R.G. 103/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO di PERUGIA
SEZIONE CIVILE
nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Claudio Baglioni Presidente
dott.ssa Francesca Altrui Consigliere
dott.ssa Arianna De Martino Consigliere Relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. r.g. 103 /2024 promossa da:
AUTORITÀ UMBRA RIFIUTI E IDRICO (A.U.R.I.) (P.IVA ), P.IVA_1
elettivamente domiciliato all'indirizzo di posta elettronica certificata dell'Avv. Marco Mariani, dal Email_1
quale è rappresentato e difeso in virtù di Procura in calce all'atto di citazione
APPELLANTE
contro
(P.IVA ), quale mandataria del RTI costituito tra CP_1 P.IVA_2 [...]
e elettivamente CP_1 ONroparte_2
domiciliata in VIA FEDERICO FRATINI N. 55 presso lo studio dell'Avv. CP_1
Giovanni Ranalli in virtù di procura rilasciata a margine dell'atto di costituzione
APPELLATA e nei confronti di
(C.F. , elettivamente domiciliato in ONroparte_3 P.IVA_3
PERUGIA, VIA LUIGI BONAZZI N. 9 presso lo studio dell'Avv. Lietta Calzoni in virtù di procura rilasciata a margine dell'atto di costituzione
APPELLATA
avente ad
OGGETTO
Altri contratti atipici
CONCLUSIONI DEI PROCURATORI DELLE PARTI
Per parte appellante:
in via principale, dichiarare il difetto di legittimazione passiva dell' ex ATI n. 4) CP_4
e dell' ub Ambito n. 4; CP_4
in via subordinata, rigettare le domande di in quanto destituite di CP_1
fondamento in fatto e in diritto per i motivi esposti nell'atto d'appello; per l'effetto condannare l'appellata al pagamento di tutte le spese di CP_1
entrambi i gradi del giudizio.
Per ONroparte_1
Si chiede il rigetto dell'appello dell' on conseguente conferma della Sentenza n. CP_4
494/2023 del Tribunale di Terni del 18.10.2022, con vittoria di spese.
Per il : ONroparte_3
In via principale, rigettare l'appello avversario e, in ogni caso, l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall'Autorità appellante, perché totalmente infondata in fatto ed in diritto, e per l'effetto confermare la sentenza resa inter partes dal Tribunale
di Terni n. 494/2023 del 10/7/2023;
In ogni caso, con vittoria di spese e compensi professionali del presente grado di giudizio.
pag. 2/21 RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione notificato in data 9.04.2019 ha citato in ONroparte_1
giudizio di fronte al tribunale di Terni il , ONroparte_3 ONroparte_5
4 e (ex A.T.I. n. 4), chiedendo la loro condanna al pagamento della somma di
[...] CP_4
€ 116.194,93 a titolo di premialità previste per il superamento degli obiettivi di raccolta differenziata eseguita presso il dall'art. 52 del Disciplinare tecnico ONroparte_3
P14, allegato al contratto che affidava alla la gestione del servizio di trasporto e CP_6
raccolta dei rifiuti urbani per il medesimo CP_3
La società ha dedotto, in particolare, di essere mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese costituito tra e ONroparte_1 [...]
, gestore del servizio di trasporto e raccolta nell'ambito ONroparte_7
della gestione integrata dei rifiuti urbani nei comuni dell'A.T.I. n. 4 Umbria (ora
Con A.U.R.I. - ) in virtù di contratto di affidamento sottoscritto con alcuni CP_5
Comuni rientranti nell'A.T.I., tra cui quello di . Il Disciplinare Tecnico allegato CP_3
a tale contratto di affidamento contemplava, ai sensi dell'art. 52, un sistema di premialità in relazione al superamento di obiettivi percentuali di raccolta differenziata,
oltre ad un meccanismo di penalità nel caso non venisse superata la percentuale predeterminata. In particolare tale sistema premiale prevedeva che per i soli Comuni
che presentavano percentuali di raccolta differenziata nell'anno 2012 inferiore ai livelli obiettivo sarebbe stato riconosciuto al gestore, in caso di superamento di determinate percentuali di raccolta differenziata stabilite, un corrispettivo aggiuntivo pari al 50%
dell'effettivo risparmio riscontrato in termini di costo di smaltimento dei rifiuti urbani,
calcolato secondo una precisa formula aritmetica riportata nel predetto Disciplinare
ON tecnico. ha dichiarato di aver superato, sia per l'anno 2016 che per l'anno 2017,
gli obiettivi previsti ai fini della corresponsione delle premialità, come certificato, per l'anno 2016, dalla Delib. G.R. 21/04/2017, n. 446 e, per l'anno 2017, dalla Delib. CP_8
pag. 3/21 18/06/2018, n. 667, dati che risultavano anche al monitoraggio eseguito direttamente da
(estratto dai dati “cloud” presenti nella banca dati e che ONroparte_5 CP_4
tuttavia le citate premialità non erano state mai corrisposte nonostante le numerose diffide inviate ad e ai comuni inclusi nell'A.T.I. CP_4
Il si è costituito eccependo in via pregiudiziale il difetto di ONroparte_3
giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo. Nel merito ha
ON contestato la mancata impugnazione, da parte dell' , delle delibere che CP_4
stralciavano la previsione delle premialità dai Piani Economici Finanziari 2018-2019; la contrarietà a norme imperative della premialità prevista dall'art. 52 del Disciplinare
Tecnico, che faceva sì che gravasse sulla collettività un costo ulteriore rispetto ai soli costi di servizio, violando così i principi normativi in materia di determinazione della tariffa dei servizi locali di smaltimento rifiuti;
la non applicabilità dell'art. 52 del
Disciplinare Tecnico al per l'anno 2017, in quanto in base ad atto di ONroparte_3
transazione del 5/8/2015 tra le parti citate in giudizio il sistema premiante poteva operare soltanto per i Comuni che presentavano percentuali di raccolta differenziata relative all'anno precedente (e cioè: l'anno 2015 per l'anno 2016, e l'anno 2016 per l'anno 2017) inferiori al livello obiettivo dell'anno da valutare;
che, in ogni caso, i dati
ON citati da contrastavano con quelli certificati dalla Regione Umbria, dai quali emergeva che il livello percentuale di raccolta differenziata era stato del 66,6 % per l'anno 2016 e del 68,6 % per l'anno 2017 e che, in ogni caso, parte attrice non aveva dimostrato gli ulteriori dati necessari per l'utilizzo del sistema di calcolo della premialità, ovvero l'importo relativo alla tariffa di smaltimento e la stima della produzione complessiva rifiuti;
che, infine, trattandosi di debito di valuta, non era dovuta la rivalutazione monetaria.
Si è costituita altresì la quale in via pregiudiziale ha eccepito il proprio difetto CP_4
di legittimazione passiva, ritenendo che, ai sensi dei principi espressi dalla normativa pag. 4/21 regionale e statale in materia di riparto delle competenze nell'ambito dei servizi di smaltimento dei rifiuti, l'Autorità non potesse essere considerata obbligata al pagamento delle premialità in solido assieme ai Comuni dell' . Inoltre, deduceva CP_9
di aver contestato a parte attrice una serie di inadempimenti, tra cui il mancato raggiungimento delle percentuali di raccolta differenziata, la ritardata esecuzione dei servizi, la mancata realizzazione del sistema informativo gestionale ed il mancato raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata nei Comuni di e Polino;
CP_1
che la clausola di premialità di cui all'art. 52 del Disciplinare Tecnico faceva riferimento solo ed esclusivamente alle percentuali raggiunte per mezzo della raccolta
ON
“porta a porta”; che la clausola premiale nel senso inteso da doveva considerarsi contraria a norme imperativa in quanto manifestamente contraria ai principi che reggono il contratto di concessione, in quanto determinava il venir meno dell'indefettibile requisito del “rischio operativo” a carico del Gestore, con conseguente trasformazione del contratto di concessione in un contratto di appalto, retto dalla ben diversa regola dell'invariabilità del prezzo. Infine, eccepiva che CP_4 CP_5
non poteva essere evocata in giudizio in quanto esistente solo ai fini di
[...]
mera organizzazione interna di e quindi sprovvista di personalità giuridica. CP_4
Il giudice di primo grado ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva di – CP_4
Sub ambito 4, rigettato l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata da ed ha parzialmente accolto le domande di condannando e CP_4 CP_1 CP_4
il in solido al pagamento della somma di € 82.814,23. ONroparte_3
Avverso tale decisione ha proposto appello articolando due motivi di CP_4
doglianza.
Con il primo motivo di appello censura che il giudice di primo grado abbia CP_4
ritenuto sussistente la sua legittimazione passiva, mentre la sottoscrizione del contratto da parte di on comporta un'assunzione di responsabilità patrimoniale in quanto CP_4
pag. 5/21 la normativa di riferimento attribuisce detta responsabilità ai Comuni. Osserva infatti che la normativa statale e regionale individua esclusivamente i Comuni quali soggetti titolari delle specifiche competenze riguardo al raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata e quali unici destinatari di misure premiali e sanzionatorie, mentre l' concorre unicamente alla predisposizione organizzativa generale del servizio CP_4
di raccolta differenziata e alla rinegoziazione dei contratti di servizio con i gestori. In
virtù di ciò, la sottoscrizione del contratto di affidamento da parte di non CP_4
avrebbe alcuna conseguenza rispetto all'allocazione delle competenze e delle relative responsabilità predeterminata dalla legge, per cui non potrebbe essere CP_4
considerata obbligata in solido al versamento delle premialità oggetto di causa.
Con il secondo motivo di appello deduce l'erroneità del provvedimento CP_4
impugnato, laddove ha rigettato l'eccezione di nullità dell'art. 52 del Disciplinare
Tecnico per contrarietà a norme imperative di ordine pubblico economico. Ad opinione dell'appellante detta clausola deve ritenersi, se interpretata nel senso invocato da
[...]
contraria a norme imperative e al metodo normalizzato di calcolo della tariffa CP_1
rifiuti di cui al D.P.R. n. 158/1999, posto che con detto sistema di premialità il risparmio di costo conseguente al raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata si tradurrebbe, anziché in una riduzione tariffaria per il cittadino, in un ulteriore onere a suo carico nella determinazione della TARI. Inoltre, la clausola di premialità di cui all'art. 52 del Disciplinare Tecnico farebbe riferimento non genericamente a percentuali di raccolta differenziata comunque raggiunte, bensì solo alle percentuali raggiunte per mezzo della raccolta “porta a porta”, rispetto al quale l' avrebbe sollevato delle contestazioni per inadempimento dell'affidatario del CP_4
servizio. Infine, la clausola presenterebbe un ulteriore profilo di illegittimità ex art 1343
c.c. per violazione di norme imperativa di ordine pubblico laddove il sistema premiale così delineato priverebbe il contratto di concessione di uno dei suoi presupposti pag. 6/21 indefettibili, ovvero l'allocazione del rischio di gestione in capo al concessionario, trasformandolo in un appalto con onere a carico dell'Amministrazione.
Si è costituito nel giudizio di appello eccependo in via preliminare ONroparte_1
l'inammissibilità dell'appello per tardività dell'eccezione relativa al difetto di legittimazione passiva (rectius titolarità dell'azione) eccezione relativa al merito e soggetta alle preclusioni processuali previste dall'art. 167 c.p.c., nonché
l'inammissibilità della relativa produzione documentale,
Nel merito deduce che l'appello è destituito di fondamento in quanto l'obbligo di
A.U.R.I. al pagamento della premialità è espressamente previsto dal disciplinare tecnico e ciò non è contraddetto dalla normativa citata dall'appellante, in quanto la stessa legge individua l'Autorità d'ambito quale soggetto responsabile dell'aggiudicazione del servizio. Quanto poi al secondo motivo d'appello, esso sarebbe inammissibile in quanto avente ad oggetto aspetti – la natura della premialità e la qualificazione del rapporto come appalto di servizi piuttosto che di concessione – già decisi dalla sentenza non definitiva n. 364/2020 del Tribunale di Terni passata in giudicato. Nel merito, la censura sarebbe comunque infondata poiché: nel contratto e nei suoi allegati non si fa alcun riferimento alla raccolta “porta a porta”, ma si correla la premialità al solo superamento delle percentuali di raccolta differenziata ivi previste;
non vi sarebbe alcuna norma imperativa che esclude la possibilità di riconoscere, in misura congrua e sulla base di criteri predeterminati, una premialità ai gestori del servizio di raccolta rifiuti.
ON
ha osservato infine che la mancata impugnazione da parte di dei capi CP_4
della sentenza relativi all'accertamento dei presupposti applicativi della premialità e della maturazione del diritto alla premialità per gli anni 2016 e 2017 in capo al gestore,
con relativa quantificazione, ha determinato la formazione del giudicato sul punto.
Si è altresì costituito il argomentando che sia la normativa invocata ONroparte_3
da controparte che gli impegni contrattuali da questa assunti con la firma del contratto di pag. 7/21 affidamento e la successiva transazione del 5.08.2015, peraltro non firmata dall'ente locale, confermano l'obbligo solidale di a corrispondere la premialità e quindi CP_4
la sua piena legittimazione nel processo, così come peraltro già deciso dalla Corte
d'Appello in una sua precedente pronuncia (n.477/24). Inoltre, eccepisce l'inammissibilità del secondo motivo di appello per contrarietà all'art. 342 c.p.c.,
rimettendosi alla decisione della Corte per mancanza di interesse a contraddire sul punto.
Depositate le note ex art. 352 c.p.c., la causa viene ora in decisione.
Preliminarmente si rileva che parte appellante ha ribadito, nelle proprie conclusioni,
l'eccezione di difetto di legittimazione passiva di , ma, ONroparte_5
poiché avverso la pronuncia di primo grado che ha dichiarato tale difetto di legittimazione le parti hanno prestato acquiescenza, non sarà necessaria alcuna statuizione.
ON Sempre in via preliminare si osserva che l'eccezione formulata da di inammissibilità dell'eccezione di difetto di legittimazione passiva di per CP_4
tardiva costituzione in primo grado, è infondata.
Le contestazioni sulla legittimazione ad agire, attiva o passiva, così come sulla titolarità,
attiva o passiva, del rapporto controverso hanno natura di mere difese, proponibili in ogni fase del giudizio, e, di conseguenza, il difetto di legittimazione così come la carenza di titolarità del rapporto, ancorché non oggetto di contestazione dall'altra parte,
sono rilevabili di ufficio se risultanti dagli atti di causa (Cass. Sez. L., 01/09/2021, n.
23721).
Nel caso di specie le deduzioni dell'appellante si fondano, essenzialmente, sull'interpretazione di norme di legge e sulla corretta applicazione delle clausole contenute in documenti, quali il contratto di affidamento del 31.10.2014 stipulato da
ON ON
e e relativi allegati, già prodotti da fin CP_4 ONroparte_3
pag. 8/21 dall'atto di citazione di primo grado (cfr. all.ti 1, 2 e 3 del fascicolo di primo grado di
ON parte ), cosicché da un lato la questione è esaminabile d'ufficio a prescindere dalla tempestività della costituzione, dall'altro, trattandosi di mera difesa, l'eccezione, anche se formulata oltre i termini di cui all'art. 167 c.p.c., deve ritenersi proponibile anche in appello.
Risulta invece fondata l'eccezione di inammissibilità della produzione documentale di dal momento che essa, in primo grado, si è costituita in data 12 marzo 2023, CP_4
quando i termini per la produzione di documenti ex art. 183 sesto comma c.p.c. erano ampiamente spirati. All'atto della costituzione non è neppure stato dedotto che sussistessero i presupposti per una rimessione in termini, per cui A.U.R.I. deve considerarsi decaduta dalla possibilità di produrre documenti.
Nel merito il primo motivo di appello è fondato nei limiti di seguito indicati.
La sentenza impugnata ha ravvisato la sussistenza della legittimazione passiva di CP_4
(ex ATI n. 4) in quanto fonte dell'obbligazione per cui è causa è la stipula del contratto del 31.10.2014 (di cui il Disciplinare Tecnico costituisce atto allegato) sottoscritto sia da he dal CP_4 CP_3
ritiene che da detto contratto non scaturiscano in capo a sé obbligazioni a CP_4
contenuto patrimoniale, perché ciò sarebbe in contrasto con le disposizioni normative nazionali e regionali che stabiliscono le competenze in materia.
Appare dunque utile ricostruire il quadro delineato dalla normativa di settore.
La L.R. 11/2009, art. 8, lett. a) e b) assegna ad la competenza circa CP_4
l'organizzazione del “servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani e definisce gli obiettivi da perseguire” nonché l'elaborazione e l'approvazione del “Piano d'ambito di cui all' articolo 13”. Inoltre, ai sensi della lettera d) della medesima norma A.U.R.I.
assegna i contributi e irroga le sanzioni di cui all' articolo 21 ai comuni in funzione del
conseguimento dei risultati di raccolta differenziata”. Si tratta, peraltro, della pag. 9/21 ridistribuzione fra i comuni dei contributi (o delle sanzioni) ricevuti dalla Regione (vedi art. 21 primo comma), necessari al fine di attuare le finalità di cui all'art. 39 comma 2
lettera b) – che a sua volta prevede che le risorse del fondo regionale per l'ambiente vengano destinate mediante “contributi ai comuni per la riorganizzazione dei servizi finalizzata alla progressiva estensione della raccolta differenziata domiciliare di cui all' articolo 21 e per l'applicazione delle agevolazioni e riduzioni tariffarie di cui all' articolo 42 “.
Tutto ciò è in linea con la legislazione statale di riferimento, il d.lgs. n.152/2006, che all'art. 202 prevede che “L'Autorità d'ambito aggiudica il servizio di gestione integrata
dei rifiuti urbani mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni
comunitarie, secondo la disciplina vigente in tema di affidamento dei servizi pubblici
locali in conformità ai criteri di cui all'art.113, comma 7, del decreto legislativo 18
agosto 2000 n.267.” disposizione a sua volta trasposta a livello locale dall'art. 16 della
L 11/2009, secondo cui l'A.T.I. (oggi A.U.R.I.) “aggiudica il servizio di gestione
integrata dei rifiuti, mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni
comunitarie e statali.
Di converso, la L.R. 11/2009 assegna ai Comuni alcune “funzioni amministrative” espressamente enucleate dall'art. 7 della L. R. n 11/2009, quali il “controllo del corretto
conferimento da parte dei cittadini dei rifiuti urbani ed assimilati ai servizi di raccolta
nell'ambito del proprio territorio” (lett. a), la “promozione e conclusione di accordi con
organismi pubblici e privati al fine di garantire una maggiore efficacia alle azioni e
agli interventi volti alla raccolta dei rifiuti e alla pulizia delle aree e degli spazi
urbani” (lett. b), nonché “l' approvazione della realizzazione o adeguamento dei centri di raccolta in conformità con la normativa vigente in materia” (lett. c). La stessa norma rimanda poi all'art. 198 d.lgs. n. 152/2006, il quale enuclea i poteri regolamentari con cui i Comuni “concorrono” nella gestione del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti,
pag. 10/21 specificando che ciò deve avvenire “in coerenza” con quanto disciplinato dai “piani
d'ambito adottati ai sensi dell'articolo 201”, quindi da parte dell'Autorità di gestione.
La normativa disegna quindi un sistema di competenze concorrenti fra cui CP_4
spetta l'organizzazione generale nell'ambito territoriale di competenza del servizio di gestione dei rifiuti, e i Comuni, i quali usufruiscono del servizio di raccolta e smaltimento e si occupano di regolamentare l'esecuzione a livello locale dei relativi incombenti, sempre nel rispetto di quanto stabilito dall'autorità di gestione, che delinea nel Piano d'Ambito il modello gestionale e organizzativo della raccolta.
Va poi considerato che la legge attribuisce ad A.U.R.I. un compito che va al di là della mera attività amministrativa di indirizzo, assegnandogli un ruolo attivo sia nella procedura di affidamento del servizio sia nella relativa procedura di allocazione delle risorse finanziarie necessarie.
L è infatti espressamente qualificato, a norma dei sopracitati artt. 16 L. R. CP_4
Umbria 11/2009 e 202 d.lgs. 152/2006, come il soggetto direttamente responsabile dell'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti, circostanza da cui discende la previsione, presente nella normativa locale (art. 5 L.R. Umbria n. 11/2009), secondo cui il presidente di appone la propria sottoscrizione al contratto di affidamento del CP_4
servizio di raccolta e smaltimento rifiuti. Ciò, per inciso, è di per sé sufficiente a far ritenere che come parte del contratto di servizio ex art. 203 d.lgs 152/2006, sia CP_4
legittimata a partecipare al giudizio promosso dal gestore azionando il suddetto contratto.
ON Oltretutto va ricordato che nell'agosto 2015 (doc. 14 ) ed il gestore CP_4
stipularono una transazione che, tra le altre cose, ridefiniva il periodo temporale per applicare la premialità di cui all'art. 52 del disciplinare, confermando con ciò la propria legittimazione quale parte del contratto di servizio, nel dettare i criteri per l'applicazione di premi e penalità.
pag. 11/21 A.U.R.I. è, inoltre, il soggetto che ai sensi dell'art. 13 della L.R. Umbria, n. 9 del 2011
approva il Piano d'ambito per il servizio di gestione dei rifiuti urbani, che comprende
“un programma di interventi necessari, accompagnato da un piano finanziario e dal connesso modello gestionale ed organizzativo. Il Piano d'ambito tiene conto della situazione esistente e stabilisce gli obiettivi da conseguire nel rispetto di quanto previsto dal Piano regionale di cui all' articolo 11”.
Nel Piano d'ambito è incluso il piano finanziario (cd. P.E.F), che deve indicare, in particolare, le risorse disponibili, quelle da reperire, nonché i proventi derivanti dall'applicazione della tariffa per la gestione dei rifiuti per il periodo considerato. Il PEF
contiene anche l'approvazione delle tariffe riferite ai servizi.
A tale proposito appare opportuno aprire una parentesi.
A norma del comma 639 dell'art. 1 L 147/13 i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, a carico dell'utilizzatore , sono finanziati dalla tassa dei rifiuti
(TARI).
La TARI (art. 1 comma 651) deve essere commisurata dal comune tenendo conto dei criteri determinati con il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
27 aprile 1999, n. 158. Inoltre (comma 654) deve essere assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio relativi al servizio, ricomprendendo anche i costi di cui all'articolo 15 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36, ad esclusione dei costi relativi ai rifiuti speciali al cui smaltimento provvedono a proprie spese i relativi produttori comprovandone l'avvenuto trattamento in conformità alla normativa vigente.
Da tale complesso di disposizioni, lette unitamente alle norme di principio che disciplinano la già esaminata competenza concorrente fra Ati e Comuni, si evince che –
ferma la funzione di Auri come organizzatore e collettore delle istanze dei vari Comuni
e munito di funzioni programmatiche, ma anche con poteri sanzionatori e di vigilanza sul corretto andamento del servizio– l'autorità d'ambito non è la controparte di ON
pag. 12/21 per ciò che riguarda le prestazioni di servizio di gestione dei rifiuti, essendo l'obbligazione di pagamento a carico dei Comuni, che devono affrontarne il costo attraverso la tariffa dei rifiuti imposta agli utenti.
Come si accennava, è stata A.U.R.I. a disporre l'affidamento del servizio nonché a concepire e approvare il Disciplinare tecnico allegato al contratto di affidamento compreso il sistema di premialità riportato nell'art. 52; detta norma stabilisce che “ai
fini di incentivare la ditta appaltatrice a rendimenti di raccolta differenziata sempre
maggiori” A.U.R.I. “riconosce” la relativa premialità.
Per quanto la suddetta espressione sia equivoca, essa va intesa in senso atecnico, non nel significato giuridico con cui il termine ricognizione viene utilizzato in numerose disposizioni codicistiche. nell'affermare che “riconosce” un corrispettivo CP_4
aggiuntivo pari al 50% dell'effettivo risparmio riscontrato in termini di costo di smaltimento dei rifiuti urbani in conseguenza dell'innalzamento della percentuale di raccolta differenziata secondo lo schema di calcolo dettagliatamente indicato
ON nell'articolo, non intendeva “riconoscere un debito” nei confronti di oppure obbligarsi personalmente nei confronti del gestore per il futuro;
intendeva soltanto attestare che, verificatesi le condizioni indicate nella clausola (miglioramento dei valori obiettivo di raccolta differenziata in una prefissata percentuale), il gestore avrebbe avuto diritto ad un premio economico aggiuntivo;
specularmente, in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, il gestore si sarebbe visto decurtare il corrispettivo facendosi carico del costo di trattamento e smaltimento della quantità di rifiuti urbani indifferenziati eccedente.
Va infatti osservato che il sistema premiale si inserisce nel contesto di un sistema di valutazione del merito del gestore del servizio concepito dalla stessa A.U.R.I. e trasposto nel Titolo VIII del Disciplinare Tecnico, il quale espressamente prevede che sia l'A.T.I. il soggetto che irroga le sanzioni e riscuote le relative penalità, tanto che è
pag. 13/21 prevista la possibilità per l'A.T.I. di incamerare autonomamente la stessa dal deposito cauzionale dato dal Gestore, qualora questo non ottemperi volontariamente al pagamento della penale, ex art. 51 del Disciplinare tecnico.
Oltretutto, anche l'art. 57 del disciplinare tecnico conferma che “I Comuni provvedono
direttamente al pagamento delle aziende affidatarie dei servizi di raccolta, selezione,
trattamento e smaltimento dei rifiuti”. Detto pagamento, incluso quindi quello della premialità, fa parte del sinallagma contrattuale e deve gravare esclusivamente sui
Comuni e non sull'Autorità d'ambito, che svolge una funzione programmatica e di raccordo per assicurare uniformità nella gestione del servizio per tutti i comuni siti in una certa area.
A questo punto si impone però una precisazione: il che non nega la spettanza CP_3
del premio e cioè la ricorrenza dei presupposti sostanziali che fondano la pretesa di
ON
, da un lato richiama alcuni precedenti di questa Corte (sentenza 477, 704 e 705)
che hanno confermato la condanna solidale di dall'altro osserva che proprio in CP_4
base all'art. 52 del Disciplinare Tecnico P14, il “riconoscimento” delle suddette premialità spettava esclusivamente all' che ha stralciato d'imperio le relative voci CP_4
di costo inserite dal Gestore nella proposta del piano. Ciò ha vincolato il Comune
appellato, tenuto a conformarsi per cogente disposizione normativa al PEF, non potendo prescindere dalle decisioni dell'Autorità d'ambito. Il dedotto inadempimento contrattuale sarebbe dunque imputabile solo ed esclusivamente all'Autorità, e non al appellato, che, anche volendo, non avrebbe potuto disattendere la decisione CP_3
dell'Autorità d'ambito e corrispondere le premialità in favore del Gestore.
La Corte ritiene di discostarsi dal precedente orientamento che ha affermato la legittimazione sostanziale di condannandola in solido con i Comuni. CP_4
pag. 14/21 Alcuna norma di quelle innanzi richiamate, infatti, prevede che sul piano economico-
finanziario sussista un rapporto contrattuale diretto fra gestore e Autorità d'ambito, con l'insorgere di obbligazioni reciproche.
ON
nelle sue difese richiama i poteri concorrenti in materia ambientale di Comuni ed
Autorità d'ambito, come da art. 198 d. lgs 152/2006, ma concorrere nella disciplina della gestione dei rifiuti urbani non vuol dire che le obbligazioni nascenti dal contratto di affidamento nei confronti del gestore ricadano sia su chi fruisce direttamente del servizio che su chi, per legge, disciplina il servizio;
la tesi della solidarietà è, del resto,
apertamente sconfessata dalla normativa in tema di Tari sopra richiamata.
D'altro canto, se è pur vero che il contratto ha forza di legge fra le parti, deve osservarsi che è parte stipulante del contratto di servizio in forza di una precisa norma di CP_4
legge (art. 5 LR 11/2013), ha la capacità di assumere obbligazioni in quanto munita di personalità giuridica ed autonomia amministrativa, regolamentare, organizzativa e contabile (vedi art. 3 LR 11/2013), ma nella fattispecie non ha assunto alcuna
ON obbligazione nei confronti di (che sicuramente non le compete sulla base del quadro normativo, come si è visto) in quanto, come sopra esposto, con la locuzione
“riconosce un corrispettivo aggiuntivo” essa si limitava a stabilire un obiettivo programmatico, ma non si obbligava personalmente.
Peraltro, se è vero che il disciplinare è predisposto da si tratta pur sempre di uno CP_4
schema tipo fissato dalla Regione (art. 203 d lgs 152/2006) e, sempre facendo riferimento a tale testo normativo, vedi art. 205, anche a livello legislativo sono previsti meccanismi premiali o sanzionatori (in termini di variazioni del tributo di conferimento dei rifiuti in discarica) che si è limitata a riprodurre nel testo del contratto, senza CP_4
per questo voler derogare al principio per cui i Comuni pagano, tramite i loro utenti, il costo del servizio.
pag. 15/21 Il Comune introduce però un ulteriore argomento meritevole di approfondimento: CP_4
ha approvato i PEF senza riconoscere le premialità richieste dal gestore, anzi opponendosi alla proposta di quest'ultimo, e di fatto ha impedito ai Comuni di finanziarsi e poter procedere al pagamento.
Dagli atti risulta che è passata in giudicato la sentenza non definitiva del Tribunale di
Terni 326/2020 che si era pronunciata sulla giurisdizione e che ha negato che le delibere di dovessero essere previamente impugnate dal gestore, in quanto incidevano su un CP_4
diritto soggettivo “perfetto”, come cristallizzato nel contratto stipulato fra le parti, e non su una posizione di interesse legittimo.
in sede di approvazione del PEF per l'anno 2018 (e poi anche per l'anno 2019) CP_4
non ha riconosciuto il corrispettivo aggiuntivo “premiale” – non solo per gli anni 2018-
2019 ma anche per gli anni 2016-2017 - poiché ha ritenuto – in “autotutela” – che la clausola contrattuale che lo prevedeva doveva ritenersi nulla in quanto contraria a norme imperative (DPR 158/1999) che prevedono l'equilibrio economico-finanziario del servizio. Il Giudice di Terni ha escluso che fosse legittimamente esercitabile il potere discrezionale di autotutela da parte della PA per sostenere la nullità di una clausola contrattuale da lei stessa predisposta.
La circostanza che l'Autorità abbia escluso la premialità prevista dal contratto dal PEF,
con ciò impedendo proprio il funzionamento di quel meccanismo di ribaltamento di costi del servizio sull'utenza che è alla base del sistema tariffario, impedendo cioè al
ON di fare fronte al pagamento nei confronti di mediante i proventi della CP_3
TARI, non è sufficiente, però, per porre la condanna a carico esclusivo di CP_4
Essa concretizza un agire illegittimo, come affermato dalla sentenza 364/2020 Tribunale
di Terni passata in giudicato (perché non poteva unilateralmente disapplicare una CP_4
disposizione di un contratto da lei stessa predisposto) ma non rileva nel presente giudizio, involgendo profili di responsabilità amministrativo-contabile che potranno, se pag. 16/21 del caso, essere fatti valere in altra sede e che, in ogni caso, non sono opponibili al
ON gestore , che ha diritto ad ottenere dal soggetto realmente legittimato (il CP_3
il corrispettivo dovuto.
La sentenza impugnata andrà quindi riformata escludendo la condanna solidale di CP_4
ON al pagamento delle somme pretese da .
Passando alla trattazione del secondo motivo di appello, non pare condivisibile la ricostruzione operata da circa il significato della clausola premiale prevista CP_4
dall'art. 52 del Disciplinare tecnico.
L'appellante sostiene che essa sarebbe applicabile solo alle percentuali di raccolta differenziata raggiunte tramite la raccolta “porta a porta”.
Va rilevato che lo stesso dato letterale emergente dal Disciplinare sconfessa una tale ricostruzione, posto che l'art. 52 del disciplinare Tecnico dispone il riconoscimento delle premialità a fronte del raggiungimento di obiettivi indicati nella tabella 1 e basati unicamente sulla percentuale di raccolta differenziata raggiunta dai Comuni (“%RD”),
così come certificata dalla Regione Umbria, senza fare alcun riferimento al servizio domiciliare reso a favore degli utenti.
Inoltre, come correttamente rilevato anche dal giudice di primo grado, le percentuali di raccolta domiciliare sono semmai rilevanti, secondo le previsioni del contratto, ai fini dell'applicazione della penale prevista dall'art. 50 del Disciplinare tecnico, che prevedeva la possibilità di applicazione di una sanzione per il mancato raggiungimento della percentuale di “almeno il 79% della popolazione residente con i servizi di tipo domiciliare secondo il modello ad intensità”, il che peraltro dimostra che quando il
Disciplinare tecnico ha voluto riferirsi ai livelli di raccolta domiciliare lo ha fatto espressamente.
Sono d'altro canto inconferenti le deduzioni di circa gli asseriti inadempimenti CP_4
ON che l'affidatario avrebbe compiuto nell'assicurazione dei livelli porta a porta, sia pag. 17/21 perché, come già chiarito, tali inadempimenti non rileverebbero ai fini dell'applicazione della clausola in esame, ma piuttosto all'applicazione della menzionata penale ex art. 51
Disciplinare Tecnico, sia perché l'eccezione di inadempimento, data la tardiva costituzione in primo grado, come rilevato anche dal giudice di prime cure è
inammissibile.
Infine, va osservato che non si può ritenere che il sistema premiale delineato nel
Disciplinare tecnico sia contrario a norme imperative e al metodo normalizzato di calcolo della tariffa rifiuti di cui al D.P.R. n. 158/1999.
In primo luogo, va chiarito che per “norme imperative” si intendono le norme che, per la loro importanza, non possono essere derogate dalle parti. Ogni disposizione di legge,
in quanto tale, contiene un comando da rispettare, un contenuto precettivo e, in quanto generale e astratta, presenta profili di interesse pubblico, ma ciò non basta a connotarla in termini imperativi, dovendo, in tal caso, trattarsi di preminenti interessi generali della collettività o valori giuridici fondamentali che non consentano una deroga per esigenze di stabilità dell'intero ordinamento giuridico.
La normativa di riferimento per la determinazione della tariffa del servizio di gestione dei rifiuti urbani (D.P.R. 158/1999 e L. 147/2013) non pare, nel senso appena chiarito,
dettare regole inderogabili.
In ogni caso, anche volendo ravvisare in ipotesi l'imperatività del principio della sola imputabilità dei costi nella determinazione della tariffa, tale principio non appare nel caso di specie violato considerato che, da un lato, nulla impedisce di concepire l'esborso dovuto a titolo di premialità quale costo efficiente da considerare nella determinazione della tariffa ai sensi della normativa citata, e che dall'altro il sistema premiale delineato nel Disciplinare tecnico, come congegnato, non sottrae ai cittadini il risparmio ottenuto dalla collettività a seguito del minore conferimento in discarica, in quanto, come già esposto, la premialità è accordata, a norma dell'art. 52 del disciplinare pag. 18/21 tecnico, nei limiti del “50% dell'effettivo risparmio riscontrato in termini di costo di smaltimento dei rifiuti urbani”.
In realtà, il meccanismo di premialità delineato nel Disciplinare tecnico risponde pienamente all'interesse collettivo di incentivo alla raccolta differenziata e ad una gestione virtuosa del ciclo di rifiuti, obiettivo che anima tutta la legislazione nazionale e locale in materia, con ovvie conseguenze positive anche rispetto ad interessi di natura individuale dei cittadini quali quello alla salute ed all'ambiente salubre.
Come efficacemente osservato dal giudice di prime cure, si tratta di un meccanismo incentivante in linea con la normativa di settore in materia di determinazione dei costi tariffari, nell'ambito dei quali ben può ammettersi un iniziale, ed eventuale, costo aggiuntivo in tariffa diretto a promuovere un futuro risparmio di spesa per gli utenti,
oltre che volto a realizzare, in termini ambientali, un immediato vantaggio per la collettività.
Oltretutto, la previsione della premialità non appare di per sé incoerente, dal momento che essa viene accordata, a norma dell'art. 52 del disciplinare tecnico, nei limiti del
“50% dell'effettivo risparmio riscontrato in termini di costo di smaltimento dei rifiuti urbani” e quindi l'eventuale aumento della tassa sui rifiuti non elide completamente il risparmio ottenuto dalla collettività a seguito del minore conferimento in discarica.
Infine, non può condividersi la deduzione di circa la contrarietà dell'art. 52 ai CP_4
principi che governano i contratti di concessione, in quanto la previsione della premialità a carico dell'Autorità di gestione e dei Comuni non ha l'effetto di elidere il rischio operativo, atteso che non solleva il gestore dalle perdite che deriverebbero dalla eventuale gestione antieconomica del servizio, essendo parametrata al raggiungimento di maggiori percentuali di raccolta differenziata e quindi dipendente proprio dall'efficienza con cui l'affidatario gestisce la raccolta e lo smistamento dei rifiuti.
pag. 19/21 Né d'altronde risulta, per le motivazioni già esposte in precedenza, violato il principio secondo cui in tariffa possono essere riconosciute le soli voci di costo.
ON Inoltre, è infondata l'eccezione secondo cui non avrebbe dimostrato la sussistenza di uno dei presupposti dell'erogazione della premialità, e cioè il mancato raggiungimento degli obiettivi di raccolta nell'anno 2014, che alla luce di quanto stabilito dalle parti in sede di transazione del 5.08.2015 (cfr. all. 7 del fascicolo di primo grado di parte art. 11) è divenuto anno di riferimento per la valutazione del CP_4
ON superamento degli obiettivi di raccolta differenziata (%RD) da parte di negli anni successivi in luogo dell'anno 2012 originariamente previsto nell'art. 52 Disciplinare
Tecnico.
In merito, va premesso che è inconferente il riferimento operato agli obbiettivi di raccolta differenziata indicati dalla L.R. Umbria n. 11/2009, in quanto per specifica disposizione dell'art. 52 del Disciplinare Tecnico le percentuali di riferimento ai fini della valutazione dei presupposti di erogazione della premialità sono unicamente quelle previste quali “livelli obbiettivo” dalla tabella riportata nel medesimo articolo.
Ciò posto, dalla D.G.R. 753/2016 recante la “Certificazione della produzione dei rifiuti urbani e della raccolta differenziata nell'anno 2015” e relativo allegato “Produzione dei rifiuti urbani e raccolta differenziata 2015”, (cfr. all. 9 prodotto dal risulta che CP_3
in relazione al Comune oggetto di giudizio per l'anno 2014 era stata registrata una
%RD pari al 39,6%, e dunque inferiore al livello obbiettivo fissato ai sensi del
Disciplinare Tecnico per il primo anno di valutazione, corrispondente al 42,6%, per cui il presupposto per l'erogazione della premialità deve ritenersi positivamente provato.
La clausola premiale deve quindi considerarsi per tali motivi pienamente legittima e applicabile.
pag. 20/21 L'appello va dunque accolto soltanto limitatamente all'esclusione della solidarietà fra
ON e singoli Comuni, confermando la condanna in favore di a carico del CP_4
Comune appellato.
Tenuto conto dell'oggettiva ambiguità della clausola contrattuale esaminata, della controvertibilità della questione – attestata da tre precedenti di segno contrario della stessa Corte, in altra composizione – nonché della parziale e reciproca soccombenza, le spese processuali vanno interamente compensate per entrambi i gradi.


P.Q.M.


definitivamente pronunciando nella causa di cui in epigrafe,
in parziale accoglimento dell'appello riforma l'impugnata sentenza, rigettando la
ON domanda proposta da nei confronti di fermo il resto. CP_4
dichiara interamente compensate le spese processuali di ambo i gradi.
Perugia, 6.5.2025
Il Consigliere Relatore Il Presidente
Arianna De Martino Claudio Baglioni
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