CASS
Ordinanza 27 aprile 2023
Ordinanza 27 aprile 2023
Massime • 1
In tema di società di capitali a partecipazione pubblica, la giurisdizione contabile della Corte dei conti sussiste qualora sia prospettato un danno cagionato ad una società "in house" attraverso la condotta di un soggetto svolgente la propria attività per conto di altra società "in house", partecipata dallo stesso ente pubblico, di cui la prima si sia avvalsa per la realizzazione dei propri scopi, in quanto l'art. 12 del d.lgs. n. 175 del 2016, nel prevedere la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società "in house", non distingue tra danno diretto e danno "obliquo", incentrandosi sulla natura giuridica pubblica del soggetto danneggiato, indipendentemente dalla forma privatistica, nell'ottica della più ampia tutela del pubblico erario. (Nella specie, la S.C. - con riferimento a vicenda nella quale una società "in house", in qualità di stazione appaltante di lavori, aveva commissionato all'appaltatore una fornitura per un importo palesemente eccessivo nonchè difforme dalle condizioni di mercato - ha dichiarato sussistente la giurisdizione contabile della Corte dei conti in relazione al danno cagionato a detta società da due dirigenti di società "in house" incaricate, mediante apposite convenzioni, delle prestazioni di assistenza e supporto nonché della predisposizione del progetto esecutivo propedeutico all'affidamento).
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 27/04/2023, n. 11186 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 11186 |
| Data del deposito : | 27 aprile 2023 |
Testo completo
O R D I N A N Z A sui ricorsi iscritti al NRG 28616 del 2021 promossi da: MI DA, rappresentato e difeso dagli Avvocati Carlo Andena e GI NS, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Cicerone, n. 44;
- ricorrente -
nonché da: OG ON IU, rappresentato e difeso dagli Avvocati Vin- CE MA, NC PA, DO RA e FF CH, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via Sala- ria, n. 103; - ricorrente incidentale - contro R.G. 28616/2021 Cron. Rep. C.C. 18/4/2023 Corte dei conti Civile Ord. Sez. U Num. 11186 Anno 2023 Presidente: CIRILLO ETTORE Relatore: GIUSTI ALBERTO Data pubblicazione: 27/04/2023 - 2 - PROCURATORE GENERALE, RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINI- STERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, con domicilio presso l’Ufficio in Roma, via Baiamonti, n. 25;
- controricorrente -
e nei confronti di PARIS Angelo;
- intimato -
per la cassazione della sentenza della Corte dei conti, Sezione seconda giurisdizionale centrale d’appello, n. 140/2021, depositata in segreteria il 6 maggio 2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18 aprile 2023 dal Consigliere Alberto Giusti. FATTI DI CAUSA 1. - Con sentenza n. 196 del 2019, la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lombardia, in parziale accoglimento della domanda della Procura regionale, condannava il dott. Angelo Paris, l’ing. ON IU NI e l’ing. DA OM – rispettivamente, responsabile unico del procedimento, dirigente della società in house della Regione Lombardia InfrastrutRE LO s.p.a. e dirigente della società in house del Comune di Milano TA IL s.p.a. – al pagamento, in favore della società pubblica Expo 2015, di somme a titolo di danno erariale conseguente alla violazione del prin- cipio di economicità dei contratti pubblici. Secondo quanto accertato dalla Sezione territoriale, la società Expo 2015, in deroga all’art. 57, comma 5, lettera a), del d.lgs. 163 del 2006, con l’atto aggiuntivo n. 1 del 23 ottobre 2013 e in qualità di - 3 - stazione appaltante dei lavori per la realizzazione dell’impianto cosid- detto “Piastra” del sito dedicato all’esposizione universale, affidava al RTI AN, esecutore dell’opera principale, l’attività di fornitura di essenze arboree. Con determina dell’11 luglio 2013, Expo 2015 com- missionava all’appaltatore tale fornitura per l’importo di euro 4.360.973,20, recante un ribasso del 15 per cento rispetto alla somma del progetto esecutivo predisposto dalla società TA IL (pari, appunto, a euro 5.130.556,71), nonostante l’aggiudicazione dell’opera principale con il più significativo ribasso del 42 per cento. Su incarico della società Expo 2015, veniva condotta dalla RN Riqualificazioni s.r.l. un’attività di audit amministrativo, economico e finanziario: dalle risultanze di tale verifica emergeva che l’importo con- gruo per la fornitura di essenze arboree era da identificarsi nella somma di euro 2.086.766,77. Di qui, il carattere esorbitante dell’am- montare stabilito nella determina dell’11 luglio 2013 e, più specifica- mente, il conseguimento, da parte del RTI AN, di un extra-mar- gine pari a euro 2.274.206,43. In via alternativa e subordinata, la so- cietà incaricata della verifica prospettava una quantificazione dell’ex- tra-margine pari a euro 1.616.406,43, importo ridotto sulla base di ulteriori oneri economici oggetto di esborso da parte dell’appaltatore. La Sezione giurisdizionale, nel ritenere fondata la pretesa risarcito- ria con riferimento all’importo meno elevato emergente all’esito dell’audit, condannava i convenuti alla corresponsione della somma complessiva di euro 800.000, a titolo di danno erariale. In particolare, il giudice di prime cure condannava il Paris, in qualità di responsabile unico del procedimento, a risarcire a Expo 2015 s.p.a. l’importo di euro 200.000, e il NI e il OM, incaricati, rispettivamente, delle pre- stazioni di assistenza e supporto al responsabile del procedimento e alla stazione appaltante nonché della predisposizione del progetto ese- cutivo propedeutico all'affidamento, alla corresponsione di euro 300.000 ciascuno. - 4 - Secondo il giudice contabile di primo grado, configura danno era- riale patito dalla società in house Expo 2015 il prezzo palesemente ec- cessivo e sproporzionato pagato, nell’ambito di una fornitura comple- mentare senza evidenza pubblica, alla società appaltatrice per la forni- tura di essenze arboree necessarie per attuare l’importante progetto di Expo 2015. Nel rigettare l’eccezione di difetto di giurisdizione, la Sezione giuri- sdizionale per la Regione Lombardia osservava che, in base all’art. 12 del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, appro- vato con il d.lgs. n. 175 del 2016, sono devolute alla giurisdizione della Corte dei conti le controversie per il danno erariale cagionato dagli am- ministratori e dai dipendenti delle società in house, nozione a cui è riconducibile Expo 2015 s.p.a., sia per danni diretti prodotti da dipen- denti della stessa, sia per danni obliqui, ovvero ad altra amministra- zione, prodotti da dipendenti di altre distinte società in house. 2. - Con sentenza resa pubblica mediante deposito in segreteria il 6 maggio 2021, la Corte dei conti, Sezione seconda giurisdizionale cen- trale d’appello, in parziale accoglimento dei gravami interposti dall’ing. NI e dall’ing. OM, ha parzialmente riformato la sentenza di primo grado, per l’effetto riducendo a euro 180.000 ciascuno l’entità della condanna a carico dei dirigenti delle società in house Infrastrut- RE LO e TA IL coinvolte nella vicenda;
men- tre, nel rigettare l’appello spiegato dal dott. Paris, ha integralmente confermato la pronuncia nei suoi confronti. Per quanto in questa sede ancora rileva, il giudice contabile di ap- pello ha osservato che la considerazione della peculiare natura delle società in house quale longa manus dell’amministrazione ha spinto il legislatore ad attribuire alla giurisdizione della Corte dei conti, per il tramite dell’art. 12, comma 1, del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (d.lgs. n. 175 del 2016), le controversie riguar- danti il danno erariale cagionato da amministratori e dipendenti di tali - 5 - società. Poiché la società in house è, in un’ottica funzionale, essenzial- mente assimilabile ad un’articolazione interna dell’amministrazione controllante – rispetto alla quale non gode di una sostanziale posizione di terzietà, autonomia ed alterità soggettiva e patrimoniale –, il vulnus arrecato al suo patrimonio dalla condotta illegittima dei suoi ammini- stratori e dipendenti si connota come danno erariale, idoneo a radicare la giurisdizione del giudice contabile. Sulla scorta di tale premessa, la Sezione giurisdizionale di appello ha disatteso le doglianze avanzate dall’ing. OM, volte a sottolineare l’assenza di qualsivoglia relazione fra la società in house TA IL e la società Expo 2015, avendo la prima svolto le attività di progettazione richieste esclusivamente in virtù di un contratto di ser- vizio stipulato con il Comune di Milano (ciò che farebbe venir meno l’esistenza di una relazione funzionale suscettibile di radicare la giuri- sdizione del giudice contabile). La Corte dei conti, al riguardo, ha ri- chiamato l’esistenza di apposita convenzione, dedicata alla regolamen- tazione dei rapporti fra le società TA IL ed Expo 2015, e ha evidenziato i compiti di assistenza e supporto al responsabile unico del procedimento demandati alla prima. In ordine alla posizione dell’ing. NI, la Sezione giurisdizionale, per un verso, ha evidenziato l’esistenza, in ragione delle convenzioni stipulate, di un rapporto di servizio della società in house InfrastrutRE LO s.p.a. - Ilspa nei confronti di Expo 2015 s.p.a., idoneo a radicare la giurisdizione contabile e, per altro verso, ha rilevato la ri- conducibilità della posizione di vertice ricoperta dall’appellante, quale direttore generale di Ilspa, ad un rapporto di lavoro dipendente. 3. - Per la cassazione della sentenza della Sezione seconda giuri- sdizionale centrale d’appello della Corte dei conti, l’ing. OM ha pro- posto ricorso, con atto notificato il 12 novembre 2021, sulla base di quattro motivi. - 6 - L’ing. NI ha proposto, a sua volta, ricorso incidentale affidato ad un unico motivo. All’uno e all’altro ricorso ha resistito, con separati atti di controri- corso, il Procuratore Generale, rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti. 4. – I ricorsi sono stati avviati alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ. In prossimità della camera di consiglio entrambi i ricorrenti hanno depositato memorie illustrative. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. – Con il primo motivo di ricorso proposto dal OM, viene de- nunciata la violazione dei limiti esterni della giurisdizione in relazione agli artt. 103 Cost. e 12 del testo unico in materia di società a parteci- pazione pubblica, approvato con il d.lgs. n. 175 del 2016, per avere la sentenza impugnata erroneamente ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice contabile sulla base del citato art. 12. In particolare, il ricorrente lamenta che la Corte dei conti abbia omesso di tenere in debita considerazione il carattere eccezionale che la giurisdizione del giudice contabile riveste nell’impianto dispositivo del testo unico: l’art. 12, infatti, nel ribadire l’imprescindibile sogge- zione degli organi di amministrazione e controllo delle società parteci- pate da enti pubblici alla responsabilità civile, farebbe salva la giurisdi- zione della Corte dei conti per il solo danno erariale causato dagli am- ministratori e dai dipendenti delle società in house. Ciò in ragione della peculiare configurazione di queste ultime, congegnate, a livello funzio- nale, quale mera articolazione interna o longa manus dell’ente pubblico socio. Di qui, l’idoneità del danno arrecato al patrimonio della società operante in regime di in house providing a trasformarsi in danno al patrimonio dell’amministrazione controllante. Ad avviso del ricorrente, la Corte dei conti avrebbe erroneamente fondato la propria potestas iudicandi sull’art. 12 richiamato, poiché né - 7 - la società in house TA IL – presso la quale il ricorrente operava – né il Comune di Milano, suo unico socio, avrebbero patito un danno patrimoniale. La mera appartenenza ad una società in house non sarebbe, di per sé, sufficiente a radicare la giurisdizione contabile, occorrendo altresì, ai sensi della disposizione contenuta nel citato art. 12, che il danno imputato all’amministratore o al dipendente venga arrecato al patrimonio della società partecipata o all’ente pubblico con- trollante. 1.1. – Il motivo è infondato. La Corte dei conti ha giurisdizione sull'azione di responsabilità eser- citata dalla Procura contabile quando tale azione sia diretta a far valere la responsabilità degli organi sociali o dei dipendenti per i danni da essi cagionati al patrimonio di una società in house, così dovendosi inten- dere quella costituita da uno o più enti pubblici per l'esercizio di pubblici servizi, di cui esclusivamente i medesimi enti possano essere soci, che statutariamente esplichi la propria attività prevalente in favore degli enti partecipanti e la cui gestione sia per statuto assoggettata a forme di controllo analoghe a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici. La società in house non si colloca come un'entità posta al di fuori dell'ente pubblico: la distinzione tra socio (pubblico) e società (in house) non si realizza in termini di alterità soggettiva. Nella specie, è pacifica la natura di società in house sia di Metropo- NA IL (società di appartenenza del ricorrente ing. OM), sia di Expo 2015 (società per azioni di scopo e di diritto speciale, costituita per la realizzazione di una finalità, l’esposizione universale, di rilevante interesse pubblico, a totale partecipazione pubblica, al cui capitale par- tecipano il Comune di Milano e la Regione Lombardia, con una quota del 20 per cento ciascuno); ed è, del pari, incontestata l’esistenza di un rapporto convenzionale in forza del quale le società in house dei soci - 8 - di Expo che principalmente erano chiamati a concorrere alla realizza- zione dell’evento (vale a dire InfrastrutRE LO per la Regione Lombardia e TA IL per il Comune di Milano) sono state incaricate di svolgere le attività inerenti all’ambito amministra- tivo, alla direzione dei lavori e alla progettazione. La convenzione stipulata, con l’affidamento a TA Mila- nese, costola del Comune, dei compiti di supporto e di assistenza al responsabile unico del procedimento, ha costituito la base per l’inseri- mento di TA nell’iter procedimentale volto alla realizzazione degli scopi di Expo 2015. Ricade nella giurisdizione contabile il danno cagionato ad una so- cietà in house attraverso la condotta di un soggetto svolgente la pro- pria attività per conto di altra società in house, partecipata dallo stesso Comune, di cui la prima si sia avvalsa per la realizzazione dei propri scopi. L’art. 12 del testo unico sulle società a partecipazione pubblica, in- fatti, nel prevedere la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house, non distingue tra danno diretto e danno obliquo, incentrandosi sulla natura giuridica pubblica del soggetto danneggiato, indipenden- temente dalla forma privatistica. Tale disposizione si inserisce in un sistema che attribuisce alla Corte dei conti il potere di giudicare sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appar- tenenza (art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994). Il danno è da definirsi obliquo, siccome cagionato a un’amministra- zione diversa da quella di appartenenza del dipendente. Oltre a trovare suffragio nel dettato positivo dell’art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994, l’estensione della cerchia dei soggetti per- - 9 - seguibili si giustifica, nell’ottica della più ampia tutela del pubblico era- rio, in relazione al concetto di unitarietà della finanza pubblica, in sin- tonia con le più recenti dinamiche della contabilità di Stato e degli enti pubblici. In questo contesto, sono assoggettati alla giurisdizione della Corte dei conti anche coloro che, nell’ambito del rapporto di servizio e nell’esercizio delle proprie funzioni, abbiano cagionato un danno era- riale – consistente nella fissazione di valori economici maggiorati e pa- lesemente difformi dalle condizioni di mercato per una fornitura di piante da utilizzare nella realizzazione del sito per il grande evento della esposizione universale – ad altra società in house, partecipata dallo stesso ente pubblico, che a quella di appartenenza dell’autore del danno abbia fatto ricorso per il raggiungimento dei propri scopi, utiliz- zando per la determinazione dei prezzi della fornitura complementare di essenze arboree le valutazioni tecniche, risultate erronee e deficita- rie nei profili di stima, compiute dal dirigente. 2. – Con il secondo motivo, il OM censura la violazione dell’art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994. Il giudice contabile si sarebbe pronunciato in una materia in realtà attribuita alla giurisdizione ordina- ria. In particolare, la Sezione giurisdizionale di appello della Corte dei conti avrebbe omesso di considerare la circostanza che, all’epoca dei fatti, il OM, lungi dal rivestire l’incarico di amministratore o dipen- dente pubblico (necessario, ai sensi dell’art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994, a radicare la giurisdizione contabile in simili fattispecie), intratteneva con la TA IL s.p.a. un rapporto di lavoro di natura privatistica, disciplinato dal contratto collettivo nazionale di lavoro Dirigenti di aziende produttrici di beni e servizi. 2.1. – Il motivo deve essere disatteso. La censura, infatti, fa leva su un dato non rilevante, ossia sulla natura privatistica, disciplinata dal CCNL Dirigenti di aziende produttrici - 10 - di beni e servizi, del rapporto di lavoro dell’ing. OM con Metropoli- tana IL. Anche il dirigente della società in house, in quanto inserito nell'ap- parato organizzativo della stessa, assume particolari vincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali. E tanto basta ad integrare e a qualificare la relazione, tra l'autore dell'illecito e la società in house danneggiata, in termini di rapporto di servizio, secondo movenze necessarie, ma anche sufficienti, per l’af- fermazione della giurisdizione contabile, a nulla rilevando che il rap- porto di lavoro non fosse di pubblico impiego, ma avesse natura priva- tistica. 3. – Con il terzo motivo del medesimo ricorso, la sentenza di ap- pello viene censurata per aver ritenuto sussistente un rapporto di ser- vizio fra il ricorrente e la società Expo 2015, giungendo, per l’effetto, ad affermare erroneamente la giurisdizione contabile sulla fattispecie in esame. In primo luogo, l’affermazione della Sezione giurisdizionale di ap- pello, secondo cui il OM avrebbe contribuito a ratificare un progetto con valori economici esorbitanti rispetto alle reali condizioni di mercato, contrasterebbe con l’effettivo inquadramento del medesimo nell’ambito della vicenda: egli, infatti, lungi dal ricoprire il ruolo di progettista re- sponsabile, in realtà rivestito dall’ing. Roberto Tornelli, avrebbe as- sunto, a far data dal 1° gennaio 2013, il ruolo di direttore tecnico di TA IL. Mentre tale ultima figura avrebbe avuto essen- zialmente il compito di valutare la correttezza procedurale nello svi- luppo dei progetti della società in house TA IL in re- lazione agli standard aziendali e alle normative vigenti, è al responsa- bile tecnico, ossia all’ing. Tornelli, che sarebbe riconducibile la reda- zione del progetto esecutivo e del computo metrico riferiti alla fornitura delle essenze arboree all’appaltatore del sito “Piastra”. - 11 - In secondo luogo, dal punto di vista dei rapporti fra gli enti coinvolti nella vicenda, si rileva che, poiché il rapporto contrattuale sarebbe co- munque intercorso fra il Comune di Milano e la società TA IL, il ricorrente, dipendente di quest’ultima, non avrebbe mai avuto un rapporto diretto con la società Expo 2015. Il ricorrente sostiene che la sua posizione sarebbe sovrapponibile a quella del progettista di opere pubbliche che, agendo ai sensi dell’art. 2222 cod. civ., si pone quale mera controparte contrattuale dell’ente pubblico, e non già quale soggetto inserito nell’apparato dell’ammini- strazione. 3.1. – La doglianza è infondata e, in parte, inammissibile. 3.2. – È infondata là dove contesta la configurabilità del rapporto di servizio per non essere mai stato, il OM, alle dipendenze di Expo 2015 e per non avere mai fatto parte dell’apparato organizzativo di detta società. Il rapporto di servizio è stato, infatti, correttamente riconosciuto in considerazione sia dei rapporti tra la società in house di cui il convenuto era dirigente (TA IL) e la società in house danneg- giata (Expo 2015), sia delle attività che TA IL è stata incaricata di svolgere. Vale la pena di ribadire che TA IL è società in house rispetto al Comune di Milano, socio di Expo 2015, anch’essa so- cietà in house, e realizzatore del grande evento esposizione universale;
e che TA IL è stata incaricata, su base convenzionale, di svolgere compiti di progettazione, necessari alla società Expo per l’affidamento diretto di servizi, in tal modo concorrendo alla realizza- zione di una finalità di rilevante interesse pubblico. In questo contesto, è configurabile il rapporto di servizio, rilevante ai fini della giurisdizione della Corte dei conti, tra il dirigente della so- cietà in house – incaricato della determinazione del computo metrico estimativo e del valore di mercato di una fornitura arborea nell’ambito - 12 - di un appalto per la realizzazione di un impianto del sito per l’esposi- zione universale – e la stazione appaltante, costituita da altra società in house, partecipata dallo stesso Comune, essendo sufficiente a con- figurare quel rapporto anche la relazione funzionale caratterizzata dall'inserimento del soggetto nell'iter procedimentale dell'ente commit- tente, tale da rendere il primo compartecipe dell'attività del secondo;
relazione, questa, senz’altro riscontrabile in fattispecie nella quale la società in house del Comune che ha concorso alla realizzazione dell’evento è stata incaricata di svolgere le attività inerenti alla proget- tazione, fungendo così da supporto tecnico necessario alla stazione ap- paltante per l’affidamento diretto dell’opera complementare. 3.3. – Il motivo è, poi, inammissibile là dove contesta che il giudice contabile d’appello non abbia delineato, con sufficiente precisione, il ruolo dell’ing. OM all’interno di TA IL: trascurando di considerare che il progetto esecutivo e il computo metrico sarebbero stati in realtà redatti, non dal ricorrente, ma in via autonoma ed esclu- siva dall’ing. Tomelli, in qualità di progettista responsabile, di cui il Co- mini non sarebbe stato neppure sovraordinato dirigente;
cadendo in un “palese travisamento”, giacché la verifica e la validazione dei prezzi sarebbero state affidate da Expo alla società Conteco;
ancora, omet- tendo di rilevare che l’ing. OM non ha partecipato alla progettazione definitiva ed esecutiva del “Contratto ‘Interferenze’”. La censura è inammissibile perché le questioni con essa sollevate incidono sui soli limiti interni della giurisdizione del giudice contabile e non ricadono nel sindacato per motivi di giurisdizione. Ad incardinare la giurisdizione della Corte dei conti, infatti, è necessaria e sufficiente l'allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto d'impiego o di servizio del suo preteso autore, mentre afferisce al merito ogni problema relativo alla sua effettiva esi- stenza (Cass., Sez. Un., 7 giugno 2012, n. 9188; Cass., Sez. Un., 7 dicembre 2016, n. 25042). - 13 - 4. – Con il quarto motivo, il ricorrente lamenta che il giudice con- tabile di appello abbia omesso di considerare l’impossibilità di applicare l’art. 12 del d.lgs. n. 175 del 2016 alle società che abbiano concluso il processo di quotazione in borsa entro il 23 settembre 2017, erronea- mente ritenendo, per l’effetto, la propria giurisdizione sulla vicenda. In particolare, si duole il OM, la Corte dei conti avrebbe trascu- rato di considerare il combinato disposto dell’art. 2, comma 1, lett. p), e dell’art. 26, comma 5, del testo unico in materia di società pubbliche, per effetto del quale tale normativa non sarebbe applicabile alle società che abbiano adottato gli atti volti all’emissione di strumenti finanziari entro il 30 giugno 2016 e concluso il processo di quotazione entro il 23 settembre 2017 (salvo, ai sensi dell’art. 1, comma 5, del medesimo decreto legislativo, le disposizioni per esse espressamente previste, fra cui non rientrerebbe l’art. 12). Il ricorrente deduce che TA IL avrebbe emesso un prestito obbligazionario, quotato sul li- stino della Borsa di Dublino, nel dicembre 2016, ciò che la renderebbe esente dall’applicazione dell’art. 12 in tema di responsabilità dei com- ponenti degli organi delle società partecipate. 4.1. – Il motivo è inammissibile. La censura muove dal presupposto che TA IL rientrerebbe nella nozione di società quotata, ai fini dell’applicazione del testo unico approvato con il d.lgs. n. 175 del 2016, sicché a tale società si applicherebbero solo le disposizioni del testo unico espressa- mente riferite a tale categoria di società, tra le quali non sarebbe com- preso l’art. 12. Sennonché, il presupposto di fatto al quale si collega la censura – l’avere TA IL adottato atti volti all’emissione di stru- menti finanziari quotati in mercati regolamentati – non risulta accertato dalla sentenza impugnata;
né il testo del ricorso per cassazione - che richiama indistintamente le deduzioni difensive articolate da Metropo- - 14 - NA IL nel rispondere all’invito a dedurre della Procura regio- nale – consente di ritenere raggiunta con evidenza la dimostrazione della ricorrenza di tale presupposto di fatto. In ogni caso, è decisiva la considerazione che la giurisdizione con- tabile nei confronti del ricorrente sussiste in relazione al danno arrecato alla società pubblica Expo 2015. 5. – Con un unico motivo di ricorso incidentale, articolato in due profili, l’ing. NI censura la sentenza d’appello per difetto di giuri- sdizione della Corte dei conti in relazione all’azione di responsabilità per danno erariale contro di lui promossa. In primo luogo, in considerazione dell’inquadramento del NI, quale direttore generale di InfrastrutRE LO s.p.a., società di- stinta e separata da Expo 2015, nonché della natura non pubblicistica del suo ruolo e dell’attività svolta (di supporto ed assistenza al RUP Angelo Paris), la Corte dei conti avrebbe dovuto ritenere insussistente qualsivoglia rapporto di servizio fra il ricorrente incidentale e la società pubblica danneggiata. In secondo luogo, si duole il ricorrente in via incidentale, il giudice di appello contabile, nell’invocare l’art. 12 del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, che attribuisce alla giurisdizione della Corte dei conti le controversie aventi ad oggetto il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house, avrebbe omesso di considerare che l’eccezionalità della deroga alla po- testas iudicandi del giudice ordinario è destinata ad operare solo in presenza di due ulteriori elementi: la riferibilità del danno alla società in house stessa e la sua pertinenza a servizi affidati a tale organismo specificamente nell’ambito del paradigma in house. Quanto al primo requisito, l’ing. NI avrebbe potuto essere soggetto alla giurisdi- zione della Corte dei conti solo in ipotesi di danno da lui arrecato alla società di cui era dirigente, ossia InfrastrutRE LO s.p.a., e non già ad Expo 2015 s.p.a., con la quale egli non avrebbe avuto alcun - 15 - rapporto di lavoro. Quanto al secondo requisito, poi, le attività rese dal NI ricadrebbero al di fuori del perimetro dell’affidamento in house, in virtù della posizione della società InfrastrutRE LO, operante al servizio della Regione Lombardia: per tale ragione, egli non potrebbe essere ritenuto responsabile per una vicenda, quale l’esposi- zione universale 2015, avente rilievo nazionale, estranea agli scopi pre- cipui della società della quale era dirigente. 5.1. – Il motivo deve essere disatteso. La sentenza impugnata ha affermato la giurisdizione della Corte dei conti muovendo dalla natura pubblica della società InfrastrutRE Lom- barde, di cui l'ing. NI era dirigente, e considerando il rapporto di servizio con la società in house danneggiata, Expo 2015, per effetto di una convenzione idonea a determinare l'inserimento di InfrastrutRE nell'iter procedimentale finalizzato all'esposizione universale. In forza della suddetta convenzione, rinnovata nel 2012, ad Ilspa era infatti de- mandata l’attività di assistenza e supporto al responsabile del procedi- mento e alla stazione appaltante sotto il profilo tecnico amministrativo e di gestione dei processi, al fine di valutare e verificare tempi, risorse e costi relativamente alla realizzazione delle opere. Tanto premesso, deve essere ribadito che ricade nella giurisdizione contabile il danno cagionato ad Expo, società in house partecipata an- che dalla Regione Lombardia, tramite la condotta di un soggetto, il di- rettore generale di altra società in house della Regione Lombardia, In- frastrutRE, incaricata di svolgere attività di assistenza e supporto al responsabile del procedimento e alla stazione appaltante sotto il profilo tecnico amministrativo, verificando anche i costi relativi alla realizza- zione delle opere. Sussiste la giurisdizione contabile, sia perché la società danneg- giata dalla non congruità economica della fornitura delle piante è una società in house;
sia perché è configurabile il rapporto di servizio tra InfrastrutRE LO, in nome e per conto della quale l’ing. NI - 16 - ha agito, ed Expo, in considerazione dell'inserimento di InfrastrutRE nell'iter procedimentale volto alla realizzazione degli scopi della società Expo, in quanto, in base al rapporto convenzionale intervenuto fra le due società, le attività di assistenza e di supporto al responsabile del procedimento e alla stazione appaltante, anche sotto il profilo della va- lutazione e della verifica dei costi di realizzazione delle opere, sono state affidate ad Ilspa. In concreto, dalla sentenza impugnata risulta che l’ing. NI ha assunto un ruolo preminente e decisivo per l'affidamento diretto della fornitura al raggruppamento temporaneo di imprese AN, in vio- lazione del principio di economicità nella conclusione dei contratti pub- blici. Non rileva, pertanto, la diversità soggettiva tra Expo e Ilspa, dato che il danno cagionato alla prima deriva dalla condotta di un soggetto, direttore generale della seconda, inseritosi nell'iter procedimentale volto alla realizzazione degli scopi della società Expo, avallando l'im- porto non congruo della fornitura e interloquendo sull'entità dello sconto. Deve essere data continuità al principio, costante nella giurispru- denza di questa Corte (v., tra le tante, Cass., Sez. Un., 20 gennaio 2022, n. 1782), secondo cui l’esistenza di una relazione funzionale tra l'ente pubblico danneggiato e l'autore dell'illecito causativo di un danno patrimoniale, che può anche essere un soggetto privato, risulta idonea a radicare la responsabilità contabile, e tale relazione è configurabile non solo in costanza di un rapporto d'impiego in senso proprio e ri- stretto, ma anche in presenza di un rapporto di servizio, per tale inten- dendosi una relazione funzionale in virtù della quale tale soggetto debba ritenersi inserito - in considerazione dell'attività svolta, ancorché temporaneamente o solo in via di fatto - nell'apparato organizzativo e nell'iter procedimentale dell'ente, sì da rendere il primo compartecipe dell'operato del secondo. - 17 - La giurisprudenza di legittimità ha definito con chiarezza i contorni della relazione di servizio costituente presupposto indefettibile della giurisdizione contabile su soggetti esterni alla P.A., costantemente in- dividuandoli (Cass., Sez. Un., 1° aprile 2020, n. 7640; Cass., Sez. Un., 14 settembre 2020, n. 19086): - nell'attribuzione al soggetto privato esterno dell'incarico di svol- gere, nell'interesse e con le risorse della P.A., un'attività o un servizio pubblico in sua vece e con suo inserimento nell'apparato organizzativo della stessa;
- nella idoneità della relazione instauratasi tra privato ed ente pub- blico a rendere il primo compartecipe dell'operato del secondo, così da assumere la veste di vero e proprio agente dell'ammini- strazione, come tale tenuto ad osservare particolari vincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali cui l'attività amministrativa dell'ente, nel suo complesso, è preordinata;
- nella irrilevanza del titolo della gestione dell'attività pubblica di cui il privato risulti investito, potendo questo titolo essere costi- tuito tanto da un formale rapporto di pubblico impiego o di ser- vizio, quanto da una concessione amministrativa o anche da un contratto di diritto privato;
così come anche mancare del tutto, con l'instaurazione di un rapporto non formalizzato e puramente di fatto;
- nella conseguente ininfluenza della circostanza che le concrete modalità di svolgimento del servizio rispondano a quelle rien- tranti negli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge per un determinato tipo di rapporto, oppure in tutto o in parte se ne discostino. Gli elementi sintomatici del rapporto di servizio sono qui senza dub- bio ravvisabili. - 18 - Segnatamente è ravvisabile, contrariamente alla prospettazione del ricorrente in via incidentale, l'elemento essenziale e caratteristico rappresentato dall'investitura di Ilspa, di cui il NI era organo api- cale, di funzioni strumentali al raggiungimento dei fini pubblici affidati a Expo. Nel complesso rapporto che si è instaurato fra la società di scopo e di diritto speciale Expo 2015, il suo socio (Regione Lombardia) e la società in house di quest’ultimo (InfrastrutRE LO), risulta chiaro l’inserimento della società in house nell’iter procedimentale della stazione appaltante, con l’incarico di svolgere le attività inerenti all’am- bito amministrativo e alla direzione delle opere, involgenti attività di controllo e di vigilanza affinché gli affidamenti, tra cui quello relativo alla fornitura delle piante, fossero rispettosi dei principi di efficienza, efficacia ed economicità della gestione, e quindi, in particolare, della congruità dei prezzi. 6. – I ricorsi sono, entrambi, rigettati. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, essendo il Procuratore Ge- nerale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti parte soltanto in senso formale. 7. – Poiché i ricorsi sono stati proposti successivamente al 30 gen- naio 2013 e sono rigettati, ricorrono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.
P.Q.M.
rigetta il ricorso principale e il ricorso incidentale. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inse- rito dall’art. 1, comma 17 della legge n. 228 del 2012, dichiara la sus- sistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, - 19 - dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previ- sto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 18 aprile 2023.
- ricorrente -
nonché da: OG ON IU, rappresentato e difeso dagli Avvocati Vin- CE MA, NC PA, DO RA e FF CH, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via Sala- ria, n. 103; - ricorrente incidentale - contro R.G. 28616/2021 Cron. Rep. C.C. 18/4/2023 Corte dei conti Civile Ord. Sez. U Num. 11186 Anno 2023 Presidente: CIRILLO ETTORE Relatore: GIUSTI ALBERTO Data pubblicazione: 27/04/2023 - 2 - PROCURATORE GENERALE, RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINI- STERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, con domicilio presso l’Ufficio in Roma, via Baiamonti, n. 25;
- controricorrente -
e nei confronti di PARIS Angelo;
- intimato -
per la cassazione della sentenza della Corte dei conti, Sezione seconda giurisdizionale centrale d’appello, n. 140/2021, depositata in segreteria il 6 maggio 2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18 aprile 2023 dal Consigliere Alberto Giusti. FATTI DI CAUSA 1. - Con sentenza n. 196 del 2019, la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lombardia, in parziale accoglimento della domanda della Procura regionale, condannava il dott. Angelo Paris, l’ing. ON IU NI e l’ing. DA OM – rispettivamente, responsabile unico del procedimento, dirigente della società in house della Regione Lombardia InfrastrutRE LO s.p.a. e dirigente della società in house del Comune di Milano TA IL s.p.a. – al pagamento, in favore della società pubblica Expo 2015, di somme a titolo di danno erariale conseguente alla violazione del prin- cipio di economicità dei contratti pubblici. Secondo quanto accertato dalla Sezione territoriale, la società Expo 2015, in deroga all’art. 57, comma 5, lettera a), del d.lgs. 163 del 2006, con l’atto aggiuntivo n. 1 del 23 ottobre 2013 e in qualità di - 3 - stazione appaltante dei lavori per la realizzazione dell’impianto cosid- detto “Piastra” del sito dedicato all’esposizione universale, affidava al RTI AN, esecutore dell’opera principale, l’attività di fornitura di essenze arboree. Con determina dell’11 luglio 2013, Expo 2015 com- missionava all’appaltatore tale fornitura per l’importo di euro 4.360.973,20, recante un ribasso del 15 per cento rispetto alla somma del progetto esecutivo predisposto dalla società TA IL (pari, appunto, a euro 5.130.556,71), nonostante l’aggiudicazione dell’opera principale con il più significativo ribasso del 42 per cento. Su incarico della società Expo 2015, veniva condotta dalla RN Riqualificazioni s.r.l. un’attività di audit amministrativo, economico e finanziario: dalle risultanze di tale verifica emergeva che l’importo con- gruo per la fornitura di essenze arboree era da identificarsi nella somma di euro 2.086.766,77. Di qui, il carattere esorbitante dell’am- montare stabilito nella determina dell’11 luglio 2013 e, più specifica- mente, il conseguimento, da parte del RTI AN, di un extra-mar- gine pari a euro 2.274.206,43. In via alternativa e subordinata, la so- cietà incaricata della verifica prospettava una quantificazione dell’ex- tra-margine pari a euro 1.616.406,43, importo ridotto sulla base di ulteriori oneri economici oggetto di esborso da parte dell’appaltatore. La Sezione giurisdizionale, nel ritenere fondata la pretesa risarcito- ria con riferimento all’importo meno elevato emergente all’esito dell’audit, condannava i convenuti alla corresponsione della somma complessiva di euro 800.000, a titolo di danno erariale. In particolare, il giudice di prime cure condannava il Paris, in qualità di responsabile unico del procedimento, a risarcire a Expo 2015 s.p.a. l’importo di euro 200.000, e il NI e il OM, incaricati, rispettivamente, delle pre- stazioni di assistenza e supporto al responsabile del procedimento e alla stazione appaltante nonché della predisposizione del progetto ese- cutivo propedeutico all'affidamento, alla corresponsione di euro 300.000 ciascuno. - 4 - Secondo il giudice contabile di primo grado, configura danno era- riale patito dalla società in house Expo 2015 il prezzo palesemente ec- cessivo e sproporzionato pagato, nell’ambito di una fornitura comple- mentare senza evidenza pubblica, alla società appaltatrice per la forni- tura di essenze arboree necessarie per attuare l’importante progetto di Expo 2015. Nel rigettare l’eccezione di difetto di giurisdizione, la Sezione giuri- sdizionale per la Regione Lombardia osservava che, in base all’art. 12 del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, appro- vato con il d.lgs. n. 175 del 2016, sono devolute alla giurisdizione della Corte dei conti le controversie per il danno erariale cagionato dagli am- ministratori e dai dipendenti delle società in house, nozione a cui è riconducibile Expo 2015 s.p.a., sia per danni diretti prodotti da dipen- denti della stessa, sia per danni obliqui, ovvero ad altra amministra- zione, prodotti da dipendenti di altre distinte società in house. 2. - Con sentenza resa pubblica mediante deposito in segreteria il 6 maggio 2021, la Corte dei conti, Sezione seconda giurisdizionale cen- trale d’appello, in parziale accoglimento dei gravami interposti dall’ing. NI e dall’ing. OM, ha parzialmente riformato la sentenza di primo grado, per l’effetto riducendo a euro 180.000 ciascuno l’entità della condanna a carico dei dirigenti delle società in house Infrastrut- RE LO e TA IL coinvolte nella vicenda;
men- tre, nel rigettare l’appello spiegato dal dott. Paris, ha integralmente confermato la pronuncia nei suoi confronti. Per quanto in questa sede ancora rileva, il giudice contabile di ap- pello ha osservato che la considerazione della peculiare natura delle società in house quale longa manus dell’amministrazione ha spinto il legislatore ad attribuire alla giurisdizione della Corte dei conti, per il tramite dell’art. 12, comma 1, del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (d.lgs. n. 175 del 2016), le controversie riguar- danti il danno erariale cagionato da amministratori e dipendenti di tali - 5 - società. Poiché la società in house è, in un’ottica funzionale, essenzial- mente assimilabile ad un’articolazione interna dell’amministrazione controllante – rispetto alla quale non gode di una sostanziale posizione di terzietà, autonomia ed alterità soggettiva e patrimoniale –, il vulnus arrecato al suo patrimonio dalla condotta illegittima dei suoi ammini- stratori e dipendenti si connota come danno erariale, idoneo a radicare la giurisdizione del giudice contabile. Sulla scorta di tale premessa, la Sezione giurisdizionale di appello ha disatteso le doglianze avanzate dall’ing. OM, volte a sottolineare l’assenza di qualsivoglia relazione fra la società in house TA IL e la società Expo 2015, avendo la prima svolto le attività di progettazione richieste esclusivamente in virtù di un contratto di ser- vizio stipulato con il Comune di Milano (ciò che farebbe venir meno l’esistenza di una relazione funzionale suscettibile di radicare la giuri- sdizione del giudice contabile). La Corte dei conti, al riguardo, ha ri- chiamato l’esistenza di apposita convenzione, dedicata alla regolamen- tazione dei rapporti fra le società TA IL ed Expo 2015, e ha evidenziato i compiti di assistenza e supporto al responsabile unico del procedimento demandati alla prima. In ordine alla posizione dell’ing. NI, la Sezione giurisdizionale, per un verso, ha evidenziato l’esistenza, in ragione delle convenzioni stipulate, di un rapporto di servizio della società in house InfrastrutRE LO s.p.a. - Ilspa nei confronti di Expo 2015 s.p.a., idoneo a radicare la giurisdizione contabile e, per altro verso, ha rilevato la ri- conducibilità della posizione di vertice ricoperta dall’appellante, quale direttore generale di Ilspa, ad un rapporto di lavoro dipendente. 3. - Per la cassazione della sentenza della Sezione seconda giuri- sdizionale centrale d’appello della Corte dei conti, l’ing. OM ha pro- posto ricorso, con atto notificato il 12 novembre 2021, sulla base di quattro motivi. - 6 - L’ing. NI ha proposto, a sua volta, ricorso incidentale affidato ad un unico motivo. All’uno e all’altro ricorso ha resistito, con separati atti di controri- corso, il Procuratore Generale, rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti. 4. – I ricorsi sono stati avviati alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ. In prossimità della camera di consiglio entrambi i ricorrenti hanno depositato memorie illustrative. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. – Con il primo motivo di ricorso proposto dal OM, viene de- nunciata la violazione dei limiti esterni della giurisdizione in relazione agli artt. 103 Cost. e 12 del testo unico in materia di società a parteci- pazione pubblica, approvato con il d.lgs. n. 175 del 2016, per avere la sentenza impugnata erroneamente ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice contabile sulla base del citato art. 12. In particolare, il ricorrente lamenta che la Corte dei conti abbia omesso di tenere in debita considerazione il carattere eccezionale che la giurisdizione del giudice contabile riveste nell’impianto dispositivo del testo unico: l’art. 12, infatti, nel ribadire l’imprescindibile sogge- zione degli organi di amministrazione e controllo delle società parteci- pate da enti pubblici alla responsabilità civile, farebbe salva la giurisdi- zione della Corte dei conti per il solo danno erariale causato dagli am- ministratori e dai dipendenti delle società in house. Ciò in ragione della peculiare configurazione di queste ultime, congegnate, a livello funzio- nale, quale mera articolazione interna o longa manus dell’ente pubblico socio. Di qui, l’idoneità del danno arrecato al patrimonio della società operante in regime di in house providing a trasformarsi in danno al patrimonio dell’amministrazione controllante. Ad avviso del ricorrente, la Corte dei conti avrebbe erroneamente fondato la propria potestas iudicandi sull’art. 12 richiamato, poiché né - 7 - la società in house TA IL – presso la quale il ricorrente operava – né il Comune di Milano, suo unico socio, avrebbero patito un danno patrimoniale. La mera appartenenza ad una società in house non sarebbe, di per sé, sufficiente a radicare la giurisdizione contabile, occorrendo altresì, ai sensi della disposizione contenuta nel citato art. 12, che il danno imputato all’amministratore o al dipendente venga arrecato al patrimonio della società partecipata o all’ente pubblico con- trollante. 1.1. – Il motivo è infondato. La Corte dei conti ha giurisdizione sull'azione di responsabilità eser- citata dalla Procura contabile quando tale azione sia diretta a far valere la responsabilità degli organi sociali o dei dipendenti per i danni da essi cagionati al patrimonio di una società in house, così dovendosi inten- dere quella costituita da uno o più enti pubblici per l'esercizio di pubblici servizi, di cui esclusivamente i medesimi enti possano essere soci, che statutariamente esplichi la propria attività prevalente in favore degli enti partecipanti e la cui gestione sia per statuto assoggettata a forme di controllo analoghe a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici. La società in house non si colloca come un'entità posta al di fuori dell'ente pubblico: la distinzione tra socio (pubblico) e società (in house) non si realizza in termini di alterità soggettiva. Nella specie, è pacifica la natura di società in house sia di Metropo- NA IL (società di appartenenza del ricorrente ing. OM), sia di Expo 2015 (società per azioni di scopo e di diritto speciale, costituita per la realizzazione di una finalità, l’esposizione universale, di rilevante interesse pubblico, a totale partecipazione pubblica, al cui capitale par- tecipano il Comune di Milano e la Regione Lombardia, con una quota del 20 per cento ciascuno); ed è, del pari, incontestata l’esistenza di un rapporto convenzionale in forza del quale le società in house dei soci - 8 - di Expo che principalmente erano chiamati a concorrere alla realizza- zione dell’evento (vale a dire InfrastrutRE LO per la Regione Lombardia e TA IL per il Comune di Milano) sono state incaricate di svolgere le attività inerenti all’ambito amministra- tivo, alla direzione dei lavori e alla progettazione. La convenzione stipulata, con l’affidamento a TA Mila- nese, costola del Comune, dei compiti di supporto e di assistenza al responsabile unico del procedimento, ha costituito la base per l’inseri- mento di TA nell’iter procedimentale volto alla realizzazione degli scopi di Expo 2015. Ricade nella giurisdizione contabile il danno cagionato ad una so- cietà in house attraverso la condotta di un soggetto svolgente la pro- pria attività per conto di altra società in house, partecipata dallo stesso Comune, di cui la prima si sia avvalsa per la realizzazione dei propri scopi. L’art. 12 del testo unico sulle società a partecipazione pubblica, in- fatti, nel prevedere la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house, non distingue tra danno diretto e danno obliquo, incentrandosi sulla natura giuridica pubblica del soggetto danneggiato, indipenden- temente dalla forma privatistica. Tale disposizione si inserisce in un sistema che attribuisce alla Corte dei conti il potere di giudicare sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appar- tenenza (art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994). Il danno è da definirsi obliquo, siccome cagionato a un’amministra- zione diversa da quella di appartenenza del dipendente. Oltre a trovare suffragio nel dettato positivo dell’art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994, l’estensione della cerchia dei soggetti per- - 9 - seguibili si giustifica, nell’ottica della più ampia tutela del pubblico era- rio, in relazione al concetto di unitarietà della finanza pubblica, in sin- tonia con le più recenti dinamiche della contabilità di Stato e degli enti pubblici. In questo contesto, sono assoggettati alla giurisdizione della Corte dei conti anche coloro che, nell’ambito del rapporto di servizio e nell’esercizio delle proprie funzioni, abbiano cagionato un danno era- riale – consistente nella fissazione di valori economici maggiorati e pa- lesemente difformi dalle condizioni di mercato per una fornitura di piante da utilizzare nella realizzazione del sito per il grande evento della esposizione universale – ad altra società in house, partecipata dallo stesso ente pubblico, che a quella di appartenenza dell’autore del danno abbia fatto ricorso per il raggiungimento dei propri scopi, utiliz- zando per la determinazione dei prezzi della fornitura complementare di essenze arboree le valutazioni tecniche, risultate erronee e deficita- rie nei profili di stima, compiute dal dirigente. 2. – Con il secondo motivo, il OM censura la violazione dell’art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994. Il giudice contabile si sarebbe pronunciato in una materia in realtà attribuita alla giurisdizione ordina- ria. In particolare, la Sezione giurisdizionale di appello della Corte dei conti avrebbe omesso di considerare la circostanza che, all’epoca dei fatti, il OM, lungi dal rivestire l’incarico di amministratore o dipen- dente pubblico (necessario, ai sensi dell’art. 1, comma 4, della legge n. 20 del 1994, a radicare la giurisdizione contabile in simili fattispecie), intratteneva con la TA IL s.p.a. un rapporto di lavoro di natura privatistica, disciplinato dal contratto collettivo nazionale di lavoro Dirigenti di aziende produttrici di beni e servizi. 2.1. – Il motivo deve essere disatteso. La censura, infatti, fa leva su un dato non rilevante, ossia sulla natura privatistica, disciplinata dal CCNL Dirigenti di aziende produttrici - 10 - di beni e servizi, del rapporto di lavoro dell’ing. OM con Metropoli- tana IL. Anche il dirigente della società in house, in quanto inserito nell'ap- parato organizzativo della stessa, assume particolari vincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali. E tanto basta ad integrare e a qualificare la relazione, tra l'autore dell'illecito e la società in house danneggiata, in termini di rapporto di servizio, secondo movenze necessarie, ma anche sufficienti, per l’af- fermazione della giurisdizione contabile, a nulla rilevando che il rap- porto di lavoro non fosse di pubblico impiego, ma avesse natura priva- tistica. 3. – Con il terzo motivo del medesimo ricorso, la sentenza di ap- pello viene censurata per aver ritenuto sussistente un rapporto di ser- vizio fra il ricorrente e la società Expo 2015, giungendo, per l’effetto, ad affermare erroneamente la giurisdizione contabile sulla fattispecie in esame. In primo luogo, l’affermazione della Sezione giurisdizionale di ap- pello, secondo cui il OM avrebbe contribuito a ratificare un progetto con valori economici esorbitanti rispetto alle reali condizioni di mercato, contrasterebbe con l’effettivo inquadramento del medesimo nell’ambito della vicenda: egli, infatti, lungi dal ricoprire il ruolo di progettista re- sponsabile, in realtà rivestito dall’ing. Roberto Tornelli, avrebbe as- sunto, a far data dal 1° gennaio 2013, il ruolo di direttore tecnico di TA IL. Mentre tale ultima figura avrebbe avuto essen- zialmente il compito di valutare la correttezza procedurale nello svi- luppo dei progetti della società in house TA IL in re- lazione agli standard aziendali e alle normative vigenti, è al responsa- bile tecnico, ossia all’ing. Tornelli, che sarebbe riconducibile la reda- zione del progetto esecutivo e del computo metrico riferiti alla fornitura delle essenze arboree all’appaltatore del sito “Piastra”. - 11 - In secondo luogo, dal punto di vista dei rapporti fra gli enti coinvolti nella vicenda, si rileva che, poiché il rapporto contrattuale sarebbe co- munque intercorso fra il Comune di Milano e la società TA IL, il ricorrente, dipendente di quest’ultima, non avrebbe mai avuto un rapporto diretto con la società Expo 2015. Il ricorrente sostiene che la sua posizione sarebbe sovrapponibile a quella del progettista di opere pubbliche che, agendo ai sensi dell’art. 2222 cod. civ., si pone quale mera controparte contrattuale dell’ente pubblico, e non già quale soggetto inserito nell’apparato dell’ammini- strazione. 3.1. – La doglianza è infondata e, in parte, inammissibile. 3.2. – È infondata là dove contesta la configurabilità del rapporto di servizio per non essere mai stato, il OM, alle dipendenze di Expo 2015 e per non avere mai fatto parte dell’apparato organizzativo di detta società. Il rapporto di servizio è stato, infatti, correttamente riconosciuto in considerazione sia dei rapporti tra la società in house di cui il convenuto era dirigente (TA IL) e la società in house danneg- giata (Expo 2015), sia delle attività che TA IL è stata incaricata di svolgere. Vale la pena di ribadire che TA IL è società in house rispetto al Comune di Milano, socio di Expo 2015, anch’essa so- cietà in house, e realizzatore del grande evento esposizione universale;
e che TA IL è stata incaricata, su base convenzionale, di svolgere compiti di progettazione, necessari alla società Expo per l’affidamento diretto di servizi, in tal modo concorrendo alla realizza- zione di una finalità di rilevante interesse pubblico. In questo contesto, è configurabile il rapporto di servizio, rilevante ai fini della giurisdizione della Corte dei conti, tra il dirigente della so- cietà in house – incaricato della determinazione del computo metrico estimativo e del valore di mercato di una fornitura arborea nell’ambito - 12 - di un appalto per la realizzazione di un impianto del sito per l’esposi- zione universale – e la stazione appaltante, costituita da altra società in house, partecipata dallo stesso Comune, essendo sufficiente a con- figurare quel rapporto anche la relazione funzionale caratterizzata dall'inserimento del soggetto nell'iter procedimentale dell'ente commit- tente, tale da rendere il primo compartecipe dell'attività del secondo;
relazione, questa, senz’altro riscontrabile in fattispecie nella quale la società in house del Comune che ha concorso alla realizzazione dell’evento è stata incaricata di svolgere le attività inerenti alla proget- tazione, fungendo così da supporto tecnico necessario alla stazione ap- paltante per l’affidamento diretto dell’opera complementare. 3.3. – Il motivo è, poi, inammissibile là dove contesta che il giudice contabile d’appello non abbia delineato, con sufficiente precisione, il ruolo dell’ing. OM all’interno di TA IL: trascurando di considerare che il progetto esecutivo e il computo metrico sarebbero stati in realtà redatti, non dal ricorrente, ma in via autonoma ed esclu- siva dall’ing. Tomelli, in qualità di progettista responsabile, di cui il Co- mini non sarebbe stato neppure sovraordinato dirigente;
cadendo in un “palese travisamento”, giacché la verifica e la validazione dei prezzi sarebbero state affidate da Expo alla società Conteco;
ancora, omet- tendo di rilevare che l’ing. OM non ha partecipato alla progettazione definitiva ed esecutiva del “Contratto ‘Interferenze’”. La censura è inammissibile perché le questioni con essa sollevate incidono sui soli limiti interni della giurisdizione del giudice contabile e non ricadono nel sindacato per motivi di giurisdizione. Ad incardinare la giurisdizione della Corte dei conti, infatti, è necessaria e sufficiente l'allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto d'impiego o di servizio del suo preteso autore, mentre afferisce al merito ogni problema relativo alla sua effettiva esi- stenza (Cass., Sez. Un., 7 giugno 2012, n. 9188; Cass., Sez. Un., 7 dicembre 2016, n. 25042). - 13 - 4. – Con il quarto motivo, il ricorrente lamenta che il giudice con- tabile di appello abbia omesso di considerare l’impossibilità di applicare l’art. 12 del d.lgs. n. 175 del 2016 alle società che abbiano concluso il processo di quotazione in borsa entro il 23 settembre 2017, erronea- mente ritenendo, per l’effetto, la propria giurisdizione sulla vicenda. In particolare, si duole il OM, la Corte dei conti avrebbe trascu- rato di considerare il combinato disposto dell’art. 2, comma 1, lett. p), e dell’art. 26, comma 5, del testo unico in materia di società pubbliche, per effetto del quale tale normativa non sarebbe applicabile alle società che abbiano adottato gli atti volti all’emissione di strumenti finanziari entro il 30 giugno 2016 e concluso il processo di quotazione entro il 23 settembre 2017 (salvo, ai sensi dell’art. 1, comma 5, del medesimo decreto legislativo, le disposizioni per esse espressamente previste, fra cui non rientrerebbe l’art. 12). Il ricorrente deduce che TA IL avrebbe emesso un prestito obbligazionario, quotato sul li- stino della Borsa di Dublino, nel dicembre 2016, ciò che la renderebbe esente dall’applicazione dell’art. 12 in tema di responsabilità dei com- ponenti degli organi delle società partecipate. 4.1. – Il motivo è inammissibile. La censura muove dal presupposto che TA IL rientrerebbe nella nozione di società quotata, ai fini dell’applicazione del testo unico approvato con il d.lgs. n. 175 del 2016, sicché a tale società si applicherebbero solo le disposizioni del testo unico espressa- mente riferite a tale categoria di società, tra le quali non sarebbe com- preso l’art. 12. Sennonché, il presupposto di fatto al quale si collega la censura – l’avere TA IL adottato atti volti all’emissione di stru- menti finanziari quotati in mercati regolamentati – non risulta accertato dalla sentenza impugnata;
né il testo del ricorso per cassazione - che richiama indistintamente le deduzioni difensive articolate da Metropo- - 14 - NA IL nel rispondere all’invito a dedurre della Procura regio- nale – consente di ritenere raggiunta con evidenza la dimostrazione della ricorrenza di tale presupposto di fatto. In ogni caso, è decisiva la considerazione che la giurisdizione con- tabile nei confronti del ricorrente sussiste in relazione al danno arrecato alla società pubblica Expo 2015. 5. – Con un unico motivo di ricorso incidentale, articolato in due profili, l’ing. NI censura la sentenza d’appello per difetto di giuri- sdizione della Corte dei conti in relazione all’azione di responsabilità per danno erariale contro di lui promossa. In primo luogo, in considerazione dell’inquadramento del NI, quale direttore generale di InfrastrutRE LO s.p.a., società di- stinta e separata da Expo 2015, nonché della natura non pubblicistica del suo ruolo e dell’attività svolta (di supporto ed assistenza al RUP Angelo Paris), la Corte dei conti avrebbe dovuto ritenere insussistente qualsivoglia rapporto di servizio fra il ricorrente incidentale e la società pubblica danneggiata. In secondo luogo, si duole il ricorrente in via incidentale, il giudice di appello contabile, nell’invocare l’art. 12 del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, che attribuisce alla giurisdizione della Corte dei conti le controversie aventi ad oggetto il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house, avrebbe omesso di considerare che l’eccezionalità della deroga alla po- testas iudicandi del giudice ordinario è destinata ad operare solo in presenza di due ulteriori elementi: la riferibilità del danno alla società in house stessa e la sua pertinenza a servizi affidati a tale organismo specificamente nell’ambito del paradigma in house. Quanto al primo requisito, l’ing. NI avrebbe potuto essere soggetto alla giurisdi- zione della Corte dei conti solo in ipotesi di danno da lui arrecato alla società di cui era dirigente, ossia InfrastrutRE LO s.p.a., e non già ad Expo 2015 s.p.a., con la quale egli non avrebbe avuto alcun - 15 - rapporto di lavoro. Quanto al secondo requisito, poi, le attività rese dal NI ricadrebbero al di fuori del perimetro dell’affidamento in house, in virtù della posizione della società InfrastrutRE LO, operante al servizio della Regione Lombardia: per tale ragione, egli non potrebbe essere ritenuto responsabile per una vicenda, quale l’esposi- zione universale 2015, avente rilievo nazionale, estranea agli scopi pre- cipui della società della quale era dirigente. 5.1. – Il motivo deve essere disatteso. La sentenza impugnata ha affermato la giurisdizione della Corte dei conti muovendo dalla natura pubblica della società InfrastrutRE Lom- barde, di cui l'ing. NI era dirigente, e considerando il rapporto di servizio con la società in house danneggiata, Expo 2015, per effetto di una convenzione idonea a determinare l'inserimento di InfrastrutRE nell'iter procedimentale finalizzato all'esposizione universale. In forza della suddetta convenzione, rinnovata nel 2012, ad Ilspa era infatti de- mandata l’attività di assistenza e supporto al responsabile del procedi- mento e alla stazione appaltante sotto il profilo tecnico amministrativo e di gestione dei processi, al fine di valutare e verificare tempi, risorse e costi relativamente alla realizzazione delle opere. Tanto premesso, deve essere ribadito che ricade nella giurisdizione contabile il danno cagionato ad Expo, società in house partecipata an- che dalla Regione Lombardia, tramite la condotta di un soggetto, il di- rettore generale di altra società in house della Regione Lombardia, In- frastrutRE, incaricata di svolgere attività di assistenza e supporto al responsabile del procedimento e alla stazione appaltante sotto il profilo tecnico amministrativo, verificando anche i costi relativi alla realizza- zione delle opere. Sussiste la giurisdizione contabile, sia perché la società danneg- giata dalla non congruità economica della fornitura delle piante è una società in house;
sia perché è configurabile il rapporto di servizio tra InfrastrutRE LO, in nome e per conto della quale l’ing. NI - 16 - ha agito, ed Expo, in considerazione dell'inserimento di InfrastrutRE nell'iter procedimentale volto alla realizzazione degli scopi della società Expo, in quanto, in base al rapporto convenzionale intervenuto fra le due società, le attività di assistenza e di supporto al responsabile del procedimento e alla stazione appaltante, anche sotto il profilo della va- lutazione e della verifica dei costi di realizzazione delle opere, sono state affidate ad Ilspa. In concreto, dalla sentenza impugnata risulta che l’ing. NI ha assunto un ruolo preminente e decisivo per l'affidamento diretto della fornitura al raggruppamento temporaneo di imprese AN, in vio- lazione del principio di economicità nella conclusione dei contratti pub- blici. Non rileva, pertanto, la diversità soggettiva tra Expo e Ilspa, dato che il danno cagionato alla prima deriva dalla condotta di un soggetto, direttore generale della seconda, inseritosi nell'iter procedimentale volto alla realizzazione degli scopi della società Expo, avallando l'im- porto non congruo della fornitura e interloquendo sull'entità dello sconto. Deve essere data continuità al principio, costante nella giurispru- denza di questa Corte (v., tra le tante, Cass., Sez. Un., 20 gennaio 2022, n. 1782), secondo cui l’esistenza di una relazione funzionale tra l'ente pubblico danneggiato e l'autore dell'illecito causativo di un danno patrimoniale, che può anche essere un soggetto privato, risulta idonea a radicare la responsabilità contabile, e tale relazione è configurabile non solo in costanza di un rapporto d'impiego in senso proprio e ri- stretto, ma anche in presenza di un rapporto di servizio, per tale inten- dendosi una relazione funzionale in virtù della quale tale soggetto debba ritenersi inserito - in considerazione dell'attività svolta, ancorché temporaneamente o solo in via di fatto - nell'apparato organizzativo e nell'iter procedimentale dell'ente, sì da rendere il primo compartecipe dell'operato del secondo. - 17 - La giurisprudenza di legittimità ha definito con chiarezza i contorni della relazione di servizio costituente presupposto indefettibile della giurisdizione contabile su soggetti esterni alla P.A., costantemente in- dividuandoli (Cass., Sez. Un., 1° aprile 2020, n. 7640; Cass., Sez. Un., 14 settembre 2020, n. 19086): - nell'attribuzione al soggetto privato esterno dell'incarico di svol- gere, nell'interesse e con le risorse della P.A., un'attività o un servizio pubblico in sua vece e con suo inserimento nell'apparato organizzativo della stessa;
- nella idoneità della relazione instauratasi tra privato ed ente pub- blico a rendere il primo compartecipe dell'operato del secondo, così da assumere la veste di vero e proprio agente dell'ammini- strazione, come tale tenuto ad osservare particolari vincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali cui l'attività amministrativa dell'ente, nel suo complesso, è preordinata;
- nella irrilevanza del titolo della gestione dell'attività pubblica di cui il privato risulti investito, potendo questo titolo essere costi- tuito tanto da un formale rapporto di pubblico impiego o di ser- vizio, quanto da una concessione amministrativa o anche da un contratto di diritto privato;
così come anche mancare del tutto, con l'instaurazione di un rapporto non formalizzato e puramente di fatto;
- nella conseguente ininfluenza della circostanza che le concrete modalità di svolgimento del servizio rispondano a quelle rien- tranti negli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge per un determinato tipo di rapporto, oppure in tutto o in parte se ne discostino. Gli elementi sintomatici del rapporto di servizio sono qui senza dub- bio ravvisabili. - 18 - Segnatamente è ravvisabile, contrariamente alla prospettazione del ricorrente in via incidentale, l'elemento essenziale e caratteristico rappresentato dall'investitura di Ilspa, di cui il NI era organo api- cale, di funzioni strumentali al raggiungimento dei fini pubblici affidati a Expo. Nel complesso rapporto che si è instaurato fra la società di scopo e di diritto speciale Expo 2015, il suo socio (Regione Lombardia) e la società in house di quest’ultimo (InfrastrutRE LO), risulta chiaro l’inserimento della società in house nell’iter procedimentale della stazione appaltante, con l’incarico di svolgere le attività inerenti all’am- bito amministrativo e alla direzione delle opere, involgenti attività di controllo e di vigilanza affinché gli affidamenti, tra cui quello relativo alla fornitura delle piante, fossero rispettosi dei principi di efficienza, efficacia ed economicità della gestione, e quindi, in particolare, della congruità dei prezzi. 6. – I ricorsi sono, entrambi, rigettati. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, essendo il Procuratore Ge- nerale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti parte soltanto in senso formale. 7. – Poiché i ricorsi sono stati proposti successivamente al 30 gen- naio 2013 e sono rigettati, ricorrono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.
P.Q.M.
rigetta il ricorso principale e il ricorso incidentale. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inse- rito dall’art. 1, comma 17 della legge n. 228 del 2012, dichiara la sus- sistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, - 19 - dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previ- sto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 18 aprile 2023.