I D A , S 0 S O 1 3 L A . 3 L T T 5 , O R B . A A S I ' N E L D P L 3 S E A I 7 T D - N S I 8 R.G.N. 1122/2001 G - S O 1 O P N 1 E M A I S D E 10 T211202 I A E G A , D G O O E REPUBBLICA ITALIANA E R T T L T Ud. 12/7/ 2001 T N S I I E 算 R A S G I IN NOME DEL POPOLO ITALIANOTAL L E E D L R E O Cron. D D CASSAZIONE LA CORTE SUPREMA Rep. Con 2616 SEZIONI UNITE CIVILI Composta dai Sigg.ri Magistrati: Dott. Michele CANTILLO Primo Presidente f.f. Dott. Francesco AMIRANTE Presidente di Sezione Dott. Vincenzo CARBONE Presidente di Sezione Dott. Giovanni PAOLINI Consigliere Dott. Antonino ELEFANTE Consigliere Dott. Francesco SABATINI Consigliere Dott. Enrico ALTIERI Consigliere Dott. Ettore GIANNANTONIO Consigliere Dott. EP MARZIALE Consigliere relatore ha pronunciato la seguente: Ricorso straordinario al Capo dello Stato/Accoglimento/ Giudizio di ottemperanza/ SENTENZA sul ricorso proposto da: PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI e CONSIGLIO DI STATO, rispettivamente in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Presidente del Consiglio di Stato, elettivamente domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato, che li rappresenta e difende come per legge;

- ricorrente -

contro

EP LE 1 479 MARCO PA, elettivamente domiciliato in Roma, Via Belsiana n. 90, presso l'avv. Celestino Biagini, che lo rappresenta e difende in virtù di procura a margine del controricorso;
controricorrente - avverso la decisione del Consiglio di Stato, sezione IV, n. 6697/2000 del 15 dicembre 2000. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12 luglio 2001 dal Relatore Cons. EP LE;
Uditi, per le parti, l'avvocato dello Stato Sclafani e l'avv. Biagini;
Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Alberto Cinque, il quale ha concluso per l'inammissibilità del ricorso. EP LE 2 Svolgimento del processo 1 Il dott. Marco Lipari, vincitore del concorso per titoli e per esami - alla qualifica di consigliere di Stato, chiedeva, ai sensi dell'art. 27, n. 4, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, che il Consiglio di Stato provvedesse a dare esecuzione al decreto in data 27 settembre 1999, con il quale era stato accolto il ricorso straordinario al Capo dello Stato da lui proposto avverso il diniego opposto alla richiesta di riconoscimento di un trattamento economico non inferiore a quello attribuito ad altri consiglieri non risultati vincitori dello stesso concorso che lo seguivano nel ruolo di anzianità. Il giudice adito dichiarava il ricorso ammissibile e lo accoglieva, assegnando alla competente Amministrazione il termine di sessanta giorni per provvedere alla esecuzione e nominando un Commissario ad acta per l'ipotesi in cui non si fosse provveduto a detto adempimento. La Presidenza del Consiglio del Ministri e il Consiglio di Stato propongono ricorso, deducendo che con detta decisone il giudice amministrativo avrebbe travalicato i limiti posti alla sua giurisdizione. L'intimato si oppone all'accoglimento del gravame eccependone, in via preliminare, l'inammissibilità. Motivi della decisione EP LE 3 -2 Il difetto di giurisdizione dal quale sarebbe affetta la sentenza impugnata si radicherebbe, secondo i ricorrenti, nel fatto che l'atto del quale è stata chiesta e ottenuta l'esecuzione ai sensi dell'art. 27, n. 4, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, ha natura (non giurisdizionale ma) amministrativa ed è quindi sottratto alla speciale forma di cognizione, estesa anche al merito, attribuita da detta disposizione al giudice amministrativo. Del problema si era fatta carico la decisione impugnata che, distaccandosi consapevolmente da una giurisprudenza ormai consolidata (Cass., sez. un., 2 ottobre 1953, n. 3141; Cass. 11 novembre 1988, n. 6075; 25 febbraio 1978, n. 2368; Cons. Stato, sez. IV, 20 luglio 1998, n. 1098; 27 maggio 1964, n. 440; 9 luglio 1954, n. 724; T.A.R. Lazio 1° agosto 1984, n. 730; 14 febbraio 1979, n. 151), era pervenuta alla conclusione che il provvedimento in questione avesse natura giurisdizionale e fosse pertanto assimilabile a quelli specificamente previsti dalla norma sopra indicata. 3 A tale assunto si richiama il resistente, che tuttavia eccepisce, in via preliminare, l'inammissibilità del ricorso sotto un duplice profilo, deducendo: che la sussistenza, nel caso di specie, della giurisdizione del EP LE 4 giudice amministrativo è stata affermata dalla sentenza impugnata sulla base di una pluralità di argomentazioni, solo in parte censurate dai ricorrenti;
che nelle deduzioni formulate dai ricorrenti non sono • configurabili questioni di giurisdizione.

4 - Nessuno di tali rilievi può essere condiviso. L'affermazione dell'esistenza dei presupposti per l'instaurazione del giudizio di ottemperanza, contenuta nella sentenza impugnata, muove dalla considerazione che alla decisione del ricorso straordinario, anche se adottata nelle forme di un provvedimento amministrativo, dovrebbe essere riconosciuta natura giurisdizionale e che, conseguentemente, l'obbligo dell'Amministrazione di conformarsi all'eventuale accoglimento del ricorso avrebbe il carattere "assoluto e vincolante", proprio delle sentenze passate in giudicato. Questo perché il provvedimento finale del Capo dello Stato rappresenterebbe solo "l'atto conclusivo di esternazione di un momento decisionale" contenuto nel parere del Consiglio di Stato, il quale si collocherebbe "al di fuori della fase amministrativa della procedura, di cui costituirebbe un presupposto necessario e imprescindibile" che ne vincolerebbe l'esito. Di qui la possibilità di attivare, in caso di accoglimento, il ricorso EP LE 5 di cui all'art. 27, primo comma, n. 4, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, n. 4 che, originariamente previsto solo in relazione al "giudicato dei Tribunali", avrebbe progressivamente assunto i caratteri di un rimedio di portata generale.

4.1 L'esattezza di questa conclusione troverebbe conferma in una recente decisione della Corte di Giustizia C.E. (secondo cui il Consiglio di Stato ha natura di organo giurisdizionale ai sensi dell'art. 177, ora art. 234, del Trattato anche quando esprime il proprio parere sul ricorso straordinario al Capo dello Stato (Corte di Giustizia, 16 ottobre 1997, C 69/96-79/96) e nella più recente evoluzione della giurisprudenza dei giudici amministrativi, secondo cui il Consiglio di Stato può sollevare questioni incidentali di legittimità costituzionale anche nell'ambito della procedura prescritta per l'espressione di detto parere (Cons. Stato, I Sez. [parere] 19 maggio 1999, n. 650/96). E rappresenterebbe la logica conseguenza della alternatività del ricorso straordinario al Capo dello Stato con quello proponibile innanzi alla giurisdizione amministrativa generale (artt. 8 e 10, d.p.r. 24 novembre 1971, n. 1199), e della esplicita previsione, contenuta nell'art. 15 dello stesso decreto, della impugnabilità del decreto conclusivo della procedura "per revocazione nei casi previsti dall'art. 395 c.p.c.", e EP LE 6 quindi anche per contrasto con altra sentenza avente tra le parti autorità di cosa giudicata. 4.1.1 - Orbene, è indubbio che quando una sentenza si fondi su più ragioni, tra loro autonome, ciascuna delle quali sia logicamente e giuridicamente idonea a sorreggere la decisione adottata, l'omessa contestazione anche di una soltanto di tali ragioni determina l'inammissibilità, per difetto di interesse, del gravame proposto, in quanto la sua eventuale fondatezza non inciderebbe sulle ragioni non censurate e sulla loro idoneità a costituire valido fondamento della sentenza impugnata (Cass. 24 novembre 1998, n. 11902; 18 aprile 1998, n. 3951; 22 luglio 1987, n. 6369). La difesa del resistente si richiama a tali considerazioni, ponendo in evidenza che i ricorrenti hanno contestato la natura giurisdizionale della "decisione" presidenziale "in ragione dei soli aspetti procedimentali", riguardanti gli effetti vincolanti del parere espresso dal Consiglio di Stato, senza nulla osservare sugli argomenti addotti in sentenza allo stesso fine. Ma è agevole replicare che il principio sopra richiamato non può venire in considerazione nel caso di specie, dal momento che le varie argomentazioni addotte nella sentenza impugnata a sostegno dell'ammissibilità del giudizio di ottemperanza anche rispetto ai EP LE 7 decreti presidenziali adottati in tema di ricorsi straordinari al Capo dello Stato non sono tra loro autonome, ma concorrenti al fine di dimostrare che tali decreti hanno natura giurisdizionale, il cui riconoscimento costituisce pertanto l'unico ed effettivo fondamento della decisone adottata.

4.2 Non meno infondato è l'altro profilo di inammissibilità dedotto dal resistente. La lettura del ricorso rende evidente che la denunzia concerne la violazione (non delle modalità di esercizio, ma) dei limiti esterni del potere giurisdizionale attribuito, in tema di esecuzione della sentenza, al giudice amministrativo. La sua cognizione è, in questo caso, estesa al merito (art. 27, primo comma, n. 4, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054; art. 7, primo comma, legge 6 dicembre 1971, n. 1034) e implica la possibilità di esercitare, se del caso mediante un commissario appositamente nominato, tutti i poteri di valutazione e di scelta spettanti all'amministrazione inadempiente (Cass., sez. un., 30 giugno 1999, n. 376; Cons. Stato, Sez. V, 3 marzo 1988, n. 125). L'assunto dei ricorrenti è che, con la decisione impugnata, il Consiglio di Stato avrebbe esorbitato dai confini posti dal legislatore alla sua giurisdizione di merito, essendosi l'inottemperanza dell'Amministrazione statale manifestata in relazione (non ad una EP MA 8 sentenza del giudice, ma) ad un provvedimento amministrativo, e quindi in un'ipotesi in cui la cognizione del giudice amministrativo è limitata ai profili di sola legittimità, senza alcuna possibilità di esercizio di poteri di amministrazione attiva, sia pure al limitato fine di assicurare l'osservanza del comando giuridico inevaso. E tanto basta, secondo il costante orientamento di questa Corte, ad integrare gli estremi di una questione di giurisdizione, deducibile ai sensi dell'art. 362 c.p.c. (Cass., sez. un., 14 maggio 1987, n. 4442, 3 novembre 1988, n. 5922; 11 ottobre 1993, n. 10043). -5 Può così passarsi ad esaminare la fondatezza della questione prospettata. Con il ricorso straordinario al Capo dello Stato, chiunque vi abbia interesse, può contestare la legittimità degli atti amministrativi definitivi. Il mezzo è espressamente ricompreso dal legislatore tra i rimedi di carattere "amministrativo" (art. 34, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054; artt. 8, d.p.r. 24 novembre 1971, n. 1199), ma occorre riconoscere che la sua disciplina si differenzia per aspetti non irrilevanti da quella dettata per gli altri ricorsi amministrativi. La garanzia del contraddittorio è infatti assicurata in modo più puntuale, essendo previsto, a carico del ricorrente, l'obbligo di notificare il ricorso "nei modi e nelle forme prescritti per i ricorsi LE EP LE 9 giurisdizionali" ad almeno uno dei controinteressati, ed essendo a questi ultimi assegnato un termine "per presentare ...deduzioni e documenti ed eventualmente per proporre ricorso incidentale" (art. 9, d.p.r. 1199/71). Né minor rilievo riveste la circostanza che la decisione del ricorso sia preceduta da un "parere" del Consiglio di Stato, che costituisce espressione di un'attività "di pura e semplice applicazione del diritto oggettivo" (come è confermato dalla previsione che la sezione o la commissione speciale investita del parere possano rimettere la questione all'Adunanza generale, onde evitare l'insorgere di "contrasti giurisprudenziali": art. 12, secondo comma, d.p.r. cit.) e dal quale l'autorità decidente può discostarsi (solo) sulla base di una delibera del Consiglio dei ministri (art. 14, primo comma), quando "sia prospettata una decisione del caso concreto che possa arrecare pregiudizio al buon andamento della pubblica amministrazione o all'indirizzo politico" (C. Cost. 31 dicembre 1986, n. 298). Non meno peculiare è, infine, la disciplina dei rapporti con la tutela giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo, regolata secondo il principio di alternatività; principio che comporta l'inammissibilità del ricorso al giudice amministrativo proposto contro il medesimo atto impugnato in via straordinaria, sia per il ricorrente che per i controinteressati che EP LE 10 non si siano avvalsi della facoltà di chiedere la decisione del ricorso in sede giurisdizionale (art. 10, primo comma, d.p.r. cit.), e ha significativi riflessi sull'impugnazione in sede giurisdizionale della decisione del ricorso straordinario, ammessa solo "per vizi di forma o di procedimento" (art. 10, terzo comma, d.p.r. cit.), salvo che per i controinteressati che non siano stati posti nelle condizioni di chiedere la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale. 5.1 - La peculiarità di tali caratteri è innegabile, e proprio in considerazione di essi il giudice delle leggi ha ritenuto che l'attribuzione allo Stato del potere di decidere il ricorso straordinario avverso atti amministrativi regionali non violasse i principi posti a garanzia dell'autonomia amministrativa delle regioni a statuto ordinario risultanti dalla formulazione originaria dell'art. 118 Cost (C. Cost. 31 dicembre 1986, n. 298). Deve tuttavia escludersi che queste caratteristiche possano essere assunte quali indici rivelatori della natura giurisdizionale del ricorso in esame. -5.2 Invero, requisito indefettibile dei procedimenti giurisdizionali, anche alla stregua di quanto stabilito dall'art. 111 Cost. così come riformulato dall'art. 1, legge Cost. 23 novembre 1999, n. 2, è che "il procedimento si svolga davanti ad un giudice terzo e imparziale". EP LE 11 Nel caso di specie il procedimento ha invece per protagonista un'autorità amministrativa che, come si è posto in evidenza, non è neppure vincolata in modo assoluto dal parere espresso dal Consiglio di Stato (retro, § 5), e può quindi risolvere la controversia secondo criteri diversi da quelli risultanti "dalla pura e semplice applicazione delle norme di diritto", che rappresentano l'aspetto caratterizzante delle decisioni adottate in sede giudiziaria (art. 101, secondo comma, Cost.). E' pertanto evidente che i decreti presidenziali che decidono i ricorsi straordinari non hanno natura giurisdizionale. Non vale richiamarsi, in contrario, al principio di alternatività che regola i rapporti tra il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e il ricorso proposto al giudice amministrativo, perché la portata di detto principio è notevolmente attenuata dalla preferenza espressa dal legislatore per il rimedio giurisdizionale con la previsione che i controinteressati possano far venir meno la procedibilità del ricorso, notificando al ricorrente (e all'autorità da cui promana l'atto impugnato) la richiesta di "trasporre" il ricorso in sede giurisdizionale (art. 10, primo comma, d.p.r. 1199/71). Ancor meno significativo, agli stessi fini, è poi il riferimento all'art. 15 dello stesso decreto, che dichiara detti "decreti presidenziali" EP LE 12 impugnabili per revocazione, confermando la validità di una regola "pretoria" già operante da lungo tempo (Cons. Stato, VI Sez., 6 dicembre 1974, n. 409). Invero, tale impugnazione è ammessa anche nei confronti delle decisioni dei ricorsi gerarchici e degli altri rimedi di carattere giustiziale, la cui natura amministrativa non è stata mai revocata in dubbio (Cons. Stato, V Sez., 2 maggio 1972, n. 352; 10 gennaio 1964, n. 2) e che, non diversamente da quelle riguardanti i ricorsi straordinari, sono ritenute sottratte ai poteri di annullamento d'ufficio e di revoca (Cons. reg. Sic. 6 settembre 1986, n. 140; Cons. Stato, VI Sez., 8 novembre 1977, n. 846; Cons. Stato, II Sez., 8 marzo 1978 n. 125/74). Né vale osservare che il citato art. 15 fa specifico richiamo al motivo di revocazione previsto 5 dell'art. 395 c.p.c., in quanto ragioni di coerenza dal n. sistematica portano a ritenere che tale previsione debba essere intesa, relativamente al caso di specie, come riferita al contrasto con una precedente decisione di ricorso straordinario, dal momento che la sentenza passata in giudicato, facendo stato fra le parti, non può non prevalere sulla (difforme) decisione del ricorso straordinario (Cons. Stato, II Sez., 21 ottobre 1975, n. 2056/74), mentre quest'ultima decisone, se ritenuta illegittima, può essere disapplicata dal giudice ordinario (Cass. 15 maggio 1978, n. 2368). EP LE 13 6 Contrariamente a quel che si afferma nella sentenza impugnata, il precedente costituito dalla sentenza 16 ottobre 1997, in c. 69- 79/96, già richiamata (retro, § 4.1) con la quale la Corte di - Giustizia CE ha affermato che il Consiglio di Stato, "costituisce una giurisdizione, ai sensi dell'art. 177 [ora 234] del Trattato" (anche) quando emette un parere nell'ambito della procedura relativa al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non assume rilievo ai fini della definizione del presente giudizio. Invero, la nozione di "organo giurisdizionale" rilevante ai fini della individuazione delle autorità legittimate a rimettere "in via pregiudiziale" all'esame della Corte di Giustizia questioni relative all'interpretazione del Trattato e all'interpretazione e alla validità degli atti compiuti dalle istituzioni comunitarie va ricavata esclusivamente dalle norme del diritto comunitario (Corte di Giustizia, 16 ottobre 1997, in c. 69-79/96; 17 settembre 1997, in c. 54/96; 6 ottobre 1981, in c. 246/80), mentre nel caso di specie essa deve essere desunta dalle disposizioni di diritto interno. Tra le due nozioni non vi è quindi necessaria coincidenza, come è confermato dalla circostanza che talvolta la Corte di Giustizia ha attribuito natura giurisdizionale anche ad organi ai quali detto carattere non era riconosciuto dai rispettivi diritti nazionali (Corte EP LE 14 di Giustizia, 6 ottobre 1981, in c. 246/80; 17 settembre 1997, in c. considerato da quelle ordinanze che hanno ritenuto di poter 54/96; 30 giugno 1966, in c. 61/65). Aspetto, quest'ultimo, non Sulhe fondare sentenza del 16 ottobre 1997, sopra richiamata, la legittimazione del Consiglio di Stato in sede di parere sul ricorso straordinario al Capo dello Stato a sollevare questioni di legittimità costituzionale. -7 Deve in conclusione escludersi che i decreti con i quali sono decisi i ricorsi straordinari al capo dello Stato abbiano natura giurisdizionale e possano essere assimilati a quelli per i quali può essere esperito ricorso giurisdizionale in sede di ottemperanza. Il ricorso deve essere quindi accolto, dichiarando il difetto giurisdizione del Consiglio di Stato. La sentenza va conseguentemente cassata senza rinvio. Ricorrono giusti motivi di compensazione delle spese dell'intero processo.

P.Q.M.

La Corte di cassazione accoglie il ricorso;
dichiara il difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato in sede di ottemperanza;
cassa senza rinvio la sentenza impugnata e compensa le spese dell'intero processo. Così deciso, in Roma, nella camera di giudizio del 12 luglio 2001. EP LE 15 Il Presidente IL CANUSLY Giovanni Gr attista EP LE L'estensofyling htسلام 2 GEN. 2002. LIERE 01 nihalele 16