decisione della causa nel merito, ossia il regolamento definitivo delle spese dell'intero processo secondo la disposizione speciale che ne impone l'integrale compensazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, compensa le spese dell'intero processo. Così deciso in Roma, il 18 novembre 2003.
Depositato in Cancelleria il 3 febbraio 2004