Pubblicato il 19/05/2025

N. 04273/2025REG.PROV.COLL.

N. 03373/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 del codice del processo amministrativo;
sul ricorso numero di registro generale 3373 del 2025, proposto da:
Comune di Casalbordino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Coromano e Daniela Giancristofaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex leg e in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Chieti e Pescara, AN TÀ ER, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, Sezione Prima, n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 il Cons. Francesco Cocomile e uditi per le parti gli avvocati Giuliano Di Pardo, Michele Coromano e Daniela Giancristofaro;

Comunicata alle parti la possibilità di adottare una sentenza in forma semplificata, ricorrendone le condizioni previste;

Sentite le stesse ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Con una serie di sopralluoghi, eseguiti presso il “ camping Macondo ” tra l’agosto e l’ottobre del 2021 (cfr. i verbali della Polizia municipale) il Comune di Casalbordino riscontrava la presenza di numerosi abusi edilizi, consistenti nella realizzazione senza titolo abilitativo - in zona soggetta a vincolo paesaggistico e idrogeologico - di 109 piazzole, pavimentate e recintate, e di altrettante strutture prefabbricate ( bungalow ) poggiate stabilmente su blocchi in latero-cemento e blocchi di elementi in cemento vibrato rinforzati con tiranti in ferro. Gli abusi occupavano una superficie complessiva di circa 17.100,00 mq.

Veniva quindi svolta un’attività istruttoria finalizzata a identificare i soggetti a vario titolo coinvolti nella vicenda e, in particolare, coloro che avessero la disponibilità dei diversi bungalow .

Con ordinanza n. 69 del 6 dicembre 2021 il Comune ordinava all’odierno appellato la demolizione delle opere relative alla « struttura n. 55 », nella sua disponibilità. Il provvedimento ripristinatorio - rivolto anche alla ditta esecutrice dei lavori e al proprietario delle aree - non veniva impugnato da alcuno dei destinatari.

Con verbale prot. n. 21339 del 19 dicembre 2022 veniva accertata l’inottemperanza a quanto imposto nella predetta ordinanza, anche ai fini dell’immissione del possesso e della trascrizione nei registri immobiliari dell’intervenuta acquisizione gratuita della proprietà, ai sensi dell’art. 31, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001.

Con determinazione prot. n. 377 del 20 giugno 2024, oggetto di questo giudizio, era confermata l’acquisizione al patrimonio comunale, ai sensi dell’art. 31, comma 3 del d.P.R. 380/2001, della struttura « identificata con il n. 55 nell’Ordinanza n. 69/21 » insieme alla relativa area di sedime. Veniva inoltre irrogata a tutti i destinatari dell’ordinanza inottemperata, tra cui l’appellato, la sanzione pecuniaria di € 20.000,00, ai sensi del comma 4- bis del medesimo art. 31.

2. - L’interessato impugnava dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, il menzionato provvedimento, deducendo le seguenti doglianze:

« I. Difetto di legittimazione passiva del sig.re -OMISSIS- - Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 2, 3, 4, 4 bis e 5 del DPR 380/2001; Violazione e falsa applicazione dell’art 3 L. n. 241/90 per motivazione insufficiente e/o contraddittoria; Eccesso di potere difetto d’istruttoria; Eccesso di potere per erroneità dei presupposti;

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 comma 2-3-4 e 4 bis DPR 380/2001; Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/90, difetto di motivazione; Eccesso di potere - violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza - carenza di motivazione, illogicità, irragionevolezza della determina n. 377 del 20.06.2024 Comune di Casalbordino, avente ad oggetto “Conferma dell’acquisizione al patrimonio comunale - ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria” - infondatezza ed insussistenza dei presupposti in fatto e in diritto per l’applicazione della sanzione ».

3. - L’adito Tribunale con la sentenza in forma semplificata segnata in oggetto dichiarava in parte estinto, per rinuncia del ricorrente, il giudizio di cui al ricorso introduttivo, laddove veniva impugnata l’acquisizione del manufatto abusivo e dell’area di sedime, e in parte accoglieva il medesimo ricorso e, per l’effetto, annullava la sanzione pecuniaria irrogata.

4. - Con rituale atto di appello il Comune di Casalbordino chiedeva la riforma della sentenza di primo grado per i seguenti motivi:

«- Error in procedendo e in iudicando, immotivata omessa dichiarazione di inammissibilità del ricorso originario, motivazione errata, travisamento dei fatti, contraddittorietà, irragionevolezza, violazione e falsa applicazione del T.U. edilizia dpr n. 380/2001, in particolare artt. 3 e 31, degli artt. 812, 934 e ss. cc, dell’art. 4 del r.d.l. n. 652/1939, dell’art. 2, co. 3 del d.m. n. 28/1998 ».

5. - Resistevano al gravame il Ministero della Cultura e il sig. -OMISSIS-, chiedendone il rigetto.

5.1. - L’appellato chiedeva, inoltre, di rimettere all’Adunanza plenaria la questione relativa alla possibilità di irrogare la sanzione al mero utilizzatore, riscontrando un contrasto giurisprudenziale tra le sezioni di questo Consiglio. In subordine, proponeva questione di legittimità costituzionale dell’art. 31, commi 3, 4- bis e 4- ter , del d.P.R. n. 380/2001 e istanza di rinvio alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, per violazione del principio di proporzionalità.

5.2. - Rilevava, inoltre, che le sanzioni irrogate dal Comune risultano, nel complesso, sproporzionate, portando all’incameramento di una somma superiore a quella necessaria per la rimessione in pristino dell’area.

6. - Alla camera di consiglio del 13 maggio 2025 la causa passava in decisione.

7. - Ciò premesso, ritiene questo Giudice che l’appello debba essere accolto in quanto fondato, fatta salva la declaratoria di estinzione del giudizio di primo grado, laddove veniva impugnata l’acquisizione del manufatto abusivo e dell’area di sedime.

Il gravame può essere definito con sentenza in forma semplificata ai sensi degli artt. 38, 60 e 74 del codice del processo amministrativo, ricorrendone i presupposti, anche alla luce dei recenti arresti della Sezione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 9 dicembre 2024, nn. 9840, 9842, 9843, 9844, 9845, 9847, 9849 e 9850; Cons. Stato, Sez. II, 4 marzo 2025, nn. 1851, 1852, 1853, 1854 e 1855; Cons. Stato, Sez. II, 24 marzo 2025, nn. 2390 e 2391) relativi alla stessa vicenda.

7.1. - Come già evidenziato, infatti, l’intervento è parte di un abuso di più ampia dimensione realizzato nelle aree del “camping CO , oggetto di misure ripristinatorie (in particolare l’ordinanza n. 69/2021) e successivi provvedimenti sanzionatori dell’inottemperanza emessi nei confronti dei privati utilizzatori dei bungalow , già ritenuti legittimi da questo Consiglio.

7.2. - Secondo le citate sentenze, che il Collegio condivide pienamente, «… la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura] , oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto :

a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.;

b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);

c) non ha dedotto né provato di essersi trovata nell’impossibilità di rimuovere l’abuso (Ad. Plen. 16/2023);

d) la casa mobile non era diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee e necessitava di permesso di costruire ai sensi dell’art. 3 comma 1, lett. e.5) d.P.R. 380/2001 (con riguardo alla necessità del titolo edilizio per strutture prefabbricate del tipo c.d. case mobili, cfr. Cons. Stato sez. II del 02/10/2024 n. 7942 e del 18/12/2023 n. 10958), come accertato in sede di ingiunzione a demolire rimasta inoppugnata;

e) il titolo edilizio era necessario con riguardo a ciascuna delle 109 strutture-ognuna delle quali configura un autonomo abuso: non ha, quindi, fondamento logico, prima ancora che giuridico, la tesi dell’appellato in ordine alla necessaria unicità della sanzione pecuniaria per tutte le 109 strutture prefabbricate;

f) l’abuso è stato realizzato su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, sicché la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima, ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, senza alcuna discrezionalità nella modulazione della medesima …».

8. - La memoria depositata dall’appellato non porta a rimeditare le conclusioni sopra esposte.

8.1. - Le contestazioni mosse in ordine alla natura del bene o alla temporaneità del suo godimento non incidono, infatti, sulla possibilità di irrogare la sanzione pecuniaria all’odierno appellato, che indiscutibilmente si trovava, al momento dell’ordine di demolizione, « in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato » (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9).

8.2. - Infatti, secondo il contratto con la società AN (doc. 35 del Comune) l’appellato acquistava l’unità abitativa per cui è causa allocata presso il camping Macondo; lo stesso appellato stipulava in data 31 agosto 2018 il contratto di locazione della piazzola (doc. 36 del Comune).

La possibilità di ottemperare all’ordine di demolizione è, peraltro, confermata dai documenti, prodotti dal Comune, attestanti l’intervenuta rimozione dei bungalow da parte di diversi utilizzatori, che godevano delle strutture in forza di un titolo corrispondente a quello dell’odierno appellato e dal fatto che lo stesso appellato rinunciava al ricorso di primo grado in relazione alla parte dell’impugnato provvedimento con cui veniva disposta dal Comune l’acquisizione al proprio patrimonio del manufatto abusivo e della relativa area di sedime.

8.3. - L’operatività dell’accessione deve, comunque, escludersi, avendo le parti stipulato un contratto avente ad oggetto la sola unità abitativa allocata presso il villaggio camping Macondo, di per sé non idoneo a consentire l’acquisto della proprietà ai sensi dell’art. 936 del codice civile.

8.4. - Quanto alla validità del predetto contratto, va evidenziato che il riconoscimento - contenuto nella scrittura privata di locazione della piazzola del 31 agosto 2018 (cfr. pag. 1 - lett. C) - della permanente natura mobile del manufatto (« il sig … è proprietario di un “Kit-bungalow montabile” il quale, anche una volta montato, per sua espressa dichiarazione, è e rimane una unità abitativa a scopo turistico, mobile e rimovibile» ) costituisce una mera qualificazione giuridica, che non incide sulla sostanza delle prestazioni contrattuali (in particolare quella relativa alla concessione in godimento della piazzola) o sulla possibilità di eseguirle, né quindi può essere causa di nullità del contratto.

8.5. - Costituiscono, invece, questioni nuove, inammissibilmente proposte solo in questo grado di appello, quelle relative all’applicabilità dell’art. 2 della legge regionale n. 16/2003, all’erronea identificazione della struttura di proprietà dell’appellato, anche con riferimento al diritto dell’Unione europea.

8.6. - Per le ragioni di cui sopra, nemmeno si ravvisa alcun evidente contrasto giurisprudenziale circa la possibilità di qualificare il mero utilizzatore come “responsabile dell’abuso” , legittimo destinatario dell’ordine di demolizione e della sanzione pecuniaria prevista in caso di sua inottemperanza (art. 31, commi 2, 3, 4, 4- bis, del d.P.R. n. 380/2001). L’univoca giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 11 ottobre 2023, n. 16 e Ad. plen, 17 ottobre 2017, n. 9), infatti, identifica il “ responsabile dell’abuso ” in chi abbia una relazione materiale con il bene tale da porlo nella condizione di eseguire il provvedimento demolitorio, indipendentemente dal titolo giuridico sottostante e dall’eventuale “ruolo attivo” nella violazione (che risulta comunque accertato in capo all’appellato, responsabile della materiale collocazione del proprio “kit-bungalow” sulla piazzola presa in locazione).

8.7. - Manifestamente infondata appare, inoltre, la questione di costituzionalità sollevata dall’appellato, che muove dall’infondato presupposto della sua radicale estraneità alla realizzazione dell’abuso.

8.8. - Né sussiste la dedotta carenza di proporzionalità poiché la sanzione irrogata non poteva non essere nella misura massima ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis , del d.P.R. n. 380/2001 in considerazione del fatto che l’abuso è stato realizzato su area vincolata.

9. - Infine si richiama l’orientamento di questo Consiglio (Cons. Stato, Sez. II, 4 novembre 2024, n. 8752) secondo cui:

«… In materia di abusivismo edilizio ed in particolare sugli effetti della mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione, recente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha affermato che “l’impugnativa dell’acquisizione gratuita non preceduta dal ricorso avverso l’ordinanza di demolizione relativa ad un’opera abusiva, consolida gli effetti dell’atto presupposto, attraverso la sua inoppugnabilità, facendo sì che non possano essere denunciati eventuali vizi di tale atto in sede di gravame avverso l’atto applicativo che lo richiami, con la conseguenza che deve essere ritenuto inammissibile il ricorso proposto avverso il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale della costruzione abusiva e dell’area di sedime nel caso di mancata impugnazione dell’ingiunzione a demolire, a meno che non si facciano valere vizi propri dell’accertamento di inottemperanza e di acquisizione” (CdS, Sez. VI, n. 3013 in data 24 gennaio 2023). …».

Nella fattispecie in esame l’interessato con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado, ma anche in sede di appello, sostanzialmente contesta in relazione al provvedimento di acquisizione e di irrogazione della sanzione pecuniaria la natura dell’opera realizzata, contestazioni che avrebbe dovuto a suo tempo muovere avverso l’ordinanza di demolizione n. 69/2021 che viceversa non risulta essere mai stata impugnata.

10. - Per le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado, fatta salva la declaratoria di estinzione del giudizio di primo grado, laddove veniva impugnata l’acquisizione del manufatto abusivo e dell’area di sedime.

11. - Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo a favore del Comune di Casalbordino e a carico in solido delle parti private appellate -OMISSIS- e AN TÀ ER. Sussistono, invece, giustificati motivi per disporne la compensazione con riguardo al Ministero della Cultura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado, fatta salva la declaratoria di estinzione del giudizio di primo grado, laddove veniva impugnata l’acquisizione del manufatto abusivo e dell’area di sedime.

Condanna -OMISSIS- e AN TÀ ER in solido tra loro al pagamento, in favore del Comune di Casalbordino, delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in € 4.000,00, oltre accessori come per legge.

Compensa le spese nei confronti del Ministero della Cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Cocomile	Giulio Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.