REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte D'Appello di Catania, Prima Sezione Civile, in persona dei magistrati: dott. Antonella Vittoria Balsamo Presidente dott. Dora Bonifacio Consigliere relatore dott. Antonino Fichera Consigliere ha pronunciato il seguente
DECRETO
Nel procedimento iscritto al n.1587/2024 R.G. posto in decisione all'udienza collegiale dell'11 aprile 2025 tra
(C.F. Parte_1
), assistito e difeso dall'Avv. AVVOCATURA DELLO STATO P.IVA_1
CATANIA
APPELLANTE
e
(C.F. , assistito e difeso Controparte_1 C.F._1 dall'Avv. BERRETTA GIUSEPPE
APPELLATO
In punto: reclamo avverso l'ordinanza emessa dal Tribunale di Catania in data 19 novembre 2024
***
La Corte, esaminati gli atti del procedimento iscritto al n. 1587/2024 R.G. avente ad oggetto la declaratoria di incandidabilità, ex art. 143, comma 11, d. lgs.
267/2000, di;
Controparte_1
con l'intervento del Procura Generale della Repubblica di Catania;
sciogliendo la riserva assunta OSSERVA
Il inoltrava, per le finalità di cui all'art. 143, comma 11, d. Parte_1
lgs. 267/2000 (Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti Locali, d'ora in poi T.U.E.L.), copia del decreto del Presidente della Repubblica emesso in data 25/05/2023 con cui è stato disposto lo scioglimento del
[...]
, unitamente alla copia della proposta di scioglimento Controparte_2 redatta dal Ministro dell'Interno e alla relazione del Prefetto di Catania.
Instaurato ritualmente il contraddittorio, alla udienza del 25/01/2024
l'Avvocatura dello Stato precisava che la domanda di incandidabilità di cui all'art. 143 c.11 TU enti locali come modificato dal D.L. 113/2018 convertito in
L. 132/2018 era rivolta nei soli confronti dell'ex sindaco CP
e di conseguenza con provvedimento del 22/02/2024 il Tribunale
[...]
dichiarava l'estinzione del giudizio nei riguardi di , CP_3 CP_4
, ,
[...] Controparte_5 Controparte_6 [...]
, , , CP_7 Controparte_8 Controparte_9 [...]
, mentre il procedimento proseguiva nei CP0 CP1
confronti di . Controparte_1
Infine all'udienza del 26/09/2024 le parti discutevano la causa e il Collegio assegnava termine di giorni dieci per le note conclusive.
Con ordinanza del 19.11.2024 il Tribunale di Catania dichiarava l'insussistenza dei presupposti per la declaratoria di incandidabilità di CP
.
[...]
Con reclamo depositato in data 29.11.2024 il ha chiesto di Parte_1
riformare e/o annullare il provvedimento del Tribunale di Catania oggetto di contestazione e, per l'effetto, ritenere e dichiarare l'incandidabilità dell'ex sindaco ai sensi dell'art. 143, comma 11, del T.U.O.E.L. nel Controparte_1
testo novellato del D.L. 4 ottobre 2018, n.113 convertito con modifiche nella L.
n.132/2018.
pag. 2/25 Si è costituito instando per il rigetto del reclamo. CP2
All'udienza del 28 febbraio 2025, la Corte ha assegnato alle parti termine per note di giorni 10 prima dell'udienza e ha rinviato per la decisione all'udienza dell'11 aprile 2025, ove la causa è stata posta in decisione.
****
Il reclamo è fondato e va accolto.
Occorre preliminarmente rilevare che il Tribunale nel suo provvedimento ha già richiamato il contenuto dell'art. 143 comma 11 T.U.E.L., nel testo ratione temporis applicabile e la giurisprudenza di legittimità formatasi nel corso del tempo in merito ai presupposti di applicabilità della predetta norma.
Sulla base di tali richiami ha quindi rilevato che” alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza di legittimità e dalla CEDU, pertanto, il procedimento volto all'accertamento dell'incandidabilità ha carattere autonomo rispetto al procedimento penale e, pur prescindendo dall'accertamento dell'esistenza del reato, costituisce l'extrema ratio in quanto incide, comprimendolo, sul primario diritto di elettorato passivo. Esso è diretto ad evitare il ricrearsi di situazioni cui il provvedimento di scioglimento ha inteso ovviare, e quindi a salvaguardare beni primari della collettività nazionale, identificabili nella legalità ed imparzialità dell'amministrazione e nella sua credibilità presso il pubblico, e cioè nel rapporto di fiducia dei cittadini verso l'istituzione, incrinato da fenomeni di infiltrazione e condizionamento riconducibili alla condotta degli amministratori;
in relazione a siffatta funzione, si richiede l'accertamento della sussistenza di una condotta (anche) colposa dell'amministratore che, pur non sconfinando nell'illecito, abbia comunque “favorito l'ingerenza di associazioni criminali o il condizionamento dalle stesse esercitato sulla gestione dell'ente territoriale”. La misura in questione, dunque, non ha natura di sanzione a carico degli amministratori che con la propria condotta abbiano dato causa allo scioglimento del consiglio comunale, giacché la temporanea compromissione del
pag. 3/25 diritto di elettorato passivo (che giustifica la giurisdizione del giudice ordinario) che può seguire alla pronuncia del Tribunale adito su iniziativa del
[...]
si spiega in ragione della sua finalità cautelativa e di prevenzione, Parte_2 volta cioè ad escludere l'eventualità che gli amministratori “responsabili” della dissoluzione, partecipando alla tornata elettorale successiva allo scioglimento stesso, possano perciò stesso rendere privo di reale efficacia il provvedimento di rigore, perpetuando l'ingerenza inquinante.
Il Tribunale, chiarita la natura e la funzione dell'istituto in esame, ha ricordato, sotto il profilo della disciplina, che la declaratoria di incandidabilità riguardi gli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento del consiglio comunale e che, ai fini della dichiarazione di incandidabilità, il Tribunale valuta la sussistenza degli elementi indicati nel comma 1 con riferimento agli amministratori indicati nella proposta stessa
(comma 11) ed ha rilevato come sia richiesta, in particolare, la presenza di
“elementi” o “forme di condizionamento” che consentano di individuare la sussistenza di un rapporto fra gli amministratori e la criminalità organizzata;
elementi che se, per un verso, non siano tali da concretarsi in forme di responsabilità penali degli amministratori, come detto, per altro verso è necessario che si pongano come “concreti univoci e rilevanti” ed assumano valenza tale da determinare un'alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi e da compromettere l'imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali” (Cons. Stato n. 126/2013).
Secondo il Tribunale, pertanto, “ai fini del presente giudizio volto alla declaratoria di incandidabilità degli “amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento”, si richiede la presenza di “elementi” su “collegamenti” o “forme di condizionamento” che consentano di individuare la sussistenza di un rapporto fra gli amministratori e la criminalità organizzata che non devono necessariamente concretarsi in situazioni di accertata volontà
pag. 4/25 degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata, né in forme di responsabilità personali, anche penali, degli amministratori”
(così Cons. Stato n. 1266/2012), purché, per come richiesto dal testo risultante dalla novella del 2009, detti elementi si pongano come “concreti, univoci e rilevanti” (Cons. Stato n. 126 del 2013). Non è, dunque, sufficiente un mero quadro indiziario fondato su “semplici elementi”, in base ai quali sia solo plausibile il potenziale collegamento o l'influenza dei sodalizi criminali verso gli amministratori comunali, con condizionamento delle loro scelte e ricaduta sul buon andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa, sul regolare funzionamento dei servizi e sulle stesse condizioni di sicurezza pubblica, dovendo detti elementi caratterizzarsi per concretezza, essere cioè assistiti da un obiettivo
e documentato accertamento nella loro realtà storica;
univocità, che sta a significare la loro direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire;
rilevanza, che si caratterizza per l'idoneità all'effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell'ente locale” (cfr., tra le tante, Cons. Stato n. 126 del 2013, cit.).
Il primo giudice ha esaminato la documentazione afferente la richiesta di scioglimento del , (disposto con Decreto del Controparte_2
Presidente della Repubblica emesso, ai sensi del richiamato art. 143 d.lgls.
267/2000 il 25/5/2023) ed in particolare la relazione prefettizia del 03/03/2023, prot.n. 231/S.d.S/Area 1R posta alla base della proposta di scioglimento avanzata nella relazione del 22/05/2023 del Ministro dell'Interno, dando atto che nella suddetta relazione del Ministro dell'Interno viene evidenziato come il
[...]
, i cui organi elettivi sono stati rinnovati nelle consultazioni Controparte_2
amministrative del 12/06/2022, presenti forme di ingerenza da parte della criminalità organizzata che ne hanno compromesso la libera determinazione e l'imparzialità dell'amministrazione locale, e che, in particolare, “dalle risultanze di un attento monitoraggio condotto sull'ente locale, basato anche sulle
pag. 5/25 informazioni fornite dalle forze di polizia e sugli approfondimenti operati dal locale centro operativo della direzione investigativa antimafia, riguardanti gli amministratori eletti e i componenti dell'apparato burocratico” è emersa “la sussistenza di concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti e indiretti degli amministratori locali con la criminalità organizzata di tipo mafioso e su forme di condizionamento degli stessi”.
Il Tribunale ha preso in esame, poi, la relazione prefettizia del 3/3/2023 in cui viene illustrato come la Commissione di indagine ha preliminarmente esaminato e approfondito il contesto criminale che orbita intorno al Controparte_2
dove è predominante il ruolo della storica famiglia di cosa nostra etnea
[...]
“ ” che nel territorio di si articola attraverso il Persona_1 CP_2
clan locale i cui esponenti di spicco sono (individuato Per_2 Persona_3
come reggente del gruppo), (“ ”) e Persona_4 Per_5 Per_6
(“ ”), quest'ultimo indicato quale coordinatore territoriale su
[...] Per_7
. La Commissione muovendo la sua attività delle note Controparte_2
informative del comando provinciale dei Carabinieri di ha effettuato un Pt_1
articolato e approfondito esame dei rapporti e delle cointeressenze fra amministratori e dipendenti del con esponenti Controparte_2 della locale criminalità organizzata facendo emergere “un tessuto relazionale, costituito da rapporti di parentela e di affinità, fra gli amministratori e soggetti gravati da condanne per associazione di stampo mafioso”, in particolare Per_3
(“cuccumaru”) e (“ ”) i quali
[...] Persona_4 Persona_6 Per_7
risulterebbero legati da rapporti di parentela, anche stretti, con assessori e consiglieri comunali, sia di maggioranza sia di opposizione, riferibili alle due sindacature di . Controparte_1
La relazione prefettizia rimarca la circostanza che “esponenti dell'amministrazione e del Consiglio Comunale, in carica nel corso CP
delle due ultime consiliature abbiano un tessuto relazionale, per via di rapporti
pag. 6/25 di parentela e affinità, che li riconduce al clan ” e ciò sarebbe Per_2
“sintomatico del fatto che non si può escludere un loro possibile condizionamento da parte dello stesso sodalizio criminale”. Lo stesso vale per i rapporti di parentela dei dipendenti comunali con esponenti della criminalità mafiosa locale e dai quali si evince un possibile condizionamento dell'operato dei primi nello svolgimento e delle attività presso l'Ente. La Commissione ha quindi concluso ritenendo che i collegamenti tra amministratori e dipendenti del con esponenti del clan mafioso locale, “dimostrano la permeabilità CP_2
tanto degli organi di indirizzo politico che dell'apparato burocratico- amministrativo da parte delle locali famiglie criminali, con conseguente possibile “sensibilità” agli affari della criminalità organizzata operante nel comprensorio di ”. CP_2
Il Tribunale, inoltre, nell'esaminare il ruolo assunto dal ha precisato CP che si deve “verificare nello specifico, la sussistenza del nesso eziologico tra la condotta omissiva o commissiva assunta e lo scioglimento del consiglio comunale, sulla base di elementi concreti, univoci e rilevanti. Si rileva infatti come “In relazione al provvedimento di scioglimento dell'amministrazione comunale, la dichiarazione d'incandidabilità degli amministratori non ne costituisce conseguenza automatica, ma ha carattere autonomo, essendo fondata su presupposti diversi, e segnatamente sull'accertamento della colpa degli amministratori per la cattiva gestione della cosa pubblica, che ha determinato o favorito l'apertura della stessa alle ingerenze ed alle pressioni delle organizzazioni criminali operanti sul territorio” (Cass. 22/04/2020 n. 8030).
In particolare ha evidenziato come “sia insufficiente, ai fini della dichiarazione
d'incandidabilità, la valutazione globale delle vicende dell'amministrazione, richiesta per il provvedimento di scioglimento, in quanto la natura personale della misura è volta a colpire esclusivamente coloro che sono responsabili del degrado dell'ente”.
pag. 7/25 Passando a scrutinare le singole condotte contestate all'ex Sindaco il CP
Tribunale ha rilevato che nella relazione prefettizia l'organo ispettivo ha effettuato un accesso presso gli uffici comunali all'esito del quale sarebbero emerse “svariate criticità”, sintomo di uno sviamento dell'attività dell'ente rispetto al perseguimento dell'interesse pubblico e segnatamente:
1) In primo luogo viene individuato come elemento di una “legalità debole” la illegittima nomina del Vice segretario comunale, ragioniere Persona_8
, responsabile dell'area economico-finanziaria, il quale non essendo
[...] in possesso dei diplomi di laurea previsti dall'art.13 comma 1 del DPR 465/1997 risultava privo dei requisiti soggettivi per ricoprire l'incarico in parola.
2) Atteggiamento ostruzionistico da parte dei componenti dell'amministrazione comunale, i quali si sono rifiutati di fornire piena collaborazione alla omettendo in tutto o in parte o, in altri casi, ritardando la consegna CP3
della documentazione richiesta dai Commissari. Ciò anche dopo gli espliciti richiami rivolti al Sindaco da parte dei Commissari.
3) Mancato ricorso alle cautele antimafia prescritte dalla legge. Dall'indagine ispettiva è emerso che l'abilitazione all'uso e all'accesso alla BDNA (Banca dati nazionale antimafia) non è mai stata in possesso del responsabile dell'Area tecnica né di alcun altro dipendente comunale. Dal 2016, anno di inizio di operatività della BDNA e fino alla data di insediamento della Commissione, il non ha eseguito alcun accesso alla Banca dati. Controparte_2
4) Affidamento di lavori e servizi in maniera diretta e in somma urgenza in favore di soggetti direttamente o indirettamente collegati con esponenti della criminalità organizzata. La relazione prefettizia evidenzia che sono stati percepiti oltre 330.000 dall'AEOP (Associazione Europea Operatori Polizia), che annovera fra i suoi soci soggetti legati a vario titolo a pregiudicati per mafia, per svolgere lavori di pertinenza della ditta affidataria del sevizio di raccolta e smaltimento rifiuti e che tale servizio è stato affidato dal 2017 a ditte in seguito pag. 8/25 raggiunte da interdittiva antimafia ai sensi del D.lgs.159/2011 quali “ Parte_3
e “
[...] Controparte_14
5) Assenza di controlli nella concessione di licenze commerciali a soggetti legati direttamente o indirettamente a esponenti della criminalità organizzata di tipo mafioso come di , l'officina Controparte_15 Controparte_16
meccanica di e di CP7 Controparte_18 Controparte_19
6) Concessione di terreni pubblici adibiti a pascolo in favore di Persona_9
, moglie del pregiudicato per mafia (“cuccumaru”), la
[...] Persona_4
quale ha percepito dal 2017 contributi AGEA per oltre euro 200.000,00.
7) Mancato avvio delle procedure per la destinazione alla pubblica fruizione di cinque terreni confiscati alla criminalità organizzata presenti sul territorio del
Comune di Castiglione.
8) Incapacità di riscossione dei tributi dell'ente e pagamenti di somme rilevanti in favore di soggetti e imprese gravate da pregiudizi penali o di polizia ovvero contigui ad ambienti criminali.
9) Ripetuta disapplicazione delle disposizioni del codice di giustizia contabile e mancato deposito del conto giudiziale presso la competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti.
Il primo giudice ha, quindi, ritenuto che “dalla disamina degli elementi istruttori raccolti non siano emersi elementi concreti, univoci e rilevanti tali da ritenere responsabile il di condotte che hanno dato causa allo CP
scioglimento del consiglio comunale in conseguenza di fenomeni di condizionamento o collegamento con la criminalità organizzata”.
In sede di reclamo il ha censurato tale decisione Parte_1
rilevando la sussistenza di tutti gli elementi per dichiarare l'incandidabilità dell'ex sindaco del Comune in questione, ed ha dedotto che le argomentazioni del giudicante, oltre ad essere viziate da una lettura oggettivamente riduttiva delle circostanze fattuali riscontrate dalla commissione di indagine - riportate pag. 9/25 nella relazione prefettizia e richiamate nella ministeriale prot. n. 20218 del 27 luglio 2023 - risultano non conformi ai consolidati principi enunciati dalla giurisprudenza in materia.
In particolare il reclamante ha rilevato che il Tribunale, discostandosi dal costante orientamento giurisprudenziale, non ha erroneamente considerato che, al di là di condotte - a suo dire - non adeguatamente specificate, la responsabilità dell'ex sindaco deriva dall'omessa attivazione da parte sua, come figura CP
di vertice dell'amministrazione comunale, dei poteri di indirizzo e controllo previsti in capo agli organi politici dei comuni sulla gestione amministrativa, finanziaria e tecnica dell'ente operata dall'apparato burocratico e, in particolare, dai dirigenti, dai funzionari e dai dipendenti comunali.
Il Ministero ha evidenziato come la giurisprudenza di legittimità e di merito riconosce, infatti, quale comportamento idoneo ad integrare la responsabilità dell'amministratore, ai sensi dell'art. 143, comma 11, del d.lgs. n. 267/2000, proprio il mancato esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo e delle funzioni di controllo ad esso spettanti nei confronti dell'apparato burocratico e che i giudici di merito, richiamando principi ormai consolidati, hanno, anche recentemente, ribadito che “È certo vero che l'art. 107 del decretolegislativo n. 267/2000 abbia inteso dare continuità al principio di separazione tra responsabilità politiche ed amministrative, ma se l'assetto organizzativo dell'ente locale assegna ai dirigenti compiti di amministrazione attiva, decisionali e di responsabilità, da esercitarsi in autonomia rispetto agli organi elettivi, nondimeno non rende tali ultimi organi estranei al ripetersi di irregolarità ed illeciti di gestione. Come attentamente rilevato dalla giurisprudenza, restano, invero, fermi, ai sensi del suddetto articolo 107, i compiti di indirizzo e, segnatamente, di controllo politico-amministrativo, che se non vanno esercitati partitamente per ogni singola determinazione provvedimentale, devono investire trasversalmente l'operato dei funzionari con
pag. 10/25 qualifiche dirigenziali (cfr. Cass. 10780/2019 e Cons. Stato 256/2016)”(cfr.,
Trib. Foggia n. 2288 del 2 aprile 2024).
Parimenti, anche la suprema Corte, recentemente, richiamando la propria consolidata giurisprudenza, ha ribadito che “Ai fini della dichiarazione
d'incandidabilità, non si richiede necessariamente una condotta commissiva, ma
è sufficiente una condotta anche soltanto omissiva, ove la stessa abbia costituito la causa o la concausa dello scioglimento dell'organo consiliare, potendo tale fattispecie realizzarsi quando l'amministratore abbia omesso di assumere, anche solo per colpa, le determinazioni utili per rimediare ad ingerenze esterne e a pressioni inquinanti derivanti da associazioni criminali (cfr. Cass., Sez. I,
31/01/2019, n. 3024; 15/02/2021, n. 3857)” (cfr., Cass., Sez. I, 12.04.24 n. 9928).
Il , in coerenza con il sopra richiamato orientamento, ha, quindi, Parte_1
precisato che i giudici di legittimità hanno evidenziato che l'inosservanza degli obblighi di vigilanza, indirizzo e controllo gravanti sul sindaco, ai sensi degli artt.
50, comma secondo, e 54, comma primo, lett. c), del d.lgs. n. 267 del 2000, è sufficiente ad integrare i presupposti per l'applicazione dell'art. 143, comma 11, del medesimo decreto, “giacché la finalità perseguita da tale disposizione consiste proprio nell'evitare il rischio che quanti abbiano contribuito a rendere possibili intromissioni delle associazioni criminali nella gestione dell'ente territoriale possano aspirare a ricoprire cariche identiche o simili a quelle già rivestite, con conseguente perpetuazione dell'ingerenza inquinante nella vita delle
Amministrazioni locali” (cfr. Cass., Sez. I, 5/02/2021, n. 2749).
Con specifico riferimento alla posizione di vertice del sindaco, il reclamante ha dato atto che la giurisprudenza ha sottolineato la rilevanza del contegno omissivo, in quanto «…non si poteva considerare il sindaco come una monade isolata dal contesto ove operava, al cui interno egli era, invece, chiamato ad esercitare il potere/dovere: di vigilare e sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti, ai sensi dell'art. 50, comma 2,
pag. 11/25 T.U.E.L.; di indirizzare e controllare l'operato dei soggetti a cui era affidato il compito di dare attuazione alle scelte deliberate dall'amministrazione, ex art.
107, comma 1, T.U.E.L.; più in generale, di sovrintendere alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l'ordine pubblico, a mente dell'art. 54, comma 1, lett. c), T.U.E.L.», richiamando anche Corte di Cassazione, Sez. I
Civile, ordinanza n. 22868 del 27 luglio 2023 e (cfr., Cass. Civ., Sez. I Civile,
Ord. n. 25380 del 29 agosto 2023, Cass. Civ., Sez. I, ord. n. 23445/2022).
Sulla base dei suddetti principi pienamente applicabili rispetto alla posizione dell'ex sindaco e che questi pur essendo al suo secondo mandato, non CP
risulta essersi concretamente preoccupato di intervenire, anche al fine di rendere trasparenti le attività dell'ente - il ha quindi ritenuto come il Parte_1
provvedimento del Tribunale di Catania sia, quindi, pienamente censurabile, avendo erroneamente ritenuto non addebitabile al in qualità di sindaco, CP
fra l'altro, anche l'inerzia tenuta in materia antimafia dall'amministrazione comunale e dagli uffici preposti (ritenendo, al riguardo, sufficiente il mero inoltro
- risultato tamquam non esset - ai responsabili di settore la nota della prefettura di
, senza alcuna successiva verifica). Pt_1
***
Osserva questa Corte come, prima di passare all'esame delle condotte specificamente contestate al reclamato, va dato atto dei più recenti orientamenti della giurisprudenza della Corte di Cassazione.
In particolare, tra le tante, oltre quelle citate dal , appare utile Parte_1
richiamare la recente sentenza del 25/12/2024, n. 34425, la quale ha esaminato il caso di un ex Sindaco, al quale era stato contestato, innazitutto, di non avere adottato le determinazioni necessarie per impedire che i collegamenti di alcuni amministratori con la criminalità organizzata locale inquinassero lo svolgimento dell'attività dell'ente comunale, nonché la carenza dei controlli preventivi antimafia.
pag. 12/25 La Suprema Corte, censurando il giudizio della Corte d'Appello secondo cui la condotta del Sindaco era vanificata dagli stessi dati riportati dalla relazione della commissione di accesso, posto che questi controlli erano risultati già carenti durante le precedenti consiliature e, comunque, le direttive in materia riguardavano in primo luogo, non il Sindaco, ma i dirigenti di settore, tenuti alla consultazione della banca dati nazionale antimafia in applicazione della normativa vigente in materia e delle apposite circolari della , e non Parte_1
risultava provato alcun condizionamento dell'amministrazione comunale da parte della criminalità organizzata di tipo mafioso o similare per effetto di questo limitato controllo preventivo antimafia - accogliendo il ricorso proposto dal si è espressa nei seguenti termini. Parte_1
Com'è noto, il comma 1 dell'art. 143 D.Lgs. n. 267 del 2000 (nel testo novellato dall'art. 2, comma 30, L. n. 94 del 2009) stabilisce quanto segue: "Fuori dai casi previsti dall'articolo 141, i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell'articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all'articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un'alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o
l'imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica."
Il successivo comma 11 dello stesso articolo prevede, poi, quanto segue: "11.
Fatta salva ogni altra misura interdittiva ed accessoria eventualmente prevista, gli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento di cui al presente articolo non possono essere candidati alle elezioni per la Camera dei deputati, per il Senato della Repubblica e per il
pag. 13/25 Parlamento europeo nonché alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, in relazione ai due turni elettorali successivi allo scioglimento stesso, qualora la loro incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo.
Ai fini della dichiarazione d'incandidabilità il Ministro dell'interno invia senza ritardo la proposta di scioglimento di cui al comma 4 al Tribunale competente per territorio, che valuta la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 con riferimento agli amministratori indicati nella proposta stessa. Si applicano, in quanto compatibili, le procedure di cui al libro IV, titolo II, capo VI, del codice di procedura civile."


2.2. Come più volte affermato da questa Corte, la dichiarazione di incandidabilità degli amministratori, che hanno dato causa allo scioglimento del consiglio comunale per fenomeni di infiltrazione di tipo mafioso, non è una misura sanzionatoria, ma una misura interdittiva di carattere preventivo (Cass.,
Sez. 1, Ordinanza n. 23445 del 27/07/2022), sicché incorre nella sanzione di incandidabilità il singolo amministratore che, pur non essendo direttamente responsabile delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento dell'ente, indipendentemente dalle attribuzioni dell'organo di cui faceva parte, abbia comunque concorso a determinare quell'effetto, fornendo un contributo alla condotta, commissiva od omissiva, degli altri amministratori cui competeva rispettivamente di assumere o non assumere determinazioni rilevanti a tal fine
(Cass., Sez.

1. Ordinanza n. 24566 del 09/08/2022).
La condotta rilevante ai fini della dichiarazione di incandidabilità, dunque, oltre
a non richiedere condotte commissive, potendo essendo integrata anche da condotte meramente omissive, neppure richiede trattarsi di condotte connotate da dolo, e tanto meno che tali condotte consentano di configurare un delitto di partecipazione ad associazione mafiosa o di concorso esterno alla stessa, essendo sufficiente che il destinatario della pronuncia di incandidabilità, da un
pag. 14/25 punto di vista soggettivo, non sia riuscito a contrastare efficacemente ingerenze
e pressioni delle organizzazioni criminali operanti nel territorio e, da un punto di vista oggettivo, abbia tenuto una condotta inefficiente, disattenta ed opaca che si sia riflessa sulla cattiva gestione della cosa pubblica (Cass., Cass., Sez. 1,
Ordinanza n. 8056 dell'11/03/2022).
È in definitiva sufficiente una situazione di cattiva gestione della cosa pubblica ascrivibile ad una condotta anche soltanto omissiva, ove quest'ultima abbia costituito la causa o la concausa dello scioglimento dell'organo consiliare, potendo tale fattispecie realizzarsi quando si ometta di assumere, sia pure solo per colpa, le determinazioni utili per rimediare ad ingerenze esterne e pressioni inquinanti derivanti da associazioni criminali, quantunque ereditate da precedenti consiliature (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 3024 del 31/01/2019; Cass.,
Sez. 1, n. 3857 del 15/02/2021; Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 25380 del
29/08/2023).
Richiamando la sentenza a SSUU n. 1747 del 30/01/2015, la Corte ha altresì precisato che “la valutazione della condotta rilevante per i fini dell'incandidabilità non deve, pertanto, essere parcellizzata, isolando le singole condotte rilevanti - - e considerandole disgiuntamente le une dalle altre - dovendo, al contrario, la valutazione essere complessiva e tale non da tralasciare, ma al contrario valorizzare, le interconnessioni e la trama dalla quale possa emergere la sussistenza dei presupposti per la dichiarazione di incandidabilità (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 25380 del 29/08/2023).
In tale quadro, pur non essendovi pregiudizialità in senso tecnico-giuridico tra il giudizio di impugnazione del decreto di scioglimento del consiglio comunale ed il procedimento per la dichiarazione di incandidabilità degli amministratori - trattandosi di giudizi aventi oggetto diverso, del tutto autonomi tra loro (Cass.,
Sez. 1, Ordinanza n. 15038 del 08/06/2018) - è necessario che la valutazione della condotta degli amministratori sia operata in modo non isolato e astratto,
pag. 15/25 ma nel contesto che ha determinato lo scioglimento del Consiglio, sia pure valutabile in modo autonomo rispetto ai giudizi di impugnazione di detto scioglimento, al fine di verificare se, anche solo per colpa, sussistano i presupposti per l'applicazione della misura interdittiva prevista dall'art. 143, comma 11, D.Lgs. cit., la cui finalità è quella di evitare il rischio che quanti abbiano cagionato il grave dissesto dell'amministrazione comunale, rendendo possibili ingerenze al suo interno delle associazioni criminali, possano aspirare
a ricoprire cariche identiche o simili a quelle già rivestite e, in tal modo, potenzialmente perpetuare l'ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali (Cass., Sez. 1, n. 2749 del 05/02/2021).
Orbene, alla luce di tale chiaro orientamento, ritiene questa Corte che nel caso di specie il Tribunale non risulta essersi conformato ai principi appena enunciati, perché, con riferimento al ha operato un giudizio parcellizzato CP
valutando isolatamente i fatti denunciati, senza dare contezza della valutazione delle condizioni generali in cui si trovava l'ente al momento dello scioglimento del Consiglio comunale.
Inoltre, il primo giudice ha dato risalto alla circostanza che la richiesta di incandidabilità è stata limitata al solo ex Sindaco (e non agli altri CP
amministratori) e che era insufficiente, ai fini della dichiarazione d'incandidabilità, la valutazione globale delle vicende dell'amministrazione, richiesta per il provvedimento di scioglimento.
Ritiene questa Corte che, viceversa, in via generale, dagli atti e soprattutto dalle memorie depositate dal PM in primo grado, emergono chiari collegamenti tra taluni degli amministratori e consiglieri comunali e la criminalità organizzata posto che:
- gli assessori e sono figli conviventi di CP_3 CP1 Per_3
condannato in primo grado alla pena di 10 anni di reclusione, per i reati di
[...] cui agli artt. 416 bis commi 1, 2, 4 e 6 c.p., 629 commi 1 e 2 in relazione all'art.
pag. 16/25 628 comma 3, 56, 110 c.p. e art. 7 L. 203/91, ed in particolare è CP_3
stata assessore e consigliere nella Giunta Municipale del Sindaco CP2
(anni 2017-2022);
[...]
- l' risulta essere nipote (figlio del fratello CP_20 Controparte_4
) di , il quale risulta imputato Persona_10 Persona_4
unitamente a anche per il reato di cui all'art. 416 bis Persona_6
c.p.;
- molteplici sono infine i legami tra alcuni membri dell'amministrazione comunale sciolta, dipendenti e/o soggetti che hanno avuto contributi dal
[...]
con il predetto , già condannato alla pena Controparte_2 Per_6
di 18 anni di reclusione in forza della Sentenza nr. 838/2020 della Corte
d'Appello di Catania per i reati di cui agli artt. 416 bis commi 1, 2, 4 e 6 c.p., 629 commi 1 e 2 in relazione all'art. 628 comma 3, 110 c.p. e art. 7 L. 203/91, nonché artt. 73 ed 80 d.p.r. 309/90, e attinto da altri procedimenti penali.
Tutti questi elementi sono stati ignorati dal Tribunale, seppur assumano una generale rilevanza.
Inoltre, con riferimento all'ex Sindaco la Corte di Cassazione, nella sentenza sopra richiamata, ha rilevato che “oltre alla esclusione di ogni addebito per
l'omessa vigilanza sull'operato del e del ritenuto non influente ai CP_21 CP_22
fini di una pronuncia di incandidabilità di questi ultimi, sulla base di un giudizio come sopra viziato - è stata negata la rilevanza della pur accertata carenza dei controlli preventivi antimafia all'interno dell'ente in forza di argomenti che si pongono in contrasto con i principi sopra enunciati, poiché è dato rilievo al fatto che tali carenze erano già esistenti durante le precedenti consiliature e che comunque le direttive erano indirizzate prima di tutto ai dirigenti di settore, e non al Sindaco, senza tenere conto che, invece, gravano comunque sul Sindaco gli obblighi di vigilanza, indirizzo e controllo (v. in particolare, gli artt. 50, comma 2, 54, comma 1, lett. c, e 107 D.Lgs. n. 267 del 2000), anche in
pag. 17/25 relazione a condotte e prassi precedentemente instaurate, che, pertanto, impongono di valutare, ai fini della pronuncia di incandidabilità, la possibilità di ricondurre al Sindaco, anche solo per colpa, il mantenimento di una prassi non conforme a diritto.
Tali principi devono pertanto essere tenuti in considerazione nell'esame delle singole condotte e rivelano l'inconducenza e l'errata valutazione espressa dal
Tribunale alla luce dei doveri imposti al Sindaco.
a) La nomina del Vice segretario Persona_8
Il Tribunale ha motivato l'irrilevanza di tale contestazione sulla circostanza che la sua nomina risale al 09/06/2006, quindi a un periodo anteriore alla sindacatura del e comunque, al di là delle irregolarità della CP
procedura di designazione, nessun legame con possibili ingerenze e pressioni delle associazioni criminali è stato prospettato dall'Amministrazione richiedente né è emersa dal compendio istruttorio alcuna responsabilità del il CP
quale ha provveduto ad annullare in autotutela la nomina del vice segretario dopo i rilievi della (decreto n. 12 del 27/09/2022 allegato sub doc. CP3
27 alla memoria difensiva).
A giudizio della Corte va, tuttavia, rilevato che il predetto vice segretario è stato oggetto di plurimi provvedimenti di nomina alcuni dei quali a firma proprio del come può evincersi dal provvedimento di annullamento del CP
27/9/2022 in cui si da atto della sua nomina con D. Sindacale del 25/1/2022, annullamento peraltro eseguito solo a seguito del rilievo a parte della
Commissione prefettizia.
b) mancata collaborazione da parte degli Uffici Comunali
Quanto alla dedotta mancata collaborazione da parte degli Uffici Comunali il
Tribunale ha motivato come nessuna condotta specifica viene imputata al né emerge alcun condizionamento o influenza da parte del Sindaco CP volti a favorire il comportamento ostruzionistico dell'apparato burocratico.
pag. 18/25 Rileva la Corte che viceversa nella relazione prefettizia si dà atto di un atteggiamento dilatorio nella consegna della documentazione richiesta e in consegna lacunosa e parziale e che, nello specifico, non risultano consegnati né tutti i dati del protocollo elettronico dal 2017 al 2022 – mancando i dati di gennaio-maggio 2018 – né il registro delle determine per ciascun settore.
c) mancato ricorso alle cautele antimafia prescritte dalla legge
Il Tribunale sul punto ha osservato che la contestazione relativa all'omessa richiesta della documentazione antimafia, così come ogni contestazione che possa riguardare le modalità di scelta del contraente, può essere mossa unicamente all'apparato dirigenziale e non all'organo di indirizzo politico, richiamando l'art. 107 d. lgs. 267/2000 che attribuisce ai dirigenti la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle ricorse umane, strumentali e di controllo.
In particolare, con specifico riguardo al mancato accesso alla BDNA (Banca
Dati Nazionale Antimafia), il primo giudice ha rilevato che il ha CP
prontamente inoltrato ai responsabili di settore la nota della Parte_1
n. 8630 del 22/07/2020 (doc. 10 produzione con cui
[...] CP
venivano richiesti al chiarimenti circa il mancato utilizzo della BDNA, CP_2
adempiendo così ai suoi doveri di indirizzo e controllo politico-amministrativo.
Il Ministero reclamante ha, tuttavia, evidenziato che
- la BDNA è stata istituita nel 2016;
- fino al 2020 il è stato inerte nel chiedere ai dipendenti dell'area CP
tecnica di abilitarsi all'uso e all'accesso alla predetta banca dati;

- solo dopo il richiamo della il ha inviato la nota ai Parte_1 CP
suddetti dipendenti, senza accertarsi che gli stessi provvedessero non solo a richiedere le credenziali (richiesta avvenuta solo nel 2021) ma soprattutto che le stesse venissero utilizzare per gli opportuni controlli,
pag. 19/25 risultando viceversa che, dopo la richiesta, le credenziali non sono state mai ritirate impedendo il perfezionamento dell'iter.
Siffatte circostanze non sono state contestate dalla difesa del e CP
pertanto devono ritenersi pacifiche.
d) servizi di raccolta e smaltimento rifiuti svolti dall' AEOP (Associazione
Europea Operatori Polizia) nonché per l'affidamento del medesimo servizio in favore di ditte in seguito interdette ai sensi del D.lgs. 159/2011.
Tale contestazione è stata superata dal Tribunale sempre con riferimento all'art. 107 del D.lgs. 267/2000 che al comma 2 così dispone: “Spettano ai dirigenti tutti
i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico- amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e
108.”; e al successivo comma 3 attribuisce ai dirigenti “tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente: ... b) la responsabilità delle procedure
d'appalto e di concorso;
c) la stipulazione dei contratti.
Il Tribunale ha, inoltre, osservato che le ingenti somme percepite dall' CP_23 risultano in parte pagate dall'Economo e in parte hanno formato oggetto di mandati di pagamento da parte della , non risultando prodotto alcun CP_24
atto riconducibile al Sindaco e comunque appare irrilevante che fra i soci dell' vi siano soggetti a vario titolo imparentati con pregiudicati per mafia, CP_23
in quanto tale circostanza non costituisce da sola un elemento indicativo di un collegamento rilevante ai sensi dell'art. 143, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
Quanto agli affidamenti alle ditte “ e Parte_3 [...]
raggiunte da interdittive antimafia, il Controparte_14
pag. 20/25 Tribunale ha ribadito che questi sono di competenza del responsabile di settore, unico soggetto per legge tenuto a richiedere ed ottenere la documentazione antimafia prima della stipula dei relativi contratti. Ne consegue che eventuali omissioni o irregolarità commesse dal dirigente del settore nella scelta del contraente non possano essere imputate al sindaco.
A giudizio del Collegio, tuttavia, non può non rilevarsi che, come emerge anche dalle memorie depositate dal PM:
- l' ha acquisito contributi per oltre trecentomila euro al fine di CP_23 svolgere attività in realtà proprie dell'appalto relativo alla gestione dei rifiuti, in assenza di affidamento di appalto;

- tra gli associati sono stati individuati anche “soggetti legati a vario titolo a pregiudicati per mafia” (v. memoria e documentazione prodotta dal PM);
- le società e cui è stato via via affidato il Pt_3 Parte_4
servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti (con numerosi provvedimenti di proroga del 2018, 2019 e 2020), risultano entrambe raggiunte da interdittiva già nel 2017.
Le superiori circostanze non risultano contestate dal reclamato.
e) rilascio delle licenze commerciali
Il Tribunale, con riguardo a siffatta contestazione ha rilevato che l'attività di macelleria di è stata avviata anteriormente alla sindacatura Controparte_16
del ed in particolare il 12/09/2014 mentre con riguardo “bar CP
pasticceria di l'unico elemento ritenuto sintomatico CP8 Controparte_19 di un possibile condizionamento dell'operato dell'Ente è il rapporto di parentela del titolare con la famiglia (la madre , è Per_6 Parte_5
cugina di primo grado di soggetti pregiudicati per mafia), concludendo che tale dato da solo non è decisivo ai fini di un collegamento rilevante ai sensi dell'art. 143, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Secondo il Tribunale non può essere imputata al Sindaco neanche il rilascio dell'autorizzazione alla continuazione dell'attività
pag. 21/25 da parte di (che ha rilevato l'attività del fratello Parte_6 CP6
in data 28.6.2019) in quanto il relativo provvedimento è stato firmato dal direttore di Settore per cui ogni contestazione circa la regolarità della procedura può essere mossa unicamente all'apparato dirigenziale e non all'organo di indirizzo politico.
Il collegio, tuttavia, deve precisare che tali legami di parentela non solo non potevano non essere a conoscenza del ma soprattutto non possono non CP
avere influenza sulla corretta gestione del Comune e soprattutto sui controlli antimafia che avrebbero dovuto essere espletati.
f) concessione dei terreni adibiti a pascolo in favore di . Persona_9
Il Tribunale ha rilevato che sebbene risulti che la stessa sia moglie del pregiudicato per mafia (“cuccumaru”), la concessione rientra Persona_4
nell'attività di gestione del responsabile di settore e che nel caso specifico l'assegnazione dei terreni è stata bandita con determina n. 30 del 18/05/2017 anteriormente all'insediamento del CP
Il Tribunale omette, però di rilevare che, sebbene nei confronti della ditta individuale ” l'interdittiva antimafia sia Per_9 Persona_9
intervenuta solo il 17.04.2023, la annovera i seguenti precedenti penali: Per_9
14/12/2002 segnalata dalla Tenenza GdF di Taormina per indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato (art. 316 ter comma 1 c.p.) e tentata truffa aggr.
Conseguimento erogazioni pubbliche (art. 640 bis c.p.); 16/05/2020 segnalata dalla Stazione CC di per furto di energia elettrica. Inoltre la Controparte_2
stessa è la moglie di condannato per associazione di Persona_4
stampo mafioso.
Ciò premesso, alla luce dei superiori elementi, da esaminarsi congiuntamente per come sopra evidenziato - dovendosi procedere ad una valutazione complessiva tale non da tralasciare, ma al contrario valorizzare, le interconnessioni e la trama dalla quale possa emergere la sussistenza dei pag. 22/25 presupposti per la dichiarazione di incandidabilità - questa Corte non può non evidenziare la rilevanza della conclamata carenza dei controlli preventivi antimafia all'interno dell'ente e del ruolo affidato al Sindaco su cui gravano gli obblighi di vigilanza, indirizzo e controllo (v. in particolare, gli artt. 50, comma
2, 54, comma 1, lett. c, e 107 D.Lgs. n. 267 del 2000).
In particolare dalle superiori comprovate criticità emerge una grave precarietà funzionale degli uffici e dell'intero apparato burocratico del
[...]
nonché lo sviamento dell'attività dell'Ente rispetto ai canoni di CP_2
legalità imposti dalle normative, cattiva gestione della cosa pubblica ascrivibile ad una condotta omissiva da parte del - che nella sua qualità di Sindaco CP
avrebbe dovuto vigilare e imporre il rispetto delle procedure di legge- costituente certamente la causa dello scioglimento dell'organo consiliare.
In altri termini, era compito del Sindaco assumere le determinazioni CP
utili per rimediare alle sopra indicate irregolarità al fine di evitare ingerenze esterne e pressioni inquinanti derivanti da associazioni criminali, mentre viceversa risulta che molti soggetti hanno goduto di trattamenti privilegiati (si pensi all' alla , alla alla ) seppure CP_23 Pt_3 Parte_4 Per_9
chiaramente legati a noti esponenti mafiosi.
Peraltro, la condotta omissiva tenuta dal appare evidente proprio con CP
riferimento al mancato accesso alla Banca Dati Nazionale Antimafia da parte dei dipendenti dell'ente, sebbene lo stesso aveva ricevuto una chiara nota da parte della che lo invitava ad attivarsi, accesso che avrebbe consentito di Parte_1
conoscere anche le misure interdittive adottate ed evitare ingerenze esterne e pressioni inquinanti da parte delle associazioni criminali.
Risulta, conseguentemente, comprovata, alla luce di una visione d'insieme della congerie istruttoria acquisita, che il anche solo per colpa, sia CP
venuto meno agli obblighi di vigilanza, indirizzo e controllo previsti dagli artt.
50, comma 2, 54, comma 1, lett, e), e 107, comma 1, TU.E.L., condotta che deve pag. 23/25 considerarsi di per sé sufficiente a integrare i presupposti per l'applicazione della misura interdittiva prevista dall'art. 143, comma Il, d.Igs. 267/2000, dato che la finalità perseguita dalla norma è proprio quella di evitare il rischio che quanti abbiano cagionato il grave dissesto dell'amministrazione comunale, rendendo possibili ingerenze al suo interno delle associazioni criminali, possano aspirare a ricoprire cariche identiche o simili a quelle già rivestite e, in tal modo, potenzialmente perpetuare l'ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali.
Deve, pertanto, dichiararsi l'incandidabilità dell'ex sindaco Controparte_1
ai sensi dell'art. 143, comma 11, del T.U.O.E.L. nel testo novellato del D.L. 4 ottobre 2018, n.113 convertito con modifiche nella L. n.132/2018.
Le spese di entrambi i gradi del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo (applicati i parametri medi delle tabelle allegate al DM n. 147/2022, in relazione al valore indeterminabile di complessità alta).


P.Q.M.


La Corte d'Appello di Catania, in accoglimento del reclamo proposto dal nei confronti Parte_1
di avverso il provvedimento emesso dal Tribunale di Controparte_1
Catania in data 19 novembre 2024:
Dichiara l'incandidabilità dell'ex sindaco ai sensi dell'art. Controparte_1
143, comma 11, del T.U.O.E.L. nel testo novellato del D.L. 4 ottobre 2018, n.113 convertito con modifiche nella L. n.132/2018. condanna la parte reclamata al pagamento, in favore della parte reclamante delle spese del doppio grado del giudizio, che liquida in € 14.103,00 quanto al giudizio di primo grado, ed in complessivi € € 14.317,00, quanto alla presente fase di gravame, oltre 15 % per spese generali, I.V.A. e C.P.A. come per legge.
pag. 24/25 Così deciso, in data 23/05/2025, nella camera di consiglio della prima sezione civile
Il Consigliere relatore/estensore Il Presidente Dott. Dora Bonifacio Dott. Antonella Vittoria Balsamo
pag. 25/25