Pubblicato il 03/12/2025

N. 03956/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00273/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 273 del 2022, proposto da
ST AN, rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto Pillitteri, Luigi Vernile, Chiara Figura, con domicilio eletto presso lo studio Umberto Maria Armando Pillitteri in Milano, via Podgora n. 3;

contro

Comune di Livigno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Enrico Pedrana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Ricorso per l'annullamento del provvedimento prot. n. 28892/2021 del 17 novembre 2021, con il quale il Comune di Livigno ha disposto “di concludere il procedimento amministrativo attivato in data 18.03.2021 con l''annullamento d'ufficio ex art. 21 nonies della Legge 241/90 del Permesso di Costruire rilasciato con Prot. n. 15295 del 24/06/2019…”;

per la condanna al risarcimento dei danni che verranno quantificati in corso di causa, e al versamento dell'indennizzo dovuto ai sensi dell'art. 21 quinquies legge 241/90.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Livigno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 novembre 2025 il dott. NC NE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.-Il Sig. AN agisce per l’annullamento del provvedimento che annulla il permesso di costruire, a suo tempo rilasciatogli dal Comune di Livigno, per la realizzazione di un complesso zootecnico con abitazione dell’imprenditore agricolo in territorio di Livigno. Chiede altresì la condanna del Comune intimato al risarcimento dei danni e al versamento dell’indennizzo dovuto ai sensi dell’art. 21 quinquies legge 241/90, trattandosi di revoca.

2.- Occorre premettere in fatto che in data 23 gennaio 2021 si verificava in Livigno un evento valanghivo di notevole rilievo, che interessava – sia pur solo parzialmente – anche l’area di ubicazione dell’edificio in progetto del ricorrente, come da comunicazione del Coordinatore della Sicurezza del 29/01/2021.

L’Amministrazione riferisce quanto segue.

Per effetto di tale evento, il Comune trasmetteva al ricorrente la nota prot. n. 6445/2021 del 18 marzo 2021 con la quale, “ RICORDATO che il Permesso di Costruire Prot. n° 15294 del 24/06/2019 è stato rilasciato su area adiacente ad una zona esposta a pericolo valanga (...) ma che il progetto prevede la localizzazione della struttura agricola al di fuori dell’area valanghiva ”, comunicava “ l’avvio (...) del procedimento di annullamento in autotutela del Permesso di Costruire rilasciato con Prot. n° 15294 del 24/06/2019” , fissando in novanta giorni il termine per la conclusione di tale procedimento.

Venivano assunte agli atti la comunicazione 29.1.2021 del Coordinatore della Sicurezza e la annotazione di P.G. n. 4 del 26/01/2021, Prot. 2110, del Corpo di Polizia Locale di Livigno nella quale venivano documentate, con il supporto di materiale fotografico di corredo, le rilevanti dimensioni dell’evento valanghivo e, in particolare, la circostanza che la valanga andava ad invadere il sedime distinto a Foglio 42, mapp. 403, di proprietà del ricorrente AN, distruggendo e trascinando a valle parte della recinzione di cantiere realizzata in loco.

A fronte della portata di tale evento valanghivo e delle conseguenze dello stesso il Servizio urbanistica ed edilizia rivata del Comune di Livigno, in ottica di salvaguardia della pubblica incolumità, riferisce di avere disposto una serie di accertamenti finalizzati alla valutazione della effettiva pericolosità dell’area di ubicazione delle strutture oggetto del permesso di costruire del 24.6.2019: in particolare affidava a soggetto specializzato, la società Alpsolut S.r.l., uno specifico incarico, le cui risultanze sono state compendiate nel documento denominato “Approfondimento dell’evento valanghivo che ha interessato la Valle di Rez il 23 Gennaio 2021 e valutazione della pericolosità dell’area di cantiere interessata”.

2.1.- La citata annotazione della Polizia locale di Livigno del 26/01/2021, inerente al citato evento valanghivo occorso in data 23 gennaio 2021, dava atto che “ … detta valanga oltre ad invadere il terreno Fg.42 Mapp.403 distruggeva e trascinava a valle una recinzione di cantiere realizzata in loco (...) realizzata a seguito dell’inizio lavori datati 17/06/2020 per la costruzione di un’azienda agricola ..”; inoltre riferiva trattarsi del “.. permesso di costruire (...) n. 67/2016 del 24/06/2019 ”, relativo ad un terreno ricadente “…all’esterno di un’area PAI (valanghe) a pericolosità molto elevata o elevata VE. Infatti l’edificio verrebbe realizzato a pochissimi metri da un’area ad alto rischio valanghivo ”.

2.2.- Il Comune di Livigno, con comunicazione prot. n.14731 in data 22.06.2021, sospendeva il procedimento amministrativo attivato il 18.03.2021, in attesa che venissero perfezionate le procedure finalizzate alla modifica della componente geologica, idrogeologica e sismica del Piano di Governo del Territorio di Livigno, a mente di quanto previsto dagli art. 55 e seguenti della legge regionale 12/2005, nonché delle Deliberazioni di Giunta della Regione Lombardia 30 novembre 2011 -n. IX/2616 e 19 giugno 2017 -n. X/6738.

L’Ente trasmetteva il citato studio della società Alpsolut S.r.l ai competenti uffici della Regione Lombardia per le valutazioni del caso; con comunicazione in data 02/11/2021 la Direzione Generale Protezione Civile della Regione inoltrava al Comune di Livigno il proprio parere recante approvazione delle risultanze del predetto studio di dettaglio.

3.- Ad avviso del Comune risultava, pertanto, confermato l’ampliamento dell’area interessata da fenomeni di valanga rispetto ai precedenti studi inseriti nello strumento urbanistico, il cui perimetro andava a ricomprendere anche parte della struttura oggetto del permesso di costruire assentito.

Con l’atto prot. n. 28892/2021 del 17 novembre 2021 il Comune di Livigno infine disponeva “ di concludere il procedimento amministrativo attivato in data 18.03.2021 con l’annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies della Legge 241/90 del Permesso di Costruire rilasciato con Prot. n. 15295 del 24/06/2019...”.

Il provvedimento di autotutela veniva impugnato col presente ricorso.

4.- Si è costituito il Comune di Livigno depositando memorie e documenti.

All’udienza pubblica del 3 aprile 2025 il Collegio, con ordinanza istruttoria n. 1362/2025, disponeva l’acquisizione di una documentata relazione di chiarimenti in ordine allo stato del procedimento di cui alla pratica edilizia n. 253/2022-PDC, prot. n. 21461, del 27.7.2022.

Il Comune di Livigno dava adempimento all’ordinanza istruttoria mediante il deposito di una articolata relazione del 14/05/2025, a firma del Responsabile del servizio edilizia e urbanistica.

Le parti in vista dell’udienza odierna hanno depositato memorie di replica, insistendo nelle rispettive posizioni.

5.- All’udienza straordinaria, fissata per la trattazione del merito, del 20 novembre 2025 la causa è stata discussa ed è passata in decisione.

6.- Il ricorso deve essere respinto.

7.- Il sig. AN deduce i seguenti motivi di impugnazione: carenza dei presupposti per l’annullamento; violazione dell’art. 21 quinquies e dell’art. 21 nonies legge 241/1990; violazione art. 1 legge 241/1990; difetto di motivazione e di istruttoria; violazione del principio di non aggravamento del procedimento, contraddittorietà ed illogicità manifesta.

Il ricorrente afferma quanto segue:

-il permesso di costruire prot.15294, rilasciato al ricorrente il 24/06/2019, non era illegittimo e, dunque, non poteva essere oggetto di annullamento, come invece disposto dal Comune di Livigno;

- lo stesso Comune espressamente ammette, nel provvedimento del 17/11/2021, che il predetto permesso di costruire, “al momento della sua emissione, era perfettamente coerente con la disciplina contenuta nel vigente Piano di governo del Territorio del Comune di Livigno volta a prevenire le problematiche valanghive e/o di dissesto, ivi compreso il “Piano delle zone esposte a valanga”.

- il Comune riconosce che “l’annullamento d’ufficio”, è disposto “pur in assenza di profili di illegittimità ab origine dell’atto in questione, attese le surrichiamate sopravvenute ragioni di interesse pubblico”;

- l’atto di avvio del procedimento del 18/03/2021 confermava la coerenza del “Permesso di Costruire Prot. n° 15294 del 24/06/2019” rispetto al vigente P.G.T., ricordando che tale permesso è stato rilasciato su area adiacente ad una zona esposta a pericolo valanga, ma che il progetto prevede la localizzazione della struttura agricola al di fuori dell’area valanghiva.

Afferma altresì il ricorrente che il provvedimento gravato è da ritenere illegittimo per difetto di istruttoria, ponderazione e motivazione, in quanto da parte del Comune non si era valutata l’eventualità - rappresentata nella relazione 9/03/2021 della società Absolut - del possibile riposizionamento degli edifici all’esterno della zona di pericolosità valanghiva, ovvero della realizzazione di un vallo paravalanghe o di un paravalanghe a monte, con conseguente mantenimento del posizionamento del complesso zootecnico, nei termini di cui al permesso di costruire già rilasciato, a tutela dell’affidamento consolidatosi in capo al ricorrente per effetto del rilascio del permesso di costruire, oltre che per effetto della precedente stipula della convenzione urbanistica 23/5/2019.

8.- Deve essere anzitutto respinto il motivo di ricorso relativo al difetto di istruttoria, che invece risulta ampiamente documentata in atti, come esposto in fatto.

Sono in atti, tra l’altro, gli approfondimenti tecnici effettuati dallo studio Alpsolut del 9.3.2021 ed i successivi studi di dettaglio del giugno 2021, poi approvati dalla Regione Lombardia.

L’Amministrazione ha infatti evidenziato che la stalla non poteva essere realizzata per evidenti ragioni di sicurezza in quanto, come emerge dall’elaborato planimetrico allegato ed evidenziato dal Comune di Livigno, nel quale sono state sovrapposte alla mappa catastale le risultanze dei succitati studi di dettaglio approvati dalla Regione e dal Comune di Livigno sì da evidenziarne l’interferenza con la struttura oggetto del permesso di costruire graficamente inserita in mappa, il manufatto assentito il 24/06/2019 risultava esposto al pericolo valanghivo per la superficie di complessivi mq.1570,48, pari al 72,20% dell’intervento, di cui mq 757.91 di edificio in “Zona rossa –zona ad elevata pericolosità” e mq. 812.57 di edificio in “Zona blu –zona a moderata pericolosità”.

9.- Lo stesso si dica per la censura relativa alla motivazione del provvedimento, che non può essere accolta.

Il provvedimento gravato risulta argomentato e sostenuto da un adeguato e specifico apparato di riferimenti documentali e di accertamenti in loco, esente da palesi vizi logici che siano sindacabili dal giudice.Gli accertamenti effettuati hanno consentito di concludere che il manufatto in questione verrebbe edificato in una area caratterizzata da una “ …situazione di obiettiva pericolosità ” nei pressi di una “ valanga attiva ”; è documentato, come detto sopra, che l’area interessata all’edificazione ricade parte in zona rossa ad elevata pericolosità e parte in zona blu a moderata pericolosità.

Correttamente quindi l’Amministrazione comunale ha seguito la consolidata regola secondo cui nel caso di annullamento d'ufficio di un titolo edilizio occorre motivare in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all'adozione dell'atto di ritiro, tenendo in considerazione gli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole (Consiglio di Stato, sez. II, 17/10/2022, n. 8840; T.A.R. Lombardia- Milano, sez. II, 09/07/2021, n. 1690).

In tal senso dispongono chiaramente gli artt. 3 e 21 novies della legge 241/1990.

9.1.- Giova altresì rilevare che, a seguito dell’ordinanza collegiale istruttoria citata, il Comune ha prodotto agli atti del giudizio una relazione concernente anche la nuova istanza di permesso di costruire del 27 luglio 2022, presentata dal sig. AN al Comune, che rende conto nel dettaglio della nuova istruttoria svolta dagli uffici comunali e della mancata coltivazione del nuovo procedimento avviato dal ricorrente odierno.

Detta relazione espone alcune circostanze di rilievo:

- la nuova istanza attiene alla realizzazione di una struttura agricola diversa rispetto a quella di cui al permesso di costruire n. 15294/2019, oggetto di annullamento da parte del Comune di Livigno;

- il sig. AN non ha più depositato integrazioni documentali, né inoltrato comunicazioni all’Ente, non sollevando contestazioni nei confronti di quanto oggetto della richiesta di integrazione documentale;

-ciò non ha consentito al Comune di Livigno di evadere le istanze avanzate dal sig. AN al fine di ottenere il rilascio del nuovo permesso di costruire, sicchè la pratica è rimasta ferma al novembre 2022.

10.- Il ricorrente contesta poi la carenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio e afferma trattarsi di una revoca.

10.1.- Occorre richiamare il quadro normativo di riferimento.

Non ricorre anzitutto nel caso di specie l'istituto della revoca, che postula, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, una rivalutazione nel merito dell’atto in considerazione della sopravvenienza di motivi di pubblico interesse ovvero di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento.

Detta rivalutazione non è ammessa in presenza di un permesso di costruire, che ha ex lege carattere irrevocabile, stante il precetto normativo di cui all’art. 11 del D.P.R. 380/2001, che presuppone d’altro canto la persistenza nel tempo dei presupposti di validità del titolo.

10.2.- I presupposti dell'esercizio del potere di annullamento d'ufficio dei titoli edilizi sono costituiti dall'originaria illegittimità del provvedimento e dall'interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione, tenendo anche conto delle posizioni giuridiche soggettive consolidate in capo ai destinatari (Consiglio di Stato, sez. IV, 08/04/2024, n. 3205).

Per poter procedere all'annullamento d'ufficio di un provvedimento amministrativo, anche se formatosi tacitamente mediante silenzio assenso, è necessario che sussista un interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione, diverso dal mero ripristino della legalità violata, tenuto conto anche delle posizioni giuridiche soggettive consolidate in capo ai destinatari.

10.3.- I principi generali che regolano la materia dell'annullamento in autotutela di un atto amministrativo devono essere applicati, in linea di principio, anche nell'ipotesi in cui oggetto di annullamento sia un titolo edilizio. Di conseguenza, è necessario che l'atto di autotutela rechi una motivazione specifica in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all'adozione dell'atto di ritiro, non potendosi ritenere sussistente in via generale un interesse pubblico in re ipsa al ritiro del titolo edilizio illegittimo (T.A.R. Palermo, Sicilia, sez. III, 19/03/2024, n.1013).

L'esercizio del potere di autotutela è dunque espressione di discrezionalità che non esime l'Amministrazione dal dare conto, sia pure sinteticamente, della sussistenza dei menzionati presupposti, dove l'ambito di motivazione esigibile è integrato dall'allegazione del vizio che inficia il titolo edilizio, dovendosi tenere conto, per il resto, del particolare atteggiarsi dell'interesse pubblico in materia di tutela del territorio e dei valori che su di esso insistono, che possono indubbiamente essere prevalenti, se spiegati, rispetto a quelli contrapposti dei privati (Consiglio di Stato, sez. II, 17/10/2022, n. 8840).

10.4.- Poste dette coordinate ermeneutiche ed alla luce dell’art. 11 D.P.R. 380 /2001 risulta acclarato il presupposto di fatto, costituito dall’evento valanghivo sopravvenuto rispetto alla data di rilascio del titolo edilizio in questione, a fronte del quale è nel caso di specie pacifica ed incontestata la sussistenza dell’interesse pubblico posto a presidio del potere di annullamento, ovvero nel caso di specie prevalente la tutela della pubblica incolumità.

Esso deve essere ritenuto prevalente nel caso di specie rispetto agli interessi del privato, ancorchè siano degni di considerazione. Infatti non può ritenersi che la libertà d’impresa e gli interessi privati connessi siano esenti dalla ponderazione necessaria con l’interesse pubblico primario in gioco nella vicenda de quo, la tutela dell’incolumità pubblica.Il provvedimento di secondo grado inoltre è stato assunto entro il termine di legge dei dodici mesi, come risulta in atti.

Nella peculiare fattispecie in esame ci si trova pertanto di fronte ad una fattispecie di invalidità del titolo edilizio rilasciato, cui consegue, di necessità, un atto di autotutela decisoria, che appare pressochè vincolata, in quanto si riduce molto l’area della condotta di carattere discrezionale dell’amministrazione a fronte della necessità prevalente ed incontestabile di tutelare il bene primario dell’incolumità pubblica.

Diversamente, come noto, la revoca del provvedimento amministrativo non postula vizi di legittimità e può avere ad oggetto solo provvedimenti discrezionali ad efficacia durevole.

11.- Esclusa la sostanza di revoca del provvedimento in causa, è conseguente che non possa essere riconosciuto il reclamato diritto all’indennizzo ex art. 21 quinquies legge 241/1990, avendo l’atto gravato forma e sostanza di annullamento d’ufficio di un titolo edilizio illegittimo, che ai sensi dell'art. 21 novies legge 241/1990 non prevede alcun diritto al ristoro a favore del privato (cfr. T.A.R. Lombardia, sez. II, sentenza n. 2478/2011).

12.- Il ricorrente con l’ultimo motivo sostiene che l’ente locale avrebbe potuto assumere un annullamento solo parziale, limitato spazialmente alla sola edificazione sull’area rossa.

Ritiene il Collegio che anche detta censura sia infondata, atteso che essa anzitutto non risulta coerente con la prospettazione della natura di revoca dell’atto gravato..

Inoltre si deve registrare che nell’ambito del procedimento amministrativo attivato il 18 marzo 2021 dall’Ufficio Tecnico comunale e volto all’eventuale annullamento in autotutela del titolo abilitativo nei termini di legge nessuna osservazione veniva trasmessa dal sig. ST AN. E’ mancata la prospettazione di possibili soluzioni volte ad ovviare alla grave criticità venutasi a determinare, relativamente al possibile riposizionamento degli edifici all’esterno della zona di pericolosità valanghiva, tali da consentire di mantenere il posizionamento del complesso zootecnico nei termini assentiti.

Parimenti, nessun contributo partecipativo veniva posto in essere dal ricorrente successivamente alla comunicazione da egli ricevuta in data 22.06.2021 di sospensione del predetto procedimento amministrativo, emessa in attesa del perfezionamento delle procedure finalizzate alla modifica della componente geologica, idrogeologica e sismica del Piano di Governo del Territorio di Livigno ed a fronte dell’approntamento dello studio di dettaglio 07.06.2021, Prot. n.13133.

12.1.- Dirimente è in ogni caso la considerazione secondo cui spettava solo all’Amministrazione valutare e motivare in ordine ai rischi di una edificazione in zone di conclamato pericolo di valanghe, adiacenti alla zona rossa. Tantomeno spetta oggi al giudice amministrativo sindacare dette valutazioni, che sono riservate all’amministrazione, pena una inammissibile sostituzione nelle decisioni amministrative.

13.- In ordine alla domanda risarcitoria ritiene il Collegio che anche essa vada respinta.

Non ricorrono infatti gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano, sia sotto il profilo dell’elemento oggettivo, difettando l’illegittimità dell’atto di autotutela impugnato, sia sotto il profilo soggettivo, atteso che alcuna colpa può essere riconosciuta in capo all’Amministrazione in ordine all’evento calamitoso ed alla intrinseca pericolosità dell’area interessata.

Detta ultima circostanza peraltro non risulta contestata dal ricorrente, come dimostrato dalla successiva istanza, poi non coltivata dall’interessato, di rilascio di un nuovo e diverso titolo edilizio.

Il sig. AN infatti non ha risposto alle richieste di integrazione documentale avanzate dal Comune e non ha pertanto provveduto a perfezionare le pratiche edilizie in questione.

Nel ricorso infatti si afferma: “….permaneva comunque la possibilità di realizzare parte delle opere di sbancamento necessarie per l’intervento assentito, in quanto localizzate in area esterna al perimetro della zona interessata dall’evento valanghivo e a quello delle valanghe storiche; e ciò nella prospettiva della possibile presentazione, nel breve, di una variante al progetto approvato, con parziale collocazione/traslazione dell’insediamento zootecnico in area adiacente, totalmente esterna alla zona di pericolo valanghivo (quanto meno esterna alla zona rossa di valanga), di proprietà di parenti stretti del sig. AN, che avevano manifestato (sia pure, al momento, solo verbalmente) la disponibilità alla cessione dell’area stessa all’odierno ricorrente…”

(pag. 8 del ricorso introduttivo).

Risulta allora incontestato quanto rilevato anche dal Comune:

a-l’area esterna al perimetro interessato dall’evento valanghivo non è nella attuale disponibilità del sig. AN, pertanto privo allo stato di titolo giuridico utile al rilascio di nuovo e diverso titolo edilizio;

b- il dato della pericolosità dell’area oggetto del titolo edilizio poi annullato.

Assume rilievo decisivo pertanto la motivazione del provvedimento nella parte che evidenzia che” … l’area ove si intende realizzare l’opera oggetto del permesso di costruire citato in premessa parrebbe dunque in concreto gravata da pericolo valanghivo, segnatamente in considerazione del fatto che detta area si trova nei pressi di una valanga attiva”.

Le circostanze esposte in fatto ed in diritto rendono evidente la correttezza dell’operato del comune di Livigno, con la conseguenza che va escluso sia ogni profilo di colpa dell’amministrazione rilevante ai fini dell’illecito aquiliano affermato dal ricorrente, sia il danno ingiusto nella duplice componente, contra ius e non iure.

14. Deve essere quindi rigettata la domanda di duplicazione delle poste prospettata dal ricorrente: indennizzo ex art. 21 quinquies e risarcimento del danno. La prima perché, come esposto, non siamo in presenza di una revoca; la seconda per difetto degli elementi costitutivi del danno ingiusto risarcibile, nei termini illustrati.

15.- In conclusione per quanto esposto il ricorso deve essere respinto, attesa l’infondatezza delle censure dedotte e della correttezza della condotta complessiva dell’Amministrazione.

16.- Le spese di giudizio, attesa la complessità e peculiarità della vicenda ed i suoi sviluppi fattuali e procedimentali, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN ES ZZ, Presidente

CO Vampa, Primo Referendario

NC NE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC NE	AN ES ZZ

IL SEGRETARIO