N. 16339/2023
R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE DI NAPOLI DECIMA SEZIONE CIVILE Il Tribunale di Napoli, sezione 10a civile, in composizione monocratica ed in persona del Giudice dott.ssa Anna Maria Pezzullo, preso atto delle conclusioni rassegnate dalle parti mediante il deposito di note scritte, così come previsto dall'art. 127 ter c.p.c., introdotto con D.lgs .149/22, e novellato dal D.lgs. 164/2024, ha pronunziato, mediante redazione contestuale del dispositivo e della concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione, di seguito riportati, la presente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 16339 del Ruolo Generale dell'anno 2023, avente ad oggetto: Opposizione ad ordinanza -ingiunzione vertente
TRA
(C.F. ) in proprio ed in Parte_1 C.F._1 qualità di AMMINISTRATRICE UNICA della Controparte_1
, rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Brandina e dall'avv. Silvia
[...]
Morri del foro di Rimini giusta procura in atti ed elettivamente domiciliata presso lo studio dei medesimi sito in Rimini, Piazza Ferrari 22/A
OPPONENTE
E
Controparte_2 di seguito (C.F.
[...] Controparte_3
), in persona del Segretario Generale Avv. e P.IVA_1 Controparte_4 procuratore speciale rep. 7908, racc. 2809, prot. 34269 del 18.05.2021, elettivamente domiciliata in alla via Vittoria Colonna n.14, presso lo CP_2 studio dell'Avv. Francesco Battaglia dal quale è rappresentata e difesa in virtù di procura in atti
OPPOSTA
Conclusioni delle parti come in atti

FATTO E DIRITTO
Con ricorso e pedissequo decreto di fissazione d'udienza ritualmente notificati, la parte opponente in epigrafe impugnava l'ordinanza-ingiunzione n°504/2023, notificata in data 3.07.2023, adottata sulla base del processo verbale di contestazione n.2019/156-1 del 04/04/2019 e l'ordinanza- ingiunzione n°1460/2023, notificata in data 30.06.2023, adottata sulla base del processo verbale di contestazione n.2019/157-1 del 04/04/2019. Entrambi
i provvedimenti impugnati comminavano alla parte opponente la sanzione pecuniaria di €. 15.000,00 per aver violato, da un lato, le norme di cui al D.lgs. 54/2011 del 11/04/2011 - art. 10 e art. 31 comma 5 in riferimento all'immissione sul mercato di giocattoli privi delle avvertenze di cui all'articolo 10, per fabbricanti e importatori, dall'altro, la norma di cui al D.lgs. 54/2011 del 11/04/2011 - art. 31 comma 3 - in riferimento all'immissione sul mercato da parte del fabbricante o importatore di un giocattolo privo della documentazione tecnica di cui all'allegato IV.
I motivi di ricorso erano i seguenti: 1) nullità, illegittimità delle impugnate ordinanze per essere state emesse tardivamente a fronte di pretese violazioni
e correlate sanzioni amministrative prescritte per decorso del tempo;
2) nullità, illegittimità delle impugnate ordinanze siccome emesse tardivamente in violazione dei principi di certezza giuridica e di tutela del legittimo affidamento nonché di quelli del buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 cost. e del diritto di difesa tutelato dall'art. 24 cost.; 3) inosservanza od erronea applicazione della norma di cui all'art. 31 comma 5 d.lgs. 54/2011 in relazione a pretesa violazione della norma all'art. 10 d.lgs. 54/2011; 4) inosservanza ed erronea applicazione della norma di cui all'art. 31 comma 3 d.lgs. 54/2011.
Si costituiva la parte opposta contestando l'avverso dedotto dalla parte opponente, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.
Disattesa l'istanza di sospensione dei provvedimenti impugnati, il Giudice, attesa la natura documentale della controversia, la rinviava per la discussione alla data odierna.
Così riassunti i termini della controversia, occorre affermare che il ricorso è parzialmente fondato.
In via preliminare, mette conto rammentare che l'opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione di pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa, di cui agli artt. 22 e segg. della legge 24 novembre
1981 n. 689, si configura come atto introduttivo, secondo le regole proprie del procedimento civile, di un giudizio di accertamento della pretesa
- 2 - sanzionatoria in ordine agli illeciti ascritti al trasgressore. L'opposizione, allora, una volta proposta devolve al giudice adito la piena cognizione circa la legittimità e la fondatezza della pretesa.
Il giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione si struttura come un ordinario giudizio di cognizione sul fondamento della pretesa della autorità amministrativa, nel quale le vesti sostanziali di attore e convenuto spettano rispettivamente alla P.A. e all'opponente (cfr. Cass. S.U. n. 20930 del 2009). L'oggetto del giudizio è delimitato, per l'opponente, dai motivi fatti valere con l'opposizione, con la conseguenza che il giudice non ha il potere di rilevare d'ufficio vizi dell'atto impugnato o del procedimento che lo ha preceduto che non siano stati dedotti dall'opponente, ad eccezione di quelli che siano tali da renderlo non semplicemente illegittimo, ma giuridicamente inesistente (Cass. civ. n. 15333 del 2005). Per la Pubblica amministrazione opposta, sussiste, invece, il divieto di dedurre circostanze o motivi diversi da quelli enunciati con l'ingiunzione a sostegno della propria pretesa.
Tanto chiarito, è priva di pregio l'eccezione di parte opposta avente ad oggetto l'inammissibilità del proposto ricorso in quanto i due procedimenti amministrativi (sarebbero) distinti (e) sorti dall'analisi di due fattispecie illecite distinte tali da escludere il cumulo processuale. In senso contrario, è sufficiente osservare che vi è piena connessione soggettiva ed oggettiva tra i due procedimenti sanzionatori in esame, essendo i soggetti coinvolti gli stessi e medesime le violazioni contestate, sicché ben può trovare applicazione l'art 104 co 1 c.p.c., dettato in tema di pluralità di domande articolate contro la stessa parte, con conseguente piena ammissibilità del ricorso proposto.
Passando all'esame dei motivi dell'opposizione, è possibile esaminare congiuntamente i motivi sub 1) e sub 2), sussistendo fra gli stessi un'evidente connessione logico- giuridica.
Ebbene, tali motivi risultano infondati.
In primo luogo, occorre ricordare che con riferimento alle sanzioni amministrative consistenti nel pagamento di una somma di denaro, l'autorità amministrativa adotta una ordinanza-ingiunzione, notificandola all'interessato all'esito del procedimento previsto dall'articolo 18 della Legge n. 689/81. Tale articolo non prevede invero alcun termine per la conclusione del procedimento né si può applicare analogicamente l'art 2 L. 241/90 posto che la normativa dell'81 è speciale rispetto a quella sul procedimento amministrativo. Più nello specifico, di tale avviso sono le Sezioni Unite della
Corte di Cassazione che, con sentenza n° 9591/2006, hanno sancito il principio secondo cui il procedimento per l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, di cui all'articolo 18 della Legge 24 novembre
- 3 - 1981 n. 689, non si deve concludere necessariamente nel termine di trenta giorni (ora novanta giorni) previsto in via generale dall'articolo 2 della Legge
n. 241/1990 ed applicabile in assenza di diverso termine specifico stabilito per legge o da regolamento;
sotto quest'aspetto, infatti, la Legge n. 689/1981 è speciale rispetto alla Legge n. 241/90, in quanto disciplina quei particolari procedimenti volti all'applicazione di sanzioni amministrative, tanto è vero che la prima rappresenta un sistema organico e compiuto, non risultando necessari interventi integrativi provenienti da altre fonti dell'ordinamento.
La Legge n. 689/1981 delinea un procedimento a carattere contenzioso con una precisa scansione temporale a garanzia degli interessati: innanzitutto viene fissato il termine di novanta giorni per la notifica della violazione, se non vi è stata la contestazione immediata (articolo 14); nei successivi sessanta giorni è ammesso il pagamento in misura ridotta (articolo 16); se questo non avviene, viene trasmesso il rapporto all'autorità competente (articolo 17) ed entro trenta giorni dalla contestazione, ovvero dalla notifica della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente a ricevere il rapporto ex articolo 17 scritti difensivi e documenti e chiedere di essere sentiti
(articolo 18).
Pertanto - conclude la Cassazione - la Legge n. 689/1981 non prevede alcun termine per la conclusione della fase decisioria del procedimento ivi disciplinato, essendo finalizzata la durata di tale fase all'esercizio del diritto di difesa da parte dell'interessato ed alla necessità di assicurare un migliore esercizio dei poteri sanzionatori della pubblica amministrazione. In tal modo, in difetto di altri termini specifici previsti dalla Legge n. 689/1981, deve ritenersi che il termine massimo per l'adozione dell'ordinanza-ingiunzione sia quello di prescrizione (cinque anni) previsto dall'articolo 28 della stessa
Legge n. 689/1981, decorrente dal giorno in cui la violazione è stata commessa.
Ora, parte opponente richiama, però, in senso contrario, la più recente pronuncia della Consulta (cfr. Corte Cost. sent. n. 151/2021) secondo cui
“L'ampiezza di detto termine, di durata quinquennale e suscettibile di interruzione, lo rende inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell'incolpato e l'effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l'accertamento dell'illecito e l'applicazione della sanzione.” Tuttavia, benché la Corte evidenzi la necessità per il legislatore di stabilire un termine preciso all'emissione dell'ordinanza- ingiunzione prevista dalla Legge n. 689/1981, è da rilevare, nel contempo, che essa ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata rilevando “che la omissione legislativa denunciata dal rimettente non può essere sanata da questa Corte, essendo rimessa alla valutazione del
- 4 - legislatore l'individuazione di termini che siano idonei ad assicurare un'adeguata protezione agli evocati principi costituzionali, se del caso prevedendo meccanismi che consentano di modularne l'ampiezza in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi.”
Ancora, in linea teorica, la Corte di Cassazione ha chiarito, in tema di prescrizione del diritto di credito fatto valere con l'ordinanza-ingiunzione, che il verbale di accertamento, ritualmente notificato, non persegue solo lo scopo di rendere il trasgressore edotto della violazione, ma anche quello di richiedergli il pagamento della sanzione, e vale perciò a costituirlo in mora;
né costituisce un ostacolo la circostanza che essa non possegga le caratteristiche di contenuto e di forma richieste dall'art. 1219 c.c. (cfr. Cass. civ., n. 4201/1999; Cass. civ., n. 7650/1996; Cass. civ., n. 617/1998; Cass. civ., n.
5230/1995; Cass. civ., n. 4238/1994). Inoltre, secondo la Cassazione l'effetto interruttivo dell'atto di contestazione ha carattere istantaneo e non continuativo, pertanto, dalla notifica inizia a decorrere un nuovo termine quinquennale (cfr. Cass. civ., sez. I, n. 7600/1993).
Tanto chiarito in diritto, per quel che rileva, in fatto, si evidenzia che le violazioni commesse da parte opponente sarebbero state accertate in data
14/05/2018, momento in cui sarebbero stati immessi in commercio i giocattoli oggetto di verifica (così recitano i verbali in atti nn 156 e 157 redatti in data
04/04/2019). Risulta, ancora, agli atti che tali verbali sono stati notificati alla parte innanzi richiamata in data 05/04/2019.
Facendo, dunque, applicazione delle coordinate ermeneutiche su riportate, è possibile concludere che la pacifica notifica dei verbali sottesi alle ordinanze impugnate ha interrotto il termine di prescrizione, facendone decorrere uno nuovo, sicché, alla data di deposito del presente ricorso (25/07/2023), non poteva dirsi compiuta la fattispecie estintiva della prescrizione.
Quanto alla sia pur generica eccezione di decadenza dal potere di irrogare le sanzioni contestate in cui sarebbe incorsa l'amministrazione, come sopra precisato ed invero ricordato dalla stessa parte opponente, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata dell'infrazione, cosa che è avvenuta nel caso di specie, ai sensi dell'art. 14, c. 2, della l. n. 689/1981, il dies a quo per il computo dei novanta giorni entro i quali può utilmente avvenire la contestazione mediante notifica, non può essere fatto coincidere con la mera notizia del fatto materiale, bensì con l'epoca in cui la piena conoscenza dell'illecito è idonea a giustificare la redazione del rapporto previsto dall'art. 17 della legge citata. Ancora, in tema di sanzioni amministrative, ricorda la
Suprema Corte che, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata dell'infrazione, il termine di novanta giorni, di cui alla l. n. 689/1981 per la
- 5 - notifica dei relativi estremi, decorre «dal compimento dell'attività di verifica di tutti gli elementi dell'illecito, dovendosi considerare anche il tempo necessario all'amministrazione per effettuare le relative valutazioni (cfr. Cass. civ., sez. I, n. 17534/2003; Cass. civ., sez. IV, n. 3254//2003; Corte di
Cassazione, sez. II Civile, sentenza 8 novembre 2018 – 25 marzo 2019, n.
8284).
Per quel che qui rileva, risulta dagli atti di causa, ed in particolar modo dai verbali n. 156 e 157 che, l'amministrazione ha ricevuto i rapporti sugli illeciti contestati in data 31/01/2019 ed in data 05/04/2019, sono stati notificati i verbali, ne consegue che il termine di 90 giorni, decorrente dal 31/01/2019, non era spirato, impedendo, quindi, il maturarsi della paventata decadenza.
Venendo, a questo punto, ad esaminare gli ultimi due motivi del ricorso, attinenti a questioni squisitamente di merito, è opportuno rammentare che alla parte opponente sono state contestate due distinte violazioni: la prima inerente all'art 31 co 3 D.lgs. 54/2011 secondo cui “ Salvo che il fatto costituisca reato, il fabbricante o l'importatore che immette sul mercato un giocattolo privo della documentazione tecnica di cui all'allegato IV è soggetto alla sanzione amministrativa da 2.500 a 40.000 euro”; la seconda inerente all'art. 31 co 5 D.lgs. cit. secondo cui “Salvo che il fatto costituisca reato, la sanzione amministrativa di cui al comma 4 si applica anche al fabbricante o all'importatore che immette sul mercato un giocattolo privo delle avvertenze di cui all'articolo 10”.
Quanto alla seconda violazione, che è oggetto del motivo sub 3), l'amministrazione ha rilevato che le avvertenze sono contraddittorie e non idonee alla funzione di determinare la decisione di acquistare il giocattolo in quanto: “l'etichetta cucita al prodotto indica che l'età consigliata è 12+ mesi, mentre l'altra etichetta riporta che il prodotto non è adatto a bambini inferiori a 36 mesi”. Ora, la parte opponente si è difesa sostenendo che trattasi di mero errore materiale e che, in ogni caso, l'avvertenza in parola sarebbe
“prescritta soltanto qualora vi sia una pericolosità per giocattoli non idonei a bambini sotto i 36 mesi mentre nello specifico i test report (cfr. pag. 28) dimostrano la sicurezza del prodotto in questione anche per bambini di età inferiore ai 36 mesi, per cui tale errore non preclude né incide in alcun modo sulla sicurezza del prodotto per i consumatori”. Tale argomentazione sembra, però, contraddetta da quanto stabilito dall'art 10 co 4 D.l.gs. cit. secondo cui
“Le avvertenze, che determinano la decisione di acquistare il giocattolo, quali quelle che precisano l'età minima e l'età massima degli utilizzatori e le altre avvertenze applicabili di cui all'allegato V, devono figurare sull'imballaggio destinato al consumatore o essere altrimenti chiaramente visibili al consumatore prima dell'acquisto, anche nelle ipotesi di acquisto per via
- 6 - telematica.”. Dalla lettura della norma, si desume che le avvertenze, anche quelle relative all'età minima e massima degli utilizzatori, devono sempre accompagnare il prodotto, sicché l'eccepita eccezione della parte opponente in merito alla possibilità che i giocattoli esaminati siano sottratti all'obbligo previsto dall'art 10 co 4 D.lgs. cit. non sembra trovare conforto normativo. Né poi assume rilievo il richiamo operato dalla predetta parte alla possibile ricorrenza di un mero errore materiale cui, in ragione del carattere eminentemente precettivo dell'art 10 co 4 D.lgs. cit., non può attribuirsi valore esimente.
Le argomentazioni innanzi richiamate, pertanto, inducono a ritenere non fondato il motivo in esame.
Discorso diverso, invece, e di qui il parziale accoglimento del ricorso, può essere svolto per ciò che concerne il motivo sub 4). L'amministrazione opposta, infatti, nel contestare, la violazione di cui all'art 31 co 3, ha rilevato che la documentazione tecnica dei giocattoli esaminati non soddisfa i requisiti della medesima Direttiva 2009/48/CE in quanto: “○Non è disponibile la descrizione dettagliata della progettazione ○Non sono disponibili le schede di sicurezza relative alle sostanze chimiche utilizzate ○Non sono disponibili le valutazioni di sicurezza effettuate a norma dell'articolo 18 ○Non è disponibile la descrizione della procedura di valutazione della conformità seguita ○Non è disponibile l'indirizzo del luogo di immagazzinamento ○Non è disponibile evidenza di conformità al Regolamento Reach 1907/2006 in quanto non vi è documentazione a supporto della conformità al regolamento stesso ○Non vi è congruenza tra il nome e l'indirizzo del fabbricante indicato nel fascicolo tecnico e quello presente sull'etichetta, infatti, sull'etichetta cucita sul prodotto il fabbricante risulta , Suite B, Controparte_5
12f Ritz Plaza 122 Austin Road , mentre sul Controparte_6 fascicolo tecnico il fabbricante indicato è
[...]
, 109, North Wenhui Road Controparte_7 Controparte_8 vi è congruenza tra il ruolo di indicato
[...] Controparte_1 sulla dichiarazione di conformità e il ruolo indicato sull'etichetta apposta sul prodotto. Nello specifico, risulta essere importatore Controparte_1 per quanto è riportato sull'etichetta cucita sul prodotto, ma redige la dichiarazione di conformità. ○Nella dichiarazione di conformità non è disponibile il ruolo della persona firmataria ○Avvertenze contraddittorie: l'etichetta cucita al prodotto indica che l'età consigliata è 12+ mesi, mentre l'altra etichetta riporta che il prodotto non è adatto a bambini inferiori a 36 mesi”.
Ebbene, la parte opponente si è difesa sostenendo che, a fronte dell'accertata incompletezza del fascicolo tecnico, doveva trovare applicazione l'art. 30 co
- 7 - 4 D.lgs. cit. secondo cui “L'autorità di vigilanza, quando la documentazione tecnica di cui all'allegato IV non è disponibile o è incompleta, ordina al fabbricante o all'importatore di far cessare l'infrazione entro un termine perentorio non superiore a trenta giorni, disponendo se del caso il divieto temporaneo di circolazione. Decorso inutilmente tale termine, vieta
l'immissione del giocattolo sul mercato o la sua circolazione sul territorio nazionale e ne ordina il ritiro o il richiamo.” In effetti, sotto tale profilo, la doglianza sembra fondata. Non è dato comprendere, invero, il motivo per cui il Ministero competente non abbia adottato l'ordine di integrazione di cui alla norma richiamata, laddove, peraltro, dalla locuzione “ordina” non pare, ad avviso di questo Giudice, che esso abbia spazi di discrezionalità in merito. Di tale omissione, peraltro, sembra consapevole anche la stessa autorità ingiungente che, nelle ordinanze-ingiunzioni-impugnate, si è limitata, infatti, ad osservare “di non poter accogliere le doglianze dei trasgressori in quanto la mancata concessione all'importatore, ai sensi dall'art.30, comma 4 e 5 del citato decreto, di poter sanare le eventuali irregolarità entro il termine non superiore a trenta giorni non è stata concessa in quanto tale prerogativa è esclusiva dell'organo di vigilanza inteso come " MIMIT" che, ricevuto il verbale di ispezione da parte della Camera di Commercio, potrà attivarsi in tal senso” (cfr. il “considerato” di cui alle ordinanze opposte).
A tutto ciò va aggiunto, poi, che la parte opponente ha dedotto la circostanza pacifica e non contestata dalla parte opposta, di aver, nel corso dell'istruttoria procedimentale, integrato la documentazione tecnica mancante (cfr. pag. 20 ricorso).
Se così è, e considerato che la fattispecie di cui all'art 31 co 3 D.lgs. cit. richiede, ai fini della sua integrazione, l'accertamento del presupposto fattuale della mancanza della documentazione tecnica di cui all'allegato IV, si deve concludere, nel caso di specie, che, essendo venuto meno tale presupposto, l'illecito di cui al richiamato art. 31 co 3 D.lgs. non può dirsi perfezionato e consumato, risultando, sotto questo specifico profilo, illegittime le ordinanze impugnate.
Infine, va rilevato che lo speciale potere previsto dall'art 30 co 4 D.lgs. cit., di cui è titolare il Ministero, non può essere esercitato in relazione alla violazione di cui all'art 31 co 5 D.lgs. cit., laddove l'ordine di integrazione è riferito alla sola documentazione tecnica e non anche alle avvertenze.
Dal parziale accoglimento del ricorso discende, dunque, ai sensi dell'art 6 co.12 D.lgs. 150/11, la necessità di annullare parzialmente le impugnate ordinanze, confermando le sanzioni pecuniarie previste per l'illecito di cui all'art. 31 co 5 Dl.gs. cit.
- 8 - In considerazione della reciproca soccombenza delle parti, ex art 92 co 2
c.p.c., le spese di lite vanno compensate integralmente.


P.Q.M.


Il Tribunale, ogni diversa istanza, eccezione e deduzione disattesa, definitivamente pronunciando in ordine alla causa in epigrafe così provvede:
a) Accoglie parzialmente il ricorso e, per l'effetto, annulla parzialmente le impugnate ordinanze, confermando le sole sanzioni pecuniarie previste per l'illecito di cui all'art. 31 co 5 Dl.gs. cit.; b) Spese di lite compensate.
Così deciso in Napoli, il 23/01/2025
IL GIUDICE
Dott.ssa Anna Maria Pezzullo
- 9 -