Pubblicato il 19/06/2025

N. 01160/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01898/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1898 del 2024, proposto dal Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di Salerno e Avellino, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

contro

Provincia di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marina Tosini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emma Tortora, Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Campania, Agenzia del Demanio, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ministero della Difesa, Capitaneria di Porto di Salerno, Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale, Comunità Montana Calore Salernitano, Consorzio di Bonifica di Paestum Sinistra Sele, Ente Riserve Naturali Foce Sele Tanagro e Monti Eremita Marzano, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione

della determina di conclusione della conferenza di servizi n. 645 del 20.9.2024, adottata dalla Provincia di Salerno, nonché di tutti gli atti connessi, conseguenziali e presupposti, aventi ad oggetto la realizzazione della “pista ciclabile intercomunale dei Templi”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Salerno e dell’Azienda Sanitaria Locale di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 il dott. Raffaele Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 18 novembre 2024 e depositato il 22 novembre 2024, il Ministero ricorrente impugna la determinazione conclusiva della conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Salerno per l'acquisizione degli atti di assenso necessari alla realizzazione del progetto di pista ciclabile intercomunale nella zona della Valle dei Templi di Paestum.

L'atto di indizione della conferenza, da tenersi in modalità sincrona ai sensi dell'art. 14 ter della legge n. 241 del 1990, fissava un termine di quindici giorni per le eventuali richieste di integrazioni e chiarimenti (poi ridefinito in quindici giorni a partire dalla successiva comunicazione del 5 agosto 2024) e convocava la prima riunione per il giorno 30 agosto 2024.

Con nota del 20 agosto 2024, inviata via pec il 21 agosto 2024, la competente Soprintendenza evidenziava che la documentazione trasmessa non consentiva la compiuta definizione dell'istruttoria e chiedeva integrazioni precisamente riportate in diciassette punti, rappresentando altresì la necessità di acquisire anche il documento di verifica preventiva dell'interesse archeologico, una relazione tecnica illustrativa e una motivata proposta di provvedimento da parte delle singole Amministrazioni comunali coinvolte (corredata del parere obbligatorio della Commissione locale per il Paesaggio) nonché la necessità di condividere il progetto con il Parco archeologico di Paestum e Velia in quanto preposto alla tutela della cinta muraria.

Con la medesima nota, la Soprintendenza, pur riservandosi di valutare le integrazioni e chiarimenti, precisava di ritenere non “compatibile con le esigenze di tutela paesaggistica la previsione di realizzare nuovi tratti di pista ciclabile all'interno della fascia pinetata, per cui si richiede sin d'ora di valutare possibili alternative progettuali che tutelino la medesima zona alberata”.

2. La citata Soprintendenza, rilevando di non aver ricevuto il verbale della seduta della conferenza di servizi del 30 agosto 2024 e di aver chiesto alla Provincia di Salerno il medesimo verbale ovvero la ricevuta di consegna della pec di trasmissione dello stesso nonché tutti i documenti allegati a determina dirigenziale n. 645 del 2024 senza ottenere alcunché, deduce:

- la mancata convocazione di tutti i Comuni interessati dall'intervento, che avrebbero dovuto esprimere le proprie determinazioni quantomeno con riferimento agli aspetti urbanistici e paesaggistici;

- la non perentorietà del termine previsto per le richieste di integrazioni e chiarimenti, la violazione del termine fissato per un solo giorno e la necessità, tenuto conto dei principi di correttezza, buona fede e leale collaborazione, di tener conto delle richieste formulate;

- la violazione dell'art. 14 ter , comma 4, della legge n. 241 del 1990 per la mancata richiesta al Prefetto della nomina del R.U.A.S. nell'ambito della nota di indizione della conferenza di servizi, quale unico soggetto chiamato a esprimere definitivamente e in modo vincolante la posizione delle Amministrazioni statali;

- la violazione dell'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, posto che non si poteva ritenere formato il silenzio assenso dell'Amministrazione “in quanto sull’autorizzazione paesaggistica da acquisire in seno a una Conferenza di servizi non incide il meccanismo del silenzio-assenso tra Amministrazioni di cui all’art. 17 bis della legge n. 241/1990, il quale opera esclusivamente nei rapporti fra l’Amministrazione procedente e quelle chiamate a rendere “assensi, concerti o nulla osta” e non anche nel rapporto “interno” fra le amministrazioni chiamate, come lo sono nel caso che ci occupa la Provincia e la SAPAB, a co-gestire l’istruttoria e la decisione in ordine al rilascio di tali assensi” né, a voler ammettere l'applicabilità della disciplina del silenzio-assenso, questo poteva dirsi formato in quanto la documentazione messa a disposizione dell'Amministrazione risultava incompleta;

- il difetto di motivazione per la mancata indicazione delle ragioni che hanno consentito di superare i rilievi già formulati dalla Soprintendenza, anche in considerazione del peso assunto dall'Amministrazione nel procedimento;

- la violazione degli artt. 2 e 3 della legge n. 220 del 1957 in quanto l’autorizzazione dalla stessa prevista è di esclusiva competenza della Soprintendenza e non può ritenersi acquisita in forma tacita nell'ambito della conferenza di servizi, essendo richiesto un provvedimento formale ed espresso.

3. Si è costituita l’ASL di Salerno rilevando il difetto di legittimazione passiva, senza tuttavia spendere alcuna argomentazione al riguardo.

4. Si è costituita la Provincia di Salerno evidenziando che la Soprintendenza non ha partecipato alla riunione per esprimere il parere di competenza, che le osservazioni formulate, ancorché tardive, sono state prese in considerazione e si è previsto di tener conto delle indicazioni ricavabili dalla nota trasmessa, in sede di progettazione esecutiva. La provincia di Salerno ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto:

- il ricorso non è stato notificato ad alcuno dei Comuni che avrebbero dovuto essere convocati alla conferenza di servizi e neppure al Comune di Capaccio - Paestum capofila del progetto;

- non risulta impugnato il verbale della conferenza di servizi del 30 agosto 2024, trasmesso alla ricorrente secondo quanto risulta degli atti depositati;

- l'Amministrazione ha scelto di non partecipare alla conferenza cosicché non può contestarne gli esiti;

- “non v’è alcun interesse della ricorrente a censurare presunte lacune procedimentali, dovendo appuntare la questione esclusivamente sulle attività di propria competenza ovvero su un ipotetico vulnus del vincolo paesaggistico ed archeologico”.

La Provincia di Salerno argomenta poi per l’infondatezza nel merito del ricorso.

5. Con ordinanza n. 516 del 2024 di questo Tribunale è stata respinta la domanda cautelare.

6. All’udienza pubblica del 21 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Occorre, in via preliminare:

- escludere il difetto di legittimazione dell’ASL di Salerno, in quanto inclusa tra le Amministrazioni convocate alla conferenza di servizi;

- considerare che, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, il verbale della riunione della conferenza di servizi del 30 agosto 2024 è stato regolarmente trasmesso alla stessa con pec del 19 settembre 2024, depositata agli atti del giudizio.

8. Procedendo all'esame delle eccezioni formulate dall'Amministrazione provinciale, risulta fondata l'eccezione di inammissibilità del ricorso per la mancata partecipazione dell'Amministrazione statale alla riunione della conferenza di servizi del 30 agosto 2024.

Facendosi questione di una conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità sincrona ex art. 14 ter della legge n. 241 del 1990 (cfr. parte conclusiva della comunicazione di indizione della conferenza di servizi prot. n. 85731 del 2 agosto 2024), la mancata partecipazione della citata Soprintendenza ai lavori della conferenza e, in particolare, alla riunione del 30 agosto 2024, risultata altresì conclusiva della stessa, ha determinato l'acquisizione dell'assenso senza condizioni della medesima Amministrazione, sulla base della previsione di cui all'art. 14 ter , comma 7, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990.

È proprio sulla base di tale incondizionato assenso, tra l'altro, che la citata conferenza di servizi si è conclusa favorevolmente, con conseguente adozione della determina di conclusione positiva in questa sede impugnata.

Pertanto, la citata Amministrazione statale non può contestare la determinazione adottata dall'Amministrazione precedente all'esito della conferenza di servizi, assunta anche sulla base del suo assenso incondizionato all'intervento, seppur acquisito a seguito della sua mancata partecipazione ai lavori della conferenza.

Infatti, alla luce della partecipazione contestuale dei rappresentanti delle Amministrazioni convocate (caratteristica di tale modalità di svolgimento dei lavori della conferenza di servizi), l'art. 14 ter , comma 7, della legge n. 241 del 1990 impone ai relativi rappresentanti di esprimere le proprie posizioni nel corso delle riunioni della conferenza, specificando che la mancata partecipazione a tali riunioni ovvero la partecipazione non accompagnata dalla manifestazione della posizione dell'Amministrazione ovvero la manifestazione di un dissenso immotivato o riferito a questioni estranee all'oggetto della conferenza equivalgono alla manifestazione di un assenso senza condizioni; ciò trova corrispondenza nella prevista inefficacia di eventuali determinazioni successive all'ultima riunione della conferenza ex art. 2, comma 8 bis , della legge n. 241 del 1990.

Le Amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono tuttavia contestare l'esito della stessa, sollecitando con istanza motivata l'Amministrazione procedente, previa indizione di una nuova conferenza di servizi, ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 ovvero, purché vi abbiano partecipato o si siano espresse nei termini, ex art. 21 quinques della medesima legge (cfr. art. 14 quater , comma 2, della legge n. 241 del 1990).

Le Amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità possono invece proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri, purché abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza (cfr. art. 14 quinques , comma 1, della medesima legge).

Come affermato da TAR Campania – Napoli, 11 aprile 2024, n. 2407, “ riconoscere, a fianco di tale potere sollecitatorio, anche il potere di impugnare la determinazione finale, significherebbe frustrare la ratio semplificatoria della conferenza di servizi e lo stesso meccanismo organizzativo ad essa sotteso.

In particolare, se fosse riconosciuto ad un’amministrazione partecipante alla conferenza di servizi di contestare l’esito finale della stessa, attraverso la proposizione di un autonomo ricorso, sarebbe sostanzialmente superfluo, se non del tutto inutile, l’art. 14 quater, comma 2, prima visto, che, nel limitare le contestazioni delle autorità amministrative coinvolte nella conferenza di servizi al solo potere sollecitatorio, predilige un modello semplificato e agile che possa consentire l’emanazione del provvedimento finale nel minor tempo possibile, senza permettere contestazioni al di fuori di quanto consentito dalla legge che ritarderebbero la procedura.

Inoltre, riconoscere l’impugnazione avverso il provvedimento finale in favore di chi, pur potendo partecipare alla conferenza di servizi, non vi abbia partecipato, vorrebbe dire legittimare condotte contrastanti con il principio di buona fede e leale collaborazione, previsto dall’art. 1, comma 2 bis, l. n. 241 del 1990, nonché con il meccanismo semplificatorio rappresentato dal silenzio assenso previsto dall’art. 14 bis, comma 4. Se l’ordinamento prevede la formazione del silenzio assenso in caso di “mancata comunicazione delle determinazioni entro il termine di cui al comma 2, lettera c)” vorrebbe dire violare il principio di non contraddizione, che è a sua volta anche applicazione del principio di buona fede, consentire l’impugnazione, da parte del soggetto inerte, del provvedimento finale, che rischierebbe di rimettere in discussione tutta la vicenda, frustrando il meccanismo organizzativo della conferenza di servizi che è ispirato ad un rapido confronto tra amministrazioni capace di far emergere le posizioni giuridiche prevalenti.

Principio di buona fede e non contraddizione si oppongono, dunque, all’ammissibilità di un’autonoma impugnazione della determinazione finale da parte dell’autorità amministrativa che ha scelto di non partecipare alla conferenza di servizi, accettando consapevolmente la formazione del silenzio assenso.

Quest’ultimo istituto, peraltro, stigmatizza l’inerzia dell’amministrazione coinvolta, tanto da rappresentare la più grave delle “sanzioni” o il più efficace dei rimedi, delineato dalla definitiva perdita del potere di dissentire e di impedire la conclusione del procedimento (cfr., Cons. Stato, comm. spec., 13 luglio 2016, n. 1640) ”.

Pertanto la disciplina della conferenza di servizi attribuisce alle Amministrazioni dissenzienti poteri sollecitatori dell'Amministrazione precedente ovvero poteri di opposizione nei confronti della determinazione conclusiva, con la conseguenza che il riconoscimento anche del potere di impugnazione della determinazione finale, specialmente in capo all’Amministrazione che, partecipando alla procedura, ha espresso il proprio consenso o il cui consenso è stato comunque acquisito, vanificherebbe la finalità semplificatoria e acceleratoria dello specifico modulo organizzativo.

Tuttavia, anche a voler prescindere da tale argomento, occorre rilevare che risulta dirimente la violazione del principio di correttezza e di buona fede sub specie del principio di non contraddizione; l'Amministrazione che ha partecipato alla conferenza di servizi esprimendo il proprio assenso ovvero che, pur regolarmente convocata, non ha partecipato alle relative riunioni o vi ha partecipato senza esprimere la propria posizione o esprimendo un dissenso non motivato o non correttamente motivato e il cui assenso è stato pertanto acquisito sulla base del meccanismo delineato dall'art. 14 ter , comma 7, della legge n. 241 del 1990 non può poi contestare in sede giurisdizionale la positiva determinazione conclusiva della conferenza, avendo la medesima Amministrazione contribuito alla sua formazione con la propria manifestazione di volontà esplicita o implicita.

L'Ente coinvolto deve, infatti, tutelare gli interessi di cui è portatore nell'ambito delle riunioni in cui si articola l'attività della conferenza di servizi simultanea e sincrona e, in particolare, nel contesto del confronto dialettico che si instaura tra le diverse Amministrazioni e le posizioni da queste espresse, considerato anche che la particolare modalità di svolgimento dello specifico modulo procedimentale consente alla medesima Amministrazione, che sia eventualmente partita da posizioni dissenzienti, di modificare, all’esito di tale confronto, la posizione originaria che, infatti, non riceve formalizzazione in specifici atti.

Deve quindi escludersi che l’Amministrazione partecipante alla conferenza di servizi possa tutelare gli interessi pubblici a cui è preposta mediante l'impugnazione della determinazione conclusiva assunta sulla base di una sua manifestazione di volontà, espressa o tacita, favorevole all'intervento oggetto della conferenza (cfr. anche a contrario Consiglio di Stato, Sez. IV, 10 dicembre 2020, n. 7884, par. 12.2 e 13).

9. In ogni caso il ricorso è infondato anche nel merito.

9.1 La mancata convocazione dei Comuni si fonda sul protocollo d'intesa tra la Provincia di Salerno ed i Comuni della Costa Campana - Salerno, Castellabate, Battipaglia, Pontecagnano Faiano, Capaccio Paestum, Bellizzi, Eboli ed Agropoli - per la realizzazione di una pista ciclabile intercomunale; con tale protocollo d’intesa i medesimi Comuni, individuando il Comune di Capaccio Paestum quale capofila (peraltro presente all'attività della conferenza di servizi come risulta dal verbale del 30 agosto 2024), hanno dato avvio al percorso amministrativo necessario alla progettazione dell'intervento e all'ottenimento dei finanziamenti necessari, implicitamente assentendo allo stesso, considerato peraltro che non viene rilevata alcuna difformità tra le caratteristiche del tracciato individuate nel predetto protocollo d’intesa e quelle previste in fase di progettazione.

9.2 Occorre inoltre considerare che lo stesso art. 14 bis qualifica il termine per la richiesta di integrazioni e chiarimenti come perentorio e che il termine originariamente fissato dall'Amministrazione è stato altresì successivamente prorogato, con la conseguenza che la richiesta formulata dalla Sovrintendenza è stata avanzata dopo la scadenza di entrambi i citati termini; infatti l’originario termine del 17 agosto 2024 è stato poi prorogato al 20 agosto 2024 mentre la richiesta di integrazione è pervenuta il 21 agosto 2024.

9.3 A ciò si aggiunga che nessuna disposizione impone all’Amministrazione procedente di richiedere la nomina del rappresentante unico nell'ambito della conferenza di servizi, nomina che ben poteva poi avvenire sulla base della richiesta della medesima Amministrazione statale.

9.4 Occorre poi rilevare che il silenzio dell’Amministrazione nel contesto della conferenza di servizi trova, come sopra già argomentato, espressa disciplina nell’ambito dell’art. 14 ter della legge n. 241 del 1990 e che nell'ambito dell'ultima riunione della conferenza, come risulta dal verbale e come ribadito nella determinazione conclusiva, si è disposto di tener conto dei rilievi formulati dalla Soprintendenza.

9.5 Infine, le disposizioni di cui agli artt. 2 e 3 della legge n. 220 del 1957 non escludono la possibilità di acquisire l'assenso previsto nell'ambito della conferenza di servizi.

10. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

Appare equa la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

Raffaele Esposito, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaele Esposito	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO