N. R.G. 3819/2023
Udienza “cartolare” del 19-5-2025
Il Giudice, viste le note scritte depositate dalla sola parte ricorrente ex art. 127 ter c.p.c., pronuncia la seguente sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Lucca, in persona del dr. Giacomo Lucente, ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nella causa n. 3819/2023, avente ad oggetto opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione n. M-IT
PR-LUSPC 00044290 del 17.10.2023 Area III, emessa dalla Controparte_1
in data 17.10.2023 e notificata in data 30.10.2023, promossa da:
[...]
(P. Iva ) in persona del legale rappresentante Parte_1 P.IVA_1 pro tempore (C.F. , rappresentata e difesa dall'avv. Martina Parte_2 C.F._1
Linfatici (C.F. ) ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in C.F._2
Viareggio (LU), Via A. Vespucci n. 287, come da procura rilasciata in via telematica
RICORRENTE
CONTRO
(C.F. , in persona del prefetto pro tempore, Controparte_1 P.IVA_2 rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze (C.F. ) e P.IVA_3
domiciliata ex lege presso i suoi uffici in Firenze, via degli Arazzieri n. 4
RESISTENTE
Conclusioni delle parti
Per parte ricorrente: “IN TESI - accertare e dichiarare l'illegittimità dell'ordinanza di ingiunzione del Prefetto di 00044290 del 17/10/2023 Area III opposta e CP_1 Parte_3 conseguentemente annullare/revocare/dichiarare inefficace l'ordinanza opposta e l'atto ad essa presupposto per tutte le ragioni esposte nell'atto introduttivo e nei successivi scritti difensivi;
IN
IPOTESI - annullare l'ingiunzione impugnata nella sola parte in cui è disposta la chiusura dell'esercizio per 5 giorni per tutte le ragioni esposte nell'atto introduttivo e nei successivi scritti

difensivi; - Con vittoria di spese e competenze del presente giudizio. IN ULTERIORE IPOTESI - nella denegata ipotesi di rigetto del ricorso chiede che venga applicata la sanzione nella misura minima (art. 11 L. 689/81) con compensazione delle spese di lite”.
Per parte resistente: “Voglia l'Ecc. Tribunale adito respingere l'istanza cautelare ex adverso proposta, in quanto sprovvista dei requisiti prescritti ai fini del suo accoglimento, e, in ogni caso, rigettare l'opposizione nel merito, siccome infondata in fatto e in diritto, stante la legittimità dell'ordinanza prefettizia di cui è causa per le ragioni di cui in narrativa. Spese vinte”.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso ex art. 6 d.lgs. n. 150/2011 proponeva opposizione Parte_1 avverso l'ordinanza-ingiunzione n. M-IT 00044290 emessa dalla Prefettura di in C.F._3 CP_1 data 17.10.2023 e notificata in data 30.10.2023 al fine di ottenerne l'annullamento.
L'ordinanza opposta, richiamando il verbale di accertamento n. 138/D del 9.4.2021 notificato in data 13.4.2021 elevato dalla Polizia Municipale di Camaiore in cui si contestava la violazione delle prescrizioni atte al contenimento del rischio epidemiologico da Covid-19 per aver consentito la consumazione sul posto, all'interno del locale di esercizio, da parte di avventore, ingiungeva all'opponente il pagamento della somma di € 489,00 e disponeva la misura della chiusura dell'esercizio per 5 giorni.
Con il primo motivo di opposizione, la ricorrente lamentava la violazione del diritto di difesa in quanto il procedimento amministrativo si concludeva a distanza di due anni e sette mesi dall'invio di scritti difensivi nonché oltre la data che sanciva la cessazione dello stato di emergenza sanitaria;
inoltre, in quanto risultava generico e privo di adeguata motivazione, come il provvedimento presupposto.
Con il secondo, lamentava l'illegittimità del DPCM del 2.3.2021 per difetto di motivazione in violazione dell'art. 3 legge 241/1990.
Con il terzo motivo, eccepiva l'assenza di razionale giustificazione alla base dell'applicazione della sanzione accessoria.
Con il quarto, sosteneva la carenza dell'elemento soggettivo dell'illecito.
Congiuntamente all'opposizione, la ricorrente avanzava istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza-ingiunzione impugnata.
A seguito di rimessione in termini per accertate problematiche relative al deposito nel fascicolo telematico, si costituiva in giudizio la resistente, contestando puntualmente tutte le rimostranze dell'opponente e concludendo per il rigetto del ricorso e la conferma dell'ordinanza-ingiunzione opposta.
La causa veniva istruita con sole produzioni documentali.
All'udienza del 14.1.2025, ritenuta la causa matura per la decisione, veniva fissata per la decisione l'udienza del 19.5.2025 da tenersi con modalità “cartolari”, con termine per note scritte.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il primo motivo di opposizione con cui lamenta la violazione del Parte_1
diritto di difesa per tardiva conclusione del procedimento amministrativo, per mancata motivazione e genericità del provvedimento non è fondato.
Quanto alla lamentata tardiva conclusione del procedimento, si osserva che in materia l'unico termine legalmente previsto è quello di prescrizione quinquennale del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative di cui all'art. 28 della L. 689/1981.
Sul punto, la giurisprudenza di legittimità ha costantemente escluso l'applicabilità in materia di sanzioni amministrative della disciplina della L. 241/1990 affermando che: “In tema di sanzioni amministrative, alla mancata previsione nella l. n. 689 del 1981 del termine per
l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione non si può ovviare applicando quello, peraltro non perentorio, previsto per la conclusione del procedimento amministrativo dall'art. 2 della l. n. 241 del 1990 (originariamente trenta giorni, poi novanta a seguito della modifica apportata dal d.l. n.
35 del 2005, conv. dalla l. n. 80 del 2005), in quanto la l. n. 689 del 1981 costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso in sede amministrativa, scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell'interesse dell'incolpato, il rispetto di un termine così breve. È, quindi, applicabile il termine quinquennale di cui all'art. 28 della stessa legge, ancorché detta norma faccia letteralmente riferimento al termine per riscuotere le somme dovute per le violazioni” (Cass. civ.,
Sez. L, Sent. n. 21706 del 2018; v. anche Cass. civ., Sez. 2, Ord. n. 10348 del 2024).
Anche la richiamata sentenza della Corte Costituzionale (n. 151/21) risulta in linea con la giurisprudenza della Cassazione dal momento che, nel dichiarare inammissibile la questione sottopostale, ha affermato che l'individuazione di termini di conclusione dei procedimenti sanzionatori è rimessa esclusivamente alla valutazione del legislatore, il quale, pur avendo stabilito un termine per la contestazione dell'illecito, niente ha contemplato, in generale, in relazione alla conclusione della fase decisoria al di fuori del termine prescrizionale. Quanto alle doglianze relative alla genericità e inadeguatezza della motivazione del provvedimento impugnato e alla conseguente lesione del diritto di difesa si osserva che la giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione (v. tra le altre, Sez. 6-2, Ord. n. 16136/2020) afferma che l'ordinanza ingiunzione non deve avere una motivazione analitica e dettagliata, essendo sufficiente che sia dotata di una motivazione succinta, purché dia conto delle ragioni di fatto della decisione, le quali possono essere anche desunte per relationem dall'atto di contestazione, ed evidenzi l'avvenuto esame degli eventuali rilievi difensivi formulati dal ricorrente.
Nel caso di specie si osserva che il provvedimento impugnato presenta i requisiti anzidetti nella misura in cui individua gli estremi della violazione, anche facendo rinvio al verbale di contestazione e al rapporto controdeduttivo predisposto dall'organo accertatore, ed esprime le ragioni per cui è adottato l'atto; inoltre, dà esplicitamente conto del fatto che gli scritti difensivi sono stati presi in considerazione e che, dopo il loro esame all'esito dell'istruttoria, non sono stati condivisi.
Dal tenore testuale della motivazione emerge con evidenza che il diritto di difesa della trasgreditrice
è stato pienamente rispettato.
Analoga attenzione per il diritto di difesa si ravvede anche in punto di contestazione della violazione e di possibilità di prendere visione degli atti del procedimento.
È pacifico, infatti, che al momento dell'ispezione del locale era presente anche la titolare dell'esercizio che, nel ricevere copia del verbale, è stata posta nella condizione di apprendere nell'immediatezza l'addebito formulato.
Inoltre, in relazione alla conoscenza degli atti del procedimento, si evidenzia che l'ordinanza impugnata indica un portale dedicato alla visione e all'estrazione di copia degli atti del procedimento al quale poter accedere e che, in ogni caso, specie in caso di malfunzionamento dell'applicativo, residua la possibilità di avanzare istanza di accesso agli atti direttamente all'ufficio. In base a quanto eccepito dalla e mai contestato da controparte, è emerso che CP_1
l'opponente non ha inteso procedere in tal senso e che, come emerge dal doc. 2 di parte opposta, ha rinunciato a presentarsi all'audizione per cui era stata convocata, esercitando così il proprio diritto di difesa.
Con il secondo motivo di opposizione, l'opponente lamenta l'illegittimità del d.p.c.m. del 2.3.2021 per difetto di motivazione e violazione dell'art. 3 della legge 241/1990. Tale motivo di opposizione non è fondato.
Come noto, la Corte Costituzionale (sentenza n. 198/2021) ha affermato che il d. l. 25 marzo 2020,
n. 19, lungi dal dare luogo a un illegittimo conferimento di potestà legislativa al Presidente del Consiglio dei Ministri, si è limitato ad autorizzarlo a dare esecuzione alle misure tipiche previste nello stesso, dotandolo di una potestà amministrativa, ancorché ad efficacia generale.
I d.p.c.m. adottati in attuazione del decreto sopra richiamato, dunque, sono qualificabili come atti amministrativi necessitati aventi efficacia generale.
Alla luce di tale qualificazione, si osserva, anzitutto, che la richiamata violazione della legge n.
400/1988 è del tutto inconferente poiché dedicata ai regolamenti, fonti normative secondarie.
Inoltre, che, stante la portata generale e astratta dei d.p.c.m., i cui destinatari non sono determinabili a priori, gli stessi risultano sottratti all'obbligo motivazionale di cui all'art. 3 della L. 241/90, per espressa previsione del comma 2 della norma.
Peraltro, sebbene non sia necessaria, si rileva che gli atti in questione presentano comunque una motivazione, rappresentata dal richiamo alla fonte attributiva del potere, il D.L. n. 19 del 2020, e al suo presupposto di fatto, cioè la dichiarazione dello stato di emergenza.
Merita, invece, accoglimento il terzo motivo di opposizione con cui si lamenta l'applicazione della sanzione accessoria.
L'art. 2 comma 1 D.L. n. 33/2020, richiamato nell'incipit del provvedimento impugnato, oggi punisce le violazioni delle proprie disposizioni e di quelle dei decreti attuativi con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro;
prima della modifica operata con d.l. 27 dicembre 2024, n. 202, convertito con modificazioni dalla l. 21 febbraio 2025, n. 15, contemplava, altresì, la sanzione accessoria della chiusura dell'esercizio commerciale da 5 a 30 giorni.
Lo stesso prevede e prevedeva l'art. 4 comma 2 del D.L. 25 marzo 2020, n. 19, anch'esso richiamato nell'ordinanza ingiunzione prefettizia.
L'art. 21 comma 5 sexies del d.l. 202/2024, convertito con modificazioni dalla l. 15/2025, adottato dopo il termine del periodo di emergenza, ha abrogato entrambe le disposizioni relativamente all'applicazione della sanzione amministrativa accessoria, lasciando in vigore soltanto quella pecuniaria per le violazioni in questione.
Inoltre, l'art. 21 comma 5-decies ha disposto che: “I procedimenti amministrativi non ancora conclusi, per i profili relativi all'irrogazione delle sanzioni amministrative accessorie di cui all'articolo 4, commi da 2 a 5, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, e di cui all'articolo 2, commi 1 e 2, del decreto- legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, sono definitivamente interrotti e nei giudizi pendenti si intende cessata la materia del contendere relativamente alle domande aventi ad oggetto le sanzioni amministrative accessorie. Se

l'impugnazione ha ad oggetto le sole sanzioni amministrative accessorie, il giudizio è estinto e le spese sono compensate”.
Dal tenore testuale della norma emerge con evidenza che il legislatore ha inteso derogare al principio del tempus regit actum, proprio della materia delle sanzioni amministrative non “punitive”
(sul punto v. Cass. civ. sez. 2, sent. n. 24375/2023), e sancire l'applicazione retroattiva della modifica intervenuta.
Conformemente alla disposizione di legge sopra richiamata, quindi, deve intendersi cessata la materia del contendere con riguardo alla sanzione accessoria della chiusura per cinque giorni dell'esercizio commerciale sanzionato.
Infine, con il quarto motivo di opposizione l'opponente lamenta la carenza dell'elemento soggettivo dell'illecito. Tale doglianza non è meritevole di accoglimento.
Anzitutto, il motivo di opposizione si basa su una ricostruzione dei fatti che è smentita da quanto riportato nel verbale redatto dagli organi accertatori.
L'opponente sostiene di aver adottato tutte le misure idonee ad attuare la normativa vigente avendo invitato il cliente, dopo aver pagato, a consumare all'esterno ed essendo tornata a dedicarsi alle proprie mansioni nella convinzione che lo stesso fosse uscito.
Quanto affermato non è compatibile con quanto verbalizzato dagli organi accertatori come avvenuto in loro presenza e, in quanto tale, coperto da fede privilegiata.
Questi, infatti, accertavano che l'avventore consumava del cibo e beveva da un bicchiere di vetro
(circostanza non compatibile con l'asporto) all'interno del locale di esercizio e alla presenza anche della barista che, in base a quanto riportato nelle controdeduzioni, era in piedi di CP_2
fronte allo stesso e, quindi, certamente consapevole di cosa stava accadendo.
Peraltro, anche se la riferita circostanza fosse vera, questa non sarebbe comunque idonea ad escludere l'addebito poiché la condotta esigibile dalla titolare del locale era quella di accertarsi che il cliente fosse effettivamente uscito e non consumasse alcunché nel locale, prima di tornare alle proprie incombenze.
Ad ogni modo si osserva che non assume rilevanza il fatto che il pubblico esercizio si fosse munito di pannelli in plexiglass e altri dispositivi o che all'interno del locale si trovasse un solo avventore poiché il comportamento vietato dalla normativa e sanzionato dal provvedimento opposto è il consumo sul posto da parte dei clienti.
Tali circostanze, però, giustificano la rideterminazione della sanzione pecuniaria nel minimo edittale, nella misura di €. 400,00. Alla luce di quanto sopra, deve essere accolta l'opposizione limitatamente al terzo motivo, annullata la sanzione amministrativa accessoria della chiusura temporanea dell'esercizio commerciale e confermata l'ordinanza-ingiunzione opposta con riferimento all'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria, da rideterminarsi nel minimo edittale.
Le spese di lite del presente giudizio vengono compensate per ¼ e per ¾ seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, secondo i valori medi dello scaglione di riferimento (fino a €
1.100,00), ad eccezione della fase istruttoria e decisionale, non essendo stata espletata attività istruttoria e non avendo la svolto ulteriori difese. CP_1


P.Q.M.


Il Tribunale di Lucca, definitivamente pronunciando: in accoglimento del terzo motivo di opposizione, annulla l'ordinanza-ingiunzione n. M-IT PR-
LUSPC 00044290 emessa dalla in data Controparte_1
17.10.2023, limitatamente all'applicazione della misura della chiusura dell'attività; rigettando gli ulteriori motivi di opposizione, conferma l'ordinanza-ingiunzione opposta con riferimento alla sanzione amministrativa pecuniaria, da rideterminarsi nel minimo edittale;
condanna parte opponente al pagamento di tre quarti delle spese di lite, liquidate per l'intero in €.
1.272,00 per compenso professionale oltre maggiorazione spese generali e oneri come per legge, in favore dell'opposta ; Controparte_1
dichiara compensato il rimanente quarto.
Il Giudice
Giacomo Lucente