CORTE DI APPELLO DI CAMPOBASSO
N. 135/2023 R.G.Lav.
N. Cron.
Sentenza n° 104/2024
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La CORTE DI APPELLO di CAMPOBASSO, in funzione di giudice del lavoro, in persona dei magistrati:
- dott. ZO Pupilella Presidente
-dott. Margiolina Mastronardi consigliere
- dott. Rita Pasqualina Curci consigliere rel.
ha pronunciato, all'esito del deposito di note scritte, ai sensi dell'art 127 ter c.p.c., la seguente

SENTENZA nella causa civile in grado di appello, iscritta al n. 135/2023 R.G. Lav. promossa da:
DE LI BE, rappresentata e difesa dall'Avv. ZO Iacovino, elettivamente domiciliata come in atti appellante

contro

:
RGIONE MOLISE, in persona del presidente/legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Campobasso, ivi ope legis domiciliata

appellata nonché contro
DI IE IA TO e OS ZO appellati contumaci
1
CONCLUSIONI DELLE PARTI
I difensori delle parti, con le note scritte depositate telematicamente, nel riportarsi alle conclusioni come in atti formulate, hanno chiesto che la causa fosse trattenuta in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1- Con sentenza del 02.03.2023 il Tribunale di Campobasso, in veste di giudice del lavoro, ha rigettato il ricorso di De IO BE, dirigente della Regione Molise. Alla ricorrente era stato conferito dal 07.08.2018 al febbraio del 2019 l'incarico di Direttore dell'Avvocatura Regionale
(in aggiunta a quello assegnato dall'1.9.16 di Direttore del Servizio Programmazione Rete
Soggetti Deboli). Con successiva delibera di G.R. n.22/19 le veniva conferita la responsabilità del Servizio Avvocatura Regionale con stipula del contratto di durata annuale, con decorrenza dall'11.02.2019. Con delibera di G.R. n.377/19 dell'01.10.2019 le era revocato anticipatamente l'incarico di Direttore dell'Avvocatura Regionale, che veniva conferito in reggenza al dirigente
Rossi, venendo a lei conferita la titolarità del Servizio di Protezione Civile;
con nota dell'1.10.19 le erano contestati fatti di rilevanza disciplinare. Il 9.10.19 la De IO sottoscriveva contratto di nuovo incarico dirigenziale presso la Protezione Civile, riservandosi di agire in relazione alla revoca della direzione dell'Avvocatura Regionale. Con deliberazione n. 158/20 del 12.05.2020 le veniva revocato l'incarico di dirigente della Protezione Civile, con conferimento di quello di dirigente della Centrale Unica di Committenza.

2- La ricorrente contestava, sotto diversi profili, la revoca dell'incarico di Direzione dell'Avvocatura Regionale, chiedendo che fosse accertata l'illegittimità o, comunque, la nullità della revoca disposta con le deliberazioni di G.R. n. 377 dell'01.10.2019 e n. 158 del 12.05.2020, condannarsi la Regione Molise alla riassegnazione della De IO all'incarico di responsabile del Servizio Avvocatura regionale, nonché al risarcimento di tutti i danni non patrimoniali conseguenziali ai provvedimenti illegittimamente adottati dalla datrice di lavoro.

3- La Regione Molise eccepiva, in primis, che nel ricorso erano reiterate argomentazioni già spese in altri contenziosi civili e amministrativi e che vi era litispendenza e violazione del divieto del ne bis in idem, stante i ricorsi attivati dalla medesima ricorrente. Nel merito evidenziava la correttezza dell'operato dell'Amministrazione e chiedeva il rigetto del ricorso.

4- Il Tribunale di Campobasso riteneva inammissibili le questioni relative alla deliberazione n.158/20 ed all'incarico presso la Protezione civile, essendo state le stesse oggetto di precedente e distinto giudizio. Quanto alla revoca dell'incarico disposta con la deliberazione di GR n.
2 377/2019, riteneva la domanda infondata, evidenziando che “la LR n.4/19 che ha istituito il ruolo degli avvocati regionali è stata promulgata a maggio 2019 quindi è successiva al conferimento dell'incarico (avvenuto con decorrenza dall'11.2.19) per cui l'assegnazione (e la successiva permanenza) della ricorrente all'avvocatura regionale non può essere ricollegata alla previa istituzione del ruolo avvocatura regionale (formatosi successivamente); inoltre il regolamento n.4/16 si limita a stabilire che i dipendenti del servizio avvocatura devono avere il profilo di avvocati ma nulla dice in ordine alla qualità/qualifica del dirigente responsabile”.
Con riferimento alla pretesa durata triennale dell'incarico, il Tribunale rilevava che, da un lato, alla De IO contestualmente alla revoca era stato conferito altro incarico dirigenziale, cosicché non vi era necessità di motivare la revoca con la valutazione negativa, dall'altro che la ricorrente non poteva pretendere di scegliere di continuare ad espletare l'incarico presso l'Avvocatura in virtù di una qualità (appartenenza al ruolo dell'Avvocatura regionale) non richiesta all'atto del conferimento dell'incarico medesimo e inidonea a fondare la pretesa inamovibilità.

5. Avverso la sentenza propone appello la De IO. Con il primo motivo si denuncia l'errore in cui sarebbe incorso il Giudice del lavoro laddove non ha accertato l'illegittimità della revoca anticipata dell'incarico dirigenziale, per inadempimento contrattuale e violazione dell'art. 19, co.2, D.L.vo n. 165/2001. Ribadita l'illegittimità della disposizione della delibera di GR. n. 22 del 31.01.2019 e della previsione del contratto individuale di lavoro, laddove indicavano in un anno la durata dell'incarico di responsabile del Servizio di avvocatura, anziché quella di tre anni, prevista dall'art. 19, co.2, D.L.vo 165/2001, l'appellante reputa oltremodo viziata la revoca di tale incarico disposta anticipatamente dall'amministrazione, rilevando nel caso di specie un rapporto di lavoro di fonte contrattuale modificabile, perciò, solo con il mutuo consenso delle parti. Richiama, quindi, oltre alla giurisprudenza di legittimità e di merito sul tema della durata triennale dell'incarico dirigenziale, la Direttiva n. 10 del 19 dicembre 2007 della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica- con cui si
è ribadito il carattere inderogabile della disposizione relativa alla durata minima triennale degli incarichi di funzione dirigenziale, precisandosi che ricorre l'ipotesi della revoca anche nel caso in cui il dirigente venga preposto a diverso ufficio, mutando in tal caso la competenza di cui il dirigente è titolare in qualità di organo dell'amministrazione e gli obiettivi ordinari. La revoca anticipata dell'incarico, inoltre, deve essere disposta, come chiarito dalla Corte di Cassazione
(sentenza n. 2972 del 03.02.2017), in ossequio all'art. 22 del CCNL dirigenza enti locali del
1996 e all'art. 14 CCNL dirigenza enti locali del 1999, in modo esplicito, con apposito atto
3 formale, e sulla base di ragioni organizzative attinenti al settore cui è preposto il dirigente. Tali requisiti difetterebbero nel caso di specie. Analoghi vizi, in punto di durata dell'incarico, connoterebbero la delibera di G.R. con cui alla De IO, dopo appena 5 mesi, veniva revocato anche l'incarico di dirigente della Protezione civile.
Con il secondo motivo si denuncia l'illegittimità della sentenza per omessa motivazione circa la eccepita violazione dell'art. 19, co. 1, D.L.vo 165/2001, Con entrambe le delibere di revoca anticipata degli incarichi dirigenziali conferiti alla De IO si sarebbe violata la regola giusto procedimento, secondo cui, oltre che in caso di valutazione negativa del dirigente, in ogni altro caso in cui si decida di non confermare un dirigente nella sua precedente posizione funzione – indistintamente sia nel caso esso sia scaduto per naturale decorso del termine di durata, che nella differente ipotesi di revoca anticipata per motivi di riorganizzazione interna– si impone il rispetto di un obbligo di idonea e motivata comunicazione al dirigente stesso, con un congruo preavviso, prospettando, altresì, i posti disponibili per un nuovo incarico. La scelta dell'amministrazione, peraltro, dovrebbe fondarsi su logiche comparatistiche e non più essenzialmente fiduciaria.
Con il terzo motivo si denuncia l'erroneità della decisione impugnata laddove si è escluso l'illegittimità dell'operato dell'amministrazione regionale per violazione delle leggi regionali n. 4/2016 e n. 4/2019, nonché dell'art. 23 l. n. 247/2012 (nuova legge professionale forense), chiedendosi, in via gradata la disapplicazione dei regolamenti medio tempore adottati dalla
Regione in quanto in contrasto con norme di rango superiore. Richiama, quindi, l'art. 11 bis della LR n. 10 del 23.03.2010, introdotto dalla L.R. N. 4 del 2016, che ha istituito il servizio dell'Avvocatura regionale per la difesa in giudizio dell'amministrazione, quale servizio autonomo della Presidenza della giunta regionale. Allo stesso tempo si è prevista l'istituzione del ruolo degli Avvocati della Regione Molise, nel quale sono stati inseriti di diritto gli avvocati iscritti nell'elenco speciale annesso all'Albo degli avvocati, assegnati alla data di entrata in vigore della legge al servizio Avvocatura regionale, prevedendosi per i successivi inserimenti specifiche procedure di selezione, accertato il fabbisogno. Detto ruolo è stato definitivamente istituito con la LR n. 4/2019 ed è costituito dagli avvocati già assegnati alla struttura e iscritti nell'elenco speciale annesso all'albo degli avvocati. Si evidenzia che al momento dell'entrata in vigore della L.R. n. 4/2019 il servizio avvocatura della Regione era costituito da 5 dipendenti a tempo interminato, inquadrato nella categoria “D”, profilo professionale “D3- giuridico- legale” - figura professionale “Avvocato”, oltre al dirigente Avv. De IO, tutti iscritti
4 nell'elenco speciale annesso all'albo degli avvocati presso il C.O.A. di Campobasso. Secondo
l'appellante con la definitiva istituzione, con la L.R. n. 4/2019, del ruolo degli avvocati regionali, sarebbe stato codificato il principio della inamovibilità dell'avvocato interno. Il primo giudice avrebbe omesso di considerare che la dr.ssa De IO era già prima della entrata in vigore della L.R. n. 4/2019 responsabile del servizio avvocatura in virtù di precedente incarico
(delibera di G.R. n. 358 del 23.07.2018 per il periodo 07.08.2018 – febbraio 2019). In sostanza la De IO sarebbe stata parte integrante del ruolo degli Avvocati regionali e come tale non avrebbe potuto essere assegnata ad altro servizio regionale. Lo specifico ruolo del dirigente dell'avvocatura regionale, delineato dall'art. 7 del Regolamento per il funzionamento dell'avvocatura regionale, si connoterebbe, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza amministrativa, come autonomo e nettamente separato da tutto l'apparato amministrativo dell'amministrazione. Il principio dell'autonomia in parola sarebbe confermato dall'art. 23, co.2, della l. n. 247/2012 recante la ““Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense”, che, con riferimento agli uffici legali interni alle Amministrazioni pubbliche, prevede che «…la responsabilità dell'ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell'elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale», disposizione ribadita anche nella Legge Regionale n. 4/2019 (art 17 comma 2). Si ribadisce, quindi,
l'illegittimità, accertata anche dal TAR Molise con la sentenza n. 341 dell'08.10.2021, del nuovo regolamento per il Funzionamento del Servizio Avvocatura Regionale, adottato con
D.G.R. n. 122 del 10.04.2020, con il quale si è sancita, per il responsabile del servizio avvocatura, l'abolizione del requisito professionale dell'essere avvocato iscritto all'albo speciale, prevista dal precedente regolamento, adottato con delibera di G.R. n. 455 del
25.11.2019.
Con il quarto motivo si denuncia la natura ritorsiva e discriminatoria della reiterata revoca anticipata dell'incarico dirigenziale. Il Tribunale avrebbe omesso ogni motivazione in merito alla denunciata natura ritorsiva del provvedimento impugnato, nonostante lo stesso giudice qualche mese prima aveva annullato un pretestuoso provvedimento disciplinare adottato nei confronti della De IO. L'appellante deduce, quindi, che contestualmente con la deliberazione di G.R. n. 377 dell'01.10.2019, di revoca dell'incarico di direttore dell'avvocatura regionale, alla De IO veniva notificato l'avvio di un procedimento disciplinare per asserite violazioni di disposizioni del CCNL del personale dirigente del comparto Regioni- autonomie locali del
22.02.2010. Alla De IO era stato, in particolare, contestato di avere fornito indebitamente
5 documentazione ad un consigliere regionale che ne aveva fatto richiesto, senza il previo assenso del presidente. L'avvio, ritenuto ingiusto e illegittimo, del procedimento disciplinare lo stesso giorno della revoca dell'incarico dirigenziale dimostrerebbe l'esistenza di un rapporto tra i due eventi. Con la revoca il presidente della giunta regionale avrebbe manifestato di non gradire l'autonomia, correttamente esercitata, della dirigente. Illogicamente il Tribunale, che con la sentenza del 24.01.2023 aveva annullato il provvedimento disciplinare irrogato alla De IO, ritenendo legittimo l'operato della dirigente, non avrebbe tenuto conto di tale sua pregressa decisione nella sentenza qui impugnata.
Con il quinto motivo si reiterano le argomentazioni espresse in primo grado in merito alla lesione del diritto all'immagine subito dalla De IO in conseguenza della condotta illegittima della datrice di lavoro pubblica. La dirigente, peraltro, nel nuovo servizio di protezione civile, in concomitanza con l'emergenza pandemica, sarebbe stata impegnata sul posto di lavoro ben oltre le ore previste, sottraendo tempo alle cure del figlio minore disabile. L'appellante chiede, quindi, la riforma della sentenza impugnata, reiterando le conclusioni rassegnate in primo grado, tranne quella avente ad oggetto la domanda di riassegnazione dell'Avv. De IO all'incarico di responsabile del Servizio Avvocatura Regionale.

6- Si è costituita la Regione Molise che, richiamate le difese del primo grado, chiede il rigetto dell'appello e la conferma della impugnata sentenza.

7- Acquisite le note scritte depositate telematicamente dalle parti, che si sono riportate alle conclusioni già rassegnate, la causa era decisa come da separato dispositivo.
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8- L'appello va rigettato, dovendosi conseguentemente confermare la sentenza impugnata.
Va preliminarmente evidenziato che nella delibera di G.R. n. 22 del 3.1.01.2019, con la quale fu conferito alla De IO l'incarico di responsabile del Servizio Avvocatura Regionale, con decorrenza dall'11.02.2019, per la durata di un anno, si dava espressamente atto della recente adozione del nuovo assetto delle strutture dirigenziali, approvato con deliberazione di G.R. n.
574 del 18.12.2018, attestandosi che erano all'epoca ancora in via di perfezionamento le
“procedure di cui …. all'art. 19 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e ss. mm”. La delibera n. 22 del 31.01.2019 si inseriva, quindi, in un contesto di riorganizzazione, in vista anche all'adeguamento delle strutture dirigenziali alle previsioni dell'art. 19 D.L.vo n. 165/2001. Tale disposizione, infatti, non può ritenersi di immediata e diretta applicazione per le Regioni. Se ne
6 ha conferma nella stessa direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica richiamata dall'odierna appellante- con oggetto “affidamento, mutamento e revoca degli incarichi di direzione di uffici dirigenziali” (allegato n. 11 del fascicolo di I grado della allora ricorrente), con la quale, precisato che essa era indirizzata alle amministrazioni dello Stato, si rivolgeva “una viva raccomandazione alle altre amministrazioni affinché si tenga conto del suo contenuto nella materia dell'affidamento, mutamento e revoca degli incarichi di direzione di uffici dirigenziali”.

9- Quanto alla possibilità della revoca anticipata dell'incarico dirigenziale, ribadito quanto appena precisato in merito alla non diretta applicabilità nell'ordinamento regionale molisano delle disposizioni dell'art. 19 TUPI, deve rilevarsi che nel caso che ci occupa la revoca anticipata, di soli quattro mesi rispetto alla prevista scadenza annuale, è stata motivata dalla G.R. con specifiche esigenze organizzative (v. delibera n. 377 dell'01.10.2019), connesse alla necessità e urgenza di ricoprire, anche a seguito della cessazione del rapporto con tale dr.ssa Lorella
Palladino, le posizioni dirigenziali vacanti. Nel provvedimento di revoca e di assegnazione dei nuovi incarichi, che non ha riguardato la sola De IO ma anche altri due dirigenti, si motiva la revoca dell'incarico all'appellante, destinata al servizio di Protezione civile, con “l'esperienza pregressa maturata dalla stessa quale direttore dell'Agenzia regionale di protezione civile”.
Osserva, peraltro, il collegio, che l'operato della Regione sul punto risulta in linea con le previsioni del CCNL dirigenza Regioni e enti locali del 1999, laddove, all'art. 13, co.3, si stabilisce che “La revoca anticipata dell'incarico rispetto alla scadenza può avvenire solo per motivate ragioni organizzative e produttive o per effetto dell'applicazione del procedimento di valutazione di cui all'art. 14, comma 2”. Né la disposizione appena richiamata consente di ritenere che le ragioni organizzative o produttive atte a giustificare la revoca anticipata debbano essere riferite al settore di appartenenza del dirigente (come, invece, affermato dalla sezione lavoro della Corte di Cassazione nella ordinanza n. 2972 dell'08.11.2016), sia perché tale indicazione non si rinviene nella norma pattizia, sia perché la stessa sarebbe priva di logica.
Né si rinvengono profili di illegittimità della delibera n. 377/2019 quanto alle denunciate violazioni procedimentali (cd. giusto procedimento). Al riguardo basterà osservare che, fermo restando l'esplicita revoca dell'incarico dirigenziale e le esigenze organizzative esplicitate nel provvedimento, la stessa disposizione invocata dall'appellante (art. 19, co. 1 ter, II periodo,
TUPI) risulta abrogata dall'art. 9, co.32, d.l. 31.05.2010, convertito nella l. 30.07.2010, n. 122.
7 10- In merito, poi, alla presunta inamovibilità della De IO dall'incarico di direttore del servizio
Avvocatura regionale, in virtù della LR n. 4/2019, va condivisa l'osservazione del Giudice di primo grado secondo cui, essendo stata detta legge promulgata a maggio del 2019 e, quindi, in epoca successiva al conferimento dell'incarico (con decorrenza da febbraio 2019) alla De IO,
“l'assegnazione (e la successiva permanenza) della ricorrente all'avvocatura regionale non può essere ricollegata alla previa istituzione del ruolo avvocatura regionale (formatosi successivamente)”. A tanto va aggiunto che entrambi i regolamenti per il funzionamento dell'Avvocatura regionale molisana prevedono per il solo avvocato- e non anche per il direttore del servizio- la stabilità del relativo inquadramento (“l'Avvocato è inquadrato nel ruolo con carattere di stabilità”: art. 3, co.6, del regolamento adottato con delibera n. 455 del 25.11.2019
e di quello di cui alla delibera n. 122 del 10.04.2020). Con riferimento, inoltre, alla illegittimità del regolamento del 2020, che aveva eliminato per il direttore del servizio Avvocatura regionale il requisito della abilitazione alla professione forense, dichiarata dal TAR Molise con sentenza n. 341 dell'08.10.2021, ritiene il collegio che si tratti di questione non strettamente incidente sulla vicenda relativa alla revoca dell'incarico dirigenziale alla De IO, la quale avrebbe evidentemente avuto titolo a vedersi confermata nella direzione del servizio Avvocatura anche in base al regolamento del 2020.
11- Se ne evince che risulta corretto il comportamento della datrice di lavoro in merito alla revoca anticipata dell'incarico di direttore del servizio di Avvocatura regionale ricoperto dalla De IO, donde l'irrilevanza di una indagine circa la denunciata natura ritorsiva e discriminatoria della stessa, secondo il principio, affermato in materia di licenziamento (“In tema di licenziamento nullo perché ritorsivo, il motivo illecito addotto ex art. 1345 c.c. deve essere determinante, cioè costituire l'unica effettiva ragione di recesso, ed esclusivo, nel senso che il motivo lecito formalmente addotto risulti insussistente nel riscontro giudiziale;
ne consegue che la verifica dei fatti allegati dal lavoratore, ai fini all'applicazione della tutela prevista dall'art. 18, comma
1, st.lav. novellato, richiede il previo accertamento della insussistenza della causale posta a fondamento del licenziamento”; Cass., sez. L, sentenza n. 9468 del 04.04.2019).
12- Con riferimento alle doglianze circa la delibera n. 158 del 12.05.2020, con cui alla De IO è stato conferito l'incarico di direttore del servizio centrale unica di committenza, nessuna censura
è stata mossa avverso la sentenza del GdL di Campobasso laddove a pag. 6, ult. cpv., sono state dichiarate inammissibili tutte le questioni ad essa relative in quanto oggetto di precedente e distinto giudizio.
8 13- Alla luce delle argomentazioni che precedono l'appello va rigettato, dovendosi, in conseguenza, confermare la sentenza impugnata. Segue la condanna dell'appellante al pagamento, in favore dell'appellata, delle spese del presente grado di giudizio, non ravvisandosi ragioni per disporne la compensazione anche solo parziale. Va, invece, dichiarata l'irripetibilità delle spese quanto al rapporto processuale con gli appellati contumaci.
Deve darsi, infine, atto della sussistenza dei presupposti per il pagamento da parte dell'appellante di un importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per la proposta impugnazione.


PQM


Definitivamente pronunciando sull'appello avverso la sentenza emessa il 1° marzo 2024 dal
Tribunale di Campobasso - Giudice del lavoro - proposto con ricorso qui depositato il 29.08.2023 da DE LI BE nei confronti di REGIONE MOLISE, in persona del Presidente/legale rappresentante p.t., nonché di DI IE IA TO e OS ZO, ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione disattesa, così provvede: dichiara la contumacia di DI IE IA TO e OS ZO;
rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma l'impugnata sentenza.
Condanna De IO BE alla rifusione in favore della Regione Molise delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in € 2.000,00, oltre oneri accessori.
Dichiara irripetibili le spese relativamente al rapporto processuale con gli appellati contumaci.
Dà atto che sussistono i presupposti per il pagamento del doppio del contributo unificato.
Campobasso, 12.07.2024
Il consigliere estensore Il Presidente
Dr. Rita Pasqualina Curci Dr. ZO Pupilella
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