Pubblicato il 22/05/2025

N. 04450/2025REG.PROV.COLL.

N. 07275/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7275 del 2024, proposto dalla Azienda Sanitaria Locale di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Anna Mugnano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Polisanitaria Iodice S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Pasquale Marotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

della Regione MP, non costituita in giudizio,

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la MP (Sezione Prima) n. 960/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Polisanitaria Iodice S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025, il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. La Polisanitaria Iodice S.p.a. (d’ora in avanti “Polisanitaria”), erogante prestazioni di diagnostica per immagini, presentava il 16 dicembre 2021 al Comune di Curti (CE) un’istanza di autorizzazione all’ampliamento della propria struttura sanitaria, per prestazioni di cardiologia in regime ambulatoriale.

Con nota prot. n. 133767 del 25 febbraio 2022 la Commissione ex D.G.R.C. n. 7301/2001 presso l’ASL di Caserta ha espresso parere negativo, seguito dalle note prot. n. 160407 del 14 marzo 2022 e n. 189764 del 31 marzo 2022 con cui, in riscontro alle richieste dell’interessata, sono state confermate ed esplicitate le ragioni del parere. Quest’ultimo si basava su quanto previsto dall’art. 1, comma 237- quater della legge Regione MP n. 4 del 2011, a norma del quale: « Ferma restando la sussistenza del fabbisogno e delle condizioni di cui agli articoli 8-ter e 8-quater, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), in conformità ai principi generali del sistema, ai sensi dell’articolo 1, comma 796, lettere s) e t), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), il fabbisogno va soddisfatto, prioritariamente, attraverso l’accreditamento delle strutture private transitoriamente accreditate, da intendersi provvisoriamente accreditate alla data del 1° luglio 2007, tenendo conto dell’organizzazione dei servizi ospedalieri di diagnosi e cura rappresentata e offerta a tal data in regime di accreditamento provvisorio, con le correlate prestazioni ospedaliere erogate nell’ambito delle specialità così come espresse e conseguenzialmente riconosciute successivamente delle strutture private già in esercizio e solo successivamente mediante l’accreditamento delle strutture o attività di nuova realizzazione. Il rilascio di nuove autorizzazioni per la realizzazione, nonché l’accreditamento di nuove strutture è subordinato al completamento delle procedure di cui ai commi da 237-quinquies a 237-unvicies […]». Secondo la ASL non esiste un piano di fabbisogno regionale aggiornato per la branca di cardiologia e, comunque, eventuali necessità di un aumento dell’offerta andrebbero soddisfatte attraverso le strutture già accreditate o quelle già autorizzate.

Avverso i suddetti atti la Polisanitaria ha proposto ricorso di fronte al TAR MP.

2. Con la sentenza n. 1790 del 2023 il TAR ha accolto il ricorso, annullando le sopra richiamate note della ASL.

Secondo il giudice campano, che richiama pregressa giurisprudenza anche di questo Consiglio di Stato, la previsione dell’art. 1, co. 237- quater della legge regionale n. 4 del 2011 non può giustificare un indiscriminato blocco delle autorizzazioni. Ove manchi la predeterminazione del fabbisogno, le richieste di autorizzazione devono comunque essere vagliate attraverso una verifica concreta e puntuale. Ha quindi stabilito che l’Amministrazione procedesse ad una nuova valutazione sull’istanza di parte, tenendo anche conto di quanto dedotto dalla Società ricorrente circa l’esistenza di un atto di determinazione del fabbisogno regionale, che avrebbe previsto un incremento per la branca della cardiologia.

3. La Polisanitaria ha quindi rinnovato la propria istanza di autorizzazione.

Anche in riscontro alla nuova istanza, tuttavia, la Commissione della ASL, in data 28 aprile 2023, ha adottato parere negativo. Tale parere reiterava il motivo ostativo, contenuto nel precedente parere, dettato dalla previsione di cui all’art. 1, comma 237- quater , della legge regionale n. 4 del 2011, osservando che: « La normativa richiamata, pertanto, in tale ultimo inciso disciplina, a prescindere dalle procedure di accreditamento e diversamente da quanto rilevato nel ricorso di parte ricorrente, il rilascio di nuove autorizzazioni alla realizzazione, subordinandole al completamento delle procedure di cui ai commi da 237 quinquies a 237 undecies, con chiara attinenza al caso in esame ».

Inoltre, il parere faceva riferimento alla delibera di Giunta del 4 agosto 2021 n. 354, che, per la determinazione del fabbisogno aggiornato per gli anni 2020-2022, avrebbe recato un mero raffronto tra il fabbisogno di prestazioni e il loro valore economico, non definendo un incremento del numero di strutture autorizzabili ma limitandosi a redistribuire il budget , a seguito delle minori attività svolte a causa dell’emergenza epidemiologica da Covid-19.

4. Anche tale secondo parere era impugnato dalla Polisanitaria di fronte al TAR MP.

Il TAR, con la sentenza n. 960 del 2024, accoglieva il ricorso, annullando l’impugnato parere del 28 aprile 2023 della Commissione dell’ASL di Caserta.

Secondo il giudice campano, la Commissione non avrebbe operato un puntuale riscontro sulla sussistenza del fabbisogno regionale, anche considerando che la valutazione di tale fabbisogno, sulla base di una consolidata giurisprudenza, deve essere effettuata in modo diverso quando venga in rilievo la mera autorizzazione alla realizzazione o all’ampliamento di una struttura rispetto a quando è richiesto l’accreditamento di una struttura sanitaria presso il SSR.

Né la Commissione avrebbe convincentemente preso posizione sulla documentazione prodotta dalla Polisanitaria, dalla quale emergerebbe un aumento del fabbisogno per la branca di cardiologia, nel triennio 2020-2022, pari a euro 1.516.177,00.

Neppure la norma di cui all’art. 1, comma 237- quater , legge regionale n. 4 del 2011 potrebbe giustificare un blocco totale delle autorizzazioni all’apertura (o all’ampliamento) di strutture operanti in regime privatistico, in assenza di una specifica e autonoma valutazione del fabbisogno, eventualmente da condurre caso per caso.

5. Avverso la sentenza n. 960 cit. ha proposto appello la ASL Caserta.

Secondo l’appellante, il giudice di primo grado non avrebbe colto la non pertinenza dei richiami della Polisanitaria alla DGRC n. 354/2021, relativa alla definizione dei limiti di spesa assegnati agli erogatori privati di prestazioni di specialistica ambulatoriale per gli anni 2021-2022. In particolare, non vi sarebbe un incremento di fabbisogno per la branca di cardiologia, poiché la differenza tra il fabbisogno previsto per il triennio 2020-2022 e le prestazioni erogate nel 2019 potrebbe dipendere da una sottostima delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale effettivamente erogate e non presenti nel flusso informativo di rendicontazione.

Inoltre il parere negativo della ASL sarebbe stato in ogni caso vincolato in assenza di aggiornati atti di programmazione regionale e in virtù del blocco delle nuove autorizzazioni disposto dall’art. 1, comma 237- quater , legge regionale n. 4 del 2011.

6. Si è costituita la Polisanitaria, chiedendo il rigetto dell’appello.

7. All’udienza del 15 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare giova richiamare la normativa pertinente in materia.

L’art. 8- ter del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede che la realizzazione di strutture e l’esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie siano subordinate ad autorizzazione. Tali autorizzazioni si applicano alla costruzione di nuove strutture, all’adattamento di strutture già esistenti e alla loro diversa utilizzazione, all’ampliamento o alla trasformazione nonché al trasferimento in altra sede di strutture già autorizzate (comma 1).

Il comma 3 prevede che l’autorizzazione sia rilasciata dal Comune, cui competono le valutazioni sotto il profilo urbanistico ed edilizio e che è tenuto ad acquisire anche la valutazione regionale relativa alla verifica di compatibilità del progetto. Tale verifica « è effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture ».

Il comma 5 ha, peraltro, previsto che, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, le Regioni determinassero “ le modalità e i termini per la richiesta e l’eventuale rilascio della autorizzazione alla realizzazione di strutture e della autorizzazione all’esercizio di attività sanitaria e sociosanitaria, prevedendo la possibilità del riesame dell’istanza, in caso di esito negativo o di prescrizioni contestate dal soggetto richiedente ”, nonché “ gli ambiti territoriali in cui si riscontrano carenze di strutture o di capacità produttiva, definendo idonee procedure per selezionare i nuovi soggetti eventualmente interessati ”.

Con Deliberazione di Giunta n. 3958 del 7 agosto 2001 (poi modificata e integrata con Deliberazione di Giunta n. 7301 del 31 dicembre 2001), la Regione MP ha provveduto alla “ Definizione dei requisiti strutturali tecnologici ed organizzativi minimi per l’autorizzazione alla realizzazione e dell’esercizio delle attività sanitarie e socio-sanitarie delle strutture pubbliche e private e approvazione delle procedure di autorizzazione ”.

Sulla base di tali atti, la verifica di compatibilità di competenza regionale, come previsto dall’art. 8- ter del d.lgs. n. 502 del 1992, si articola attraverso una procedura che inizia con la presentazione della domanda di concessione o autorizzazione edilizia e dell’autorizzazione alla realizzazione al Comune competente per territorio da parte dei soggetti pubblici e privati interessati alla realizzazione, ampliamento, trasformazione o trasferimento di strutture sanitarie e/o socio-sanitarie.

Tale domanda deve essere corredata da un progetto conforme alle normative urbanistiche ed edilizie comunali e ai requisiti minimi strutturali e impiantistici definiti dalla Regione. Il Comune, entro tre giorni dal ricevimento, provvede a inviare copia della documentazione alla ASL competente per territorio. L’ASL, attraverso una commissione appositamente costituita che deve prevedere la presenza di esperti con diverse professionalità idonee alle verifiche richieste, è incaricata di verificare la compatibilità del progetto rispetto al fabbisogno complessivo, alla localizzazione territoriale e al possesso dei requisiti minimi strutturali ed impiantistici definiti dalla Regione MP.

La valutazione del fabbisogno e l’individuazione di eventuali carenze di strutture sono effettuate dall’ASL in prima istanza, basandosi su elementi di valutazione definiti dalla Giunta Regionale. Tali elementi sono correlati all’individuazione degli ambiti territoriali con carenze di strutture o capacità produttive e alle procedure per selezionare nuovi soggetti interessati.

L’ASL trasmette alla Regione (Assessorato Regionale alla Sanità – Settore Programmazione Sanitaria) le risultanze delle verifiche effettuate e il proprio parere di compatibilità entro 20 giorni per istanze provenienti da Comuni con meno di 100.000 abitanti, o entro 60 giorni per Comuni con più di 100.000 abitanti.

Successivamente, la Giunta Regionale, mediante un’apposita commissione, valuta il parere espresso dalla ASL. La Regione trasmette il proprio parere definitivo al Comune richiedente e alla ASL entro i successivi 20 giorni per Comuni con meno di 100.000 abitanti, oppure entro i successivi 30 giorni per Comuni con più di 100.000 abitanti.

In caso di parere positivo da parte della Regione, il Comune rilascia contestualmente la concessione o l’autorizzazione edilizia e l’autorizzazione alla realizzazione della struttura. L’autorizzazione comunale deve specificare la tipologia della struttura, le prestazioni autorizzate e eventuali prescrizioni per garantire il rispetto del fabbisogno e dei requisiti minimi. Copia del provvedimento autorizzativo deve essere trasmessa dal Comune alla Giunta Regionale e alla ASL competente. La concessione o l’autorizzazione edilizia e l’autorizzazione alla realizzazione non possono essere rilasciate in assenza di un parere positivo sulla compatibilità.

In tale contesto è intervenuta la legge regionale n. 4 del 2011, che, al già richiamato art. 1, comma 237- quater , tra l’altro, prevede: « Il rilascio di nuove autorizzazioni per la realizzazione, nonché l’accreditamento di nuove strutture è subordinato al completamento delle procedure di cui ai commi da 237-quinquies a 237-unvicies ».

Le procedure a cui la disposizione fa riferimento sono essenzialmente quelle contemplate al successivo comma 237- quinquies e riguardavano l’accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie e socio-sanitarie private, che intendevano proseguire in tale modalità l’attività erogata precedentemente in regime di accreditamento provvisorio. Per la conclusione di tali procedure erano previsti dei termini (essenzialmente al comma 237- duodecies ) che risultano ormai spirati da anni. Gli stessi accreditamenti definitivi avevano, anzi, una durata di quattro anni (comma 237- novodecies ), anch’essi, si presume, ormai trascorsi.

2. Chiarito il quadro normativo, può ora passarsi all’esame dei motivi di appello.

Quanto all’interpretazione degli atti allegati alla D.G.R.C. n. 354 del 4 agosto 2021, relativi ai tetti di spesa della branca di cardiologia, il giudice di primo grado non ha preso una posizione univoca, ma, nel rilevare un difetto di istruttoria e di motivazione della Commissione ASL, si è limitato ad evidenziare che l’Amministrazione non ha offerto sufficienti delucidazioni “ su specifici dati forniti dalla ricorrente che, con il presente ricorso, deduce che dalla tabella 29 si ricaverebbe un incremento del fabbisogno di € 1.516.177,00 ”.

La lettura del provvedimento impugnato in primo grado induce ad avvalorare tale statuizione. In ogni caso, però, ciò che più rileva è la mancanza di una valutazione specifica del fabbisogno relativo alle autorizzazioni di nuove strutture operanti in regime privatistico. Infatti il documento in cui si trova la richiamata tabella 29 ha, comunque, ad oggetto il fabbisogno regionale di prestazioni sanitarie da erogare a carico del SSR (quindi da strutture pubbliche o convenzionate).

Ma come correttamente affermato dal giudice campano (che ha richiamato un consolidato orientamento giurisprudenziale) le vicende del processo di accreditamento (inclusa quindi la determinazione dei tetti di branca) restano tendenzialmente estranee alla determinazione del fabbisogno che rileva per la verifica di compatibilità prevista dall’art. 8- ter , d.lgs. n. 502 del 1992.

Quest’ultimo, infatti, è il fabbisogno complessivo di prestazioni sanitarie in un territorio e la suddetta verifica riguarda la localizzazione delle strutture già presenti nel territorio e l’omogenea distribuzione delle stesse, in modo che siano adeguatamente servite tutte le zone, anche quelle a bassa redditività, che in mancanza di tale strumento non sarebbero coperte.

È dunque la corretta ed equilibrata dislocazione sul territorio delle strutture sanitarie ad essere oggetto della verifica di compatibilità prevista dall’art. 8- ter , d.lgs. n. 502 del 1992, che, proprio per il fatto di non riguardare l’allocazione della spesa sanitaria pubblica, non può risolversi in un diniego immotivato all’esercizio della libertà economica degli operatori privati, né in una salvaguardia di posizioni di privilegio delle strutture già operanti. Ed è rispetto a tale verifica che già la sentenza del TAR MP n. 1790 del 2023 aveva richiesto una valutazione puntuale e motivata.

3. Per quanto riguarda l’assenza di un atto di programmazione generale della Regione, il TAR si è limitato a dare continuità ad un consolidato e condivisibile indirizzo giurisprudenziale secondo il quale l’art. 8- ter del d.lgs. n. 502 del 1992 subordina il rilascio del titolo autorizzatorio ad una valutazione in concreto e attuale del fabbisogno complessivo di assistenza in ambito regionale e locale e dell’idoneità della nuova struttura a soddisfare parte di detto fabbisogno, prendendo in considerazione le strutture già presenti in ambito regionale, secondo i parametri dell’accessibilità ai servizi ed avuto riguardo alle aree di nuovo insediamento. Tale valutazione è indispensabile anche qualora non esista uno strumento pianificatorio generale della Regione.

Il potere discrezionale dell’Amministrazione regionale, dunque, non può consentire ingiustificate e sproporzionate restrizioni dell’iniziativa economica, senza trovare una ragionevole e proporzionata giustificazione nella cura in concreto, da parte della pubblica amministrazione decidente, dell’interesse pubblico demandatole. Si richiede, quindi, una valutazione del fabbisogno, accurata ed attualizzata, che sia preceduta e sorretta da una idonea istruttoria sull’esistenza di una determinata domanda sanitaria sul territorio e di una correlativa offerta da parte delle strutture private, senza che ciò si traduca di fatto in un illegittimo blocco, a tempo indeterminato, all’accesso del nuovo operatore sul mercato, con una indebita limitazione della sua libertà economica, che non solo non risponde ai criteri ispiratori dell’art. 8- ter , comma 3, d.lgs. n. 502 del 1992, ma è contrario ai principi del diritto eurounitario affermati dalla Corte di Giustizia in riferimento alla pur ampia discrezionalità del legislatore in materia sanitaria.

La mancanza di un’attività programmatoria o pianificatoria regionale non può essere addotta come motivazione per negare il rilascio dell’autorizzazione richiesta ai sensi dell’art. 8- ter cit. La verifica di compatibilità del progetto con il fabbisogno sanitario può essere fatta a livello distrettuale e/o aziendale e, appunto, non necessita di attendere la definizione dei procedimenti di pianificazione regionali (tra le molte, si veda Cons. Stato, Sez. III, 15 novembre 2024, n. 9155; id. , 11 luglio 2024, n. 6204).

4. Quanto alla previsione di cui all’art. 1, co. 237- quater, della legge regionale n. 4 del 2011, per quanto detto sopra, deve intendersi ormai superato il blocco alle nuove autorizzazioni. Neppure tale disposizione, dunque, può esonerare l’Amministrazione dal procedere ad un’analisi puntuale dell’effettivo fabbisogno sanitario. Del resto questo Consiglio di Stato, anche in casi più risalenti, non ha ritenuto la norma in questione idonea a produrre un blocco assoluto delle nuove autorizzazioni (si veda Cons. Stato, Sez. III, 24 maggio 2017, n. 2448).

5. Per quanto detto l’appello deve essere rigettato.

Appare opportuno sottolineare, ai fini del nuovo esercizio del potere amministrativo, che l’art. 8- ter del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede che la valutazione di compatibilità del progetto sia compiuta dalla Regione (ed infatti anche la Regione MP risulta evocata nel presente giudizio). La richiamata Deliberazione di Giunta della Regione MP n. 3958 del 7 agosto 2001 (poi modificata e integrata con Deliberazione di Giunta n. 7301 del 31 dicembre 2001) ha specificato il ruolo del parere della ASL nel procedimento in questione, che dovrebbe essere solo propedeutico al parere definitivo degli organi regionali. Ne consegue che le eventuali difficoltà della ASL nell’effettuare la puntuale valutazione necessaria nel caso di specie, in assenza di atti di indirizzo regionali, non potranno giustificare, di per sé un nuovo diniego all’autorizzazione richiesta.

6. La particolarità della controversia giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO