Pubblicato il 29/05/2025

N. 10364/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10299/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10299 del 2020, proposto da
RI SE CO, rappresentata e difesa dall’avvocato Claudio Coppacchioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fiumicino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Federica Forcellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio - Filiale per il Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l’annullamento

dell’Ordine di Introito, denominato 1° Avviso di Pagamento anno 2020, relativo alla concessione demaniale marittima n. 895/2009, inviato per PEC il 08.09.2020 e di ogni atto ad esso propedeutico e/o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino e dell’Agenzia del Demanio Filiale per il Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 9 maggio 2025 il dott. Gabriele La Malfa Ribolla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato e depositato la sig.ra RI SE CO, titolare di concessione demaniale marittima n. 895 del 10 dicembre 2009 per la conduzione di uno stabilimento balneare sito in Fiumicino, ha impugnato l’ordine di introito emesso dal Comune intimato per l’anno 2020 contestandone l’importo sotto vari profili.

Avverso il suddetto provvedimento ha articolato il seguente motivo di doglianza:

- “ eccesso di potere, carenza e contraddittorietà della motivazione, errore sui presupposti di fatto e di diritto, violazione di legge, incompetenza, con riferimento anche all’indeterminatezza dei criteri di calcolo del canone di concessione, alla illegittimità della richiesta ed alla violazione dell’art. 1, comma 251, della legge n. 296 del 2006 ”.

Con esso la ricorrente ha contestato:

1. la mancata riduzione del 50% del canone demaniale per l’anno 2020, in presenza della nota emergenza sanitaria da COVID – 19, alla luce dell’art. 3 del d.l. n. 400/1993, convertito dalla legge n. 494/1993, come novellato dall’art. 1, comma 252 della legge 27 dicembre 2006 n. 296, e dell’art. 16 del regolamento regionale del Lazio n. 10 del 2014, e, in subordine, per violazione dell’art. 45 cod. nav.;

2. erronea ricomprensione quali pertinenze di opere di difficile o facile rimozione, trattandosi di opere realizzate dal concessionario e non acquisite in proprietà dal demanio e tenuto conto del fatto che la concessione demaniale del 2009 è stata rinnovata senza soluzione di continuità;

3. erronea determinazione del dovuto in base ai valori OMI del commerciale anziché del terziario, come statuito dalla sentenza del Tribunale di Velletri n. 153/2014, passata in giudicato nei confronti del Comune di Anzio e dell’Agenzia del Demanio.

Si sono costituiti in corso di causa il Comune di Fiumicino, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione, e l’Agenzia del Demanio, entrambi deducendo con svariati argomenti l’infondatezza del ricorso.

All’udienza di merito del 9 maggio 2025, previo deposito di documenti e ulteriori atti difensivi, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, si fa riferimento ai sensi dell’art. 74 c.p.a. alla conforme sentenza 4442/2025 della Sezione Quinta-ter di questo TAR, avuto riguardo alla corrispondenza dei fatti e al pari esito di infondatezza delle censure.

In particolare la citata sentenza, ritenuta la giurisdizione amministrativa, ha osservato in modo condivisibile in sintesi che:

-il covid non è stato causa di eccezionale gravità nel senso normativo tale da comportare un ridotto utilizzo del bene ma solo eventualmente della sua redditività;

-per analoghe ragioni il covid non ha ristretto l’entità del bene oggetto di concessione;

-l’incameramento delle pertinenze demaniali a favore dello Stato si è verificato e in ogni caso l’indicazione delle pertinenze che sarebbero sottratte dalla commisurazione del canone è generica;

-per le attività in questione si applicano i valori OMI commerciali, essendo diversa la categoria del terziario né vincolante o pregiudiziale altra pronuncia del giudice civile.

Si fa quindi di seguito testuale riferimento alla motivazione della conforme sentenza 4442/2025 di questo TAR, ai sensi della richiamata disposizione processuale.

In limine litis deve essere scrutinata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune con riguardo al ricorso introduttivo.

1.1. L’eccezione deve essere disattesa.

1.2. In proposito, il Collegio, pur nella consapevolezza delle oscillazioni giurisprudenziali registratesi in materia, ritiene di dover aderire al prevalente orientamento espresso dal giudice del secondo grado, avallato da diversi precedenti delle sezioni unite della Corte di cassazione, secondo cui (v. Cons. Stato, sez. VII, 14.6.2023, n. 5829 e giurisprudenza ivi citata):

- “ in tema di concessione dei beni pubblici, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolga la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, o quando investa l’esercizio di poteri discrezionali valutativi nella determinazione del canone, e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia nell’an che nel quantum), la stessa è attratta nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo ”;

- in altri termini, “ la previsione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di beni pubblici fa salva la competenza del giudice ordinario solamente ove si controverta su questioni di carattere meramente patrimoniale, con esclusione della qualificazione del rapporto concessorio ”;

- in particolare, “ qualora […] la determinazione del canone dipenda da una differente interpretazione e da una mutata classificazione della tipologia di occupazione, non può ritenersi che si controverta meramente sulla entità dei canoni dovuti, venendo in rilievo la qualificazione del tipo di utilizzazione delle aree concesse, con conseguente diversità di canone ”.

1.3. Con riguardo al caso che occupa, dagli atti di causa emerge con chiarezza che l’oggetto del contendere non è costituito dalla mera determinazione del quantum degli oneri concessori dovuti, quanto piuttosto dalla necessità di definire la natura giuridica del rapporto concessorio e di qualificare i beni insistenti sull’area demaniale, da cui poi discende, quale conseguenza, l’imputazione degli oneri e la loro misura, secondo le vigenti disposizioni normative.

Conseguentemente, deve essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

2. Ciò premesso, il ricorso è infondato, potendosi prescindere dalle ulteriori eccezioni in rito avanzate dalle parti resistenti.

2.1. Con la prima censura la ricorrente lamenta la mancata riduzione del 50% del canone demaniale per l’anno 2020, in presenza della nota emergenza sanitaria da COVID – 19, alla luce dell’art. 03 del d.l. n. 400/1993, convertito dalla legge n. 494/1993, come novellato dall’art. 1, comma 251 della legge 27 dicembre 2006 n. 296, e dell’art. 16 del regolamento Regionale del Lazio n. 10 del 2014.

La censura è infondata.

L’invocato art. 03, co. 1, lett. c) d.l. 400/93, novellato, nella parte in cui prevede la riduzione del 50% del canone concessorio ha riguardo alla “ presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo accertamento da parte delle competenti autorità marittime di zona ”.

La giurisprudenza prevalente si è espressa affermando che la restrizione dell’utilizzazione del bene debba derivare da “ una modificazione che incida sulla consistenza fisica del bene medesimo (come nel caso dell’erosione dell’arenile: cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, sezione settima, sentenza 4 gennaio 2023, n. 129; TAR Lazio, sezione II, sentenze 28 dicembre 2022, n. 17647, 5 novembre 2021, n. 12649, e 3 febbraio 2020, n. 1406) ” (così CdS 856/2023).

In senso conforme si è di recente espresso il Tribunale (v. sent. n. 2230/2025) escludendo che l’invocata previsione possa riguardare “ circostanze esterne che possano avere inciso sul sinallagma per avere in ipotesi condizionato negativamente la “redditività” dell’attività ”.

Tuttavia, anche se la norma facesse riferimento alle conseguenze della pandemia da VI 19, anziché ad una ridotta disponibilità dei beni in concessione per eventi che fisicamente ne modifichino le caratteristiche riducendone la fruibilità, si tratterebbe di una ipotesi che richiede in ogni caso un accertamento di carattere tecnico di competenza dell’autorità marittima relativo alla consistenza e gravità dell’evento dannoso e alle conseguenze sul bene demaniale in termini di sua minore utilizzazione. Il potere di accertamento previsto dalla disposizione ora richiamata è poi assimilabile al fenomeno delle “variazioni al contenuto della concessione”, di cui all’art. 24 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, secondo cui la concessione “ è fatta entro i limiti di spazio e di tempo e per le opere, gli usi e le facoltà risultanti dall’atto o dalla licenza di concessione ”, per cui ogni variazione richiede un’apposita istanza autorizzativa all’amministrazione concedente (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, sent. 30/5/2022 n. 4332).

A ciò si aggiunga che il Legislatore del 2020 ha intenzionalmente rigettato la proposta di estendere la previsione di cui all’art. 03, comma 1, lett. c) n. 1 del d.l. 400/93 all’epidemia da VI (v. note del Senato sulla proposta di modifica 100.14 al DDL n. 1925 – d.l. 104/2020) con ciò avvalorando l’inapplicabilità della suddetta previsione all’ipotesi di cui si tratta.

Di contro, per venire incontro a coloro che dalla suddetta emergenza potevano ricavare danni alla loro attività, il Legislatore ha previste altre forme di supporto con le previsioni di cui agli artt. 78 e 100 del decreto legge 104/2020.

2.2. Inapplicabile al caso di specie è anche l’invocata previsione di cui all’art. 16 del regolamento regionale del Lazio n. 10 del 2014, in quanto relativo alla “ Disciplina delle procedure per il rilascio delle concessioni di pertinenze idrauliche, aree fluviali, spiagge lacuali e di superfici e pertinenze dei laghi ” e non anche ai beni del demanio marittimo.

2.3. Quanto alla asserita violazione dell’art. 45 del codice della navigazione, ove prevede che “ Quando per cause naturali, i beni del demanio marittimo concessi subiscono modificazioni tali da restringere l’utilizzazione della concessione, il concessionario ha diritto ad una adeguata riduzione del canone ”, si rimanda alle osservazioni di cui sopra in merito alle modifiche fisiche del bene quale presupposto per la riduzione del canone.

Anche in questo caso, inoltre, non opererebbe alcun automatismo, rendendosi necessari “ accertamenti specifici delle autorità marittime di zona ordinati all’immediata rilevazione degli effetti altamente pregiudizievoli degli eventi dannosi ” (in questo senso v. CdS V 7592/2019).

3. La ricorrente contesta, altresì, la qualificazione come pertinenze dei beni di facile e difficile rimozione presenti sull’area in concessione che afferma non essere mai stati acquisiti al demanio in quanto la concessione è sempre stata prorogata senza soluzione di continuità dal 2009 e richiama a tale riguardo la giurisprudenza formatasi sul punto.

Anche questa censura è infondata.

3.1. Gli argomenti della ricorrente sono destituiti di fondamento, tenendo conto dei plurimi argomenti in tal senso indicati dall’Agenzia del Demanio, quanto in particolare:

-all’indicazione contenuta nella concessione 114/1995 (doc.12), nella quale la sig.ra RI SE CO dichiara di accettare che tutte le opere di difficile rimozione comunque insistenti nell’area concessa sono di proprietà dello Stato;

-al fatto che nel titolo concessorio del 2009 sono indicati mq 98,45 costituiti da pertinenze commerciali;

-al fatto che, essendo da considerare la concessione risolta a ogni scadenza, gli immobili per cui è causa sono ormai stati acquisiti allo Stato ai sensi dell’art. 49 cod. nav., a mente del quale “... quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato ” .

Atteso inoltre che la censura proposta non specifica l’estensione delle pertinenze, contestandone in radice l’esistenza, la stessa va respinta poiché infondata.

4. Con un’ultima doglianza la ricorrente denuncia l’erronea determinazione del dovuto in base ai valori OMI del commerciale anziché del terziario, come statuito dalla sentenza del Tribunale di Velletri n. 153/2014, passata in giudicato nei confronti del Comune di Anzio e dell’Agenzia del Demanio.

Neanche questo motivo può essere accolto.

La giurisprudenza condivisa dal Collegio ha affermato che alle attività di bar e ristorante vanno applicati i valori OMI relativi alle attività commerciali (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 01/03/2023, n. 2137; in senso conforme, T.A.R. Lazio Roma, 19/07/2024, n. 14768; T.A.R. Lazio Roma, Sez. stralcio, 17/06/2024, n. 12245).

Per pertinenze demaniali marittime non destinate ad attività commerciali devono intendersi solo quelle che possono configurarsi come beni strumentali all’attività concessoria, mentre non lo sono le attività connesse, le quali sono attività secondarie, con una propria individualità fisica e una propria conformazione strutturale.

È stato altresì osservato che detta valutazione va immune da censura, anche tenendo presente quanto la Corte costituzionale ha osservato nella sentenza n. 302 del 2010 che “ la differenza di trattamento trova giustificazione nella diversa attitudine dei beni pubblici a produrre reddito per i concessionari, che certamente è maggiore se gli stessi vengono destinati alle attività considerate dalla norma censurata, piuttosto che a destinazioni diverse, che ne implicano il mero godimento, senza un attivo sfruttamento economico ” (così CdS VII 2137/2023).

4.1. Non si ravvisa nemmeno alcuna violazione del giudicato di cui alla sentenza del giudice ordinario (Tribunale di Velletri n. 153/2014) atteso che la suddetta pronuncia riguarda altri ordini di introito relativi a canoni anteriori e diversi da quello qui in trattazione e altre parti.

L’autonomia delle singole determinazioni dei canoni relative alle diverse annualità, ovvero l’assenza di un rapporto di pregiudizialità in senso tecnico (v. Tar Lazio V ter 23854/24) non consente di ritenere che il giudicato del giudice ordinario su analoga questione (valori OMI applicabili) estenda i propri effetti vincolanti nel presente giudizio.

“ La pretesa patrimoniale, sottesa alla quantificazione del canone demaniale, è relativa a ciascuno dei periodi di tempo d’occupazione dell’area demaniale in concessione, sicché il giudicato, che dirime la controversia sulla quantificazione del canone, è circoscritto a ciascun periodo d’occupazione preso in considerazione e divenuto oggetto di giudicato, sì da non precludere il giudizio in corso – e quindi a non privare l’interesse al ricorso e all’appello – avente ad oggetto diversi e distinti periodo di tempo ” (così CdS VI 229/2022).

Per quanto osservato, nel senso così già chiarito dalla sentenza di questo TAR n. 4442/2025, il ricorso va respinto, poiché infondato.

La relativa novità delle questioni trattate consente di compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Referendario

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gabriele La Malfa Ribolla	Aurora Lento

IL SEGRETARIO