Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati
Dott. Angelo GRIECO - Presidente -
Dott. Giovanni OLLA, relatore - Consigliere -
Dott. Mario Rosario MORELLI - Consigliere -
Dott. Francesco FELICETTI - Consigliere -
Dott. Luigi MACIOCE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso, iscritto al n. 513 del Ruolo Affari Civili per l'anno 1997, proposto da
PROTECNE, società per azioni con sede in Torino, in persona del suo legale rappresentante in carica, elettivamente domiciliata in Roma, Corso del Rinascimento n. 24, presso lo studio dell'avvocato Raffaele Scamati che, unitamente all'avvocato Giancarlo Faletti, la rappresenta in virtù di procura speciale a margine del ricorso per cassazione e la difende,
ricorrente contro
AZIENDA UNITÀ SANITARIA LOCALE N. 2 PIEMONTE, in persona del suo legale rappresentante in carica, elettivamente domiciliata in Roma, Piazzale Clodio n. 12, presso lo studio dell'avvocato Ludovico Villani che, unitamente all'avvocato Paola Cuffini, la rappresenta in virtù di procura speciale a margine del controricorso e la difende, controricorrente avverso la sentenza della Corte d'appello di Torino n. 905 del 3 luglio 1996. Udita, nella pubblica udienza del 9 aprile 1999, la relazione del Consigliere dottor Giovanni Olla;

Udito, per la ricorrente, l'avvocato Faletti;

udito, per la controricorrente, l'avvocato Villani;

udito, per il Pubblico Ministero, il Sostituto Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte Suprema di cassazione, dottor Maurizio Velardi, il quale ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1.- Con contratto 11 maggio 1988 n. 7870 di repertorio, stipulato a seguito di trattativa privata, la (allora) U.S.S.L. Torino III, affidò alla s.p.a. RO (avente quale oggetto sociale la prestazione di servizi ingegneristici di progettazione e direzioni lavori finalizzati alla realizzazioni di costruzioni di ogni tipo) una complessa operazione di riordino delle strutture operative del Presidio ospedaliero Martini.
2.- Nel corso dell'esecuzione dell'appalto, le parti adirono il collegio arbitrale previsto da una clausola contrattuale, al fine di far accertare: se detto contratto fosse valido ed in questo caso quale fosse l'ammontare del corrispettivo ancora spettante alla RO;
ovvero fosse nullo, ed in questo caso se la RO avesse diritto all'indennizzo di cui all'art. 2041 Cod. civ., ed in caso affermativo, la sua entità.
Il Collegio arbitrale, decidendo con lodo 13 luglio 1995, dichiarò: che il contratto era radicalmente nullo, in quanto stipulato in contrasto con norme imperative e, precisamente, col precetto sancito dagli art. 67 e 70 della L. Reg. Piemonte 13 gennaio 1981 n. 2 (Norme per la disciplina della contabilità delle Unità
Sanitarie Locali) che vieta il ricorso alla trattativa privata, se non in presenza di specifiche ipotesi, nella specie insussistenti;

che, conseguentemente, nulla era dovuto alla RO a titolo contrattuale;
che, peraltro, la RO aveva diritto ad un "equo indennizzo ex art. 2041 Cod. civ. per la diminuzione patrimoniale sofferta nella esecuzione delle prestazioni"; che tale equo indennizzo doveva essere liquidato nel complessivo importo di L. 45.440.576 da compensarsi con il credito, vantato dalla U.S.L., di L. 126.560.675 a titolo di restituzione di corrispettivi già versati. 3.- La s.p.a. RO propose impugnazione ai sensi degli artt.828 e 829 Cod. proc. civ., convenendo, all'uopo, la Azienda Regionale
U.S.L. n. 2 (subentrata nella posizione giuridica della U.S.L. Torino III) davanti alla Corte d'appello di Torino con atto di citazione notificato il 26 settembre 1995.
Con l'impugnazione dedusse che la nullità del lodo conseguiva:
a) alla violazione dell'art. 1418 Cod. civ., dovendosi escludere che il mancato rispetto delle prescrizioni di cui alla L. Reg. n. 2/1981 determini la nullità del contratto;

b) alla validità del ricorso alla trattativa privata attesa la particolarità e la specificità dell'incarico;
c) alla violazione dei principi in tema di arricchimento senza causa;

d) alla irritualità della declaratoria del diritto della U.S.L. Torino III alla restituzione di quanto già versato in conto corrispettivo.
La Azienda U.S.S.L. n. 2 Piemonte, costituitasi in giudizio, resistette all'impugnazione.
La Corte di Torino, decidendo con sentenza depositata il 3 luglio 1996, ha respinto l'impugnazione. Il giudice del merito ha così argomentato.
- Ai fini della decisione non può assumere rilevanza la disciplina di cui alla Direttiva CEE 92/50 (attuata nel nostro ordinamento con D. Lgs. 17 marzo 1995 n. 157) sia perché - anche ad ammettere che fosse immediatamente applicabile in forza del principio c.d. del self executing - era comunque posteriore alla stipula del contratto per cui è controversia;
e sia perché, in ogni caso, essa Direttiva non limita in alcun modo la disposizioni nazionali vietanti la stipula di contratti pubblici a trattativa privata. Nè, d'altra parte, il D. Lgs n. 157/1995 ha portata retroattiva.
- La disposizione di cui all'att. 67 L. Reg. Piemonte n. 2/1981 ha portata di norma cogente e non derogabile se non in presenza di specifiche ipotesi.
- Nella specie non sussiste alcuna di tali ipotesi.
- Si deve escludere, nel contempo, che il contratto per cui è controversia abbia natura giuridica diversa da quella di contratto d'appalto di servizi tecnici.
In particolare, si deve escludere che sia un contratto di prestazione d'opera intellettuale di ingegneria, soprattutto in considerazione della circostanza che la RO è una società di capitali, e che, in questo caso, il contratto sarebbe nullo ai sensi dell'art. 2 L. 23 novembre 1939 n. 1815. - Le disposizioni di cui all'art. 67 e 70 della L. Reg. Piemonte n. 2/1981 hanno carattere imperativo, e la loro inosservanza determina la nullità del contratto.
- Le censure mosse nei confronti della determinazione del quantum dell'indennizzo ex art. 2041 Cod. civ. sono inammissibili una volta che prospettano un errore di fatto e non di diritto. Comunque, dette censure risultano infondate posto che la conclusione del collegio arbitrale è del tutto corretta, e congruamente motivata;
e che i dati valorizzati dalla RO in sede arbitrale non erano determinanti perché indimostrati e, taluno, non pertinente, quali ad esempio, le tariffe professionali di ingegnere.
4.- La s.p.a. RO ha proposto ricorso per cassazione affidato a due complessi motivi di annullamento.
L'Azienda U.S.L. n. 2 Piemonte resiste con controricorso. Le parti hanno depositato memoria ai sensi dell'art. 378 Cod. proc. civ.. MOTIVI DELLA DECISIONE
1.1.- Nel primo motivo di annullamento la ricorrente s.p.a. RO denuncia che la sentenza della Corte d'appello di Torino è inficiata sia da "violazione dell'art. 360 n. 3 cpc per violazione o falsa applicazione di norme di diritto, con riferimento all'art. 1418 cc. ed alla LR n.2/81, nonché alla Direttiva CEE 92/50 ed al D. Lgs.157/95", e sia da "violazione dell'art. 360 n. 5 cpc per motivazione insufficiente e contraddittoria e per contraddittorietà intrinseca del lodo tra le affermazioni in diritto e le risultanze di fatto". Secondo la ricorrente, detti vizi sussistono per le seguenti ragioni.
a) La pronuncia consegue alla falsa applicazione della normativa di cui agli artt. 67 e 70 della L. Reg. Piemonte 13 gennaio 1981 n.2, posto che siffatta disciplina è divenuto inefficace per effetto della Direttiva CEE n. 92/50 del 18 giugno 1992.
b) La Corte del merito ha affermato in maniero apodittica, e per ciò solo invalida, che contratto stipulato tra le parti l'11 maggio 1988, ha natura di "appalto di servizi" ed ha escluso, in modo altrettanto apodittico, e comunque, erroneo, che si tratti di un contratto di prestazione d'opera intellettuale.
In particolare, ha errato allorché ha affermato che la circostanza secondo cui essa attuale ricorrente era una "società di engineering" esclude, di per se sola la configurabilità di un contratto di prestazione d'opera intellettuale professionale. Ciò perché "il contratto di engineering è, in assenza di una disciplina legale specifica, considerato un contratto atipico riconducibile alla tipologia del contratto di appalto di servizi o di opera, o a seconda dei casi, di contratto d'opera intellettuale"; e perché, stante il suo oggetto, il contratto in questione non poteva che essere ricondotto alla fattispecie del contratto d'opera intellettuale. c) Contrariamente a quanto affermato dalla Corte di Torino, il divieto di procedere a trattativa privata di cui agli artt. 67 e 70 L. Reg. Piemonte 13 gennaio 1981 n. 2 non riguarda i contratti con professioni aventi ad oggetto la prestazione d'opera intellettuale;
e comunque, nella specie sussistono i presupposti per la deroga al divieto indicati nell'art. 70 della medesima fonte normativa. Nè sulla sussistenza dei presupposti legittimanti il ricorso alla trattativa privata possono sussistere dubbi sol che si consideri che la delibera del Comitato di gestione della allora U.S.L. Torino III n. 298/1988 aveva giustificato la trattativa privata col rilievo che "essendo richiesta una particolare competenza tecnico - scientifica ed una struttura notevolmente articolata si manifesta la necessità di avvalersi di una società di ingegneria la quale svolge l'attività di progettazione e direzione lavori mediante una complessa organizzazione tecnico-amministrativa in grado di affrontare, nella loro complessità, le diverse problematiche conseguenti alle istanze sopra esposte: contabilità, statica, impiantistica, funzionalità, mantenimento delle attività, ecc.". d) La Corte territoriale è incorsa in violazione di legge allorché ha affermato che il divieto di cui agli artt. 67 e 70 L. Reg. Piemonte n. 2/1981 tipicizza una "norma imperativa" e che, pertanto, il contratto stipulato in sua violazione è nullo a mente dell'art. 1418 Cod. civ.. Infatti, costituiscono norme imperative la cui contrarietà determina la nullità del contratto ai sensi del predetto art. 1418 soltanto "le norme costituzionali, ovvero quelle ordinarie ma attraverso le quali si attuino i principi costituzionali" e, tali, manifestamente, non sono i precetti di cui agli artt. 67 e 70 della L Reg. Piemonte n. 2/1981.
1.2.- I riassunti profili di censura non possono trovare accoglimento.
1.3.- Il contratto per cui è controversia è stato stipulato tra le parti l'11 maggio 1988, di modo che ai fini della sua disciplina non può trovare applicazione la regolamentazione, dettata dalla Direttiva CEE 92/50.
Infatti, è vero che l'applicazione in Italia di quella Direttiva prescinde dal suo formale recepimento nel nostro ordinamento avvenuto solo con il D. lgs 17 marzo 1995 n. 157. Non è meno vero, peraltro, che quella Direttiva trova applicazione solo a decorrere dal 1 luglio 1993, ossia solo successivamente alla stipula del contratto de quo;
e che non si individua alcuna norma o principio che le attribuisca efficacia retroattiva ovvero efficacia anche nei riguardi dei rapporti in corso al momento della sua entrata in vigore.
Quindi, come ha affermato la Corte di Torino e diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente nel profilo di censura sub a), il contratto per cui è controversia rimane assoggettato alla disciplina di cui alla L. Reg. Piemonte 13 gennaio 1981 n.

2. Più precisamente, alle prescrizioni di cui agli artt. 67 e 70 che consentono alle Unità sanitaria locale di stipulare contratti a trattativa privata solo in presenza di particolari circostanze tassativamente indicate in modo specifico, con assoluto ed inderogabile divieto di procedere a quel sistema fuori dei detti casi.
1.4.- Il precetto posto dalle norme appena richiamate, ove valutato ai fini di cui all'art. 1418 comma 1 Cod. civ., non può che essere qualificato "norma imperativa".
Infatti, è posto a tutela di un interesse pubblico generale:
l'imparzialità e la legittimità dell'azione amministrativa, nonché il buon andamento di questa e l'oculata gestione del denaro pubblico;

ossia da valori che trascendono gli interessi dei contraenti e che possono essere pregiudicati dalla stipula dei contratti a trattative private, stante l'estrema discrezionalità che, in questa ipotesi, è attribuita alla Pubblica Amministrazione. Inoltre, ha una portata assoluta nel senso che il divieto da esso imposto non è derogabile per volontà delle parti o consente eccezioni ed esoneri. Correlativamente, non si può condividere in alcun modo l'assunto della ricorrente secondo cui le norme imperative previste nell'art.1418 comma 1 Cod. civ. sono soltanto le norme costituzionali ovvero le norme ordinarie attraverso le quali si attuino i principi costituzionali.
Quindi, la violazione degli artt. 67 e 70 L. Reg. Piemonte n.2/1981, determina la nullità del contratto.
Del resto, già altra volta questa Corte ha affermato che la stipula di un contratto a trattativa privata in mancanza delle circostanze che ne autorizzano l'adozione ne determina la nullità (v. Cass., 18 luglio 1953 n. 2390). Ne consegue l'infondatezza ed il rigetto anche del profilo di censura sub d).
1.5.- il divieto di stipulare contratti a trattativa privata imposto dalla L. Reg. Piemonte n. 2/1981 riguarda, in generale, tutti i contratti dell'unità sanitaria locale comportanti una spesa, salvo che ricorrano le circostanze di cui all'art. 70, a prescindere dalla loro tipicità o natura: quindi, anche i contratti d'opera intellettuale in ordine ai quali non sussista alcuna delle circostanze che ne autorizzano l'adozione.
Lo si desume, in via diretta, dal tenore letterale dell'art. 67 che estende la prescrizione, in modo generico ed onnicomprensivo, ai "contratti dell'Unità Sanitaria Locale dai quali derivi ... una spesa".
In via indiretta, dal disposto dell'art. 70 n. 5 per il quale "le Unità Sanitarie Locali possono procedere a trattativa privata ... quando occorre affidare studi, ricerche, sperimentazioni e consulenze a persone o ditte aventi alta competenza tecnica o scientifica". È manifesto, infatti, che questa norma disciplina i contratti d'opera intellettuale (o, quanto meno anche quei contratti) e ne consente la stipula a trattativa privata soltanto quando abbiano ad oggetto una attività che per le sue intrinseche caratteristiche non possa che essere prestata da un soggetto "avente alta competenza tecnica o scientifica".
Ne discende, innanzitutto, l'infondatezza dell'assunto della RO secondo cui tutti indistintamente i contratti d'opera intellettuale possono essere stipulati a trattativa privata. Inoltre, l'irrilevanza della questione se il contratto per cui è controversia sia un contratto d'opera professionale, ovvero un mero appalto di servizi tecnici;
e la rilevanza della sola questione se sulla base dei dati obiettivi (e non già, come si vuole dalla ricorrente, delle mere enunciazioni contenute nelle delibere che hanno disposto la stipula del contratto) sussista una delle circostanze che, a mente dell'art. 70 più volte richiamato, legittimano l'adozione del sistema delle trattative private. In questa prospettiva la conclusione della Corte territoriale secondo cui la prescrizione degli art. 67 e 70 della L. Reg. Piemonte n. 2/1981 esclude che il contratto per cui è controversia potesse essere stipulato a trattativa privata, risulta immune da vizi logici e giuridici.
Per vero, una volta accertato che con riferimento ai contratti d'opera intellettuale l'esclusione del divieto del quale si tratta non opera automaticamente, rimane incontroversa l'inconfigurabilità, in astratto, di qualsiasi ipotesi di ammissibilità della trattativa privata diversa da quella di cui al n. 5 dell'art. 70.
Nel contempo, è del tutto corretta l'affermazione del giudice del merito secondo cui, in concreto, nella specie, non è configurabile neanche questa ipotesi.
Infatti, la conclusione si fonda sull'accertamento in fatto che il contratto 11 maggio 1988 aveva ad oggetto "verifiche tecnico - contabili, collaudi di opere eseguite od in corso;
redazione del Piano Direttore;
progettazione, direzione lavori e contabilità di opere in corso od in appalto del Presidio ospedaliero denominato Ospedale Nuovo Martini"; e sul rilievo che tutte dette prestazioni "erano assolutamente ordinarie ... non potendosi sostenere che soltanto la società (RO) possedesse in via esclusiva le cognizioni tecniche necessarie all'esecuzione" dell'incarico. Tale accertamento in fatto, poi, è insindacabile in questa sede di legittimità in quanto sorretto da una motivazione congrua ed esaustiva.
Da esso, e dal sistema delineato dagli artt. 67 e 70 L. reg. Piemonte n. 2/1981 come qui ricostruito, infine, consegue direttamente l'insussistenza, delle circostanze legittimanti la stipula del contratto per cui è controversia col sistema della trattativa privata.
Se ne trae l'infondatezza ed il rigetto anche dei residui profili di censura.

1.6. Il primo mezzo di annullamento, perciò, deve essere respinto.
2.1.- Il secondo motivo del ricorso denuncia che la sentenza impugnata ha violato ed applicato falsamente l'art. 2041 Cod. civ., nonché i principi applicativi dell'arricchimento senza causa nei confronti della Pubblica Amministrazione ed è sorretta da motivazione invalida dato che:
I) nel procedere alla liquidazione dell'indennizzo riconosciuto spettante: a) ha ritenuto eccessivi i "costi" che essa RO aveva denunciato di aver sopportato per l'esecuzione dell'opera, in modo del tutto apodittico;
b) ha escluso erroneamente che ad un professionista (od ad un imprenditore) impoveritosi in favore della Pubblica Amministrazione spetti, a titolo di indennizzo, il mancato guadagno o l'utile che avrebbe ricavato dal normale svolgimento della sua attività; c) ha escluso che in relazione a talune prestazioni si fosse verificato un "utile" della Pubblica Amministrazione, alla stregua dell'incongruo rilievo che l'ente sanitario non le aveva "utilizzate", d) ha escluso senza ragione che ai fini della determinazione del quantum dell'indennizzo possano trovare applicazione le tariffe professionali degli ingegneri ed architetti;

e) ha fatto arbitrariamente ricorso alla valutazione equitativa ex art. 1226 Cod. civ., pur sussistendo tutti i presupposti per la liquidazione analitica;

II) ha escluso infondatamente che il collegio arbitrale avesse giudicato ultra petita allorquando aveva affermato che alla RO spettava unicamente l'indennizzo ex art. 2041 Cod. civ. anche con riferimento alle prestazioni per le quali, in precedenza, l'U.S.L. aveva versato acconti o corrisposto integralmente il prezzo contrattuale.
2.2.1.- Con riferimento alle doglianze formulate nei punti da a) a d) del primo dei riassunti profili di censura emerge che la Corte del merito ha disatteso il motivo dell'impugnazione proposta dalla RO avverso il capo del lodo arbitrale riguardante la liquidazione della indennità ex art. 2041 Cod. civ., per una triplice ragione: in via assorbente, per la constatazione che, nella sostanza, il motivo denunciava non gia una violazione di legge ma soltanto, ed unicamente, un erroneo apprezzamento delle risultanze processuali in tema di ammontare dell'impoverimento della RO, sicché era inammissibile stante l'indeducibilità di un siffatto vizio con l'impugnazione per nullità di un lodo arbitrale;
in subordine, perché - fermo restando che il vizio inerente la motivazione del lodo di cui all'art. 829 n.5 in relazione all'art.823 n. 3 Cod. proc. civ. sussiste solo in presenza di una carenza totale di motivazione, o di una motivazione meramente apparente o tale da non consentire l'identificazione delle ragioni della decisione - si deve escludere che il lodo arbitrale impugnato dalla RO fosse inficiato da un siffatto vizio;
in ogni caso, da un canto, perché le critiche della RO erano del tutto generiche - e, dall'altro, perché il materiale probatorio da essa versato in causa era realmente carente ed inidoneo a giustificare una liquidazione maggiore di quella effettuata dagli arbitri. Ora, con le doglianze in esame la ricorrente contesta le richiamate rationes della pronuncia reiettiva in modo del tutto generico e, comunque, inidoneo ad incidere su esse, anche perché non mostra di averne percepito l'essenza; e si limita riproporre le censure formulate in sede di impugnazione del lodo arbitrale. Ne consegue l'inammissibilità di quelle doglianze. 2.2.2.- La contestazione proposta con la censura sub I-e) dal suo canto, è infondata stante il saldo principio che ai fini della liquidazione dell'indennizzo ex art. 2041 Cod. civ., il giudice del merito può validamente procedere ad una valutazione equitativa ai sensi dell'art. 1226 Cod. civ.; e la conclusione, come s'è detto, corretta del giudice del merito sulla carenza di valide elementi probatori.
2.3.- Il secondo profilo di censura, infine, non può trovare accoglimento, per un verso, posto che la Corte di Torino ha enunciato i dati processuali dai quali ha tratto il convincimento in ordine alla attribuzione agli arbitri anche della questione relativa ai diritto dell'ente sanitario di ottenere la restituzione di quanto versato in adempimento del contratto nullo e, quindi, indebitamente;

e sul piano dialettico tali dati risultano coerenti alla conclusione trattane. Per altro verso, perché non si individuano elementi e dato che possano legittimare una diversa conclusione.
2.4.- Quindi, anche il secondo motivo deve essere respinto. 3.- Ne consegue il rigetto del ricorso.
4.- Sulla RO, soccombente, devono gravare le spese del giudizio di legittimità.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE - rigetta il ricorso proposto dalla s.p.a. RO avverso la sentenza della Corte d'appello di Torino n. 905 del 3 luglio 1996;
- condanna la ricorrente a rimborsare alla controricorrente le spese del giudizio di cassazione che liquida in L. 365.100, oltre a L. 15.000.000 per onorari d'avvocato.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della 1^ Sezione civile della Corte di cassazione, il 9 aprile 1999. Depositato in Cancelleria il 3 settembre 1999