Pubblicato il 12/03/2021

N. 00340/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00696/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 696 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Rocco e Francesca Pia Testini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Foggia al Viale degli Aviatori n. 21;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;

per l'annullamento

del decreto del Ministero Interno-OMISSIS-con cui è stata irrogata la sanzione disciplinare sospensione dal servizio per mesi sei.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2021 il dott. Stefano Mielli e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito in legge 18 dicembre 2020, n. 176;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe il ricorrente - -OMISSIS-“-OMISSIS-”, -OMISSIS-, ex -OMISSIS-. - impugna la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio per sei mesi inflittagli con decreto del Ministero dell’Interno -OMISSIS-.

Per meglio comprendere i termini della controversia è necessario ricostruire il contesto in cui è stata posta in essere la condotta sanzionata.

Il -OMISSIS- all’interno della -OMISSIS- di -OMISSIS-era in corso l’attività di identificazione di due fratelli, cittadini domenicani, -OMISSIS-, il primo dei quali si era volontariamente costituito accompagnato dal fratello dopo aver sottratto, con violenza, uno scooter ad una signora.

Subito dopo essersi costituito, -OMISSIS- è improvvisamente riuscito ad impadronirsi della pistola di un -OMISSIS- e a seguito dell’esplosione di alcuni colpi di arma da fuoco ha ucciso due -OMISSIS-e ferito ad una mano un terzo, sopraggiunto successivamente all’interno della -OMISSIS- (l’esatta dinamica dei fatti non è nota a causa della mancanza di testimoni). L’omicida è quindi fuggito all’esterno ingaggiando una sparatoria ed è stato arrestato solo dopo essere stato ferito all’inguine. Il fratello, fuggito nei sotterranei della -OMISSIS-, è stato raggiunto ed arrestato dal personale della squadra antiterrorismo -OMISSIS- (-OMISSIS-) e della squadra mobile che lo hanno condotto al terzo piano negli uffici di quest’ultima.

Quel giorno il ricorrente, che non era in servizio, stava transitando assieme alla propria famiglia nei pressi della -OMISSIS- quando, resosi conto dalle sirene dei mezzi di polizia che poteva essere accaduto qualcosa di grave, ha telefonato alla -OMISSIS- apprendendo che c’era stata una sparatoria all’interno della -OMISSIS- ed ha deciso di intervenire. Dalle notizie frammentarie che il ricorrente ha raccolto anche da colleghi riparatisi dietro ad autovetture risultava la presenza di un numero non definito di persone armate nascoste nei sotterranei.

Entrato nell’atrio della -OMISSIS-, il ricorrente ha incontrato il -OMISSIS-di questi, li ha accompagnati verso le scale per il primo piano, ha chiesto ad un collega di far immediatamente controllare i filmati delle telecamere della -OMISSIS- per verificare 1’esatto numero degli aggressori, ha raggiunto i locali dove del personale medico cercava di rianimare gli agenti gravemente feriti dall’arma da fuoco, e quindi ha deciso, munito dell’arma d’ordinanza, di recarsi nei sotterranei per procedere ad una bonifica di tutti i locali. In esito a tale sopralluogo il ricorrente ha dato comunicazione dell’assenza di ulteriori persone.

A questo punto, non avendo ancora informazioni circa l’esatto numero degli attentatori presenti all’interno della sede della -OMISSIS-, il ricorrente ha dato disposizioni alla squadra -OMISSIS-della sezione di -OMISSIS-di sorvegliare l’atrio, è uscito all’esterno assicurandosi che l’omicida, ferito, fosse portato in sicurezza all’ospedale affidandolo a dei-OMISSIS-, ed è quindi rientrato in -OMISSIS- portandosi al terzo piano negli uffici della squadra mobile, avendo avuto notizia della presenza di uno dei probabili attentatori.

In questa sede e in questo contesto sono avvenuti i fatti che hanno condotto alla impugnata sanzione.

Secondo quanto risulta dagli atti depositati, il ricorrente - ignaro che alle ore 17.26 il -OMISSIS-aveva avvisato via radio che il secondo soggetto era stato fermato e che lo stesso affermava che gli attentatori erano solo due - è entrato in una stanza in cui si trovava il fratello dell’omicida, seduto a terra ammanettato, alla presenza di molte persone che lo sorvegliavano e si è avvicinato con modi bruschi allo stesso facendosi largo tra le persone, lo ha fatto alzare per farlo portare in altro ufficio e puntando il dito verso di lui gli ha chiesto se ci fossero altre persone. Mentre compiva tali azioni alcuni superiori presenti sul luogo hanno cercato di farlo desistere da tale azione perché la situazione si era in realtà già stabilizzata. Il ricorrente ha contestualmente avuto un alterco con il -OMISSIS- di turno presente sul luogo che – avendo già assunto la direzione delle indagini – ha mostrato il proprio disappunto per il comportamento dello stesso ricorrente che non ha desistito dal continuare la propria azione ed anzi ha risposto con tono acceso affermando di agire per questioni di sicurezza. Il ricorrente infine si è allontanato scusandosi dell’accaduto.

Il -OMISSIS- ha quindi redatto una nota, vistata dal -OMISSIS-e indirizzata al -OMISSIS-, segnalando la condotta del ricorrente a fini disciplinari.

Il decreto del Ministero dell’Interno oggetto di impugnazione - recependo le conclusioni della proposta, assunta a maggioranza, dal -OMISSIS- del-OMISSIS-- ha irrogato la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio per sei mesi ai sensi dell’art. 6, terzo comma, n. 1, in relazione all'art. 4, secondo comma, n. 18, del D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737 perché il ricorrente “ teneva un comportamento non conforme al decoro delle funzioni degli appartenenti ai ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza, che riveste carattere di rilevante gravità ”.

Avverso tale provvedimento con il ricorso in epigrafe il ricorrente propone quattro motivi.

Con il primo motivo lamenta il difetto di istruttoria perché nel procedimento è stata omessa la doverosa considerazione dello stato soggettivo del ricorrente, della sua assoluta buona fede a fronte di una situazione in cui la presenza di soggetti armati nella -OMISSIS- di -OMISSIS-è stata di assoluto, generalizzato allarme, caratterizzato da straordinaria gravità. In particolare, si sottolinea, non si è tenuto conto che il ricorrente non è mai venuto a conoscenza che gli attentatori erano soltanto due.

Infatti durante la sua presenza in -OMISSIS- ha ricevuto comunicazioni verbali da colleghi che hanno riferito di un numero imprecisato di soggetti armati ed era diffuso il sospetto che potesse trattarsi di un “commando” di più persone. Il ricorrente nemmeno era a conoscenza che fosse presente il -OMISSIS- di turno in uno scenario che ancora non era certo fosse completamente messo in sicurezza. Il ricorrente ritiene quindi che il proprio intervento, antecedente all’episodio contestato, avrebbe dovuto essere qualificato come meritorio ed apprezzabile, espressione di un alto senso del dovere, di preparazione professionale e di capacità di gestire situazioni di allarme ed emergenza.

D’altra parte, la circostanza che nell’ambito del procedimento disciplinare non si sia mai fatto alcun riferimento all’azione posta in essere dal ricorrente prima del momento in cui si sono svolti i fatti oggetto di sanzione è sufficiente ad evidenziare l’illegittimità del provvedimento conclusivo sotto il profilo della incompletezza dell’istruttoria.

Con il primo motivo il ricorrente in sostanza afferma che, ove fossero stati correttamente valutati tutti gli elementi della complessa vicenda sopra delineata, avrebbe dovuto escludersi ogni profilo di responsabilità a suo carico.

Con il secondo motivo il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 6 del D.P.R. n. 737 del 1981, il travisamento, la carenza di motivazione, la genericità della contestazione e degli addebiti disciplinari perché in realtà il suo comportamento non è riconducibile ad alcuna fattispecie sanzionata con la sospensione dal servizio, e la sua condotta - come ricostruita nel procedimento disciplinare - è stata travisata e quindi considerata punibile. Un’esatta ricostruzione avrebbe invece consentito di accertare che non è stato commesso alcun fatto rilevante da parte del ricorrente e che gli atteggiamenti manifestati nei confronti del -OMISSIS- oggetto di contestazione sono sforniti di evidenze probatorie; inoltre, aggiunge il ricorrente, un’azione durata non più di due minuti non può essere stata di effettivo ostacolo allo svolgimento delle indagini da parte della polizia giudiziaria, né può ritenersi che abbia comportato alcun danno al decoro e all’immagine dell’Amministrazione.

Con il terzo motivo il ricorrente lamenta la violazione del principio di ragionevolezza e l’assenza di dolo o colpa perché l’intera condotta - se non decontestualizzata e valutata tenendo conto dell’ambiente in cui si sono svolti i fatti - appare ragionevole, meritoria e professionalmente qualificata. Del resto, si aggiunge, non sono emersi elementi che dimostrino la conoscenza, da parte del ricorrente, della intervenuta cessazione dell’allarme e della circostanza che gli attentatori fossero solo due. Conseguentemente nella condotta del ricorrente non possono essere ravvisati gli elementi del dolo o della colpa.

Con il quarto motivo il ricorrente lamenta la violazione del principio di proporzionalità perché l’art. 1 del D.P.R. n. 737 del 1981 sancisce che le sanzioni “ devono essere graduate, nella misura, in relazione alla gravità delle infrazioni ed alle conseguenze che le stesse hanno prodotto per l’Amministrazione o per il servizio ”, e l’art. 13 dello stesso decreto meglio specifica che “ l’organo competente ad infliggere le sanzioni deve tener conto di tutte le circostanze attenuanti, dei precedenti disciplinari e di servizio del trasgressore, del carattere, dell’età, della qualifica e della anzianità di servizio ”. L’Amministrazione ha pertanto errato nel non tener conto del contesto in cui è maturata l’azione contestata e in particolare dell’intervento volontario del ricorrente, non in servizio, a fronte di una situazione di emergenza, intervento che è espressione di un alto senso del dovere e delle istituzioni, giustificato dalla particolare qualificazione professionale del ricorrente, esperto di antiterrorismo e più alto in grado come istruttorie di tecniche operative. Sotto questo profilo il provvedimento impugnato è stato adottato in violazione del principio di proporzionalità perché la sanzione della sospensione è stata inflitta nella misura massima.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione replicando alle censure proposte e concludendo per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza -OMISSIS-, è stata respinta la domanda cautelare per mancanza del requisito del periculum in mora , in quanto la sanzione della sospensione risultava quasi interamente scontata.

In quella sede è stata altresì disposta, su richiesta del ricorrente, l’acquisizione in via istruttoria delle risultanze del programma “-OMISSIS-”, che registra automaticamente tutte le chiamate radio e le chiamate telefoniche che giungono nella -OMISSIS- della -OMISSIS- relative agli accadimenti nel cui contesto è maturata la condotta oggetto di contestazione.

L’Amministrazione ha riscontrato la richiesta istruttoria depositando in giudizio quanto richiesto-OMISSIS-.

All’udienza del 13 gennaio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso deve essere accolto per le censure di cui al primo, terzo e quarto motivo.

Le censure contenute nel secondo motivo, con le quali il ricorrente sostiene che il fatto contestato non è avvenuto secondo le modalità ricostruite nella deliberazione del -OMISSIS- e contesta altresì la qualificazione giuridica ai fini disciplinari che ne ha dato l’Amministrazione, invece non sono fondate.

Infatti la sanzione è stata irrogata dopo l’acquisizione di molte testimonianze e degli approfondimenti istruttori richiesti dallo stesso interessato: le conclusioni a cui è pervenuta l’Amministrazione circa la sussistenza di una condotta ascrivibile all’illecito disciplinare contestato, appaiono sufficientemente motivate.

L’art. 4, secondo comma, n. 18), del D.P.R. n. 737 del 1981, prevede l’irrogazione di una sanzione pecuniaria per l’infrazione consistente in “ qualsiasi altro comportamento, anche fuori dal servizio, non espressamente preveduto nelle precedenti ipotesi, comunque non conforme al decoro delle funzioni degli appartenenti ai ruoli dell'Amministrazione della pubblica sicurezza ”.

L’art. 6, terzo comma, n. 1), del D.P.R. n. 737 del 1981 prevede l’irrogazione della sospensione dal servizio da uno a sei mesi per le mancanze previste dal precedente art. 4, qualora rivestano carattere di particolare gravità ovvero siano reiterate o abituali.

La seconda delle norme citate prevede in via disgiuntiva l’irrogazione della sanzione o per fattispecie particolarmente gravi o per condotte reiterate o abituali, e nel caso di specie l’Amministrazione ha fatto esplicito riferimento alla prima ipotesi, concernente la particolare gravità dei fatti contestati. E’ pertanto infondata la censura con la quale il ricorrente sostiene che non avrebbe potuto essergli inflitta la sanzione della sospensione in assenza di condotte reiterate o abituali.

Il -OMISSIS- ha qualificato come grave e non conforme al decoro delle funzioni degli appartenenti ai ruoli dell'Amministrazione della pubblica sicurezza la condotta del ricorrente in base ai seguenti elementi.

Il profilo di gravità è stato ravvisato nella circostanza che l’episodio contestato è avvenuto in un momento in cui la situazione, dal punto di vista oggettivo, si era stabilizzata con il fermo del fratello dell’omicida che aveva dichiarato che gli attentatori erano solo due, alla presenza di superiori e di un magistrato.

L’idoneità della condotta a comportare un pregiudizio al decoro dell’Amministrazione, è stata desunta dalla necessità per i funzionari presenti di dover giustificare di fronte al -OMISSIS- di turno l’iniziativa apparentemente estemporanea di un appartenente all’amministrazione, giustificazione “ che non è stata sufficiente a convincere il magistrato della capacità dell’Istituzione di sapersi autoregolare, soprattutto in frangenti critici, a tal punto che il sostituto procuratore ha ritenuto doveroso informare il -OMISSIS- dell’episodio ai fini disciplinari ”.

Pertanto, alla luce delle motivazioni della deliberazione del -OMISSIS- è possibile affermare che è stato commesso il fatto materiale contestato e che la qualificazione dello stesso operata dall’Amministrazione astrattamente non appare incongrua.

Ad un più approfondito esame di quello svolto nella fase cautelare e alla luce delle registrazioni delle comunicazioni del programma “-OMISSIS-” avvenute in quel giorno e depositate in giudizio, il ricorso deve tuttavia essere accolto per la censura di difetto di istruttoria in relazione al mancato accertamento dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa di cui al primo e terzo motivo.

Infatti le conclusioni a cui giunge la deliberazione del -OMISSIS- non risultano coerenti con quanto si ricava dalla documentazione versata in atti con riguardo ad alcuni elementi emersi nel corso dell’istruttoria e, come dedotto nel ricorso, è il frutto di una sottovalutazione del contesto in cui si sono svolti i fatti.

L’Amministrazione, nel valutare i presupposti per l’applicazione della sanzione, avrebbe dovuto accertare la sussistenza della scriminante putativa, quindi considerare se sia verosimile che il ricorrente abbia in buona fede ritenuto che - in relazione alla supposta straordinaria gravità della situazione - la sua condotta non potesse essere qualificata negativamente. In altre parole la colpa addebitabile al ricorrente per aver causato una situazione non conforme al decoro delle funzioni degli appartenenti ai ruoli dell'Amministrazione della pubblica sicurezza avrebbe dovuto essere valutata tenendo conto del contesto in cui è maturata la condotta oggetto di sanzione e in particolare dell’intervento volontario del ricorrente e quindi della sussistenza della richiamata esimente putativa.

In questo senso dovevano essere considerate tutte le circostanze che hanno preceduto il fatto contestato. Il ricorrente è intervenuto, pur non essendo in servizio, mettendo a disposizione dell’Amministrazione la propria specifica professionalità per far fronte con abnegazione ad un gravissimo episodio che ha destato grande allarme, esponendo anche a rischio la propria incolumità pur di portare a compimento l’azione di messa in sicurezza della -OMISSIS- di -OMISSIS-nell’esercizio dei propri doveri istituzionali.

E’ vero, come afferma la deliberazione del -OMISSIS-, che il ricorrente avrebbe potuto procurarsi un apparecchio radio per meglio coordinare la propria azione con gli altri colleghi presenti nella -OMISSIS-.

Tuttavia, alla luce della ricostruzione dei fatti che emerge dalla dichiarazioni rese dal ricorrente nel corso del procedimento e dalle registrazioni delle comunicazioni avvenute in quel giorno e depositate in giudizio, è necessario tener conto che:

- anche se il ricorrente si fosse procurato un apparecchio radio probabilmente tale circostanza non sarebbe stata sufficiente a fargli ascoltare la comunicazione delle ore 17.26,31” con cui il -OMISSIS-ha avvisato via radio che il secondo soggetto era stato fermato e che lo stesso affermava che gli attentatori erano solo due;

- infatti tale informazione è stata data non attraverso la -OMISSIS- - che riesce a comunicare con tutti grazie a un apparato radio potente in trasmissione e ricezione - ma con un apparecchio portatile privo di tale capacità, che non è percepibile da diverse postazioni e, in particolare, dall’atrio della -OMISSIS- dove stazionava l’unità operativa di pronto intervento (-OMISSIS-);

- nel momento in cui è stata data la comunicazione il ricorrente era impegnato nella bonifica dei locali del sotterraneo, e pertanto non avrebbe potuto comunque ascoltare la comunicazione;

- nel corso dell’istruttoria si afferma, quale elemento costituente uno “snodo decisivo”, che alle 17.10 il -OMISSIS-avrebbe informato il proprio superiore che il fratello dell’omicida era stato individuato, catturato e portato dal sotterraneo al terzo piano, ma questa circostanza non trova conferma nell’orario della telefonata che tale soggetto ha intrattenuto con un’operatrice della -OMISSIS- prima di essere catturato (telefonata intercorsa dalle 17.13.35” alle 17:21.58”);

- dalle registrazioni risulta che effettivamente, come dedotto dal ricorrente, non è mai stata data una comunicazione formale di cessato allarme né è stato dato il “fine operazioni”;

- fino all’acquisizione dei filmati dell’ingresso della -OMISSIS-, avvenuta, grazie all’iniziativa del ricorrente, solo alle ore 18.17, non vi era certezza sul numero di persone armate presenti nella -OMISSIS- poiché le uniche informazioni disponibili erano quelle fornite da uno degli interessati e nessuno, se non il ricorrente, aveva disposto il controllo dei filmati;

- molti agenti avevano riferito al ricorrente della presenza di più persone armate all’interno della -OMISSIS-;

- nessuno degli operatori che hanno direttamente collaborato con l’odierno ricorrente (il -OMISSIS-, un -OMISSIS- -OMISSIS-e tutti e cinque gli operatori formanti la squadra di antiterrorismo delle -OMISSIS-) era a conoscenza della comunicazione delle 17.26, e tutti erano invece convinti della presenza di altri attentatori;

- dalle comunicazioni registrate emerge il permanere di uno stato di incertezza circa l’esatta dinamica degli eventi almeno fino alle 17.45 (cfr. le 11 comunicazioni estrapolate dal ricorrente ed indicate nella memoria depositata in giudizio il -OMISSIS-);

- la squadra di antiterrorismo delle -OMISSIS-è rimasta posizionata a presidio nell’atrio della -OMISSIS-, armi lunghe in pugno;

- un funzionario ed un ispettore si erano armati nei corridoi a presidio del personale sanitario intervenuto a prestare i primi soccorsi sui due colleghi feriti e distesi a terra;

- quando il ricorrente è sopraggiunto nei locali della squadra mobile in cui è accaduto l’episodio contestato, ha trovato un perdurante stato di allerta che non lasciava presumere la presenza di una situazione stabilizzata, dato che sul posto vi erano colleghi con armi in pugno e giubbetti antiproiettile indossati, fermi a presidio dei punti di accesso;

- in tale condizione il ricorrente non aveva obiettivamente alcun elemento che lo inducesse a ritenere che all’interno della -OMISSIS- fosse già presente il -OMISSIS- di turno.

L’insieme delle circostanze evidenziate assume una valenza scriminante la cui operatività non può ragionevolmente essere ignorata dall’Amministrazione dato che la responsabilità del ricorrente deve essere giudicata tenendo conto delle circostanze del caso concreto da lui conosciute o conoscibili e non di quelle ex post emerse dal corso degli eventi. Dalla documentazione versata in atti emerge infatti che non era ragionevolmente esigibile da parte del ricorrente una condotta diversa da quella tenuta - consistita nell’irruente escussione del fratello dell’omicida ai sensi dell’art. 350, comma 5, cod. proc. pen., per conoscere esattamente, in mancanza di riscontri obiettivi, il numero di persone armate presenti nella -OMISSIS- - dal momento che la mancata considerazione dell’avvenuta stabilizzazione della situazione e della presenza del magistrato deve ritenersi dovuta ad un errore scusabile determinato da molteplici elementi che denotavano, invece, la persistenza di un pericolo imminente.

Le censure di cui al primo motivo in relazione al mancato accertamento delle circostanze che escludono l’elemento soggettivo della colpa dedotte con il terzo motivo sono pertanto fondate.

Parimenti fondata, per gli stessi rilievi, è anche la censura di violazione degli articoli 1, commi 2 e 3, e 13, comma 1, del D.P.R. n. 737 del 1981, di cui al quarto motivo con la quale si lamenta l’illegittimità dell’entità della sanzione inflitta che parimenti non ha tenuto conto del contesto in cui è maturata la condotta contestata, della buona fede del ricorrente e del suo stato di servizio (caratterizzato da numerose missioni in campo internazionale, numerose onorificenze, nazionali ed internazionali, una promozione al grado superiore per meriti straordinari, una medaglia d’argento al valor civile, e la medaglia -OMISSIS-, oltre a 15 anni senza fatti disciplinari e un passaggio da una -OMISSIS-).

Tali norme prevedono infatti il criterio della graduazione delle sanzioni e l'obbligo della motivazione del provvedimento che infligge la sanzione.

Il decreto che ha disposto la sanzione, insieme alla presupposta delibera del -OMISSIS-, pertanto, deve essere annullato.

Le spese del giudizio devono essere compensate, avuto riguardo alla complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nel senso precisato in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.

Così deciso nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 13 gennaio 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere, Estensore

Filippo Dallari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Mielli	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.