Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROVELLI Luigi Antonio - Primo Presidente f.f. -
Dott. FINOCCHIARO Mario - Presidente di Sez. -
Dott. RORDORF Renato - Presidente di Sez. -
Dott. PICCIALLI Luigi - rel. Consigliere -
Dott. AMATUCCI Alfonso - Consigliere -
Dott. BUCCIANTE Ettore - Consigliere -
Dott. AMOROSO Giovanni - Consigliere -
Dott. CHIARINI MA Margherita - Consigliere -
Dott. GRECO Antonio - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 19552/2010 proposto da:
CR AD, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA RICCARDO LANTE GRAZIOLI 16, presso lo studio degli avvocati CHIABOTTO Susanna, BONAIUTI PAOLO, che la rappresentano e difendono per delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE;

- intimato -

avverso il decreto della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 21/04/2010;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/02/2014 dal Consigliere Dott. LUIGI PICCIALLI;

udito l'Avvocato Paolo BONAIUTI in proprio e per delega dell'avvocato Susanna Chiabotto;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. VELARDI Maurizio, che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso del 5.10.2007 la sig.ra OC MA LL, quale erede di GI AE (deceduto l'8.3.2007), adì ai sensi della L. 24 marzo 2001, n. 89, la Corte d'Appello di Roma, al fine di sentir condannare il Ministero dell'Economia e delle Finanze all'equa riparazione in misura di Euro 88.000.00, per violazione del termine di ragionevole durata del processo di cui all'art. 6, par. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali,ratificata in Italia con la L. n. 848 del 1955. A sostegno della domanda la ricorrente dedusse che il GI, un ex carabiniere collocato in congedo dal 1959, dopo aver vanamente chiesto in sede amministrativa, fin dal 1957, il miglioramento del proprio trattamento pensionistico in conseguenza di aggravamento delle infermità contratte per cause di servizio, con ricorso del 27.3.1976 aveva adito la sezione giurisdizionale per la Regione Umbria della Corte dei Conti, vedendosi respingere la domanda, con sentenza del 23.4.2002, confermata in appello con quella in data 11.4.2007 della 2^ Sezione Giurisdizionale Centrale;
sicché l'intero processo, ivi compresa la fase amministrativa che ne costituiva necessario antecedente, aveva avuto la durata di 50 anni, così largamente superando quella consentita dalla citata normativa nazionale e sopranazionale.
Con decreto in data 2.11.2009, pubblicato il 21.4.2009, l'adita Corte d'Appello, in parziale accoglimento della domanda, cui l'amministrazione, non costituendosi, non aveva resistito, condannò quest'ultima al pagamento della somma di Euro 25.000,00, oltre agli interessi legali dalla data del ricorso, ritenendo che il processo avrebbe dovuto durare complessivamente cinque anni (tre in primo e due in secondo grado), e che, pertanto,la sua durata di trenta anni, non comprensiva delle fasi amministrative della vertenza, protrattasi dal 1976 al 2007, ne' dell'intervallo di un anno tra i due gradi, dovuto a scelta dell'appellante nella proposizione del gravame, aveva ecceduto il termine ragionevole massimo di 25 anni, per ciascuno dei quali, nel rispetto dei parametri correnti indicati dalla Corte Europea di Giustizia, andava riconosciuto un equo indennizzo di mille Euro.
Nell'escludere dal computo la durata del procedimento amministrativo che aveva preceduto quello giudiziario, la corte territoriale ritenne di conformarsi al "più recente e ormai consolidato orientamento" di questa Suprema Corte, secondo cui l'art. 6 della citata convenzione europea,salvaguardando il diritto alla definizione di una causa "entro un termine ragionevole da parte di un tribunale indipendente e imparziale", farebbe chiaro ed esclusivo riferimento all'esercizio della funzione giurisdizionale.
Avverso detto decreto la GI, dolendosi dell'esclusione del suddetto periodo, proponeva ricorso per cassazione affidato ad un unico motivo, deducente violazione e falsa applicazione della L. n. 89 del 2001, art. 3, in combinato disposto con l'art. 6 della CEDU,
censura corredata da adeguato quesito di diritto ex art. 366 bis c.p.c. ed illustrata con successiva memoria.
Il Ministero dell'Economia e delle Finanze non svolgeva attività difensiva.
Con ordinanza del 31.5.2013, la prima sezione civile di questa Corte,davanti alla quale il ricorso era stato discusso alla pubblica udienza del 6.6.2012, ravvisando un contrasto di giurisprudenza tra le pronunzie di questa Corte, cui si era conformata quella d'Appello, ed altre, secondo cui ai fini della ragionevole durata del processo ed agli effetti dell'equa riparazione dovuta in base alle norme sopra citate, dovrebbe tenersi conto anche della fase amministrativa della vertenza, nei casi in cui l'esaurimento della stessa costituisca condizione necessaria perché il giudizio abbia luogo e non ne sia normativamente previsto un termine massimo, ha rimesso gli atti al Primo Presidente, il quale ha assegnato la definizione del giudizio a queste Sezioni Unite.
Neppure in questa fase l'amministrazione intimata ha svolto attività.
Ulteriore memoria illustrativa è stata, infine, depositata per la ricorrente.
MOTIVI DELLA DECISIONE
p.

1. Queste Sezioni Unite, al fine dirimere il contrasto di giurisprudenza evidenziato da quella rimettente, sono chiamate a pronunziarsi sulla questione, compendiabile nei seguenti termini:
"se la L. n. 89 del 2001, art.

2 - stabilendo,con il richiamo dell'art. 6, paragrafo 1, della CEDU, che ogni persona ha diritto a che la causa sia esaminata equamente,pubblicamente e ragionevolmente da un tribunale indipendente ed imparziale-faccia riferimento all'esercizio della funzione giurisdizionale ed escluda perciò la possibilità di tener conto anche del preventivo svolgimento di un procedimento amministrativo, oppure consenta di considerare la durata di tale procedimento, a seconda del fatto che per esso sia normativamente previsto o no un termine di durata".
p.

2. Al quesito di cui sopra hanno fornito risposta positiva alcune decisioni della prima sezione civile di questa Corte, la prima delle quali, la n. 21045 del 2004,emessa in fattispecie (analoga a quella formante oggetto del presente giudizio) di controversia pensionistica promossa da un militare di leva, svoltasi in sede giurisdizionale davanti alla Corte dei Conti e preceduta dal vano esperimento del procedimento amministrativo presupposto innanzi al Ministero della Difesa. Della durata (sei anni) di tale procedimento la citata pronunzia sezionale, cassando con rinvio il decreto della corte territoriale che aveva escluso detto periodo dal computo in questione, stabilì che si dovesse tener conto ai fini dell'equa riparazione,valorizzando,sul piano normativo, la previsione di cui alla L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2, nella parte prevedente che, nell'accertare la violazione del principio della ragionevole durata del processo come sopra dettato dalla Convenzione per la salvaguardia di diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, debba considerarsi, tra l'altro, il comportamento non solo delle parti e del giudice durante il procedimento, ma anche "quello di ogni altro soggetto chiamato a concorrervi o a contribuire alla sua definizione".
In tale novero,secondo la suindicata decisione e di quelle successive (nn. 7118, 9853 e 2618 del 2006, 23385 del 2007), che alla medesima si conformarono (peraltro concludendosi tutte,a differenza della prima,con pronunzie di rigetto, sulla base del "distinguo" di cui si dirà subito), rientrebbero anche gli organi della Pubblica Amministrazione in tutti quei casi nei quali il previo esperimento di un procedimento amministrativo sia imposto quale condizione necessaria perché il giudizio possa aver luogo, purché per il relativo esaurimento non sia normativamente previsto un termine massimo di durata (donde il rigetto, nei casi esaminati, in cui siffatti termini erano previsti dalle norme di riferimento). La ragione di tale accezione della citata disposizione è stata indicata,in tutte le citate pronunzie, nella considerazione che,quando manchi la predeterminazione normativa di un termine massimo di durata del procedimento amministrativo presuppostoci concreto esercizio del diritto di adire un giudice indipendente ed imparziale resterebbe esposta alla incontrollata possibilità di vanificazione, mediante prolungamento a tempo indeterminato del procedimento di sua competenza, da parte della P.A., tenuta ad esaminare in tale preventiva fase la domanda dell'interessato. p.

3. Risposta negativa al quesito è stata invece fornita da altre, più numerose, sentenze, sulla scorta dell'essenziale considerazione, ritenuta dirimente, che il processo, cui la norma CEDU e quella nazionale applicativa fanno riferimento, è solo quello giurisdizionale, mentre il procedimento amministrativo che lo preceda, anche nei casi in cui il relativo esperimento sia obbligatorio, ne costituisce soltanto un presupposto, con la conseguenza che dello stesso non possa tenersi conto ai fini della "ragionevole durata del processo", restando al di fuori di quest'ultimo, non potendo gli organi, davanti ai quali si sia svolto, considerarsi soggetti chiamati a concorrere al giudizio o alla sua definizione, diversamente da quelli che abbiano, dopo l'inizio della fase giurisdizionale, svolto attività, di collaborazione o esecuzione, comunque incidenti sulla durata del relativo processo (v. 5386/2004, 9411/2006, 28105/2009, 2088/2010, 13088/2010, 12279/2011, tutte della prima sezione civile).
Particolare menzione merita la sentenza della prima sezione n. 1184/2006 (relativa alle lungaggini dei procedimenti penali instaurati a seguito del disastro aereo di Ustica del 1980), nella quale, pur fornendosi un'interpretazione non strettamente "endoprocessuale" dell'art. 2, comma 2 sopra citato, nella parte ne occupa, includendo, tra i soggetti chiamati a concorrere o contribuire alla definizione del processo, non solo quelli addetti agli uffici giudiziali con mansioni collaborative o esecutive,o svolgenti funzioni di ausiliari del giudice, ma anche ogni altra "autorità legislativa od amministrativa, la cui attività abbia in concreto inciso sulla procedura", il riferimento risulta tuttavia implicitamente limitato alle incidenze dei comportamenti di siffatti organi su procedimenti giudiziali già in corso.
p.

4. Sul versante dottrinario, la maggior parte degli autori evidenzia (taluno prendendo spunto anche dai lavori parlamentari che avevano condotto al varo della L. 24 marzo 2001, n. 89, c.d. "legge Pinto"), come il riferimento ai "soggetti" in questione sia da intendersi quale relativo a funzioni o mansioni comunque ricadenti all'interno di una fattispecie processuale, sia pure in guisa tale da comprendere non solo quegli organi che, in via normale o istituzionale, svolgono compiti ausiliari e complementari rispetto all'amministrazione della Giustizia, bensì comprendendovi qualsiasi organo pubblico comunque concorrente, a richiesta del giudice o delle parti, quale elemento necessario o funzionale, all'avanzamento dell'iter processuale.
Alcuni altri autori si limitano a registrare, senza prendere tuttavia posizione sul tema, l'accezione più "larga" fornita dalle pronunzie citate sub 2.
p.5 Di nessun apporto alla suddetta interpretazione "estensiva" è,infine, la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, nelle cui più significative pronunzie in materia, pur sottolineandosi costantemente la necessità di aver riguardo alle condotte delle autorità non solo giudiziarie, ma anche amministrative coinvolte nel processo, altrettanto costante risulta tuttavia il riferimento alla pendenza di un procedimento giurisdizionale (v. CEDU,30/l/2001, Holzinger/Austria, 28/1 l/2000, Rosshulber/Austria, 7/11/2000, Anagnostopoulos/Grecia, 18/2/1999, Laino/Italia, 5/11/1996, Ceteroni/Italia, 8/2/1996, Commissione/Danimarca.
p.

6. Premesso quanto precede, ritengono queste Sezioni Unite che il contrasto come sopra delineato sia da risolvere nel senso di cui al secondo dei riportati indirizzi giurisprudenziali, che risulta il più aderente alla lettera ed alla ratio della norma in considerazione,mentre quello minoritario costituisce il frutto di uno sforzo ermeneutico, dettato dall'intento di colmare una ritenuta lacuna del sistemarne si risolve, in realtà, non nell'interpretazione estensiva della norma internazionale e di quella nazionale applicativa, bensì in una vera e propria operazione di applicazione analogica, incompatibile con la natura chiaramente eccezionale della disposizione, che operando una vera e propria "rivoluzione" nel sistema dei rapporti tra cittadini e Stato, ha reso quest'ultimo patrimonialmente responsabile nei confronti dei primi dei pregiudizi sofferti per effetto delle lungaggini, dovute alle carenze strutturali o ai disservizi patologici, per il solo fatto della irragionevole protrazione del processo ed indipendentemente dall'assunto ruolo, attivo o passivo, e dall'accertamento del torto o della ragione nell'ambito dello stesso.
Tale eccezionale responsabilità, in quanto derivante dal principio contenuto nella più volte citata convenzione europea, ove il diritto alla ragionevole durata del processo è chiaramente rapportata a quello di essere giudicato da un "tribunale indipendente ed imparziale", non può ritenersi riferibile anche alla protrazione di tutte quelle attività compiuteci di fuori del procedimento giurisdizionale, da altri organismi, ancorché pubblici, considerato che il "tribunale" è sinonimo, nella formulazione della norma,di "giudice", e che prima che quest'ultimo sia adito o comunque investito della "causa", il processo (giuridiszionale) non può ritenersi ancora iniziatocene se, per disposizione normativa,sia prescritto il previo esperimento di un procedimento (non processo) amministrativo.
In tale fase, invero, quand'anche costituente presupposto necessario, ma non "anticamera", del processo vero e proprio (che potrà anche non seguire),il rapporto non è ancora instaurato tra lo "Stato- giudice" (quello che sarà poi,eventualmente,chiamato a rispondere dell'irragionevole durata in questione) ed il cittadino, vertendo invece tra quest'ultimo e la Pubblica Amministrazione che, operando al di fuori di ogni controllo da parte del giudice, riveste, in realtà, il ruolo di una vera e propria controparte istituzionale, che potrà essere successivamente chiamata, ove l'interessato non abbia ottenuto soddisfazione in sede amministrativa e contesti il relativo provvedimento, a dar conto della legittimità di quest'ultimo nell'ambito di un contraddittorio, da svolgersi in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed imparziale. Correttamente, pertanto, l'indirizzo giurisprudenziale maggioritario ha evidenziato l'estraneità al "giusto processo" di tali, sia pur necessarie, fasi amministrative delle vertenze tra cittadini e P.A., costituenti le stesse dei meri presupposti del giudizio (così, in particolare, la già citata sent. n. 13088/10, relative ad un caso analogo al presente, di giudizio pensionistico davanti alla Corte dei Conti), nel quale il mancato accoglimento della pretesa da parte dell'organo deputato a valutarla, prima dell'autorità giudiziaria, costituirà poi l'oggetto della decisione, la cui aspettativa ad una pronunzia, favorevole o sfavorevole che sia, entro un termine ragionevole, costituente l'oggetto del particolarissimo diritto introdotto dalla convenzione europea, decorre soltanto dal momento in cui ne sia stato formalmente investito il competente "tribunale indipendente ed imparziale", connotato quest'ultimo che, all'evidenza, non è attribuibile nella fase prodromica all'amministrazione, in quanto potenziale controparte. p.

7. D'altra parte le esigenze di ovviare a quelle lacune del sistemacene sono alla base della sostanziale operazione analogica contenuta nelle sentenze citate sub par. 2 (fattesi carico di evitare che la compressione a tempo indefinito del diritto di attivare il processo giurisdizionale rimanesse senza sanzione), non sono più sussistenti (e già non lo erano all'epoca di tali pronunzie) nell'attuale assetto ordinamentale, ormai connotato,a seguito dell'introduzione, ai sensi della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 2, di un termine massimo e generale, applicabile in tutti i casi in cui non lo prevedano disposizioni particolari di legge o di regolamento, o non abbia provveduto a determinarlo la stessa pubblica amministrazione nell'ambito della propria autonomia organizzativa (conferita dal comma 2 dell'articolo citato), entro il quale la P.A. è tenuta a fornire la propria risposta alle istanze ad essa rivolte, che la disposizione residuale di cui al comma 3 fissa in trenta giorni.
Il sistema di tutela è stato successivamente perfezionato dall'aggiunta al testo della legge citata dell'art. 2 bis (introdotto con la L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 7), prevedente il c.d. "danno da ritardo", da omesso o ritardato esercizio della funzione amministrativa, per inosservanza, dolosa o colposa, del termine di conclusione del procedimento, ed attribuente la giurisdizione esclusiva al giudice ordinario, ed, infine, completato dalla recente introduzione di un criterio normativo per la determinazione di tale danno, ad opera della L. 9 agosto 2013, n. 98, art. 28, di conversione con modifiche del D.L. 21 giugno 2013, n. 69 (recante disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), a termini del quale, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento amministrativo iniziato ad istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo di pronunziarsi, con esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei pubblici concorsi, è dovuto dall'amministrazione responsabile all'interessato un indennizzo pari ad Euro 30,00 per ogni giorno di ritardo, con decorrenza dalla data di scadenza del termine del procedimento, entro il limite massimo di Euro 2000,00.
L'avvenuta regolamentazione da parte del legislatore delle conseguenze patrimoniali derivanti dall'illegittima protrazione dei procedimenti amministrativi, con carattere di generalità e senza alcuna esclusione dal suo ambito di applicazione delle ipotesi in cui detti procedimenti costituiscano presupposto necessario per l'instaurazione di una successiva controversia in sede giudiziaria, costituisce ulteriore conferma ex post della estraneità, nel sistema, anche previgente, di tali particolari procedimenti al processo in senso proprio, che era ed è soltanto quello che si svolge innanzi ad un giudice, non comprensivo di quegli antefatti amministrativi, nei quali alla pretesa del cittadino, non ancora sottoposta al vaglio di un "giudice indipendente ed imparziale", non è correlata quella aspettativa di definizione entro un termine di ragionevole durata, al quale la convenzione europea prima, e l'ordinamento italiano poi, in quanto soggetto passivo delle disfunzioni del sistema - giustizia, hanno ritenuto di riconoscere l'eccezionale tutela indennitaria in questione.

7. Traendo, dunque, le fila del discorso,vanno affermati i seguenti principi:
1) "In tema di equa riparazione per superamento del termine di ragionevole durata del processo ai sensi della L. n. 89 del 2001, art. 2, in relazione all'art. 6, par. 1, della Convenzione Europea
dei Diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali,non è computabile, ai fini della determinazione della durata del processo, quella del procedimento amministrativo che lo abbia precedutocene quando il preventivo esperimento sia normativamente prescritto, senza predeterminazione di un termine massimo e lo stesso si sia svolto prima dell'entrata in vigore della L. 7 agosto 1990, n. 241 (prevedente all'art. 2 un termine massimo generalizzato, per i casi non regolati da particolari disposizioni, di gg. 30), non partecipando siffatti procedimenti della natura giurisdizionale del processo, che secondo la normativa in precedenza citata è soltanto quello che si svolge davanti ad un giudice".
2) "Sono invece computabili, ai fini della suddetta ragionevole durata, i tempi occorsi per l'espletamento di attività endoprocessuali, riferibili ad organi dell'apparato giudiziario e ad ausiliari del giudice, nonché le protrazioni del processo determinate dall'operato di altri soggetti istituzionali,comunque incidenti sul relativo corso".
p.

8. Calando il primo dei sopra enunciati principi nella fattispecie in esame,considerato che allo stesso si è attenuta la Corte d'Appello di Roma nel provvedimento impugnato, deve concludersi per il rigetto del ricorso.
p.9 Non vi è luogo, infine, a regolamento delle spese del presente giudizio, non avendovi partecipato l'intimato ministero.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, a Sezioni Unite, il 11 febbraio 2014. Depositato in Cancelleria il 25 febbraio 2014