REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Napoli, quattordicesima sezione civile, in composizione monocratica, nella persona della dott.ssa Manuela Granata, ha pronunziato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 27857/2022 del ruolo generale degli affari contenziosi
TRA
, in persona del legale rappresentante Parte_1
p.t., rappresentata e difesa, giusta procura in atti, dall'avv. Carlo Formisano, presso il cui studio in Napoli alla via A. Scarlatti n. 126 elettivamente domicilia;

Appellante
CONTRO
in persona del p.t., rappresentato e difeso, giusta Controparte_1 CP_2 procura in atti, dall'avv. Giulia Di Fiore, elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura municipale in Napoli alla Piazza Municipio n.1, Palazzo S. Giacomo;

NONCHE'
, rappresentata e difesa, giusta procura in atti, dall'avv. Eduardo CP_3
Coppola, presso il cui studio in Napoli al Centro Direzionale isola G/1 SC.b elettivamente domicilia
Appellati
CONCLUSIONI: Come in atti
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione, proponeva, innanzi al Giudice di Pace di Napoli, CP_3
opposizione ex art. 615 e 617 c.p.c. con contestuale accertamento negativo, avverso l'estratto di ruolo rilasciato dall' , con riferimento alla Parte_1
cartella di pagamento n. 07120150072743758, estratto di ruolo n. 0006189 del 2015, da
1

cui emergeva una posizione debitoria complessiva di € 1.533,83, avente ad oggetto il mancato pagamento di contravvenzioni al Codice della Strada, elevate nell'anno 2011 dal
Controparte_1
Eccepiva il difetto di notifica della suddetta cartella di pagamento e dei verbali di accertamento presupposti, con conseguente richiesta di annullamento della pretesa creditoria per violazione dell'intero procedimento esattoriale ed intervenuta prescrizione/decadenza, anche successiva, dei titoli esecutivi.
Si costituivano l' ed il eccependo Parte_1 Controparte_1
l'inammissibilità dell'opposizione avverso l'estratto di ruolo, per carenza di interesse ad agire dell'opponente, ex art. 100 c.p.c., nonché la tardività della domanda.
Nel merito, eccepivano l'infondatezza della domanda chiedendone il rigetto, stante la valida e rituale notifica della cartella di pagamento impugnata.
Con sentenza n. 18116/2022 (R.G. n. 47009/21), emessa in data 16 maggio 2022, pubblicata in data 18 maggio 2022, il Giudice di Pace di Napoli ammetteva la spiegata opposizione, ai sensi dell'art. 615 c.p.c., avverso il contenuto dell'estratto di ruolo, ritenendo sussistente l'interesse ad agire dell'opponente, intenzionato a far valere fatti modificativi e/o estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo.
Nel merito, accertata l'assenza della prova della notifica della cartella di pagamento impugnata, accoglieva l'opposizione e, in applicazione dell'art. 28 L. 689/1981, dichiarava l'inesistenza della cartella esattoriale n. 07120150072743758, estratto di ruolo n. 0006189-2015, per intervenuta prescrizione quinquennale.
Condannava, quindi, l' ed il al Parte_1 Controparte_1
pagamento, in solido, delle spese di giudizio, con attribuzione in favore del procuratore antistatario.
L ha proposto appello avverso la predetta sentenza, Parte_1
reiterando le contestazioni già sollevate nel primo grado del giudizio.
Ha nuovamente eccepito, in particolare, l'inammissibilità dell'opposizione avente ad oggetto l'estratto di ruolo, per carenza di interesse ad agire, ex art. 100 c.p.c.
Al riguardo, ha richiamato le intervenute disposizioni normative di cui al D.lgs. n.
146/2021, che ha introdotto il comma 4bis dell'articolo 12 del Dpr n. 602/1973, limitando la proponibilità delle azioni di impugnazione dell'estratto di ruolo alle sole ipotesi previste dalla legge, in combinato disposto con la sentenza delle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione n. 26283/22 che ha reso applicabile il predetto decreto anche ai giudizi pendenti.
2 Ha, pertanto, dedotto che il Giudice di Pace avrebbe dovuto dichiarare l'inammissibilità dell'azione di mero accertamento negativo del credito, per carenza di interesse ad agire, tenuto conto che l' non aveva posto in essere alcuna minaccia Controparte_4
esecutiva concreta ed attuale in danno del contribuente tale da giustificare l'impugnazione diretta dell'estratto di ruolo.
Né l'appellato, aveva dimostrato di aver subito un danno o uno CP_3
specifico pregiudizio, così come richiesto dalla citata novella legislativa, tale da legittimarla ad impugnare l'estratto di ruolo.
L'appellante ha, quindi, concluso chiedendo di accogliere l'appello e dichiarare l'inammissibilità dell'opposizione proposta in primo grado.
Il tutto con vittoria delle spese di lite del doppio grado di giudizio.
Si è costituito il aderendo all'appello proposto da con vittoria Controparte_1 CP_5
di spese, diritti ed onorari di giudizio nonché oneri riflessi nella misura di legge.
L'appellata, si è costituita in giudizio chiedendo di dichiarare CP_3 inammissibile ed improcedibile l'appello per violazione del principio di buona fede e affidamento nei rapporti tra Amministrazione finanziaria e contribuente nonché in quanto il giudizio di prime cure, instaurato in data antecedente al 21.12.2021, si era concluso prima della pronuncia della Corte di Cassazione del 2.9.2022.
Ha, poi, rilevato che il termine di prescrizione era stato correttamente calcolato dal
Giudice di prime cure in quanto il Decreto Cura Italia prevedeva un regime diverso per i ruoli annualità 2015, avendo l'articolo 67, comma 1, del Decreto Cura Italia disposto la sospensione dei termini relativi all'attività di accertamento per l'annualità 2015, dall'8 marzo 2020 al 31 maggio 2021.
Nel merito, ha chiesto il rigetto dell'appello, con vittoria delle spese di lite.
L'appello è fondato e deve essere accolto in considerazione dell'inammissibilità dell'opposizione avverso l'estratto di ruolo, per carenza di interesse ad agire, ex art. 100
c.p.c., con assorbimento degli ulteriori motivi e/o eccezioni formulate.
Invero, sulla autonoma impugnabilità del ruolo si sono pronunciate le Sezioni Unite della
Cassazione con la sentenza n. 19704/15, affermando il principio secondo il quale “è ammissibile l'impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l'estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario, senza che a ciò sia di ostacolo il disposto dell'ultima parte del d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19, comma 3, posto che una lettura costituzionalmente orientata di tale norma impone di ritenere che la ivi prevista
3 impugnabilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato non costituisca l'unica possibilità di far valere l'invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza e pertanto non escluda la possibilità di far valere tale invalidità anche prima, nel doveroso rispetto del diritto del contribuente a non vedere senza motivo compresso, ritardato, reso più difficile ovvero più gravoso il proprio accesso alla tutela giurisdizionale quando ciò non sia imposto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione”.
Nella medesima pronuncia i giudici di legittimità compiono un evidente sforzo chiarificatore dal punto di vista terminologico e concettuale partendo dall'art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, che indica espressamente “il ruolo e la cartella di pagamento” quali atti direttamente impugnabili, mentre l'art. 21, dello stesso decreto dispone al comma 1 che “la notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo”.
A tal proposito, va ricordato che la disciplina della riscossione mediante ruolo, di cui al d.P.R. n. 602/1973, presenta la rilevante peculiarità per la quale il titolo in forza del quale si procede all'esecuzione nei confronti del debitore è, per così dire, “auto-formato” dal soggetto creditore: tale titolo è costituito per l'appunto dal ruolo, che è il documento
(completamente informatizzato) consacrante la pretesa nei confronti del soggetto debitore.
Peraltro, il ruolo è a tutti gli effetti un titolo esecutivo, come si desume in particolare dall'art. 49, co. 1 del d.P.R. n. 602 del 1973, disposizione a tenore della quale “per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forzata sulla base del ruolo, che costituisce titolo esecutivo…”.
In altri termini, nel sistema speciale dell'esecuzione c.d. esattoriale, il ruolo assume la valenza del titolo legittimante l'esecuzione forzata in conformità alla previsione generale dell'art. 474 c.p.c., laddove la cartella di pagamento (di cui agli artt. 25 e 26 del d.P.R. n.
602/1973) assume una funzione analoga a quella che – nel sistema ordinario dell'esecuzione forzata – riveste la notificazione del titolo esecutivo (di cui all'art. 479
c.p.c.) e del precetto (di cui all'art. 480 c.p.c.).
L'estratto del ruolo, precisa la Corte, è – “e resta sempre” – un mero “elaborato informatico” che contiene gli elementi del ruolo e della cartella.
Esso viene formato dall'agente per la riscossione su richiesta del debitore, non è previsto da alcuna disposizione di legge e, quindi, può costituire soltanto il mezzo attraverso il
4 quale il debitore viene spontaneamente a conoscenza dell'esistenza del ruolo e della cartella di pagamento in assenza della rituale notifica di quest'ultima.
In ordine a tale circostanza, i giudici di legittimità hanno individuato il bisogno di una tutela immediata (e facoltativa) per il debitore – avverso il ruolo e/o la cartella emergenti dall'estratto – nella necessità di evitare che il danno derivante dall'avanzare del procedimento, attraverso la notifica di un atto successivo, diventi non più reversibile se non in termini risarcitori.
Infatti, quella Corte riteneva sussistenti gravi limitazioni al diritto di difesa, specie in materia tributaria, nel caso in cui si fosse arrivati in fase esecutiva nonostante l'invalidità
o l'omessa notificazione della cartella o dell'intimazione di pagamento.
In definitiva, secondo questo orientamento, se la pretesa del concessionario è esternata precedentemente da una valida notifica della cartella, il destinatario di essa non può impugnarla sulla base del mero estratto di ruolo usufruendo della cd. tutela immediata e, allo stesso tempo, anche indebitamente recuperatoria;
viceversa, se la notifica della cartella non vi è mai stata o è viziata, presa cognizione della esistenza del ruolo e della cartella in base all'estratto di ruolo, il destinatario della pretesa è ben legittimato a contestarla immediatamente, senza attendere la valida notifica di un atto successivo.
Orbene, va sottolineato che a tale sentenza è seguito il proliferare di azioni giudiziarie disomogenee avverso l'estratto del ruolo che ha condotto, da un lato, la giurisprudenza di merito a configurare variamente l'interesse ad agire del debitore, talvolta negandone la sussistenza anche in assenza di valida notifica della cartella e, dall'altro, la giurisprudenza di legittimità a pronunciarsi sulla stessa questione senza soluzione di continuità.
Sono ben noti, d'altronde, i contrasti giurisprudenziali in tema di ammissibilità dell'azione diretta a contestare la pretesa consacrata nel ruolo esattoriale sul presupposto dell'omessa notificazione della cartella di pagamento, che andrebbe sempre qualificata non già quale opposizione all'esecuzione, come talvolta sostenuto, bensì quale azione di accertamento negativo del credito, atteso che mancherebbe finanche la minaccia dell'esecuzione tramite la notificazione del precetto, laddove tale adempimento non è comunque da considerarsi elemento costitutivo del ruolo e della cartella di pagamento, bensì mero requisito di efficacia di tali atti (v. Cass. 3990/2020 e Cass. 26310/21; conf.
Cass. S.U. 26283/22).
In questo quadro di incertezza è intervenuto il legislatore con la previsione dell'art. 3bis del D.L. 21.10.2021, n. 146, che ha introdotto il comma 4-bis all'art. 12 del d.P.R.
5 20.9.1973, n. 602, secondo il quale: “l'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, comma
1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione”.
La nuova norma si pone in parziale discontinuità con l'orientamento espresso dalle
Sezioni Unite nel 2015.
Il legislatore, in sostanza, si è posto nel solco del rilievo dell'interesse ad agire già tracciato da giurisprudenza successiva alla citata pronuncia ed in base al quale l'accesso alla tutela giurisdizionale è legittimo a condizione che l'attore/ricorrente vanti un interesse “personale”, dovendo il risultato positivo del contenzioso riguardare esattamente il ricorrente;
“diretto” o “concreto”, dovendo l'effetto lesivo derivare direttamente dal provvedimento impugnato;
“attuale”, dovendo sussistere al momento del ricorso e persistere per tutta la durata del giudizio.
Tale orientamento, già conforme ad alcune pronunce della Suprema Corte (cfr. Cass. n.
20618/16, Cass. n. 22946/16 e Cass. ord. 5446/19), viene definitivamente avvalorato dalla recentissima sentenza Cass. S.U.

6.9.2022 n. 26283.
Le Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi sulla portata del comma 4bis dell'art. 12
d.P.R. 602/1973, considerano superato il “principio della tutela immediata” espresso dalla precedente Cass. S.U. n. 19704/2015 e condizionano l'ammissibilità della domanda alla sussistenza di un interesse ad agire normativamente qualificato di cui l'istante deve fornire prova.
Va rilevato, anzi, che il legislatore ha individuato un vero e proprio interesse qualificato all'impugnazione cd. immediata, tramite l'estratto, del ruolo e/o della cartella di pagamento invalidamente notificata: essa è ammessa solamente in ipotesi circostanziate, ancorché il concetto di “perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione” sia astrattamente idoneo ad accogliere molteplici eventualità.
6 Ne discende che l'istante non può limitarsi ad affermare l'acquisita conoscenza della pretesa creditoria tramite l'estratto di ruolo, ma deve specificare da quali elementi disponibili emerga il pregiudizio – normativamente qualificato – che sorregge, sostanziando il suo interesse ad agire, l'azione di accertamento negativo del credito.
La novella legislativa non ha previsto alcuna disciplina transitoria e con ordinanza n.
4526/2022, emessa in data 11.2.2022, la sezione tributaria della Suprema Corte ha rimesso gli atti alle Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi in merito all'applicabilità o meno dell'art. 4bis d.P.R. cit. ai giudizi pendenti.
Sul punto, la sentenza Cass. S.U. 6.9.2022, n. 26283 ha espresso il seguente principio di diritto: “In tema di riscossione a mezzo ruolo, l'art.

3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, con il quale novellando
l'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata
a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata: sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest'ultimo con riguardo all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione”.
Stante la risoluzione delle questioni di legittimità poste in ordine alla suddetta norma e la precisazione che essa riguarda tutte le entrate pubbliche, anche extratributarie (v. par.
13.1 sent. cit.), la richiamata pronuncia assume anche il pregio di ricomporre un quadro giurisprudenziale complesso, attraverso il superamento del principio della cd. tutela immediata affermato dalla precedente Cass. S.U. n. 19704/2015.
L'esigenza di tale tutela, infatti, scaturiva dalle peculiari limitazioni del giudizio tributario, poiché “per un verso si escludeva che si potesse adire il giudice tributario per
l'impugnazione di un atto esecutivo come il pignoramento, in quanto tale estraneo ai confini della giurisdizione tributaria, come delineati dall'art. 2 del d.lgs. n. 546/92
(Cass., sez. un, n. 21690/16); per altro verso, la possibilità di proporre opposizione ex art. 615 c.p.c., inizialmente esclusa dall'art. 54 del d.P.R. n. 602/73, nel regime antecedente alla novella dovuta al d.lgs. 46/99 (Cass., sez. un. 212/99; sez. un.
2090/2002; n. 25855/13), è stata poi limitata, nel regime successivo, in base all'art. 57 del d.P.R. n. 602/73, alla deduzione dell'impignorabilità dei beni;
laddove non è consentita, quanto alla regolarità formale e alla notificazione del titolo esecutivo, ossia, appunto, alla regolarità del ruolo e alla notificazione della cartella l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c.” (Cass. S.U. n. 26283/2022).
7 Le Sezioni Unite hanno puntualmente precisato che quelle limitazioni non sono più attuali, né può configurarsi una compressione del diritto di difesa nell'ambito di procedimenti che tributari non sono, poiché “pure a fronte dell'invalida o dell'omessa notificazione della cartella o dell'intimazione di pagamento c'è sempre un giudice chiamato a pronunciarsi sulle doglianze del contribuente che impugni l'atto successivo, anche se esecutivo, o alternativo all'esecuzione”.
Nell'ambito dei giudizi non tributari, infatti, in caso di omessa o invalida notificazione della cartella o intimazione di pagamento, il debitore può sempre impugnare l'iscrizione ipotecaria, il fermo di beni mobili registrati o il relativo preavviso per far accertare l'insussistenza della pretesa;
può proporre opposizione all'esecuzione qualora contesti il diritto di procedere in executivis, purché ci sia almeno la minaccia di procedere all'esecuzione forzata mediante atto equipollente alla cartella o comunque prodromico all'esecuzione; e può proporre opposizione agli atti esecutivi qualora intenda far valere l'omessa notificazione dell'atto presupposto come ragione di invalidità (derivata) dell'atto successivo.
In definitiva, la Corte ha chiaramente sostenuto l'orientamento giurisprudenziale secondo cui è inammissibile un'azione di accertamento negativo del credito “pura” fondata sull'estratto del ruolo, valorizzando l'intento deflattivo del legislatore a fronte di “azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall'emissione delle cartelle e al cospetto dell'inattività dell'agente per la riscossione”.
Il neo-introdotto comma 4bis dell'art. 12 d.P.R. 602/1973, quindi, “nel regolare specifici casi di azione "diretta", stabilisce quando l'invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenuto conto dell'incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l'interesse ad agire”. In quest'ottica le Sezioni Unite escludono un restringimento di tutela per il debitore, poiché se l'impugnazione immediata del ruolo e/o della cartella – fondata sull'estratto del ruolo
– non è generalmente ammissibile per carenza di interesse ex art. 100 c.p.c., l'art. 12, co.
4bis, d.P.R. 602/1973 non fa altro che ampliare, in via eccezionale, la tutela ordinariamente esperibile a fronte di un pregiudizio normativamente qualificato (cfr.
Cass. S.U. n. 26283/2022).
Orbene, venendo al caso di specie, l'appellato non ha provato il pregiudizio derivatogli dall'iscrizione del proprio nominativo nel ruolo esattoriale, come prescritto dall'art. 12, co. 4bis, d.P.R. n. 602/1973 e, pertanto, in riforma della sentenza appellata, l'opposizione va dichiarata inammissibile.
8 L'evoluzione legislativa – e giurisprudenziale – che ha riguardato la materia de qua giustifica la compensazione integrale delle spese del doppio grado di giudizio, sussistendo le gravi ed eccezionali ragioni di cui all'art. 92, co. 2 c.p.c.


P.Q.M.


Il Tribunale, sull'appello proposto da nei confronti Parte_1
di e avverso la sentenza del Giudice di Pace di CP_3 Controparte_1
Napoli n. 18116/2022, così provvede:
a) accoglie l'appello e, in riforma della sentenza del Giudice di Pace di Napoli
n.18116/2022, dichiara inammissibile l'opposizione promossa da CP_3
avverso la cartella di pagamento n. 07120150072743758, estratto di ruolo n. 0006189-
2015;
c) compensa integralmente le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Così deciso in Napoli, lì 22.3.2025
Il giudice
Dott.ssa Manuela Granata

9