CASS
Sentenza 1 marzo 2025
Sentenza 1 marzo 2025
Massime • 1
In tema di proroga del trattenimento del cittadino straniero presso il CPR, in pendenza del procedimento giurisdizionale promosso contro il provvedimento della Commissione territoriale, che, adottando la procedura accelerata, abbia dichiarato manifestamente infondata la domanda di protezione internazionale, la mancata statuizione, nel termine previsto dall'art. 35-bis, comma 4, del d.lgs. n. 142 del 2015, sull'istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva del provvedimento di diniego non influisce sulla legittimità della proroga del trattenimento, poiché i tempi e la durata della misura sono autonomamente disciplinati dall'art. 6, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 142 del 2015.
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. I, sentenza 01/03/2025, n. 5383 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 5383 |
| Data del deposito : | 1 marzo 2025 |
Testo completo
SENTENZA Sul ricorso n. 1740/2023 R.G. proposto da OUESLATI ISSAM, rappresentato e difeso dall’avv. Cosimo Castrignanò, in virtù di procura speciale in atti;
ricorrente contro Questura di Brindisi in persona del Questore pro tempore e Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore intimati avverso il provvedimento del Tribunale di Lecce del 14/12/2022 di proroga del trattenimento presso il CPR di NC (Brindisi), disposto ai sensi dell’art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015; udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 30/01/2025 dal Consigliere Eleonora Reggiani;
udito il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale Anna MA LD, che ha chiesto il rigetto del ricorso;
Udito l’avv. Amalia Capalbo in sostituzione dell’avv. Cosimo Castrignanò per il ricorrente, che ha concluso come in atti. Civile Sent. Sez. 1 Num. 5383 Anno 2025 Presidente: IOFRIDA GIULIA Relatore: REGGIANI ELEONORA Data pubblicazione: 01/03/2025 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Il Tribunale di Lecce ha disposto la proroga del trattenimento del ricorrente presso il CPR di NC, ritenendo che, sebbene il cittadino straniero avesse proposto ricorso contro il provvedimento della Commissione territoriale, che aveva rigettato la domanda di protezione internazionale, chiedendo la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato, e il Tribunale competente non avesse provveduto su quest’istanza nel termine di cinque giorni previsto dall’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008, tuttavia, la violazione di tale termine non aveva determinato l’illegittimità del trattenimento, poiché si trattava di un termine meramente ordinatorio. Contro detta statuizione del Tribunale, il ricorrente ha proposto ricorso per cassazione, affidato a un solo motivo di impugnazione. Gli intimati non si sono difesi con controricorso. Il ricorso è stato fissato per l’adunanza in camera di consiglio. Con ordinanza interlocutoria (Cass., Sez. 1, n. 17632 del 26/06/2024), questa Corte ha disposto il rinvio a nuovo ruolo del procedimento per la trattazione in pubblica udienza del procedimento, ritenendo che la censura formulata ponesse questioni nomofilattiche, in relazione alle quali era opportuno acquisire il contributo della Procura Generale e dei difensori, in considerazione della ricaduta applicativa della questione e dell’incidenza, nella materia, dell’interpretazione offerta dalla Corte di giustizia UE. Fissata l’udienza pubblica per il giorno 30/01/2025, l’Ufficio del Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale Anna MA LD, ha depositato, in data 08/01/2025, la propria memoria, concludendo per il rigetto del ricorso. Anche il ricorrente ha depositato memoria ex art. 378 c.p.c. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo e unico motivo di ricorso è formulata la seguente censura: «VIOLAZIONE DELL’ ART. 6 C7 D.LGS. 142/15 IN RELAZIONE ALL’ ART. 35 BIS C4 D.LGS. 25/08, NONCHÉ IN RELAZIONE ALL’ ART. 24 C2 COSTITUZIONE.» Il ricorrente ha criticato il provvedimento impugnato, laddove ha affermato che il termine di cinque giorni per la pronuncia sulla istanza di sospensiva ex art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008, a seguito della proposizione del ricorso contro il rigetto della domanda di protezione internazionale, è ordinatorio, escludendo, conseguentemente, che la sua violazione determinasse l’illegittimità del trattenimento. Il cittadino straniero ha, in particolare, evidenziato di avere proposto ricorso contro il provvedimento della Commissione territoriale, che aveva respinto la domanda di protezione internazionale, chiedendo la sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, dal momento che, essendo egli trattenuto presso un CPR, la presentazione della menzionata impugnazione non produceva effetti sospensivi automatici, come stabilito dall’art. 35 bis, comma 3, lett. a), d.lgs. n. 25 del 2008. Lo stesso ha, poi, precisato che il ricorso, recante la contestuale istanza di sospensione, era stato iscritto a ruolo l’11/11/2022 ma, alla data dell’udienza di convalida della proroga del trattenimento, fissata per il 14/12/2022 (dopo ben 32 giorni dalla presentazione del ricorso avverso il diniego della protezione internazionale), il Tribunale non si era ancora pronunciato sulla richiesta di sospensione. Richiamando il disposto dell’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008 – ove è stabilito che «Nei casi previsti dal comma 3, lettere a), b), c), d) e d-bis), l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può tuttavia essere sospesa, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni, con decreto motivato, adottato ai sensi dell'articolo 3, comma 4-bis, del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 aprile 2017, n. 46, e pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell'istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione della controparte. ...» - il ricorrente ha rilevato che tale termine caratterizza la «procedura accelerata», prevista dal legislatore per i procedimenti che riguardano le richieste di protezione internazionale di cittadini stranieri in stato di trattenimento, i quali versano in una condizione di limitazione della libertà personale, sicché ogni ritardo comporta un prolungamento del trattenimento del cittadino straniero, che incide negativamente sulla libertà personale di quest’ultimo. Il medesimo ricorrente ha, quindi, affermato, che il termine in questione è previsto a pena di decadenza ed è preliminare ad una serie successiva di termini, che scandiscono in modo puntuale la procedura accelerata, come pure si evince dallo stesso comma 4 appena menzionato, che prosegue prevedendo che «…Entro cinque giorni dalla notificazione le parti possono depositare note difensive. Entro i cinque giorni successivi alla scadenza del termine, di cui al periodo precedente, possono essere depositate note di replica. Qualora siano state depositate note ai sensi del terzo e quarto periodo del presente comma, il giudice, con nuovo decreto, da emettersi entro i successivi cinque giorni, conferma modifica o revoca i provvedimenti già emanati.». In sintesi, ad opinione del ricorrente, il termine di cinque giorni per statuire sulla richiesta di sospensione assume una valenza sostanziale, essendo in grado di incidere negativamente sulla libertà personale del richiedente asilo, e si pone quale termine di decadenza, nel quadro della procedura accelerata, che è, infatti, posta a garanzia dei cittadini stranieri in stato di «detenzione amministrativa» nei Centri di Permanenza e Rimpatrio, in attuazione della direttiva 2013/32/UE (Recast Asylum Procedures Directive), avente proprio lo scopo di limitare al massimo il periodo di privazione della libertà conseguente alla richiesta di asilo. Nell’ottica del ricorrente, tale procedura investe tutte le fasi del procedimento di asilo sin dal suo instaurarsi, con la conseguenza che il termine di esame della richiesta di asilo da parte della Commissione territoriale è di giorni 7+2, ai sensi dell’ art. 28 bis, comma 1, d.lgs. n. 25 del 2008, il termine per impugnare l’ eventuale diniego è dimezzato a giorni 15, ai sensi dell’ art. 35 bis, comma 2, d.lgs. n. 25 del 2008, e il termine per la pronuncia sull’istanza di sospensione dell’efficacia del provvedimento di diniego impugnato è di giorni 5, come previsto dall’ art. 6, comma 7, d.lgs. n. 142 del 2015, in relazione all’ art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008. Per il ricorrente, infine, oltre a limitare al massimo il periodo di privazione della libertà personale conseguente alla richiesta di asilo, la procedura accelerata giudiziaria risponde all’ esigenza di dare certezza al richiedente asilo in stato di trattenimento, il quale ha il diritto di conoscere preventivamente il modello procedimentale con il quale viene esaminata la sua domanda e, quindi, di conoscere il tempo di trattenimento massimo conseguente alla sua richiesta, al fine di meglio orientare le proprie strategie difensive, nell’ esercizio del pieno diritto di difesa, come garantito dall’ art. 24 Cost. 2. Il ricorso è infondato. 2.1. Com’è noto, ai sensi dell'art. 28 bis, comma 3, lett. a), d.lgs. n. 25 del 2008, nel testo vigente ratione temporis, nel caso di domanda di protezione internazionale presentata da cittadino straniero nei cui confronti è stata disposta la misura del trattenimento, si segue la cd. procedura accellerata, descritta nell’articolo appena richiamato. La Questura provvede, quindi, senza ritardo, alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che, entro sette giorni dalla data di ricezione della documentazione, procede all'audizione e decide entro i successivi due giorni. Ai sensi dell’art. 28 bis, comma 5, d.lgs. cit., comunque, i termini stabiliti nello stesso articolo, compresi, dunque, quelli appena indicati, «possono essere superati ove necessario per assicurare un esame adeguato e completo della domanda, fatti salvi i termini massimi previsti dall'articolo 27, commi 3 e 3 bis». È anche precisato che i termini massimi appena menzionati, per l’ipotesi sopra ricordata, e cioè quelli riguardanti l’esame della domanda di protezione internazionale presentata da cittadino straniero già trattenuto, sono ridotti a un terzo. 2.2. Per quanto riguarda la fase successiva all’adozione del provvedimento della Commissione territoriale, ove quest’ultima respinga la domanda di protezione internazionale, il termine per proporre ricorso contro tale provvedimento è dimezzato a giorni quindici (o trenta se il cittadino straniero risiede all’estero), ai sensi dell’ art. 35 bis, comma 2, d.lgs. n. 25 del 2008. Inoltre, ai sensi dell’art. 35 bis, comma 3, d.lgs. n. 25 del 2008, l’efficacia esecutiva del provvedimento di rigetto della domanda non è automaticamente sospesa, ma il richiedente asilo può formulare richiesta di sospensione, secondo quanto previsto dall’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. cit., il quale prevede quanto segue: «…l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può tuttavia essere sospesa, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni, con decreto motivato, adottato ai sensi dell'articolo 3, comma 4-bis, del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 aprile 2017, n. 46, e pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell'istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione della controparte. Il decreto con il quale è concessa o negata la sospensione del provvedimento impugnato è notificato, a cura della cancelleria e con le modalità di cui al comma 6, unitamente all'istanza di sospensione. Entro cinque giorni dalla notificazione le parti possono depositare note difensive. Entro i cinque giorni successivi alla scadenza del termine di cui al periodo precedente possono essere depositate note di replica. Qualora siano state depositate note ai sensi del terzo e quarto periodo del presente comma, il giudice, con nuovo decreto, da emettersi entro i successivi cinque giorni, conferma, modifica o revoca i provvedimenti già emanati. Il decreto emesso a norma del presente comma non è impugnabile. …». 2.3. Guardando alla disciplina del trattenimento, occorre subito rilevare che, ai sensi dell’art. 6, commi 1, d.lgs. n. 142 del 2015, «Il richiedente non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la sua domanda», potendo, invece, essere trattenuto, sulla base di una valutazione caso per caso, nelle ipotesi previste dai successivi commi 2, 3 e 3 bis dell’art. 6 d.lgs. cit. L’art. 6, comma 5, d.lgs. n. 142 del 2015, nel testo vigente ratione temporis, prevede, poi, che al trattenimento dello straniero che abbia presentato domanda di protezione internazionale «si applica, per quanto compatibile, l'articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, comprese le misure alternative di cui al comma 1-bis del medesimo articolo 14. Quando il trattenimento è già in corso al momento della presentazione della domanda, i termini previsti dall'articolo 14, comma 5, decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, si sospendono e il questore trasmette gli atti al tribunale in composizione monocratica per la convalida del trattenimento per un periodo massimo di ulteriori sessanta giorni, per consentire l'espletamento della procedura di esame della domanda». Lo stesso art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, al comma 6, con riferimento al rapporto tra il trattenimento e la procedura amministrativa avviata con la presentazione della domanda di protezione internazionale, prevede che «Il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all'esame della domanda ai sensi dell'articolo 28 bis, commi 1 e 2, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, come introdotto dal presente decreto, salvo che sussistano ulteriori motivi di trattenimento ai sensi dell'articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. Eventuali ritardi nell'espletamento delle procedure amministrative preordinate all'esame della domanda, non imputabili al richiedente, non giustificano la proroga del trattenimento...». Per quanto riguarda, invece, il rapporto tra il trattenimento e procedimento giurisdizionale avviato con il ricorso contro il provvedimento di diniego della protezione internazionale, il successivo comma 7 del menzionato articolo stabilisce, quanto segue: «Il richiedente trattenuto ai sensi dei commi 2, 3 e 3-bis, secondo periodo che presenta ricorso giurisdizionale avverso la decisione di rigetto della Commissione territoriale ai sensi dell'articolo 35-bis del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, rimane nel centro fino all'adozione del provvedimento di cui al comma 4 del medesimo articolo 35-bis, nonché per tutto il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso giurisdizionale proposto.» Il comma 8 dello stesso articolo precisa che «Ai fini di cui al comma 7», e cioè ai fini della permanenza nel Centro nelle ipotesi ivi previste, «il questore chiede la proroga del trattenimento in corso per periodi ulteriori non superiori a sessanta giorni di volta in volta prorogabili da parte del tribunale in composizione monocratica, finché permangono le condizioni di cui al comma 7. In ogni caso, la durata massima del trattenimento ai sensi dei commi 5 e 7 non può superare complessivamente dodici mesi.» Infine, il comma 9 dello stesso articolo ribadisce, in chiusura, che «Il trattenimento è mantenuto soltanto finché sussistono i motivi di cui ai commi 2, 3, 3 bis e 7.» 2.4. Con riferimento al rispetto delle cadenze temporali previse per la procedura amministrativa, questa Corte ha di recente ribadito un orientamento più volte espresso, evidenziando che, quando un soggetto destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento, trattenuto in attesa di rimpatrio, presenti domanda di protezione internazionale e l’Amministrazione ne ritenga la strumentalità, disponendo un nuovo trattenimento ai sensi dell'art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, i termini massimi di questo trattenimento sono quelli previsti dallo stesso art. 6 d.lgs. cit., per segmenti processuali e complessivi, mentre l'art. 28 bis d.lgs. n. 25 del 2008 stabilisce i termini delle procedure accelerate, il cui superamento non comporta la decadenza del trattenimento, bensì la sospensione automatica del provvedimento di diniego poi impugnato, in applicazione del principio generale, ferma restando la possibilità del sindacato giurisdizionale del superamento dei termini previsti dai commi 1 e 2 dell'art. 28 bis d.lgs. cit., ove ne venga denunciato l'inutile scorrere o l'inerzia colpevole, così da attivare una valutazione in concreto della necessità di oltrepassare il limite legale, non perentorio, in funzione dell'adeguatezza dell'esame da svolgere (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32767 del 16/12/2024; v. anche Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 14 del 02/01/2024; Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 9042 del 30/03/2023). 2.5. Per quanto riguarda il rapporto tra il trattenimento e l’esame in sede giurisdizionale del provvedimento di diniego della protezione internazionale, presentata durante il tempo del trattenimento, occorre tenere conto che, a norma dell’art. 6, comma 7, d.lgs. n. 142 del 2015, il richiedente asilo che sia trattenuto ai sensi dei commi 2, 3 e 3 bis dello stesso art. 6 l. cit., il quale presenti ricorso giurisdizionale avverso la decisione di rigetto della Commissione territoriale, rimane nel centro fino all’adozione del provvedimento di sospensione dell’efficacia esecutiva, nonché per tutto il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso proposto. Nel disciplinare il trattenimento e l’eventuale proroga, l’art. 6, comma 8, d.lgs. n. 142 del 2015 investe, poi, il Tribunale della verifica delle «condizioni di cui al comma 7», e cioè dell’accertamento circa la pendenza del procedimento giurisdizionale. Questa Corte, con orientamento condiviso dal Collegio, ha precisato che la delibazione operata a norma dell’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008, spiega incidenza sul piano dell’efficacia esecutiva del provvedimento della commissione, e dunque preclude, semplicemente, che lo straniero sia costretto ad abbandonare l’Italia nella pendenza del giudizio. Non implica che il richiedente asilo cessi di essere trattenuto in quel periodo di tempo, visto che l’art. 6, comma 7, d.lgs. n. 142 del 2015 stabilisce esattamente il contrario (v. ancora Cass., Sez. 1, Sentenza n. 2378 del 24/01/2024). Ai sensi dell’art. 6, comma 7, d.lgs. n. 142 del 2015, dunque, il trattenimento è legittimo fino alla statuizione sulla richiesta di sospensione ex art.35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008. Se l’istanza di sospensione è respinta, cade il titolo di trattenimento ex art. 6 d.lgs. 142 del 2015, e può essere eseguito il provvedimento della Commissione territoriale. Il ricorrente rimane, quindi, privo di un titolo di soggiorno e può essere espulso ed eventualmente oggetto di trattenimento ex art. 14 d.lgs. n. 286 del 1998, ma non più in quanto richiedente protezione internazionale sottoposto a procedura accelerata, non sussistendo più le condizioni di cui al citato art. 6, comma 7, l. n. 142 del 2015. Se, invece, l’istanza di sospensione è accolta, il cittadino straniero ha titolo per restare in Italia e, per effetto proprio dell’art. 6, comma 7, l. n. 142 del 2015 resta nel Centro per il tempo previsto nel provvedimento di trattenimento convalidato ed eventualmente prorogato (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 2378 del 24/01/2024). In applicazione dell’art. 6, comma 8, d.lgs. n. 142 del 2015, infatti, «Ai fini di cui al comma 7, il questore chiede la proroga del trattenimento in corso per periodi ulteriori non superiori a sessanta giorni di volta in volta prorogabili da parte del tribunale in composizione monocratica, finché permangono le condizioni di cui al comma 7», e cioè fino a che il cittadino straniero è in attesa della statuizione sulla richiesta di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di diniego della Commissione territoriale e, comunque, fino a che ha diritto di restare nel territorio italiano durante la pendenza del procedimento giurisdizionale. 2.6. In tale ottica, risulta evidente che il mancato rispetto dei termini previsti dall’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 142 del 2015, non ha alcuna incidenza sulla legittimità del trattenimento. 2.7. Tale soluzione si pone in linea con la disciplina dell’Unione in materia di trattenimento. Com’è noto, la normativa europea (art. 9 Direttiva 2013/233/UE) dispone che il richiedente è trattenuto solo per un periodo il più breve possibile ed è mantenuto in stato di trattenimento soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all'articolo 8, paragrafo 3. Dispone inoltre che i ritardi nelle procedure amministrative non imputabili al richiedente non giustificano un prolungamento, ma non stabilisce che il termine massimo del trattenimento debba essere predeterminato per legge. Lo stesso articolo della menzionata Direttiva dispone che, qualora il trattenimento sia disposto da una autorità amministrativa è assicurata una rapida verifica in sede giudiziaria, d'ufficio e/o su domanda del richiedente, della legittimità del trattenimento, ma rimette agli Stati membri di stabilire nel diritto nazionale il termine entro il quale effettuare la verifica in sede giudiziaria, d'ufficio e/o su domanda del richiedente. 2.8. Il diritto nazionale italiano è fortemente vincolato dall'art. 13 Cost., norma che pone un insieme di garanzie inderogabili. La prima è la riserva (assoluta) di legge, perché nessuno può subire qualsiasi forma di restrizione della libertà personale se non nei casi e modi previsti dalla legge. La seconda è la previsione del controllo giurisdizionale sulla misura, che deve essere assunta «per atto motivato» e, nei casi eccezionali indicati tassativamente dalla legge nei quali anche l'autorità di pubblica sicurezza dispone provvedimenti restrittivi provvisori, deve essere convalidata entro 48 ore dalla sua comunicazione, che a sua volta deve avvenire entro 48 dalla sua adozione. Ciò significa che è previsto un termine inderogabile di 96 ore complessivo, oltre il quale nessuna misura restrittiva della libertà personale, adottata dalla autorità di pubblica sicurezza, può restare valida ed efficace se non è stata sottoposta - d'ufficio e non a richiesta dell'interessato - al positivo controllo della autorità giudiziaria, da compiersi mediante un controllo giurisdizionale pieno, posto che, ai sensi dell’art. 111 Cost., avverso tutti i provvedimenti sulla libertà personale è ammesso il ricorso in Cassazione (cfr. in motivazione Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32767 del 16/12/2024). La posizione dello Stato italiano, per effetto delle sue norme costituzionali, risulta più garantista di quella della Direttiva, la quale non prevede termine per la «verifica giudiziaria» e impone genericamente che il periodo di trattenimento sia «il più breve possibile», ma lo autorizza fintanto che perdurano le condizioni di cui all'art. 8 della Direttiva. La garanzia costituzionale, nella specie, è attuata imponendo un termine massimo al trattenimento per segmento processuale (60 giorni) e comunque un termine massimo finale (dodici mesi), con un controllo in sede giurisdizionale della legittimità della misura e della sua proroga, da compiersi entro un ristretto arco temporale (48 ore). Inoltre, una volta definito il procedimento di esame della domanda, il trattenimento (rectius, il nuovo titolo di trattenimento ex art.6, comma 3, d.lgs. n. 142 del 2015) decade, in conformità alla Direttiva, perché il trattenimento del richiedente asilo non si può prorogare quando non esistono più le condizioni di cui all'art. 8 della Direttiva stessa (v. ancora Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32767 del 16/12/2024). Peraltro, com’è noto, è sempre consentita la domanda di riesame del provvedimento di convalida o di proroga del trattenimento dello straniero presso il CPR, in conformità all'art. 15, par. 4, direttiva 2008/115/CE (direttamente applicabile nel nostro ordinamento, quale disposizione self-executing), senza che abbia rilievo il precedente rigetto di analoga istanza o la mancata impugnazione del provvedimento di convalida o di proroga, non sussistendo in materia il limite del ne bis in idem, poiché le misure in questione hanno natura cautelare e il sindacato giurisdizionale su di esse non è idoneo alla formazione del giudicato, tant'è che le relative statuizioni sono ricorribili per cassazione, ai sensi dell'art. 111 Cost., non per la natura decisoria delle stesse ma perché si tratta di atti che incidono sulla libertà personale (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 24721 del 14/09/2021). È quindi vero che i termini massimi previsti dalla legge per le misure restrittive della libertà personale sono perentori, ma nel senso sopra indicato, poiché i termini massimi del trattenimento del richiedente asilo secondario sono quelli previsti dall'art. 6, commi 7 e 8, d.lgs. n. 142 del 2015, per segmenti processuali e complessivi, mentre i termini previsti per le procedure accelerate non influiscono sulla disciplina del trattenimento, fermo restando che se non è concessa la sospensione della efficacia esecutiva del provvedimento di diniego della protezione internazionale della Commissione territoriale, ovvero se l'esame della domanda è completato, non vi è più ragione di prolungare il trattenimento disposto ai sensi dell'art 6 citato. 2.9. Tale soluzione non è messa in discussione dalla pronuncia a Sezioni Unite di questa Corte sul rinvio pregiudiziale ex art. 363 bis c.p.c., formulato dal Tribunale di Bologna, sulla questione relativa alla sospensione dell’efficacia del provvedimento della Commissione territoriale di rigetto della domanda di protezione internazionale per manifesta infondatezza all’esito di una procedura accellerata (in una fattispecie in cui il richiedente asilo proveniva da un Paese sicuro), ove il ricorrente aveva impugnato il provvedimento della Commissione territoriale, prospettando che l’efficacia dello stesso dovesse ritenersi automaticamente sospesa, attesa la irregolarità della procedura amministrativa, seguita dalla Commissione territoriale, che non aveva rispettato i tempi previsti dall’art. 28 bis d.lgs. n. 25 del 2008 per l’audizione del richiedente asilo e per l’adozione e la comunicazione del provvedimento di diniego (Cass., Sez. U, Sentenza n. 11399 del 29/04/2024). In tale occasione, le Sezioni Unite hanno ritenuto che, al fine di poter ritenere derogato il principio generale (posto a presidio della effettività della tutela riconosciuta per la protezione internazionale) di sospensione del provvedimento della Commissione territoriale, quando sia proposto ricorso in sede giurisdizionale contro di esso, deve essere stata svolta e rigorosamente osservata la procedura accelerata, con i termini suoi propri, nei casi espressamente previsti di manifesta infondatezza (o inammissibilità). Qualora la procedura non venga osservata (anche se originariamente adottata), e dunque la ragione da valutare non sia così «manifesta», occorrendo accertamenti o comunque tempi di maggior durata, si determina il ripristino della procedura ordinaria ed il riespandersi del principio generale di sospensione automatica del provvedimento della Commissione territoriale (Cass., Sez. U, Sentenza n. 11399 del 29/04/2024). Il principio enunciato attiene al beneficio dell’effetto sospensivo automatico dell’impugnazione del provvedimento amministrativo di diniego della protezione internazionale, quando non siano rispettati i termini previsti dall’art. 28 bis d.lgs. cit. per la fase amministrativa della procedura, senza prendere posizione sulla questione della perentorietà, ai fini del mantenimento del trattenimento, dei termini della procedura accelerata riguardanti la fase giurisdizionale. 2.10. Ai fini della legittimità del trattenimento e della eventuale sua proroga, invece, ciò che rileva è che, in presenza delle altre condizioni previste dai commi 2, 3 e 3 bis dell’art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, il Questore possa disporre il trattenimento e chiederne la proroga, finché permangono le condizioni di cui al comma 7 dell’art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, e cioè fino a che il giudice investito del ricorso contro il provvedimento della Commissione territoriale non statuisca sulla richiesta di sospensione dell’efficacia esecutiva di detto provvedimento e per tutto il tempo in cui il soggetto è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso giurisdizionale proposto, fermo restando che la misura non può superare la durata massima complessiva prevista dal comma 8 dello stesso articolo. Nessun rilievo assume il decorso del termine endoprocedimentale previsto dall’art. 35 bis, comma 4,d.lgs. n. 142 del 2015, tenuto conto che la previsione riguarda l’esecutività della provvedimento di diniego della protezione internazionale e, dunque, la legittima permanenza nel territorio italiano, mentre il trattenimento durante il tempo di esame del ricorso contro il provvedimento di diniego della Commissione è autonomamente regolato proprio dall’art. 6, commi 7, 8 e 9, d.lgs. n. 142 del 2015 nei termini sopra evidenziati. 3. Può quindi enunciarsi il seguente principio di diritto: «In tema di proroga trattenimento del cittadino straniero presso il CPR - in pendenza del procedimento giurisdizionale promosso contro il provvedimento della Commissione territoriale, che, adottando la procedura accellerata, abbia dichiarato manifestamente infondata la domanda di protezione internazionale - la mancata statuizione, nel termine previsto dall’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 142 del 2015, sull’istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di diniego della protezione internazionale non influisce sulla legittimità della proroga del trattenimento, poiché i tempi e la durata della misura sono autonomamente disciplinati dall’art. 6, commi 7 e 8, d.lgs. n. 142 del 2015.» 4. Il ricorso deve, pertanto, essere respinto. 5. Nessuna statuizione sulle spese deve essere adottata, essendo rimaste le parti convenute intimate. 6. Trattandosi di procedimento esente, non trova applicazione l’art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002.
P.Q.M.
la Corte rigetta il ricorso. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civile
ricorrente contro Questura di Brindisi in persona del Questore pro tempore e Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore intimati avverso il provvedimento del Tribunale di Lecce del 14/12/2022 di proroga del trattenimento presso il CPR di NC (Brindisi), disposto ai sensi dell’art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015; udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 30/01/2025 dal Consigliere Eleonora Reggiani;
udito il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale Anna MA LD, che ha chiesto il rigetto del ricorso;
Udito l’avv. Amalia Capalbo in sostituzione dell’avv. Cosimo Castrignanò per il ricorrente, che ha concluso come in atti. Civile Sent. Sez. 1 Num. 5383 Anno 2025 Presidente: IOFRIDA GIULIA Relatore: REGGIANI ELEONORA Data pubblicazione: 01/03/2025 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Il Tribunale di Lecce ha disposto la proroga del trattenimento del ricorrente presso il CPR di NC, ritenendo che, sebbene il cittadino straniero avesse proposto ricorso contro il provvedimento della Commissione territoriale, che aveva rigettato la domanda di protezione internazionale, chiedendo la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato, e il Tribunale competente non avesse provveduto su quest’istanza nel termine di cinque giorni previsto dall’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008, tuttavia, la violazione di tale termine non aveva determinato l’illegittimità del trattenimento, poiché si trattava di un termine meramente ordinatorio. Contro detta statuizione del Tribunale, il ricorrente ha proposto ricorso per cassazione, affidato a un solo motivo di impugnazione. Gli intimati non si sono difesi con controricorso. Il ricorso è stato fissato per l’adunanza in camera di consiglio. Con ordinanza interlocutoria (Cass., Sez. 1, n. 17632 del 26/06/2024), questa Corte ha disposto il rinvio a nuovo ruolo del procedimento per la trattazione in pubblica udienza del procedimento, ritenendo che la censura formulata ponesse questioni nomofilattiche, in relazione alle quali era opportuno acquisire il contributo della Procura Generale e dei difensori, in considerazione della ricaduta applicativa della questione e dell’incidenza, nella materia, dell’interpretazione offerta dalla Corte di giustizia UE. Fissata l’udienza pubblica per il giorno 30/01/2025, l’Ufficio del Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale Anna MA LD, ha depositato, in data 08/01/2025, la propria memoria, concludendo per il rigetto del ricorso. Anche il ricorrente ha depositato memoria ex art. 378 c.p.c. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo e unico motivo di ricorso è formulata la seguente censura: «VIOLAZIONE DELL’ ART. 6 C7 D.LGS. 142/15 IN RELAZIONE ALL’ ART. 35 BIS C4 D.LGS. 25/08, NONCHÉ IN RELAZIONE ALL’ ART. 24 C2 COSTITUZIONE.» Il ricorrente ha criticato il provvedimento impugnato, laddove ha affermato che il termine di cinque giorni per la pronuncia sulla istanza di sospensiva ex art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008, a seguito della proposizione del ricorso contro il rigetto della domanda di protezione internazionale, è ordinatorio, escludendo, conseguentemente, che la sua violazione determinasse l’illegittimità del trattenimento. Il cittadino straniero ha, in particolare, evidenziato di avere proposto ricorso contro il provvedimento della Commissione territoriale, che aveva respinto la domanda di protezione internazionale, chiedendo la sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, dal momento che, essendo egli trattenuto presso un CPR, la presentazione della menzionata impugnazione non produceva effetti sospensivi automatici, come stabilito dall’art. 35 bis, comma 3, lett. a), d.lgs. n. 25 del 2008. Lo stesso ha, poi, precisato che il ricorso, recante la contestuale istanza di sospensione, era stato iscritto a ruolo l’11/11/2022 ma, alla data dell’udienza di convalida della proroga del trattenimento, fissata per il 14/12/2022 (dopo ben 32 giorni dalla presentazione del ricorso avverso il diniego della protezione internazionale), il Tribunale non si era ancora pronunciato sulla richiesta di sospensione. Richiamando il disposto dell’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008 – ove è stabilito che «Nei casi previsti dal comma 3, lettere a), b), c), d) e d-bis), l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può tuttavia essere sospesa, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni, con decreto motivato, adottato ai sensi dell'articolo 3, comma 4-bis, del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 aprile 2017, n. 46, e pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell'istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione della controparte. ...» - il ricorrente ha rilevato che tale termine caratterizza la «procedura accelerata», prevista dal legislatore per i procedimenti che riguardano le richieste di protezione internazionale di cittadini stranieri in stato di trattenimento, i quali versano in una condizione di limitazione della libertà personale, sicché ogni ritardo comporta un prolungamento del trattenimento del cittadino straniero, che incide negativamente sulla libertà personale di quest’ultimo. Il medesimo ricorrente ha, quindi, affermato, che il termine in questione è previsto a pena di decadenza ed è preliminare ad una serie successiva di termini, che scandiscono in modo puntuale la procedura accelerata, come pure si evince dallo stesso comma 4 appena menzionato, che prosegue prevedendo che «…Entro cinque giorni dalla notificazione le parti possono depositare note difensive. Entro i cinque giorni successivi alla scadenza del termine, di cui al periodo precedente, possono essere depositate note di replica. Qualora siano state depositate note ai sensi del terzo e quarto periodo del presente comma, il giudice, con nuovo decreto, da emettersi entro i successivi cinque giorni, conferma modifica o revoca i provvedimenti già emanati.». In sintesi, ad opinione del ricorrente, il termine di cinque giorni per statuire sulla richiesta di sospensione assume una valenza sostanziale, essendo in grado di incidere negativamente sulla libertà personale del richiedente asilo, e si pone quale termine di decadenza, nel quadro della procedura accelerata, che è, infatti, posta a garanzia dei cittadini stranieri in stato di «detenzione amministrativa» nei Centri di Permanenza e Rimpatrio, in attuazione della direttiva 2013/32/UE (Recast Asylum Procedures Directive), avente proprio lo scopo di limitare al massimo il periodo di privazione della libertà conseguente alla richiesta di asilo. Nell’ottica del ricorrente, tale procedura investe tutte le fasi del procedimento di asilo sin dal suo instaurarsi, con la conseguenza che il termine di esame della richiesta di asilo da parte della Commissione territoriale è di giorni 7+2, ai sensi dell’ art. 28 bis, comma 1, d.lgs. n. 25 del 2008, il termine per impugnare l’ eventuale diniego è dimezzato a giorni 15, ai sensi dell’ art. 35 bis, comma 2, d.lgs. n. 25 del 2008, e il termine per la pronuncia sull’istanza di sospensione dell’efficacia del provvedimento di diniego impugnato è di giorni 5, come previsto dall’ art. 6, comma 7, d.lgs. n. 142 del 2015, in relazione all’ art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008. Per il ricorrente, infine, oltre a limitare al massimo il periodo di privazione della libertà personale conseguente alla richiesta di asilo, la procedura accelerata giudiziaria risponde all’ esigenza di dare certezza al richiedente asilo in stato di trattenimento, il quale ha il diritto di conoscere preventivamente il modello procedimentale con il quale viene esaminata la sua domanda e, quindi, di conoscere il tempo di trattenimento massimo conseguente alla sua richiesta, al fine di meglio orientare le proprie strategie difensive, nell’ esercizio del pieno diritto di difesa, come garantito dall’ art. 24 Cost. 2. Il ricorso è infondato. 2.1. Com’è noto, ai sensi dell'art. 28 bis, comma 3, lett. a), d.lgs. n. 25 del 2008, nel testo vigente ratione temporis, nel caso di domanda di protezione internazionale presentata da cittadino straniero nei cui confronti è stata disposta la misura del trattenimento, si segue la cd. procedura accellerata, descritta nell’articolo appena richiamato. La Questura provvede, quindi, senza ritardo, alla trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che, entro sette giorni dalla data di ricezione della documentazione, procede all'audizione e decide entro i successivi due giorni. Ai sensi dell’art. 28 bis, comma 5, d.lgs. cit., comunque, i termini stabiliti nello stesso articolo, compresi, dunque, quelli appena indicati, «possono essere superati ove necessario per assicurare un esame adeguato e completo della domanda, fatti salvi i termini massimi previsti dall'articolo 27, commi 3 e 3 bis». È anche precisato che i termini massimi appena menzionati, per l’ipotesi sopra ricordata, e cioè quelli riguardanti l’esame della domanda di protezione internazionale presentata da cittadino straniero già trattenuto, sono ridotti a un terzo. 2.2. Per quanto riguarda la fase successiva all’adozione del provvedimento della Commissione territoriale, ove quest’ultima respinga la domanda di protezione internazionale, il termine per proporre ricorso contro tale provvedimento è dimezzato a giorni quindici (o trenta se il cittadino straniero risiede all’estero), ai sensi dell’ art. 35 bis, comma 2, d.lgs. n. 25 del 2008. Inoltre, ai sensi dell’art. 35 bis, comma 3, d.lgs. n. 25 del 2008, l’efficacia esecutiva del provvedimento di rigetto della domanda non è automaticamente sospesa, ma il richiedente asilo può formulare richiesta di sospensione, secondo quanto previsto dall’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. cit., il quale prevede quanto segue: «…l'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato può tuttavia essere sospesa, quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni e assunte, ove occorra, sommarie informazioni, con decreto motivato, adottato ai sensi dell'articolo 3, comma 4-bis, del decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 aprile 2017, n. 46, e pronunciato entro cinque giorni dalla presentazione dell'istanza di sospensione e senza la preventiva convocazione della controparte. Il decreto con il quale è concessa o negata la sospensione del provvedimento impugnato è notificato, a cura della cancelleria e con le modalità di cui al comma 6, unitamente all'istanza di sospensione. Entro cinque giorni dalla notificazione le parti possono depositare note difensive. Entro i cinque giorni successivi alla scadenza del termine di cui al periodo precedente possono essere depositate note di replica. Qualora siano state depositate note ai sensi del terzo e quarto periodo del presente comma, il giudice, con nuovo decreto, da emettersi entro i successivi cinque giorni, conferma, modifica o revoca i provvedimenti già emanati. Il decreto emesso a norma del presente comma non è impugnabile. …». 2.3. Guardando alla disciplina del trattenimento, occorre subito rilevare che, ai sensi dell’art. 6, commi 1, d.lgs. n. 142 del 2015, «Il richiedente non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la sua domanda», potendo, invece, essere trattenuto, sulla base di una valutazione caso per caso, nelle ipotesi previste dai successivi commi 2, 3 e 3 bis dell’art. 6 d.lgs. cit. L’art. 6, comma 5, d.lgs. n. 142 del 2015, nel testo vigente ratione temporis, prevede, poi, che al trattenimento dello straniero che abbia presentato domanda di protezione internazionale «si applica, per quanto compatibile, l'articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, comprese le misure alternative di cui al comma 1-bis del medesimo articolo 14. Quando il trattenimento è già in corso al momento della presentazione della domanda, i termini previsti dall'articolo 14, comma 5, decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, si sospendono e il questore trasmette gli atti al tribunale in composizione monocratica per la convalida del trattenimento per un periodo massimo di ulteriori sessanta giorni, per consentire l'espletamento della procedura di esame della domanda». Lo stesso art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, al comma 6, con riferimento al rapporto tra il trattenimento e la procedura amministrativa avviata con la presentazione della domanda di protezione internazionale, prevede che «Il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all'esame della domanda ai sensi dell'articolo 28 bis, commi 1 e 2, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, come introdotto dal presente decreto, salvo che sussistano ulteriori motivi di trattenimento ai sensi dell'articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. Eventuali ritardi nell'espletamento delle procedure amministrative preordinate all'esame della domanda, non imputabili al richiedente, non giustificano la proroga del trattenimento...». Per quanto riguarda, invece, il rapporto tra il trattenimento e procedimento giurisdizionale avviato con il ricorso contro il provvedimento di diniego della protezione internazionale, il successivo comma 7 del menzionato articolo stabilisce, quanto segue: «Il richiedente trattenuto ai sensi dei commi 2, 3 e 3-bis, secondo periodo che presenta ricorso giurisdizionale avverso la decisione di rigetto della Commissione territoriale ai sensi dell'articolo 35-bis del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, e successive modificazioni, rimane nel centro fino all'adozione del provvedimento di cui al comma 4 del medesimo articolo 35-bis, nonché per tutto il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso giurisdizionale proposto.» Il comma 8 dello stesso articolo precisa che «Ai fini di cui al comma 7», e cioè ai fini della permanenza nel Centro nelle ipotesi ivi previste, «il questore chiede la proroga del trattenimento in corso per periodi ulteriori non superiori a sessanta giorni di volta in volta prorogabili da parte del tribunale in composizione monocratica, finché permangono le condizioni di cui al comma 7. In ogni caso, la durata massima del trattenimento ai sensi dei commi 5 e 7 non può superare complessivamente dodici mesi.» Infine, il comma 9 dello stesso articolo ribadisce, in chiusura, che «Il trattenimento è mantenuto soltanto finché sussistono i motivi di cui ai commi 2, 3, 3 bis e 7.» 2.4. Con riferimento al rispetto delle cadenze temporali previse per la procedura amministrativa, questa Corte ha di recente ribadito un orientamento più volte espresso, evidenziando che, quando un soggetto destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento, trattenuto in attesa di rimpatrio, presenti domanda di protezione internazionale e l’Amministrazione ne ritenga la strumentalità, disponendo un nuovo trattenimento ai sensi dell'art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, i termini massimi di questo trattenimento sono quelli previsti dallo stesso art. 6 d.lgs. cit., per segmenti processuali e complessivi, mentre l'art. 28 bis d.lgs. n. 25 del 2008 stabilisce i termini delle procedure accelerate, il cui superamento non comporta la decadenza del trattenimento, bensì la sospensione automatica del provvedimento di diniego poi impugnato, in applicazione del principio generale, ferma restando la possibilità del sindacato giurisdizionale del superamento dei termini previsti dai commi 1 e 2 dell'art. 28 bis d.lgs. cit., ove ne venga denunciato l'inutile scorrere o l'inerzia colpevole, così da attivare una valutazione in concreto della necessità di oltrepassare il limite legale, non perentorio, in funzione dell'adeguatezza dell'esame da svolgere (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32767 del 16/12/2024; v. anche Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 14 del 02/01/2024; Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 9042 del 30/03/2023). 2.5. Per quanto riguarda il rapporto tra il trattenimento e l’esame in sede giurisdizionale del provvedimento di diniego della protezione internazionale, presentata durante il tempo del trattenimento, occorre tenere conto che, a norma dell’art. 6, comma 7, d.lgs. n. 142 del 2015, il richiedente asilo che sia trattenuto ai sensi dei commi 2, 3 e 3 bis dello stesso art. 6 l. cit., il quale presenti ricorso giurisdizionale avverso la decisione di rigetto della Commissione territoriale, rimane nel centro fino all’adozione del provvedimento di sospensione dell’efficacia esecutiva, nonché per tutto il tempo in cui è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso proposto. Nel disciplinare il trattenimento e l’eventuale proroga, l’art. 6, comma 8, d.lgs. n. 142 del 2015 investe, poi, il Tribunale della verifica delle «condizioni di cui al comma 7», e cioè dell’accertamento circa la pendenza del procedimento giurisdizionale. Questa Corte, con orientamento condiviso dal Collegio, ha precisato che la delibazione operata a norma dell’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008, spiega incidenza sul piano dell’efficacia esecutiva del provvedimento della commissione, e dunque preclude, semplicemente, che lo straniero sia costretto ad abbandonare l’Italia nella pendenza del giudizio. Non implica che il richiedente asilo cessi di essere trattenuto in quel periodo di tempo, visto che l’art. 6, comma 7, d.lgs. n. 142 del 2015 stabilisce esattamente il contrario (v. ancora Cass., Sez. 1, Sentenza n. 2378 del 24/01/2024). Ai sensi dell’art. 6, comma 7, d.lgs. n. 142 del 2015, dunque, il trattenimento è legittimo fino alla statuizione sulla richiesta di sospensione ex art.35 bis, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008. Se l’istanza di sospensione è respinta, cade il titolo di trattenimento ex art. 6 d.lgs. 142 del 2015, e può essere eseguito il provvedimento della Commissione territoriale. Il ricorrente rimane, quindi, privo di un titolo di soggiorno e può essere espulso ed eventualmente oggetto di trattenimento ex art. 14 d.lgs. n. 286 del 1998, ma non più in quanto richiedente protezione internazionale sottoposto a procedura accelerata, non sussistendo più le condizioni di cui al citato art. 6, comma 7, l. n. 142 del 2015. Se, invece, l’istanza di sospensione è accolta, il cittadino straniero ha titolo per restare in Italia e, per effetto proprio dell’art. 6, comma 7, l. n. 142 del 2015 resta nel Centro per il tempo previsto nel provvedimento di trattenimento convalidato ed eventualmente prorogato (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 2378 del 24/01/2024). In applicazione dell’art. 6, comma 8, d.lgs. n. 142 del 2015, infatti, «Ai fini di cui al comma 7, il questore chiede la proroga del trattenimento in corso per periodi ulteriori non superiori a sessanta giorni di volta in volta prorogabili da parte del tribunale in composizione monocratica, finché permangono le condizioni di cui al comma 7», e cioè fino a che il cittadino straniero è in attesa della statuizione sulla richiesta di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di diniego della Commissione territoriale e, comunque, fino a che ha diritto di restare nel territorio italiano durante la pendenza del procedimento giurisdizionale. 2.6. In tale ottica, risulta evidente che il mancato rispetto dei termini previsti dall’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 142 del 2015, non ha alcuna incidenza sulla legittimità del trattenimento. 2.7. Tale soluzione si pone in linea con la disciplina dell’Unione in materia di trattenimento. Com’è noto, la normativa europea (art. 9 Direttiva 2013/233/UE) dispone che il richiedente è trattenuto solo per un periodo il più breve possibile ed è mantenuto in stato di trattenimento soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all'articolo 8, paragrafo 3. Dispone inoltre che i ritardi nelle procedure amministrative non imputabili al richiedente non giustificano un prolungamento, ma non stabilisce che il termine massimo del trattenimento debba essere predeterminato per legge. Lo stesso articolo della menzionata Direttiva dispone che, qualora il trattenimento sia disposto da una autorità amministrativa è assicurata una rapida verifica in sede giudiziaria, d'ufficio e/o su domanda del richiedente, della legittimità del trattenimento, ma rimette agli Stati membri di stabilire nel diritto nazionale il termine entro il quale effettuare la verifica in sede giudiziaria, d'ufficio e/o su domanda del richiedente. 2.8. Il diritto nazionale italiano è fortemente vincolato dall'art. 13 Cost., norma che pone un insieme di garanzie inderogabili. La prima è la riserva (assoluta) di legge, perché nessuno può subire qualsiasi forma di restrizione della libertà personale se non nei casi e modi previsti dalla legge. La seconda è la previsione del controllo giurisdizionale sulla misura, che deve essere assunta «per atto motivato» e, nei casi eccezionali indicati tassativamente dalla legge nei quali anche l'autorità di pubblica sicurezza dispone provvedimenti restrittivi provvisori, deve essere convalidata entro 48 ore dalla sua comunicazione, che a sua volta deve avvenire entro 48 dalla sua adozione. Ciò significa che è previsto un termine inderogabile di 96 ore complessivo, oltre il quale nessuna misura restrittiva della libertà personale, adottata dalla autorità di pubblica sicurezza, può restare valida ed efficace se non è stata sottoposta - d'ufficio e non a richiesta dell'interessato - al positivo controllo della autorità giudiziaria, da compiersi mediante un controllo giurisdizionale pieno, posto che, ai sensi dell’art. 111 Cost., avverso tutti i provvedimenti sulla libertà personale è ammesso il ricorso in Cassazione (cfr. in motivazione Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32767 del 16/12/2024). La posizione dello Stato italiano, per effetto delle sue norme costituzionali, risulta più garantista di quella della Direttiva, la quale non prevede termine per la «verifica giudiziaria» e impone genericamente che il periodo di trattenimento sia «il più breve possibile», ma lo autorizza fintanto che perdurano le condizioni di cui all'art. 8 della Direttiva. La garanzia costituzionale, nella specie, è attuata imponendo un termine massimo al trattenimento per segmento processuale (60 giorni) e comunque un termine massimo finale (dodici mesi), con un controllo in sede giurisdizionale della legittimità della misura e della sua proroga, da compiersi entro un ristretto arco temporale (48 ore). Inoltre, una volta definito il procedimento di esame della domanda, il trattenimento (rectius, il nuovo titolo di trattenimento ex art.6, comma 3, d.lgs. n. 142 del 2015) decade, in conformità alla Direttiva, perché il trattenimento del richiedente asilo non si può prorogare quando non esistono più le condizioni di cui all'art. 8 della Direttiva stessa (v. ancora Cass., Sez. 1, Sentenza n. 32767 del 16/12/2024). Peraltro, com’è noto, è sempre consentita la domanda di riesame del provvedimento di convalida o di proroga del trattenimento dello straniero presso il CPR, in conformità all'art. 15, par. 4, direttiva 2008/115/CE (direttamente applicabile nel nostro ordinamento, quale disposizione self-executing), senza che abbia rilievo il precedente rigetto di analoga istanza o la mancata impugnazione del provvedimento di convalida o di proroga, non sussistendo in materia il limite del ne bis in idem, poiché le misure in questione hanno natura cautelare e il sindacato giurisdizionale su di esse non è idoneo alla formazione del giudicato, tant'è che le relative statuizioni sono ricorribili per cassazione, ai sensi dell'art. 111 Cost., non per la natura decisoria delle stesse ma perché si tratta di atti che incidono sulla libertà personale (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 24721 del 14/09/2021). È quindi vero che i termini massimi previsti dalla legge per le misure restrittive della libertà personale sono perentori, ma nel senso sopra indicato, poiché i termini massimi del trattenimento del richiedente asilo secondario sono quelli previsti dall'art. 6, commi 7 e 8, d.lgs. n. 142 del 2015, per segmenti processuali e complessivi, mentre i termini previsti per le procedure accelerate non influiscono sulla disciplina del trattenimento, fermo restando che se non è concessa la sospensione della efficacia esecutiva del provvedimento di diniego della protezione internazionale della Commissione territoriale, ovvero se l'esame della domanda è completato, non vi è più ragione di prolungare il trattenimento disposto ai sensi dell'art 6 citato. 2.9. Tale soluzione non è messa in discussione dalla pronuncia a Sezioni Unite di questa Corte sul rinvio pregiudiziale ex art. 363 bis c.p.c., formulato dal Tribunale di Bologna, sulla questione relativa alla sospensione dell’efficacia del provvedimento della Commissione territoriale di rigetto della domanda di protezione internazionale per manifesta infondatezza all’esito di una procedura accellerata (in una fattispecie in cui il richiedente asilo proveniva da un Paese sicuro), ove il ricorrente aveva impugnato il provvedimento della Commissione territoriale, prospettando che l’efficacia dello stesso dovesse ritenersi automaticamente sospesa, attesa la irregolarità della procedura amministrativa, seguita dalla Commissione territoriale, che non aveva rispettato i tempi previsti dall’art. 28 bis d.lgs. n. 25 del 2008 per l’audizione del richiedente asilo e per l’adozione e la comunicazione del provvedimento di diniego (Cass., Sez. U, Sentenza n. 11399 del 29/04/2024). In tale occasione, le Sezioni Unite hanno ritenuto che, al fine di poter ritenere derogato il principio generale (posto a presidio della effettività della tutela riconosciuta per la protezione internazionale) di sospensione del provvedimento della Commissione territoriale, quando sia proposto ricorso in sede giurisdizionale contro di esso, deve essere stata svolta e rigorosamente osservata la procedura accelerata, con i termini suoi propri, nei casi espressamente previsti di manifesta infondatezza (o inammissibilità). Qualora la procedura non venga osservata (anche se originariamente adottata), e dunque la ragione da valutare non sia così «manifesta», occorrendo accertamenti o comunque tempi di maggior durata, si determina il ripristino della procedura ordinaria ed il riespandersi del principio generale di sospensione automatica del provvedimento della Commissione territoriale (Cass., Sez. U, Sentenza n. 11399 del 29/04/2024). Il principio enunciato attiene al beneficio dell’effetto sospensivo automatico dell’impugnazione del provvedimento amministrativo di diniego della protezione internazionale, quando non siano rispettati i termini previsti dall’art. 28 bis d.lgs. cit. per la fase amministrativa della procedura, senza prendere posizione sulla questione della perentorietà, ai fini del mantenimento del trattenimento, dei termini della procedura accelerata riguardanti la fase giurisdizionale. 2.10. Ai fini della legittimità del trattenimento e della eventuale sua proroga, invece, ciò che rileva è che, in presenza delle altre condizioni previste dai commi 2, 3 e 3 bis dell’art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, il Questore possa disporre il trattenimento e chiederne la proroga, finché permangono le condizioni di cui al comma 7 dell’art. 6 d.lgs. n. 142 del 2015, e cioè fino a che il giudice investito del ricorso contro il provvedimento della Commissione territoriale non statuisca sulla richiesta di sospensione dell’efficacia esecutiva di detto provvedimento e per tutto il tempo in cui il soggetto è autorizzato a rimanere nel territorio nazionale in conseguenza del ricorso giurisdizionale proposto, fermo restando che la misura non può superare la durata massima complessiva prevista dal comma 8 dello stesso articolo. Nessun rilievo assume il decorso del termine endoprocedimentale previsto dall’art. 35 bis, comma 4,d.lgs. n. 142 del 2015, tenuto conto che la previsione riguarda l’esecutività della provvedimento di diniego della protezione internazionale e, dunque, la legittima permanenza nel territorio italiano, mentre il trattenimento durante il tempo di esame del ricorso contro il provvedimento di diniego della Commissione è autonomamente regolato proprio dall’art. 6, commi 7, 8 e 9, d.lgs. n. 142 del 2015 nei termini sopra evidenziati. 3. Può quindi enunciarsi il seguente principio di diritto: «In tema di proroga trattenimento del cittadino straniero presso il CPR - in pendenza del procedimento giurisdizionale promosso contro il provvedimento della Commissione territoriale, che, adottando la procedura accellerata, abbia dichiarato manifestamente infondata la domanda di protezione internazionale - la mancata statuizione, nel termine previsto dall’art. 35 bis, comma 4, d.lgs. n. 142 del 2015, sull’istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di diniego della protezione internazionale non influisce sulla legittimità della proroga del trattenimento, poiché i tempi e la durata della misura sono autonomamente disciplinati dall’art. 6, commi 7 e 8, d.lgs. n. 142 del 2015.» 4. Il ricorso deve, pertanto, essere respinto. 5. Nessuna statuizione sulle spese deve essere adottata, essendo rimaste le parti convenute intimate. 6. Trattandosi di procedimento esente, non trova applicazione l’art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002.
P.Q.M.
la Corte rigetta il ricorso. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civile