1354 /2022
Repubblica Italiana
in nome del Popolo italiano
Tribunale di Caltagirone
Sezione Civile Unica
Sentenza
Il Giudice Onorario Dott. Vincenzo Alfio Filippello nella causa civile iscritta al n.r.g 1354
/2022 promossa da:
, corrente nella via Don Parte_1
Luigi Ricceri n. 12 di Mineo (c.a.p. 95044 – prov. CT), C.F. e P. IVA , in P.IVA_1
persona del Presidente del C.d.A. e legale rappresentante pro-tempore Parte_2
, nato a [...] il [...], C.F. , rappresentata e
[...] CodiceFiscale_1
difesa, giusta procura da intendersi in calce al presente atto dall'avv. Luisa D'Urso
ATTRICE
CONTRO
, (p. iva ), in persona del Sindaco pro tempore, Controparte_1 P.IVA_2
rappresentato e difeso, giusta determinazione di incarico n. 97 del 21 febbraio 2023,
dall'avvocato C. Elio Guarnaccia

CONVENUTO
HA DEPOSITATO LA SEGUENTE SENTENZA
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO

In applicazione dell'art. 58, comma 2 legge n. 69/09 e quindi delle novellate disposizioni di cui agli artt 132 c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c. si omette di dar conto dello svolgimento delle fasi processuali della lite.
Con atto di citazione notificato in data 1° dicembre 2022, la società Ci.” Parte_3
ha convenuto in giudizio, dinanzi Questo Tribunale, il chiedendo Controparte_1
l'accertamento della nullità dei rapporti negoziali di comodato d'uso e locazione intercorrenti con il , nonché per l'accertamento di indebito arricchimento Controparte_1
del e dei conseguenti obblighi restitutori. Parte attrice premetteva di Controparte_1
svolgere “…attività di “ricovero anziani con assistenza sociosanitaria e servizio mensa”
nell'immobile di via Don Luigi Ricceri n. 12 di Mineo, di proprietà del CP_1
convenuto. Ciò dal 2016 quando la Cooperativa “ subentrò, all'esito di incontri Parte_1
dinanzi la Prefettura, alla , che aveva fatto registrare gravi Parte_4
criticità gestionali. Rilevava che il avrebbe preteso che Controparte_1 Parte_1
ospitasse, anticipandone ogni onere, almeno n. 7 unità indicate dai propri Servizi Sociali.
Ciò secondo l'attrice avrebbe fatto sorgere, giusta disciplina regionale vigente in materia
(cfr. Decreto del Presidente della Regione Sicilia 4 giugno 1996, già sub doc. 22), un credito in suo favore di €/mese 1.630,00 per ciascun degente adulto e per €/mese 2.190,00
per ciascun degente minore. Inoltre, sarebbero stati posti, sempre a carico dell'attrice, i costi di ristrutturazione dell'immobile di via Don Luigi Ricceri. Tali importi costituirebbero il costo vivo sostenuto dall'attrice. Il controvalore dei servizi offerti da
[...]
all'Ente locale convenuto è stato quantificato in citazione, in ragione della Pt_1
superiore disciplina speciale, in € 866.164,67: 651.004,67 per le prestazioni socioassistenziali più € 216.160,00 per la ristrutturazione dell'immobile di via Don L.
Ricceri). Chiedeva . pertanto: “Voglia l'On.le Giudice adito, ogni contraria domanda,
eccezione e deduzione disattese: - accertare e dichiarare che i contratti (denominati) di
comodato succedutisi inter partes nella forbice temporale, per cui è causa, sono in verità, in diparte l'utilizzato nomen iuris, contratti di locazione, e ciò, ove occorra, previa
rilevazione dell'occorsa simulazione dello schema negoziale utilizzato;
- accertare e
dichiarare la nullità, nei termini e per le ragioni dettagliate in narrativa (anche ex art.
1418 c.c. per violazione di norme imperative, per assenza od illiceità della causa, per vizio
di forma ad substantiam … e per quant'altro vorrà rilevare l'Ill.mo Decidente, trattandosi
di vizio suscettivo di rilievo officioso), dei contratti di comodato (rectius locazione) inter
partes in atti sino al 3-4 maggio 2022 e comunque che la prestazione di ospitalità ed
assistenza dei degenti indicati dai Servizi Sociali del è avvenuta sine Controparte_1
causa ex artt. 2033 e ss. c.c. o, in subordine, ex artt. 2041 e ss. c.c. a totale carico della
parte attrice e nella piena buona fede ed errore scusabile di essa, con corrispondenti
arricchimento ingiustificato del , Ente locale esponenziale le ragioni di Controparte_1
salvaguardia dei livelli minimi di assistenza, in ragione delle quali l'attività in parola è
stata resa, ed impoverimento/depauperamento ingiustificato della parte attrice;
- accertare
e dichiarare comunque la sussistenza nel caso a mani di tutti i presupposti ex artt. 2033 e
ss. c.c. e 2041 e ss. c.c. nei termini e per le ragioni sopra indicati;
- conseguentemente,
ritenere e dichiarare il credito (da restituzione ex art. 2033 c.c. o, in subordine, da
indennizzo ex art. 2041 c.c.) de “ ” per € Parte_5
651.004,67 per le ragioni dettagliate al superiore § 1 e per € 216.160,00 per le ragioni
dettagliate al superiore § 2 e così per un totale di € 866.164,67, oltre interessi ex art. 1284
c. 4 c.c. nel caso di ritenuta applicabilità dell'art. 2033 c.c., o per quell'altra maggiore o,
in subordine, minore somma che apparirà provata in corso di causa, ed indi portare il
detto importo parzialmente in compensazione con il minore controcredito del CP_1
per canoni di locazione (maturati nei 19 mesi da maggio 2019 a novembre 2022
[...]
nella misura di € 129.348,39), per canoni idrici e per TARI (€ 18.822,22), con sopravanzo
di credito della concludente di € 717.994,06 (oltre interessi ex artt. 1284 c. 4 e 2033 c.c.); -
dichiarare quindi estinto ex art. 1241 c.c. il credito del per i detti canoni Controparte_1 di locazione da maggio 2019 a novembre 2022 pari ad € 129.348,39 e per quelli
successivamente maturandi, nonché l'ulteriore credito dell'Ente locale per TARI e per
canoni idrici, ex adverso quantificato da ultimo in € 18.822,22 e di quello in corso di
ulteriore liquidazione e/o maturazione per le medesime causali;
- indi condannare il
al pagamento a favore di “ Controparte_1 Parte_5
” della somma da ultimo richiamata di € 717.994,06 (da maggiorarsi degli
[...]
interessi ex art. 1284 c. 4 c.c., nell'ipotesi di ritenuta applicabilità dell'art. 2033 c.c., fino
alla data di proposizione del presente giudizio) o di quell'altra maggiore, o, in subordine,
minore, che risulterà all'esito dell'istruttoria oltre, in ogni caso, agli interessi ex art. 1284
c. 4 c.c. dal dì della odierna domanda, da applicarsi sulla sola sorte capitale e da
aggiungersi a quelli già sopra domandati;
- per ove occorra ed in via gradata si chiede
che l'entità della restituzione ex art. 2033 c.c. o, in subordine, dell'indennizzo da indebito
arricchimento ex art. 2041 c.c. vengano determinati, per le ragioni compiutamente esposte
in narrativa, in via equitativa (cfr. Cass. civ., Sez. VI - 1, Ordinanza, 31/01/2022, n. 2823),
e che l'ammontare così individuato dal Decidente estingua per compensazione i crediti del
, che si chiede venga condannato per il residuo sopravanzante al relativo Controparte_1
pagamento a favore de Spese e compensi. Espressamente si riserva di proporre Parte_1
separato giudizio, al fine di ottenere riconoscimento del diritto della odierna attrice a
conseguire da parte convenuta il rimborso delle somme anticipate per lavori straordinari
nell'immobile oggetto di lite con conseguente condanna al pagamento di esse, da
pronunziarsi a carico dell'Ente locale ed a favore della Società Cooperativa qui
concludente”.
Con propria comparsa si costituiva il contestando le richieste di parte Controparte_1
attrice in quanto infondate in fatto ed in diritto chiedendo: “…che Codesto Ecc.mo Giudice
Adito rigetti le domande formulate da parte attrice, perché infondate in fatto e in diritto,
per i motivi di cui in narrativa. In subordine, si chiede l'accoglimento dell'eccezione riconvenzionale di compensazione. Con espressa riserva di eccezioni e deduzioni nel
proseguo. Con vittoria di spese e compensi”.
La causa veniva istruita con l'escussione di cinque testi.
All'udienza del 21 novembre 2024, le parti precisavano le proprie conclusioni e questo giudice assumeva la causa in decisione assegnando alle stesse i termini ex art. 190cpc.
***********
La domanda di parte attrice non può essere accolta per i motivi che seguono.
Dagli atti di causa emerge che, nel giugno 2016, alla odierna attrice veniva affidata la gestione della casa di riposo sita in Mineo, via Don Luigi Ricceri, già destinata ad ospitare anziani e soggetti bisognosi di assistenza. Tale struttura, di proprietà comunale, era in precedenza gestita dalla , cessata dall'incarico per plurime Parte_4
inadempienze, tra cui il mancato versamento dei canoni e l'irregolare impiego di personale.
Il rapporto giuridico tra le parti in giudizio si è snodato attraverso tre distinte fasi:
1) Con determina Dirigenziale n.380 del 19/09/2016, si provvedeva ad indire una gara per affidare la gestione della casa di riposo, gara che però è andata deserta;
per cui con successiva Determina dirigenziale n.642/2016. Del 23.06.2016 si provvedeva ad affidare, in via provvisoria, per tre mesi, ritenuto tempo necessario per indire una nuova gara, la gestione alla Coop. La Fenice, ciò sottoscrivendo una convenzione allegata alla medesima Determina, a seguito di accordi tra funzionari e amministratori del comune, rappresentanze sindacali e il Prefetto protempore di
Catania, finalizzati ad evitare l'interruzione del servizio di socioassistenziale,
evitando l'abbandono di anziani ospiti e il licenziamento del personale operante all'interno della struttura;
a seguito di tali accordi l'attrice si impegnava ad eseguire lavori di ristrutturazione da effettuare nell'edificio, ritenuti urgenti e indispensabili,
ciò senza alcun onere per il comune;
2) Con successiva Determina Dirigenziale n.24 del 28-03-2019, non essendo stata indetta nelle more alcuna gara, veniva concordato un ulteriore affidamento alla
[...]
di mesi 5, tempo ritenuto sufficiente a predisporre una nuova gara, da Pt_1
espletare ai sensi del codice dei contratti, e dopo aver ricevuto dall'Ufficio Tecnico,
un computo metrico dei lavori di manutenzione e ristrutturazione dell'immobile,
tenendo conto dei lavori di manutenzione già eseguiti dalla . Parte_5
All'uopo, veniva sottoscritto tra le parti contratto per la concessione in comodato d'uso dell'immobile, sottoscritto dal responsabile del servizio e dal legale rappresentate della contratto che veniva allegato alla Parte_5
medesima anche in tale accordo si pattuiva che la CP_2 Parte_6
provvedesse , senza oneri a carico del ad assistere alcuni utenti segnalati CP_1
dell'ufficio dei Servizi Sociali del medesimo comune;
con ulteriore Determina
Dirigenziale n.167 del 05.09.2019 veniva, per i medesimi motivi e alle medesime condizione sottoscritto altro contratto di comodato, riconfermando l'affidamento alla Coop. La Fenice la gestione della casa di riposo;
Ciò si è perpetuato sino al maggio 2021;
3) dal maggio 2021, l'affidamento di cui sopra sarebbe stato riconfermato mediante contratto di locazione che avrebbe previsto per l'utilizzo dell'immobile di via Don
L. Ricceri un canone mensile di € 6.807,81. Che, però, nessuna delle parti ha depositato nel presente giudizio, anche in questo caso sarebbe stato stabilito che nessun onere sarebbe gravato per il comune per l'ospitalità e l'assistenza prestata a favore degli utenti inviati dal comune di Mineo.
Condizione essenziale in tutti i superiori accordi è stata l'ospitalità offerta dalla cooperativa a sette soggetti in condizioni di fragilità sociale ed economica, segnalati dai Servizi Sociali
del Comune. Tale prestazione assistenziale, pacificamente riconosciuta anche dal CP_1
convenuto, costituisce l'elemento principale della presente controversia. Parte attrice sostiene che detta prestazione assistenziale sia stata resa in assenza di causa giustificativa,
deducendo la nullità dei contratti di comodato per asserita simulazione e invocando l'applicazione del D.P.R.S. 4 giugno 1996, che imporrebbe al il versamento di un CP_1
compenso fisso mensile e di una retta giornaliera per ciascun ospite. Su tali basi, la società
cooperativa ha formulato la superiore domanda di condanna dell'Ente al pagamento della complessiva somma di € 866.164,67, oltre accessori, a titolo di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. o, in subordine, di indennizzo per ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c..
L'istruttoria espletata ha consentito l'escussione di cinque testi, i quali hanno confermato la continuità dell'assistenza prestata ai soggetti segnalati dal senza tuttavia fornire CP_1
elementi probatori circa la pretesa onerosità di tale prestazione che, comunque per come si vedrà più avanti, sarebbe stata irrilevante, stante che tutti i contratti avevano natura provvisoria, finalizzati ad una presunta regolarizzazione del perpetuato affido della casa di riposo in capo all'attrice.
È bene precisare che con riferimento al ricovero di persone anziane presso strutture private,
deve ritenersi che nella Regione Siciliana esso sia subordinato, ai sensi dell'art. 20 L.R. n.
22/1986, alla stipulazione di apposita convenzione da parte del Comune, nonché – ai sensi dell'art. 1, lett. i), della L.R. n. 48/1991, che richiama l'art. 55 della L. n. 142/1990 –
all'attestazione della relativa copertura finanziaria, la cui sussistenza condiziona anche il pagamento dei corrispettivi delle prestazioni erogate, trattandosi di prestazioni previste a tutela di un diritto costituzionalmente protetto, la cui attuazione non è, però,
incondizionata, ma presuppone un bilanciamento con altri interessi di rango costituzionale,
tenuto conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone, e non potendo escludersi l'applicabilità delle predette disposizioni per effetto dell'art. 6 della L. n. 328/2000, il quale, nel porre a carico del Comune di residenza gli obblighi connessi all'integrazione economica necessaria per il ricovero, fa comunque salve le modalità stabilite dalla L. n. 142/1990 (Cass. n. 14006/2010 e Cass. n. 25376/2013). La necessità della convenzione scritta discende, inoltre, dalla previsione della forma scritta ad substantiam (e quindi a pena di nullità, rilevabile anche d'ufficio), stabilita per la generalità dei contratti della P.A. dagli artt. 16 e 17 R.D. n.
2440/1923. Tale previsione si pone come strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, nell'interesse sia del cittadino, costituendo remora ad arbitri,
sia della collettività, agevolando l'espletamento della funzione di controllo attraverso la precisa identificazione dell'obbligazione assunta e del contenuto negoziale dell'atto, così da risultare espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della stessa P.A. ex art. 97 Cost. L'osservanza di tale requisito, pertanto, richiede la redazione, a pena di nullità, di un apposito atto (recante la sottoscrizione del privato e dell'organo dell'ente investito del potere di rappresentarlo nei confronti dei terzi, legittimandolo a esprimere all'esterno la volontà), da cui possa ricavarsi la concreta instaurazione del rapporto, con le indispensabili determinazioni in ordine all'oggetto della prestazione da rendere e all'entità del compenso da corrispondere, dovendo escludersi, in mancanza di un simile documento, che la sussistenza di una valida conclusione del contratto sia desumibile da altri atti, quali le deliberazioni degli organi dell'Ente, in quanto atti interni (ex multis, Cass. n. 1167/2013).
L'esistenza di obblighi assistenziali a carico dei Comuni (come riconosciuti dall'art. 68
della L.R. n. 22/1986) non può, poi, giustificare la pretesa creditoria relativa al pagamento di rette per degenza e assistenza, per altro nel caso che ci occupa presso struttura già
adibita a casa di riposo di proprietà del comune, senza che sia stata stipulata una valida convenzione, in quanto non sussiste in tale materia alcuna obbligazione ex lege, né in ambito statale né in ambito regionale, né possono ritenersi fonte di obbligazione i principi costituzionali di cui agli artt. 2 e 32 Cost., o provvedimenti amministrativi e circolari, che non possono certo costituire fonte di obblighi per la P.A. nei confronti di soggetti privati
(Cass. n. 32313/2018). La delega a soggetti estranei all'apparato organizzativo dell'Ente
pubblico, infatti, deve avvenire necessariamente attraverso specifiche convenzioni, con le quali viene determinato l'oggetto della prestazione e l'entità del compenso, da stipulare entro i limiti dei fondi disponibili, per cui l'obbligo del Comune di disporre il ricovero presso strutture private di persone bisognose è sempre subordinato (ex artt. 183 e 191 del
D.lgs. n. 267/2000) anche all'attestazione della relativa copertura finanziaria (Cass. n.
24655/2016; Cass. n. 28805/2019, secondo cui “il principio del necessario bilanciamento degli interessi protetti dai servizi socio-assistenziali nella regione siciliana con altri interessi costituzionalmente protetti, «tenuto conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone», prescinde invero dalla natura degli assistiti, l'obbligo del di disporre il ricovero di soggetti CP_1
presso strutture private essendo sempre subordinato all'attestazione della relativa copertura finanziaria, ex artt. 183 e 191 d.lgs. n. 267 del 2000, recante l'attuale T.U. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali ( cfr., con riferimento ai disabili psichici, Cass.,
13/12/2018, n. 32310 ), applicabile anche ai Comuni della Regione Sicilia (cfr. Cass., Sez.
Un., 19/12/2014, n. 26657, e, conformemente, Cass., 20/3/2018, n. 6970).
I contratti sottoscritti tra le parti, limitati a pochi mesi in attesa della gara, hanno espressamente previsto che nessun onere vi era in capo al comune per l'ospitalità dei sette degenti del resto la cooperativa ha usufruito di una struttura con la possibilità di ospitare un massimo di 48 ospiti, con utenza che pertanto non proveniva solo dai Servizi Sociali del ma anche da altri enti, ricevendone parte attrice un indubbio beneficio. Controparte_1
In ogni caso i contratti che parte attrice assumerebbe essere nulli, non sono idonei per quanto sopra a superare quanto sopra considerato: in assenza di espressa previsione contrattuale di oneri a carico del comune e della relativa loro copertura finanziaria. Per tal motivo nessun importo può essere riconosciuto alla cooperativa attrice.
Altrettanto, infondata la domanda subordina di parte attrice volta ad ottenere la somma richiesta a titolo di ingiustificato arricchimento o di indebito, va evidenziato che (Cass. n. senza l'osservanza del procedimento contabile previsto per l'assunzione di obbligazioni
vincolanti per l'ente locale, ai sensi dell'art.23, comma 4, del d. l. n. 66 del 1989 conv. con
mod. dalla l. n. 144 del 1989, sostituito dall'art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 77 del 1995 poi
modificato dall'art. 4 del d.lgs. n. 342 del 1997 , e trasfuso nell'art. 191 del d.lgs. n. 267
del 2000, il contraente privato fornitore non è legittimato a proporre l'azione diretta di
indebito arricchimento verso l'ente pubblico per difetto del requisito di sussidiarietà”. E,
ancora, che (Cass. n. 30109 del 21/11/2018) “in tema di assunzione di obbligazioni da
parte degli enti locali, qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo
contratto e senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, al
di fuori delle norme c.d. ad evidenza pubblica, insorge un rapporto obbligatorio
direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l'amministratore o il funzionario
inadempiente che l'abbia consentita. Ne consegue che, potendo il terzo interessato agire
nei confronti del funzionario, per la mancanza dell'elemento della sussidiarietà, non è
ammissibile l'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente locale il quale
può soltanto riconoscere "a posteriori", ex art. 194 d. lgs. n. 267 del 2000 - nei limiti
dell'utilità dell'arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato - il debito fuori bilancio.
Tale riconoscimento deve avvenire espressamente, con apposita deliberazione dell'organo
competente, e non può essere desunto dal mero comportamento degli organi
rappresentativi dell'ente, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere
generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della
gestione economico - finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative”. Mancando nella specie la prova dell'assunzione di alcun atto deliberativo in tal senso, va esclusa l'applicabilità dell'art. 194 TUEL.
Preme, infine rilevare, che parte attrice non ha neppure dato prova dei presunti lavori di ristrutturazioni anticipati e della congruità dell'importo richiesto a tal titolo. La particolare complessità delle questioni trattate e la sussistenza di precedenti di merito di diverso tenore giustificano la compensazione delle spese del presente giudizio.
Qualora si dovesse presumere, per assurdo, che per i periodi non coperti dai contratti sottoscritti dalle parti vi sia stato un rinnovo per tacito consenso va ribadito che le regole sopra menzionate valgono anche per il rinnovo del contratto. È bene precisare, inoltre, che per i contratti della P.A. per la fornitura di beni e servizi, è vietato il rinnovo tacito, divieto introdotto dall'art. 6, comma 2, della L. n. 537/1993 (modificato dall'art. 44 della L. n.
724/1994), è, infatti, connaturato al sistema che prevede la forma scritta ad substantiam dei contratti della P.A., la cui volontà non può desumersi per implicito da singoli atti,
dovendosi manifestare necessariamente nelle forme rigide previste dalla legge (Cass. n.
29988/2018; Cass. n. 22994/2015, secondo cui “la volontà di obbligarsi della P.A. non può
desumersi per implicito da fatti o atti, dovendo essere manifestata nelle forme richieste
dalla legge, tra le quali l'atto scritto "ad substantiam", sicché non è configurabile il
rinnovo tacito del contratto, né rileva, per la formazione del contratto stesso, un mero
comportamento concludente, anche se protrattosi per anni)”. L'attrice richiama in proposito il DPRS n. 158/1996, emesso in attuazione della L. n. 22/1986, quale base giuridica per giustificare quanto dovutole per le prestazioni eseguita In realtà, il predetto
Decreto si limita ad approvare, quali atti di indirizzo generale, gli schemi di convenzione-
tipo per la gestione da parte dei Comuni siciliani dei vari servizi socio-assistenziali contemplati dalla L.R. n. 22/1986 .
Ritenuto, pertanto il totale rigetto della domanda attorea, nessuna compensazione può
essere disposta con le eventuali somme dovute dall'attrice al . Controparte_1
Le spese di lite del presente procedimento ritenutala natura della controversia, degli interessi coinvolti e la sussistenza di precedenti di merito di diverso tenore giustificano la compensazione delle spese tra le parti.


P.Q.M.

Il Tribunale, nella persona del giudice onorario Dott. Vincenzo Alfio Filippello,
definitivamente pronunciando, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, così provvede:
1)rigetta la domanda attorea;

2)compensa interamente tra le parti le spese di lite
Così deciso in Caltagirone 14/03/2025
Il G.O.P.
Avv. Vincenzo Alfio Filippello

1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES
5665 del 02/03/2021) “in tema di fornitura e servizi prestati in favore degli enti locali