Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Mario CORDA - Presidente -
Dott. Vincenzo PROTO - Consigliere -
Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. Giovanni VERUCCI - Consigliere -
Dott. Salvatore DI PALMA - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI - DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, in persona del Ministro pro tempore, domiciliata in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
TI AR, ND LE, elettivamente domiciliati in ROMA LUNGOTEVERE DELLE NAVI 30, presso l'avvocato SALVATORE MILETO, che li rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 114/96 del Pretore di FERRARA, depositata il 20/03/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell'08/02/99 dal Consigliere Dott. Salvatore DI PALMA;

udito per il ricorrente, l'Avvocato dello Stato Sclafani, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per il resistente, l'Avvocato Mileto, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Guido RAIMONDI che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con decreto del 2 maggio 1994, il Ministro per la Funzione Pubblica irrogò a AR GA e NI DO la sanzione amministrativa pecuniaria di £.100.000 ciascuno, perché, nella loro qualità di docenti presso l'Istituto professionale serv.
comm. "L.Einaudi" di Ferrara, si erano astenuti dalle operazioni di scrutinio finale, rispettivamente, il giorno 15 ed 11 giugno 1992, in violazione del combinato disposto degli artt.9 della legge n.146 del 1990 e 3-4 dell'O.M. ( Funzione Pubblica ) del 2 giugno 1992,
riguardante misure idonee ad assicurare il regolare svolgimento delle operazioni di scrutinio finale e di esami finali nelle scuole e negli istituti di ogni ordine e grado di istruzione alle date fissate nel calendario scolastico relativo all'anno scolastico 1991-1992 (pubbl. nella G.U. n.129 del 3 giugno 1992 ). Avverso tale decreto lo GA e la DO proposero opposizione dinanzi al Pretore circondariale di Ferrara, chiedendone l'annullamento.
In contraddittorio con il Presidente del Consiglio dei Ministri- Dipartimento per la Funzione Pubblica, che instò per il rigetto delle opposizioni, il Pretore adito, con sentenza n.114 del 20 marzo 1996, in accoglimento dell'opposizione, tra l'altro, annullò i decreti opposti.
Il Pretore, in particolare, ha così motivato la decisione:
"Occorre osservare che l'art.1 L.146/1990 stabilisce il principio del contemperamento dell'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati;

tale principio informa di sè tutta la normativa in esame e si sostanzia in una serie di procedure articolate, che nei vari casi concreti consentono il contemperamento del diritto di sciopero e dei diritti della persona costituzionalmente garantiti, sul presupposto che anche il diritto di sciopero è costituzionalmente riconosciuto, ed avendo pari dignità, non può essere puramente e semplicemente soppresso. Tra queste procedure vi sono quelle previste dall'art.8 L.146/90, per l'ipotesi di precettazione;
in particolare è fatto onere alla amministrazione di individuare le c.d. "prestazioni indispensabili", e le misure idonee ad assicurare il maggior contemperamento possibile dei diritti in conflitto. Nel caso in esame, tale attività è completamente mancata, sulla base della apodittica affermazione che non era possibile individuare in concreto le prestazioni indispensabili;

conseguentemente non sono state neppure individuate in concreto ed in relazione ai singoli casi le modalità per consentire lo svolgimento delle prestazioni indispensabili in relazione al numero ed ai compiti del personale scioperante, e di quello eventualmente necessario per assicurare tali prestazioni.
L'ordinanza n. 3/92 del Ministro della Funzione Pubblica ha puramente e semplicemente soppresso il diritto di sciopero degli insegnanti, in contrasto con i principi informatori della L.146/90 ed in particolare con gli artt.1 e 8 della citata legge. Tale contrasto determina la illegittimità della predetta ordinanza sia sotto il profilo della violazione di legge, che dell'eccesso di potere. Il vizio della ordinanza si propaga ai decreti irrogativi di sanzione, che pertanto debbono essere annullati".
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Presidente del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per la Funzione Pubblica, deducendo tre motivi di censura.
Resistono, con controricorso, AR GA e NI DO. Le Sezioni Unite di questa Corte, con sentenza n. 5648 del 9 giugno 1998, non definitivamente pronunciando, ha rigettato il primo motivo del ricorso, ha dichiarato la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria ed ha rimesso la causa a questa Sezione per l'ulteriore corso e per la pronuncia sulle spese.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il secondo motivo del ricorso ( con cui deduce: "Violazione degli artt. 8, 9 e 10 della L.146/90 con riferimento all'art.360 c.p.c. n.3 e 5 ed in relazione ai principi in materia di impugnazione tempestiva dei provvedimenti amministrativi. Violazione di legge. Difetto di motivazione su un punto decisivo della controversia" ), il ricorrente sostiene che la decisione del Pretore sarebbe stata erroneamente assunta, in quanto - pacifico essendo che l'O.M. n.3 del 1992 non era stata impugnata dinanzi al Giudice amministrativo ai sensi dell'art.10 della legge n.146 del 1990 - la stessa si era ormai "consolidata", con conseguente inammissibilità in limine della proposta opposizione. La censura è infondata. Ed invero, il giudizio dinanzi al giudice amministrativo, ai sensi dell'art.10 della legge n.146 del 1990, che investe direttamente la legittimità dell'ordinanza prevista dall'art.8, è pienamente compatibile, e non alternativo, con quello riguardante la legittimità della sanzione irrogata per inottemperanza all'ordinanza stessa: diversi sono, infatti, i soggetti legittimati a proporre le relative domande - individuati dall'art.10 in determinate categorie di soggetti portatori di un interesse qualificato alla caducazione del provvedimento, ed identificabili, nell'ipotesi di impugnazione ai sensi dell'art.9 ultimo comma, nei destinatari del decreto sanzionatorio - così come diversi sono sia le posizioni soggettive dedotte, sia la portata e l'efficacia delle due pronunce, atteso che il giudice ordinario è tenuto soltanto a verificare con accertamento incidenter tantum l'illegittimità dell'atto, in applicazione del principio generale di cui all'art.5 della legge n.2248 All.E del 1865, onde il mancato esperimento della azione dinanzi al t.a.r.
non incide sulla sua cognizione. Peraltro, la stessa pronunzia a sezioni unite, che, rigettando il primo motivo di ricorso, ha dichiarato la giurisdizione dell'a.g.o., ha ben chiarito che, mentre la posizione di interesse legittimo dei soggetti interessati alla corretta emanazione dell'ordinanza può esser fatta valere esclusivamente dinanzi al giudice amministrativo, la posizione del privato destinatario del provvedimento sanzionatorio, per la violazione dell'atto amministrativo generale, è tutelabile dinanzi all'a.g.o., cui spetta verificare l'esistenza del potere dell'autorità competente di esigere la sanzione, e che in tale giudizio la valutazione della legittimità dell'atto amministrativo generale costituisce mezzo al fine della pronunzia sull'opposizione. Con il terzo motivo ( con cui deduce: "Violazione e falsa applicazione degli artt.1 comma 2 lett.d, 2, 4, 8 e 9 della L.146/90. Omessa e insufficiente motivazione in relazione agli artt.360 nn.3 e 5 c.p.c." ), il ricorrente censura la sentenza impugnata, per l'omessa considerazione che, incidendo le agitazioni in discorso sul livello minimo delle prestazioni indispensabili imposto dalla legge, l'O.M. n.3 del 1992 avrebbe correttamente imposto il divieto assoluto di scioperi ed agitazioni in coincidenza con gli scrutini, ravvisando nel loro mancato espletamento disfunzioni insuscettibili di specifica indagine, in quanto in re ipsa.
Tale complessa censura è priva di fondamento.
Merita preliminarmente di rammentare che le questioni da tal censura proposte sono state parzialmente affrontate e risolte nella recente sentenza della sezione lavoro di questa Corte n. 10889 del 1997. È invero noto che nel sistema della legge n.146 del 1990 - che tende al dichiarato fine di contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, collocati gli uni e gli altri su di un piano di assoluta parità - il diritto di sciopero può essere compresso, ma solo in presenza di precisi presupposti ritenuti dal legislatore necessari e sufficienti a realizzare quel bilanciamento di interessi perseguito dall'intervento riformatore. Ed in tale prospettiva, e su tali premesse, si colloca il potere di precettazione di cui all'art.8, esercitabile solo all'esito di una articolata procedura ( coinvolgente diverse valutazioni ) ed inquadrabile come momento di chiusura, o di ultima istanza, diretta ad attuare la menzionata compressione del diritto di sciopero nella misura minima indispensabile, una volta incontestabilmente registrata l'infruttuosità delle alternative di componimento e l'inidoneità degli strumenti sostitutivi nonché l'insufficienza del pur possibile mero ordine di differimento dell'astensione, ad assicurare l'erogazione all'utenza "scolastica" ( che rileva nel caso sottoposto ) delle prestazioni indispensabili ( come si rileva dalla combinata lettura degli artt.1 comma 2 lett.d, 2 comma 1, 8 commi 1-3 della legge n.146 del 1990 ). È pertanto palese che, soltanto al ricorrere del testè indicato requisito "sostanziale" del pericolo di un grave ed imminente pregiudizio al diritto alla effettuazione degli scrutini finali ( fondato sulle citate condizioni di cogenza ed inderogabilità della compressione ) nonché in presenza del requisito "procedimentale" ( la completa e puntuale esecuzione di tutte le fasi della sequenza previste dai commi 1 e 2 dell'art.8 e compiutamente esaminate dalla sentenza n. 10889 del 1997 cit. ), l'Autorità di Governo, centrale o regionale, o quella delegata, potranno adottare - tra le varie misure autoritative previste - anche quella del divieto di sciopero per il tempo necessario alla effettuazione degli scrutini. Ma ciò, si badi, solo al ricorrere delle cennate condizioni sostanziali ed all'esito del completamento dell'iter procedimentale e non certo ex ante e sull'arbitrario assunto della equivalenza della prevista indispensabilità della effettuazione degli scrutini finali alla loro assoluta indifferibilità (assunto fatto proprio dal ricorrente e del tutto carente di sostegni normativi ). E su tali premesse appare evidente come il Pretore abbia fatto corretta applicazione delle norme: avendo egli, nella sintetica ma assai chiara motivazione, esattamente interpretato l'O.M. n.3 del 1992 come fonte di un radicale divieto di sciopero, imposto in via preventiva ed astratta senza valutazione dell'impatto concreto sul servizio, con particolare riguardo alla preannunciata breve durata dell'astensione, e senza la preliminare adozione delle sostituzioni, ma contestualmente ad esse, non poteva che derivarne la illegittimità del provvedimento generale di precettazione e la necessità di procedere alla sua disapplicazione proprio in ragione dello stridente, radicale contrasto di detto provvedimento con le previsioni degli artt.1, 2 e 8 della legge n.146 del 1990. La sostanziale novità della questione costituisce giusto motivo per dichiarare compensate, per intero, fra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e compensa le spese.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Prima Sezione Civile, l'8 febbraio 1999 Depositata il 12 giugno 1999.