Pubblicato il 06/03/2017

N. 00076/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00163/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 163 del 2016, proposto dalla società BR di BR ZO & C. S.n.c., in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Leonardo Colle e Attilio Carta, con domicilio eletto in Trento, via Grazioli n. 27, presso lo studio dell’avvocato Attilio Carta;

contro

il Comune di MI San Martino di Castrozza, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Flavio Maria Bonazza, con domicilio eletto in Trento, piazza Mosna n. 8, presso lo studio del predetto avvocato;

nei confronti di

società MI PP S.r.l. e LI AT di MI Soc. coop., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Marco Dalla Fior e Andrea Lorenzi, con domicilio eletto in Trento, via Paradisi n. 15/5, presso lo studio dei predetti avvocati;

per l’annullamento

dei seguenti atti: A) decreto del Commissario straordinario del Comune di MI San Martino di Castrozza n. 125 del 2 maggio 2016, con il quale è stata disposta l’approvazione del piano guida di viale Piave in Transacqua; B) piano guida approvato con il predetto decreto, composto dalla relazione del progettista e dagli allegati cartografici ed esplicativi accompagnatori; C) parere della Commissione per la pianificazione territoriale e per il paesaggio della Comunità di MI, in funzione di Commissione edilizia comunale, rilasciato in data 27 aprile 2016 ai fini dell’adozione del predetto piano guida; D) verbale di audizione e parere del Comitato degli ex Sindaci dei Comuni fusi nel nuovo Comune di MI San Martino di Castrozza, acquisito in data 22 marzo 2016 dal Commissario Straordinario e richiamato nel preambolo del predetto decreto; E) variante al PRG del Comune di Transacqua (oggi Comune di MI San Martino di Castrozza) per viale Piave, approvata con delibera consiliare n. 6 del 3 febbraio 2009; F) ogni atto altro antecedente e conseguente, presupposto e\o derivato;

nonché per la condanna del Comune di MI San Martino di Castrozza e dei controinteressati, società MI PP e LI AT di MI, in solido tra loro, al risarcimento dei danni subiti dalla società ricorrente a causa della presentazione e dell’adozione degli atti impugnati, quantificati nella misura di giustizia e comunque in misura non inferiore ad € 100.000,00, oltre interessi dalla data del ricorso, nonché dei danni, da determinarsi in via equitativa, per l’impedimento alla ristrutturazione aziendale e societaria dalla società ricorrente e per la conseguente perdita di utili o per la realizzazione di perdite d’esercizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di MI San Martino di Castrozza e delle società controinteressate MI PP e LI AT di MI;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2017 il dott. Carlo Polidori e uditi l’avvocato Leonardo Colle per la società ricorrente, l’avvocato Flavio Maria Bonazza per il Comune di MI San Martino di Castrozza e l’avvocato Andrea Lorenzi per le società controinteressate;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La presente controversia - avente ad oggetto il piano guida di viale Piave in Transacqua, approvato ai sensi dell’art. 50, comma 7, della legge provinciale n. 15/2015 con decreto del Commissario straordinario del Comune di MI San Martino di Castrozza n. 125 del 2 maggio 2016 - va ad inserirsi in una complessa ed articolata vicenda che trae origine dall’approvazione di un piano di lottizzazione - relativo alla zona nella quale ricadono sia aree edificate di proprietà della società BR (di seguito denominate lotto B), sia aree edificate di proprietà delle società controinteressate MI PP e LI AT di MI (di seguito denominate lotto A) - attuativo di una variante al PRG del Comune di Transacqua (oggi Comune di MI San Martino di Castrozza) approvata con delibera n. 6 del 3 febbraio 2009.

2. La predetta vicenda, in estrema sintesi, può essere ricostruita come segue. Posto che la predetta variante al PRG prevedeva l’assoggettamento della zona in questione a un piano attuativo, le società MI PP e LI AT di MI, proprietarie di circa il 75% della superficie della zona, si attivavano per l’approvazione di un piano di lottizzazione, incontrando però la ferma opposizione della società BR. Difatti tale piano attuativo prevedeva non solo la realizzazione ex novo di un edificio sul lotto A, ma anche la demolizione e ricostruzione dell’edificio, di proprietà della società BR, ubicato sul lotto B, con effetti pregiudizievoli per l’attività ivi svolta da tale società. Nonostante tale opposizione, il piano veniva definitivamente approvato con la delibera consiliare n. 37/2010 cui seguiva il rilascio della concessione edilizia n. 65/2010, in base alla quale veniva eseguita l’edificazione sul lotto A. La società BR impugnava quindi la predetta delibera e la conseguente concessione edilizia innanzi a questo Tribunale, che con la sentenza n. 226/2012 accoglieva il ricorso ritenendo viziata la delibera n. 37/2010 perché all’approvazione della stessa aveva preso parte anche il Sindaco del Comune di Transacqua, la cui sorella era all’epoca uno dei componenti del Consiglio di Amministrazione della LI AT di MI, con conseguente illegittimità derivata della concessione n. 65/2010. Peraltro, nelle more della pubblicazione di tale decisione, la società BR impugnava, con il ricorso n. 265/2012, anche ulteriori provvedimenti rilasciati dal Comune di Transacqua e, in particolare, la concessione edilizia in variante n. 56/2012, il certificato di agibilità dell’edificio e l’autorizzazione al commercio rilasciata alla LI AT di MI. Invece le società MI PP e LI AT di MI - oltre ad appellare innanzi al Consiglio di Stato, con il ricorso n. 8282/2012, la predetta sentenza n. 226/2012 - chiedevano al Comune di Transacqua di provvedere alla rimozione dei vizi che avevano determinato l’annullamento della delibera n. 37/2010. Il Comune con la delibera consiliare n. 39/2012 provvedeva quindi alla riapprovazione del piano di lottizzazione, cui seguiva il rilascio della concessione edilizia n. 1/2013 (riproduttiva della concessione edilizia n. 65/2010 e delle modifiche apportate con la concessione in variante n. 56/2012). Tuttavia anche la delibera n. 39/2012 e la concessione n. 1/2013 venivano impugnate dalla società BR con il ricorso n. 9/2013. Questo Tribunale con la sentenza n. 17/2015 accoglieva sia il ricorso 265/2012 per illegittimità derivata, in quanto la concessione n. 65/2010 era stata già stata annullata, sia il ricorso 9/2013, perché in sede di riapprovazione del piano attuativo e di rilascio del nuovo titolo abilitativo l’Amministrazione avrebbe dovuto applicare le sopravvenute disposizioni in materia di parcheggi per attività commerciali, disposizioni che non erano state invece rispettate da parte delle società proponenti. Anche tale sentenza veniva appellata dalle società MI PP e LI AT di MI, con il ricorso n. 1421/2015, innanzi al Consiglio di Stato, che con la sentenza n. 5136/2015 in data 12 novembre 2015 - previa riunione di tale ricorso al precedente ricorso n. 8282/2012 - respingeva entrambi gli appelli. A seguito della pubblicazione di tale sentenza la società BR in data 20 novembre 2015 reiterava, nei confronti del Comune di Transacqua, la diffida (già presentata a seguito della pubblicazione della suddetta sentenza n. 17/2015) ad adottare un ordine di demolizione dell’edificio realizzato sul lotto A. Invece le società MI PP e LI AT di MI presentavano in data 19 novembre 2015 una nuova istanza di approvazione di un piano di lottizzazione avente ad oggetto i lotti A e B, a fronte della quale il Comune di Transacqua con nota del 31 dicembre 2015 adottava un preavviso di rigetto, evidenziando in motivazione che la stima dei parcheggi è « inferiore al limite minimo previsto dalla legge, anche tenuto conto delle agevolazioni e delle deroghe ammesse dalla D.G.P. n. 1689/2015 » e che « allo stato dei documenti e delle osservazioni acquisite nel corso del presente procedimento, non può nemmeno ipotizzarsi la “doppia conformità” urbanistica delle opere, ai fini di una loro eventuale sanatoria ». Seguiva la proposizione di due autonomi ricorsi (n. 71/2016 e 72/2016), tuttora pendenti, con i quali le società MI PP e LI AT di MI chiedevano la condanna del Comune di MI San Martino di Castrozza - succeduto al Comune di Transacqua in data 1° gennaio 2016 - al risarcimento dei danni ad esse cagionati mediante l’adozione degli atti annullati in sede giurisdizionale. Peraltro - a fronte della motivazione della predetta sentenza del Consiglio di Stato n. 5136/2015, recante un esplicito riferimento ad una « eventuale riedizione dell’attività amministrativa all’esito del presente giudizio, al fine della predisposizione di un nuovo P.d.L. che sia interamente rispettoso della vigente disciplina in materia di standard », e considerato che nel frattempo la Giunta Provinciale con la delibera n. 1689 del 6 ottobre 2015 aveva in parte modificato i criteri di programmazione urbanistica del settore commerciale, prevedendo la possibilità (non contemplata in precedenza) per le zone miste di derogare a taluni parametri previgenti, con particolare riferimento al tema degli spazi a parcheggio e delle sistemazioni a verde - le società MI PP e LI AT di MI in data 22 marzo 2016 proponevano al Comune di MI San Martino di Castrozza un diverso strumento urbanistico per orientare la pianificazione attuativa della zona, costituito da un piano guida da approvare ai sensi dell’art. 50, comma 7, della legge provinciale n. 15/2015. Tale piano veniva approvato, previa acquisizione del parere favorevole della Commissione per la pianificazione territoriale e per il paesaggio della Comunità di MI, con decreto del Commissario Straordinario n. 125 del 2 maggio 2016.

3. La società BR con il presente ricorso - dopo aver illustrato il pregiudizio che ad essa deriverebbe dall’approvazione del piano guida, in quanto si troverebbe ad essere « assoggettata continuativamente all’avvio della procedura di esproprio della sede commerciale e dell’annesso magazzino » - avverso i provvedimenti impugnati deduce le seguenti censure.

I) Violazione del giudicato; omessa adozione dei provvedimenti sanzionatori in conseguenza dell’annullamento degli strumenti urbanistici della lottizzazione di viale Piave disposta dalle sentenze di questo Tribunale n. 226/2012 e n. 17/2015 e del Consiglio di Stato n. 5136/2015; reiterazione, tramite il piano guida, dei piani attuativi annullati; approvazione del piano guida in assenza della previa o contestuale sanatoria edilizia dell’edificio realizzato sul Lotto A; violazione dell’obbligo di legge relativo alla doppia conformità nei casi di sanatoria di abusi edilizi; illegittimo abbandono della procedura sanzionatoria avviata dal Sindaco del Comune di Transacqua; illegittima esclusione della società ricorrente dal procedimento di adozione del piano guida; eccesso di potere per contradditorietà dell’azione amministrativa e della motivazione, violazione del principio di imparzialità in ragione della sussistenza del contezioso per risarcimento danni promosso dalle società MI PP e LI AT di MI, avversione dell’Amministrazione nei confronti della società ricorrente, carenza di istruttoria nella procedura sanzionatoria delle opere abusive e omessa valutazione da parte del Commissario straordinario del Comune di MI San Martino di Castrozza dei pareri tecnici e legali assunti dal Sindaco del Comune di Transacqua . Innanzi tutto la ricorrente deduce che l’impugnato piano guida è: A) « una fotocopia » dei due piani di lottizzazione annullati con le sentenze n. 226/2012 e n. 5136/2015 e, quindi, determina un sostanziale aggiramento del giudicato formatosi su tali pronunce; B) « la reiterazione in veste semplificata » del terzo piano di lottizzazione presentato dalle società MI PP e LI AT di MI, in relazione al quale il Comune di Transacqua con nota del 31 dicembre 2015 ha adottato un preavviso di rigetto per carenza dei requisiti necessari per la sanatoria del fabbricato realizzato sul lotto A. In particolare, secondo la ricorrente, a seguito della pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 5136/2015, l’edificio realizzato sul lotto A è divenuto abusivo e, quindi, l’Amministrazione era senz’altro tenuta ad adottare un ordine di demolizione ai sensi degli articoli 128 e ss. della legge provinciale n. 1/2008. Invece il Commissario straordinario del Comune, senza tener conto del predetto preavviso di rigetto, con l’impugnato decreto n. 125 del 2 maggio 2016 avrebbe « deliberatamente e scientemente » interrotto il procedimento sanzionatorio e - muovendo dall’erroneo presupposto che nella proposta di piano guida sia insita la domanda di sanatoria dell’edificio divenuto abusivo - mirerebbe ad « aggirare l’obbligo di chiedere ed ottenere la sanatoria dell’abuso edilizio sopravvenuto »; tuttavia la proposta di piano guida non soddisfa i requisiti previsti per la procedura di sanatoria, « il cui punto cardine è costituito dalla dimostrazione del soddisfacimento del requisito della doppia conformità », e lo stesso Commissario nel preambolo del predetto decreto si è limitato a prendere atto che il piano Guida si prefigge di «regolarizzare» il fabbricato realizzato sul lotto A, mentre nel dispositivo non contiene alcun provvedimento di sanatoria dell’abuso edilizio (che, peraltro, implicherebbe anche il calcolo delle sanzioni pecuniarie). Inoltre, secondo la ricorrente, la ritrosia dell’Amministrazione ad adottare i provvedimenti sanzionatori previsti dalla legge è dipesa dall’esigenza di non aggravare la propria posizione, a fronte dei giudizi risarcitori promossi dalle società MI PP e LI AT di MI a seguito dell’annullamento dei primi due piani di lottizzazione e delle concessioni edilizie conseguentemente rilasciate. Infine la ricorrente si duole: A) del fatto che il piano guida contenga un’errata rappresentazione dello stato di fatto che si intenderebbe regolarizzare perché l’edificio realizzato sul lotto A consiste tuttora in una grande struttura di vendita, con superficie superiore agli 800 mq, nel senso che ne viene auspicata la riduzione sotto la soglia di 800 mq senza però provvedere ad attuarla; B) del fatto che il piano guida non contenga il calcolo dei parcheggi, senza considerare quanto statuito da questo Tribunale nella suddetta sentenza n. 17/2015; C) dell’indebito utilizzo dello strumento del piano guida in luogo del piano di lottizzazione, previsto dalla variante al PRG approvata con delibera consiliare n. 6 del 2009; D) del proprio mancato coinvolgimento nel procedimento di adozione del piano guida.

II) Illegittima ed errata determinazione della linea di spiccato del lotto A e del lotto B, per violazione della legge provinciale n. 1/2008 e dell’art. 49, comma 6, della legge provinciale n. 15/2015, in combinato disposto con Regolamento Edilizio Comunale di Transacqua (art. 23), dell’allegato n. 1 art. 1 sub F della delibera di G.P. n. 2023/2010, come integrata dalla delibera di G.P. n. 1427/2011, del PRG e del PRGI di Tonadico e Transacqua, nonché dell’art. 39 delle NTA del PRG di Transacqua; violazione dell’art. 61 della legge provinciale n. 15/2015 e delle norme regolamentari sulla fascia di rispetto e sulle distanze dalla viabilità pubblica, dell’art. 70 della legge provinciale n. 22/1991, nonché dell’allegato 1 della delibera di G.P. n. 909/1995, riapprovato e modificato con le delibere di G.P. n. 890/2006, n. 1427/11 e n. 2088/13; violazione dell’art. 873 cod. civ., dell’art. 136 del D.P.R. n. 380/2001, degli artt. 41 e ss. della legge n. 1150/42, del decreto interministeriale n. 1444/68, della legge provinciale n. 15/2015, dell’art. 58 della legge provinciale n. 1/08, nonché dell’all. 2 della delibera di G.P. n. 2023/2010 in materia di distanze e distacchi tra fabbricati; violazione delle norme sanzionatorie degli abusi edilizi già indicate nel primo motivo di ricorso, nonché dell’obbligo di legge relativo alla doppia conformità in ipotesi di sanatoria di abusi edilizi; in via subordinata, violazione da parte della variante puntuale al PRG, adottata con la delibera consiliare n. 6/2009, delle norme nazionali e provinciali in materia di determina della quota di spiccato; eccesso di potere per motivazione incongrua ed irrazionale, violazione delle norme di ordinaria progettazione urbanistica quanto alla determinazione della linea di spiccato; violazione del principio di imparzialità . Il presente motivo si articola su tre distinte censure, che riguardano l’edificio realizzato sul lotto A. Innanzi tutto la ricorrente - invocando essenzialmente la disposizione dell’art. 49, comma 6, della legge provinciale n. 15/2015, relativo al contenuto degli elaborati progettuali dei piani attuativi - deduce che: A) tale edificio è stato realizzato utilizzando una quota di spiccato artificiosa, perché nei piani di lottizzazione annullati il livello zero non venne ancorato alle quote stradali circostanti, bensì al livello del solaio del piano terra riferito alla viabilità comunale di viale Piave sul versante nord ovest della lottizzazione, sì da ottenere il risultato di considerare interrati i volumi del primo piano e, particolare, quelli aggettanti a sud, sulla circonvallazione denominata via delle Fonti; B) tale artificiosa modifica della quota di spiccato viene riproposta nel piano guida e determina una serie di illegittime conseguenze, come il superamento della massima altezza di zona prevista dalle NTA e della massima volumetria, perché l’edificio realizzato sul lotto A presenta un’altezza a metà falda di m. 14,20 in luogo di m. 11,50, un indice di copertura del 92%, in luogo del 60% ed una volumetria di mc 17.799, in luogo di mc 15.028; C) deve escludersi che il piano guida possa introdurre una modifica della quota di spiccato, perché la normativa vigente riserva tale modifica alla successiva fase della lottizzazione. In via subordinata, per il caso in cui si ritenesse che il piano guida possa introdurre una modifica di tal genere, la ricorrente si duole del mancato deposito della planimetria altimetrica delle zone circostanti la lottizzazione. Inoltre deduce che il predetto edificio è stato realizzato in violazione delle norme che prevedono il distacco minimo di dieci metri tra fabbricati e la distanza minima di cinque metri della nuova edificazione dal confine. In via ulteriormente subordinata la ricorrente, posto che nel precedente contenzioso amministrativo controparte ha sostenuto che la fissazione della quota zero in corrispondenza con il solaio del piano terra dell’edificio realizzato sul lotto A trovava la propria giustificazione nella variante approvata nel 2009, censura tale variante per violazione delle norme in epigrafe indicate.

III) Violazione degli articoli 49, 50, 51, 53 e 54 della legge provinciale n. 15/2015 in materia di disciplina del piano guida e dei piani attuativi, violazione delle corrispondenti norme nazionali e, in particolare, dell’art. 28 della legge n. 1150/1942, dell’art. 4 della legge n. 847/1964, nonché dell’art. 18 della legge n. 47/1985; violazione della variante puntuale approvata con la delibera n. 6 del 2009; violazioni di legge già dedotte con i precedenti motivi di ricorso; eccesso di potere per motivazione pretestuosa, carenza di istruttoria, violazione della prassi urbanistica e della buona tecnica procedimentale, utilizzo improprio e degli strumenti del piano guida e del piano di attuazione, carenza di interesse pubblico e di proporzionalità in relazione all’esproprio dell’immobile di proprietà della ricorrente . Il presente motivo si articola su tre distinte censure, che riguardano essenzialmente l’inclusione dell’edificio di proprietà della ricorrente nel piano guida e sono incentrate: A) sulla mancata indicazione di un apprezzabile interesse pubblico che possa giustificare l’esproprio del lotto B; B) sull’assenza delle condizioni che possano giustificare il ricorso a un piano attuativo; C) sull’utilizzo abnorme del piano guida, essenzialmente finalizzato ad aggirare l’obbligo di adottare l’ordine di demolizione dell’edificio realizzato sul lotto A. In particolare la ricorrente deduce che, mentre nei piani di lottizzazione annullati l’interesse all’esproprio del lotto B era stato quantomeno formalmente adombrato, la relazione al piano guida e la scarna motivazione del decreto n. 125 del 2016 non contengono alcuna indicazione al riguardo. Inoltre osserva che: A) la superficie del lotto A sommata a quella del lotto B è pari a soli 7.500 mq e, quindi, risulta così esigua che non giustifica l’adozione di un piano di lottizzazione e, a maggior ragione, rende abnorme il ricorso ad un piano guida, strumento destinato nella buona prassi amministrativa ad operazioni di ampio respiro territoriale ed alla risoluzione di problematiche urbanistiche di ben altro spessore; B) la stessa variante approvata nel 2009 prevede solo il ricorso ad un piano di lottizzazione; C) il ricorso al piano guida risulta ancor più anomalo se si considera che il lotto A è ormai edificato (mancando solo alcune finiture interne ai piani superiori) e non vi è più motivo di tenere unite le sorti del lotto B a quelle del lotto A; D) quanto precede trova puntuale conferma nella dichiarata intenzione dei lottizzanti (palesata nella relazione illustrativa del piano guida) di tenere in sospeso l’edificazione del lotto B.

IV) Violazione della disciplina relativa alle misure di salvaguardia fissata, a livello nazionale, dall’art. 12, commi 3 e 4, del D.P.R. n. 380/2001 e, a livello provinciale, dagli articoli 45 e 47 della legge provinciale n. 15/15; inammissibilità della destinazione commerciale e delle altre destinazioni previste nel piano guida per contrasto con la variante al PRG approvata con la delibera n. 43 del 29 dicembre 2015 . La società ricorrente - premesso che il Consiglio comunale del Comune di Transacqua in data 29 dicembre 2015 ha adottato una variante al PRG per effetto della quale l’area ove insistono i due lotti in questione è passata dalla precedente destinazione “ commerciale ” a quella “ produttiva mista ” - deduce che l’edificio realizzato sul lotto A, avendo una destinazione commerciale e residenziale, non è comunque suscettibile di sanatoria a fronte della nuova zonizzazione prevista nella suddetta variante, in ragione dell’obbligo di rispettare la conformità ai due strumenti urbanistici in essere (quello previgente e quello adottato).

V) Violazione dell’art. 3.3, lettera c), dell’allegato 1 alla delibera di G.P. n. 1339/2013, in combinato disposto con la legge provinciale n. 17/2010, la legge provinciale n. 1/2008, la legge provinciale n. 15/2015, la legge provinciale n. 5/2008, nonché la legge provinciale n. 28/1988, per mancato rispetto della quota minima del 20 per cento (riducibile al massimo di 1/3) della superficie dell’area assentita che deve essere sistemata a verde, senza l’impermeabilizzazione del suolo e senza la realizzazione di sottostanti volumi interrati . La ricorrente deduce che la violazione della disposizione di cui al predetto art. 3.3, lettera c) emerge per tabulas dalla relazione illustrativa del piano guida in quanto a pag. 4 della relazione stessa si legge che tale disposizione « nel caso dell’insediamento di viale Piave è priva di significat o».

VI) Violazione delle norme sull’adozione del piano guida e dei piani attuativi e, in particolare, degli articoli 24, 49, 50, 51, 52, 53 e 81 della legge provinciale n. 15/2015 e delle corrispondenti norme nazionali, tra le quali l’art. 28 della legge n. 1150/1942, l’art. 4 della legge n. 847/1964 e l’art. 18 della legge n. 47/1985; violazione delle norme in materia di standard urbanistici sulla provvista di parcheggi, e, in particolare, della legge n. 122/1989, del D.M. n. 1444 del 68, dell’art.17 della legge n. 765/1967, nonché degli articoli 59, 60, 99, 100, 74 e 121, comma 21, della legge provinciale n. 15/2015 e della delibera di G.P. n. 1553/2013; eccesso di potere per istruttoria e motivazione carente; violazione di giudicato . Il presente motivo si articola su tre distinte censure. Innanzi tutto la ricorrente lamenta plurime violazioni della disciplina in materia di adozione dei piani guida e dei piani attuativi, evidenziando che: A) l’impugnato piano guida risulta indeterminato, per mancata individuazione dell’intervento sul lotto B, in quanto nella relazione illustrativa la previsione dell’edificazione del lotto B viene effettuata richiamando testualmente « la determinazione di sedime e volume mediante rinvio al relativo Piano di Lottizzazione », senza considerare che tale piano è giuridicamente inesistente, dovendosi immaginare che il tecnico abbia inteso far riferimento a quello annullato da questo Tribunale; B) non risultano rispettate le specifiche di cui all’art. 50, comma 7, della legge provinciale n. 15/2015 e non risulta raggiunto il limite, previsto dall’art. 53, comma 3, della legge provinciale n. 15/2015, del 60% degli interventi edilizi ammessi dal PRG nel comparto; C) risulta violata la disposizione dell’art. 81, comma 1, della legge provinciale n. 15/2015 perché la richiesta di approvazione del piano guida è stata avanzata solo a nome delle società MI PP e LI AT di MI, pur contenendo criteri di programmazione territoriale per il lotto B e addirittura per un sedime esterno alla lottizzazione (la viabilità di accesso al parcheggio interrato del lotto B). Inoltre la ricorrente, muovendo dal presupposto che il piano guida debba indicare le opere di urbanizzazione, deduce che: A) sebbene il lotto A insista sopra la condotta fognaria comunale, in violazione delle norme tecniche della variante n. 6 del 2009 che onerano i lottizzanti a costruire a proprie spese un nuovo tratto fognario, tuttavia di tale opera infrastrutturale non vi è traccia nel piano guida; B) l’unica opera infrastrutturale prevista nel piano guida è costituita da una stradina interna alla futura lottizzazione, destinata ad essere ceduta al Comune, ma tale strada - lungi dal presentare le caratteristiche necessarie per rientrare nella viabilità comunale - non è altro che una pericolosa angusta scorciatoia tra viale Piave e via delle Fonti, che consente, per un solo senso di marcia, il risparmio di una ventina di metri di percorrenza. Infine la ricorrente si duole del fatto che il piano guida non contenga il calcolo della provvista di parcheggi, contenga previsioni a vantaggio del lotto A e a carico esclusivo del lotto B e sia stato presentato senza la firma della ricorrente medesima. In particolare la ricorrente - premesso che anche questo Tribunale con la sentenza n. 17/2015 ha statuito che i piani attuativi - ivi compreso il piano guida - devono provvedere al calcolo della provvista di parcheggi necessaria in base alle norme vigenti pro tempore - sostengono che nel caso in esame l’indice di riferimento è quello di mq 2,5 mq/mq e contestano la tesi secondo la quale il calcolo degli standard relativi ai parcheggi non è dovuto nei piani attuativi, osservando quanto segue: A) la sanatoria degli immobili abusivi, come quello realizzato sul lotto A, implica il requisito della doppia conformità; B) a prescindere dai vincoli imposti dalla normativa vigente, gli standard relativi ai parcheggi sono quelli previsti nel 2012 per le grandi strutture di vendita, posto che la superficie aperta al pubblico della struttura realizzata sul lotto A continua ad essere di mq 936,00. Inoltre la ricorrente sostiene che l’asservimento della totalità del sedime del lotto B a parcheggio del lotto A è illegittimo per le seguenti ragioni: A) il lotto B, nelle dichiarate intenzioni dei lottizzanti, non è destinato ad un’immediata edificazione; B) il soddisfo degli standard urbanistici per il lotto A, ottenuto mediante la previsione nel lotto B di parcheggi interrati e di superficie, è solo teorico e finalizzato ad ottenere un’implicita sanatoria del lotto A, in violazione della normativa vigente e in elusione del giudicato; C) il differimento dell’edificazione del lotto B lascerà il lotto A nella situazione attuale, ovverosia privo di stalli destinati a parcheggio; D) il piano guida è ulteriormente illegittimo perché (come già dedotto con il primo motivo) incide sul lotto B senza il coinvolgimento della ricorrente medesima e prevede l’accesso ai parcheggi ubicati sul lotto B dalla strada esterna, che non rientra nella disponibilità dei lottizzanti.

VII) Violazione di legge ed eccesso di potere per conflitto d’interessi . La ricorrente deduce che: A) la decisione delle società MI PP e LI AT di MI di agire in giudizio, chiedendo la condanna del Comune di MI San Martino di Castrozza al risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell’annullamento dei primi due piani di lottizzazione e delle conseguenti concessioni edilizie, avrebbe dovuto indurre il Commissario Straordinario, al pari del precedente Sindaco di Transacqua e dell’attuale Sindaco del Comune di MI San Martino di Castrozza a chiedere la nomina di un commissario ad acta per la gestione della presente vicenda; B) la riprova dell’esistenza di una situazione di conflitto d’interessi è fornita dalla « estenuante serie di espedienti » posti in essere dall’Amministrazione per non adottare provvedimenti sanzionatori aventi ad oggetto l’edificio abusivo realizzato sul lotto A.

4. Alla domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati si aggiungono: A) un’istanza di riunione del presente giudizio a quelli introdotti dalle società MI PP e LI AT di MI con i predetti ricorsi n. 71/2016 e n. 72/2016; B) un’istanza di accesso agli atti indicati nel ricorso; C) un’istanza di nomina di un CTU per la verifica di molteplici aspetti fattuali esposti nei suddetti motivi di ricorso, come la determinazione dei volumi e delle altezze dell’edificio realizzato sul lotto A, in dipendenza della effettiva linea di spiccato, nonché per la verifica dei dati aziendali della società ricorrente, in funzione della quantificazione dei danni dalla stessa subiti; D) una domanda di condanna del Comune di MI San Martino di Castrozza e delle società MI PP e LI AT di MI, in solido tra loro, al risarcimento dei danni subiti dalla società ricorrente a causa della presentazione e dell’adozione degli atti impugnati, quantificati nella misura di giustizia e comunque in misura non inferiore ad € 100.000,00, oltre interessi dalla data del ricorso, nonché dei danni, da determinarsi in via equitativa, per l’impedimento alla ristrutturazione aziendale e societaria dalla società ricorrente e per la conseguente perdita di utili o per la realizzazione di perdite d’esercizio.

5. Il Comune intimato si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e con memoria depositata in data 23 gennaio 2017 - oltre a stigmatizzare la violazione, da parte della società ricorrente, del principio di sinteticità degli atti processuali - ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del presente ricorso evidenziando che: A) le suesposte censure « male si coniugano con le peculiari caratteristiche e con la funzione del piano guida approvato, attenendo, invece, ad aspetti di dettaglio che, a tutto concedere, sono propri della pianificazione attuativa, più che di uno strumento di relativo mero orientamento »; B) i pregiudizi che deriverebbero dai provvedimenti impugnati scaturiscono da una « travisante analisi », operata da controparte, delle finalità assegnate al piano guida dall’art. 50, comma 7, della legge provinciale n. 15/2015; C) l’assenza di pregiudizi per la ricorrente è confermata dalle prescrizioni apposte al punto 2) del decreto n. 125 del 2 maggio 2016, ove il Commissario Straordinario, « cogliendo l’intrinseca ratio e la conseguente funzione del piano guida, come previsto e disciplinato dall’ordinamento urbanistico provinciale, ha formulato una serie di prescrizioni strumentali all’eliminazione di qualsivoglia previsione di dettaglio dal piano guida ritenuta incompatibile con la mera funzione di generico orientamento della successiva pianificazione attuativa dal medesimo esplicata, rammentando, altresì, come la concreta individuazione di opere perfettamente coerenti con le prescrizioni normative pianificatorie vigenti debba essere effettuata nell’ambito della successiva pianificazione attuativa (ossia nell’ambito dell’approvazione dei distinti piani di lottizzazione) ».

6. Il Comune ha inoltre evidenziato quanto segue.

A) Quanto al primo motivo, la tesi di controparte, secondo la quale a seguito della pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 5136/2015 l’Amministrazione non poteva esimersi dall’adottare, in relazione al manufatto insistente sul lotto A, provvedimenti di carattere sanzionatorio, contrasta « con il principio per il quale il giudicato di annullamento non consuma la facoltà di “rieditare” il potere già esercitato con l’emanazione del provvedimento annullato, purché, ovviamente, il medesimo sia emendato dai vizi che lo inficiavano e tenga conto delle disposizioni contenute nel giudicato amministrativo », fermo restando che l’adozione dell’impugnato piano guida, strumentale alla riedizione in forma legittima del potere precedentemente esercitato con gli annullati piani di lottizzazione, « rappresenta un prius logico rispetto alla successiva assunzione delle determinazioni di legittimazione dei manufatti realizzati all’interno dell’ambito A in forza del piano attuativo ritenuto viziato ».

B) Il secondo motivo è frutto dell’equivoco di fondo in ordine alla natura ed agli effetti del piano guida in quanto, non trattandosi di un piano attuativo, bensì un mero strumento di orientamento, la sua predisposizione non richiede il corredo documentale previsto dall’art. 49, comma 6, della legge provinciale n. 15/2015 per i piani attuativi e, quindi, anche il “ rilievo planialtimetrico quotato dell’area interessata in scala adeguata ” - prescritto dall’art. 49, comma 6, lettera a), nell’ipotesi di modifica della quota del terreno naturale - non può assumere alcun rilievo in questa sede perché il piano guida, non avendo operato scelte di dettaglio, non doveva essere corredato da una simile tipologia di rilievo.

C) Quanto al terzo motivo - premesso che l’assoggettamento della zona in questione ad una puntuale pianificazione attuativa, addirittura con suddivisione in due distinti ed autonomi ambiti, è stato previsto dalla variante approvata con la delibera n. 502 del 13 marzo 2009, non impugnata da controparte - risulta, ancor prima che infondato, radicalmente inammissibile sia perché dalla mera approvazione di uno strumento urbanistico come il piano guida non può discendere, a sensi dell’art. 50, comma 7, della legge provinciale n. 15/2015, alcuna ablazione della porzione immobiliare ricompresa nel lotto B, sia perché, come precisato nella relazione illustrativa del piano guida, in coerenza con la funzione propria di tale strumento e recependo le indicazioni già contenute nella variante nel 2009, la trasformazione del lotto B è prevista come meramente eventuale e, in ogni caso, successiva a quella del lotto A, sia perché per tale lotto sono state soltanto riproposte le prescrizioni del vigente PRG, coordinandole nel contesto del sistema di urbanizzazione complessiva e demandando al successivo piano di lottizzazione le ulteriori precisazioni necessarie sul piano urbanistico ed architettonico.

D) Il quarto motivo è frutto di un mero errore grafico, perché il Comune di Transacqua con la variante adottata con la delibera n. 43/2015 non ha inteso affatto modificare la disciplina urbanistica delle aree di proprietà della società ricorrente e delle società controinteressate.

E) Quanto al quinto motivo, la ricorrente non considera che il piano guida, per le sue caratteristiche di mero strumento di orientamento della pianificazione attuativa, non entra nelle scelte di dettaglio (rimesse alla successiva pianificazione attuativa) concernenti il rispetto di parametri come quello della quota minima del 20%, riducibile al massimo di 1/3, della superficie dell’area da sistemare a verde senza impermeabilizzazione del suolo e realizzazione di sottostanti volumi interrati, fermo restando che, in attuazione della delibera della Giunta provinciale n. 1689/2015 (che ha integrato e modificato la precedente delibera della Giunta provinciale n. 1339/2013), nell’ambito della pianificazione attuativa che riguarderà il comparto A è ammessa la deroga ai parametri di cui alle lettere a), b) e c) dell’art. 3.3, dell’allegato 1 alla predetta delibera n. 1339/2013;

F) quanto al primo gruppo di censure dedotte con il sesto motivo, non sussiste alcuna indeterminatezza del piano guida, avendo il medesimo precisato i perimetri dei due distinti ambiti soggetti alle diverse pianificazioni attuative, mentre risulta inconferente il riferimento all’art. 53, comma 3, della legge provinciale n. 15/2015, relativo ai comparti edificatori, non assumendo la procedura contemplata da tale disposizione normativa alcun rilievo nell’ambito del piano guida in quanto atto propedeutico alla successiva pianificazione attuativa.

G) Quanto al secondo gruppo di censure dedotte con il sesto motivo, la ricorrente non considera che il piano guida ha dato evidenza all’essenziale intervento urbanizzativo di carattere viabilistico, individuato anche nella cartografia del vigente PRG, le cui caratteristiche di dettaglio saranno evidenziate nella pianificazione attuativa.

H) Quanto alle restanti censure dedotte con il sesto motivo, nella relativa relazione illustrativa del piano guida, al punto 4.3.5, è stato precisato che l’esatta dotazione di parcheggi è condizionata dalle misure degli edifici e dalle relative destinazioni e, per la parte commerciale, dalle relative superfici interne e dai connessi aspetti merceologici, che possono essere individuati solo nell’ambito della pianificazione attuativa e, quindi, nessun profilo di illegittimità può essere prospettato nei confronti di un mero strumento di orientamento qual è il piano guida.

I) Il settimo motivo è privo di fondamento perché le situazioni rilevanti ai fini dell’insorgenza di conflitti di interessi sono solo quelle previste dall’art. 14 del Testo Unico delle Leggi Regionali sull’ordinamento dei Comuni della Regione Autonoma Trentino Alto Adige, approvato con il D.P.Reg. 1° febbraio 2005 n. 3/L.

7. Infine il Comune ha eccepito l’infondatezza delle ulteriori domande proposte da controparte (istanza di riunione dei giudizi, istanza di accesso agli atti, richiesta di nomina di un CTU e domanda risarcitoria).

8. Anche le società MI PP e LI AT di MI si sono costituite in giudizio per resistere al ricorso e con memoria depositata in data 23 gennaio 2017 hanno replicato alle suesposte censure svolgendo le considerazioni (in gran parte coincidenti con quelle dell’Amministrazione resistente) di seguito riportate.

A) Quanto al primo motivo - premesso che il piano guida inevitabilmente ripropone, per quel che attiene al lotto A, contenuti della precedente lottizzazione, anche perché tale lotto è già stato edificato - all’annullamento dei piani di lottizzazione e delle concessioni edilizie non doveva necessariamente seguire l’adozione di misure sanzionatorie, perché lo stesso Consiglio di Stato ha dato atto della possibilità, da parte del Comune, di procedere ad una « eventuale riedizione dell’attività amministrativa all’esito del presente giudizio, al fine della predisposizione di un nuovo P.d.L. che sia interamente rispettoso della vigente disciplina in materia di standard »; in ogni caso erra la ricorrente sia nel ritenere che esse avrebbero dovuto ottenere una concessione in sanatoria attraverso l’istituto del c.d. accertamento di conformità, perché nel caso in esame si tratta di un’opera realizzata non già in assenza di titolo, bensì sulla scorta di una concessione edilizia annullata in sede giurisdizionale, sia nel censurare il piano guida nella parte in cui indica in 800 mq la superficie di vendita della struttura realizzata sul lotto A (ancorché quella autorizzata e realizzata sia superiore), perché il piano guida si limita a tracciare le linee di carattere generale che dovranno informare il piano di lottizzazione, fermo restando che in sede di presentazione della nuova richiesta di concessione edilizia sarà prevista la riduzione della superficie di vendita a 800 mq, in modo da poter ottenere la deroga agli standard dei parcheggi.

B) Quanto al secondo motivo - premesso che la variante al PRG specificamente assegna al piano attuativo il compito di definire il nuovo livello naturale del terreno e che l’impugnato piano guida non determina in modo cogente i nuovi livelli altimetrici dei due ambiti, limitandosi a proporre indicativamente che per il lotto A la quota sia riferita al punto d’accesso veicolare da via Piave e per il lotto B si adotti analogo procedimento, raccordando il piano terra alle quote stradali sempre di via Piave (cfr. il punto 5.13 delle norme di attuazione del piano guida) - la tesi di controparte muove dall’erroneo presupposto che il piano guida possa essere qualificato come un piano attuativo, mentre secondo l’art. 50 della legge provinciale 15/2015 gli strumenti attuativi del PRG sono costituiti solo dai piani di riqualificazione urbana, dai piani attuativi per specifiche finalità e dai piani di lottizzazione.

C) Il terzo motivo risulta radicalmente inammissibile in quanto nessuna procedura espropriativa può scaturire dall’approvazione del piano guida, che in realtà risponde all’esigenza da sempre manifestata da controparte di « non essere coinvolta nella edificazione concernente l’ambito A », perché la funzione del piano stesso è propedeutica solo alla formazione del piano di lottizzazione relativo all’ambito A, mentre la formazione del piano di lottizzazione concernente l’ambito B potrà avvenire in futuro, previa acquisizione del consenso della ricorrente.

D) Il quarto motivo muove da un erroneo presupposto in quanto la variante adottata con la delibera n. 43/2015 non riguarda affatto l’area oggetto del piano guida.

E) Quanto al quinto motivo, l’approvazione del piano guida non è la sede in cui verificare il rispetto dei parametri edificatori, avendo tale strumento la sola finalità di dettare un inquadramento di insieme dell’area complessivamente considerata, per poi consentire la formazione dei singoli strumenti di attuazione;

F) Quanto al sesto motivo, il riferimento al piano di lottizzazione che dovrà essere formato sull’ambito B, contenuto nel piano guida, non riguarda i piani attuativi in precedenza approvati e annullati, bensì il nuovo piano di lottizzazione che dovrà essere presentato per tale ambito; erra controparte nell’invocare le disposizioni sul comparto edificatorio, trattandosi di un istituto non richiamato nel piano guida; spetta al piano di lottizzazione prevedere le opere di urbanizzazione, fermo restando che nel caso in esame che tutte le opere infrastrutturali sono già state eseguite e la nuova fognatura è già stata predisposta a valle, come indicato nelle tavole del piano guida, e deve essere soltanto allacciata; a differenza di quanto affermato da controparte, non rientra tra i contenuti del piano guida determinare il numero dei parcheggi necessari per ottemperare agli standard, che saranno definiti nei piani di lottizzazione in conformità alle disposizioni della delibera n. 1689/2015, fermo restando che lo standard da ottemperare non sarà quello indicato da controparte (2,5 mq/mq), bensì quello inferiore (1,5mq/mq, comunque derogabile fino a 1,00 mq/mq) previsto per le strutture di vendita sino a 800 mq, e che il piano guida non prevede affatto l’utilizzo di superfici ricadenti nel lotto B per rispettare gli standard per il lotto A.

9. La società BR con memoria depositata in data 23 gennaio 2017 - oltre ad invocare una circostanza di fatto sopravenuta, costituita dall’adozione dell’ordinanza sindacale del 29 dicembre 2016, con la quale è stata disposta la chiusura del punto vendita ubicato nell’edificio realizzato sul lotto A - ha diffusamente replicato all’eccezione di inammissibilità del ricorso osservando che è irrilevante il nomen iuris attribuito dai lottizzanti allo strumento urbanistico in questione e ribadendo che lo stesso è illegittimo in quanto « introduce surrettiziamente una sanatoria senza rispettare il requisito della doppia conformità ».

10. Il Comune resistente con memoria di replica depositata in data 2 febbraio 2017 - oltre ad insistere per la declaratoria di inammissibilità del ricorso o per la reiezione dello stesso - ha eccepito l’irrilevanza del provvedimento di chiusura dell’esercizio commerciale gestito dalla LI AT di MI, trattandosi di una mera conseguenza dell’annullamento dell’autorizzazione a suo tempo rilasciata, e la mancata dimostrazione, da parte della ricorrente, del pregiudizio economico subito per effetto dei provvedimenti impugnati.

11. Le società MI PP e LI AT di MI con memoria di replica depositata in data 2 febbraio 2017 hanno ribadito che il piano guida è stato proposto « al fine di rimuovere i vizi che avevano determinato l’illegittimità delle due originarie concessioni edilizie » ed hanno eccepito che la ricorrente è comunque decaduta dalla possibilità di agire per il risarcimento dei danni conseguenti al rilascio dei titoli abilitativi annullati da questo Tribunale.

12. La società BR con memoria di replica depositata in data 2 febbraio 2017 ha eccepito innanzi tutto l’inammissibilità delle difese svolte dalle controparti nelle memorie depositate in data 23 gennaio 2017, da ritenersi tardive in quanto in quanto le memorie conclusionali di cui all’art. 73 cod. proc. amm. hanno la sola funzione di illustrare tesi difensive già tempestivamente svolte all’atto della costituzione in giudizio. Inoltre la ricorrente ha insistito per l’accoglimento delle proprie domande.

13. Alla pubblica udienza del 9 marzo 2017 il ricorso è stato chiamato e trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare è palesemente infondata l’eccezione processuale sollevata dalla società BR con la memoria di replica depositata in data 2 febbraio 2017. Difatti la giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 luglio 2011, n. 4283) ha già chiarito che: A) l’art. 46 cod. proc. amm. non prevede che le parti intimate siano tenute a svolgere le proprie difese con la memoria di costituzione, a pena di decadenza, essendo previsto soltanto che nel termine di sessanta giorni dal perfezionamento della notificazione esse possono, disgiuntivamente, costituirsi, presentare memorie, fare istanze, presentare mezzi di prova; B) il predetto termine di sessanta giorni è ordinatorio e, quindi, le parti intimate possono presentare documenti e memorie anche successivamente, secondo i termini stabiliti nell’art. 73 cod. proc. amm., non essendo perciò imposta la definizione di tutte le difese sin dagli atti introduttivi.

2. Sempre in via preliminare non sussistono i presupposti per accogliere l’istanza di riunione del presente giudizio a quelli introdotti dalle società MI PP e LI AT di MI con gli autonomi ricorsi n. 71/2016 e n. 72/2016, sia perché non sussistono sufficienti ragioni di connessione soggettiva (non essendo la società ricorrente parte di tali giudizi), sia perché il presente ricorso risulta inammissibile, per carenza di interesse, alla luce delle seguenti considerazioni.

3. Le censure svolte dalla società ricorrente possono essere suddivise in quattro gruppi.

A) Il primo gruppo comprende tutte le censure (di natura sostanziale) aventi ad oggetto le previsioni del piano guida che riguardano il lotto A e, in particolare, tutte le censure dedotte con il primo motivo, ad eccezione di quella (di natura procedimentale) incentrata sul mancato coinvolgimento nel procedimento di adozione del piano guida (riproposta con il sesto motivo), nonché le censure dedotte con il secondo, il quinto ed il sesto motivo.

B) Il secondo gruppo comprende le censure dedotte con il terzo motivo, aventi ad oggetto le previsioni del piano guida che riguardano il lotto B.

C) Il terzo gruppo è relativo alla censura dedotta con il quarto motivo, che nessun rilievo può assumere in questa sede, sia perché - come condivisibilmente osservato dall’Amministrazione resistente nella memoria depositata in data 23 gennaio 2017 - il Comune di Transacqua con la variante adottata con la delibera n. 43/2015 non ha inteso affatto modificare la disciplina urbanistica delle aree oggetto del piano guida, sia perché dalla nota del Comune di MI San Martino di Castrozza in data 11 novembre 2016 (depositata dall’Amministrazione resistente in data 13 gennaio 2017) si evince che il procedimento di approvazione della predetta variante si è estinto.

D) Il quarto gruppo comprende la suddetta censura incentrata sul mancato coinvolgimento nel procedimento di adozione del piano guida e quella, dedotta con il settimo motivo, incentrata sul conflitto di interessi in cui verserebbero gli organi dell’Amministrazione e, in particolare, il Commissario Straordinario che ha approvato il piano guida.

4. Giova poi ribadire che nel processo amministrativo il diritto al ricorso sorge in conseguenza della lesione attuale e concreta di un interesse sostanziale e tende ad un provvedimento giurisdizionale idoneo, se favorevole, a rimuovere quella lesione. Le condizioni soggettive dell’azione di annullamento sono quindi costituite dalla legittimazione ad agire e dall’interesse al ricorso: A) la prima spetta a colui che affermi di essere titolare della situazione giuridica sostanziale in ipotesi ingiustamente lesa dal provvedimento amministrativo impugnato; B) il secondo consiste in un vantaggio pratico e concreto che può derivare alla parte ricorrente dall’eventuale accoglimento dell’impugnativa.

5. Ciò premesso, il Collegio ritiene che si renda necessario procedere dapprima ad un inquadramento sistematico dell’istituto del piano guida, attualmente disciplinato dall’art. 50, comma 7, della legge provinciale n. 15/2015, in modo da appurare natura e funzione di tale peculiare strumento urbanistico, e poi ad una puntuale disamina della motivazione dell’impugnato decreto n. 125 del 2 maggio 2016 e del piano guida approvato con tale decreto, in modo da porre in rilievo le ragioni che hanno indotto le società MI PP e LI AT di MI a proporre l’approvazione di un piano guida e il Commissario straordinario del Comune di MI San Martino di Castrozza ad accogliere tale proposta.

6. Nell’ambito della disciplina delle tipologie e contenuti degli strumenti attuativi della pianificazione urbanistica, l’art. 50 della legge provinciale n. 15/2015 - dopo aver precisato, al comma 1, che gli strumenti attuativi dei PRG “ si articolano in: a) piani di riqualificazione urbana; b) piani attuativi per specifiche finalità; c) piani di lottizzazione ” - dispone, al comma 7, quanto segue: “ Quando l’approvazione di un piano attuativo d’iniziativa privata o mista pubblico-privata è obbligatoria ai sensi dell’articolo 24 e dell’articolo 49, comma 2, il comune può approvare un apposito piano guida, per orientare le iniziative di attuazione e per individuare, all’interno dell’area interessata dal piano attuativo e nel rispetto di previsioni che interessano l’intera area, singoli ambiti per i quali possono essere adottati piani parziali e distinti. Il piano guida, nel rispetto dei parametri stabiliti dal PRG, assicura la contestuale programmazione delle opere di urbanizzazione primaria e stabilisce le indicazioni per la coerente sistemazione urbanistica dell’area e per il suo inserimento nel territorio circostante, con particolare riferimento alla destinazione delle singole aree, alla tipologia edilizia, alle opere di urbanizzazione primaria e, se necessario, secondaria ”. Un’attenta lettura di tale disposizione consente di individuare le tre caratteristiche fondamentali del piano guida. Innanzi tutto tale strumento urbanistico è facoltativo, nel senso che la sua approvazione non è necessaria ogniqualvolta il PRG preveda l’obbligo di approvare un piano attuativo d’iniziativa privata o mista pubblico-privata, ma è rimessa piuttosto ad una scelta dell’Amministrazione, che deve valutare se sussista o meno l’esigenza di “ orientare le iniziative di attuazione ” private o miste pubblico-private e di “ individuare, all’interno dell’area interessata dal piano attuativo e nel rispetto di previsioni che interessano l’intera area, singoli ambiti per i quali possono essere adottati piani parziali e distinti ”. Inoltre tale strumento urbanistico risulta gerarchicamente subordinato al PRG, perché l’art. 50, comma 7, prevede espressamente che le scelte operate con il piano guida devono essere rispettose “ dei parametri stabiliti dal PRG ” e l’art. 49, comma 4, della legge provinciale n. 15/2015 dispone che, se il piano guida richiede modifiche alle previsioni del PRG per una più razionale programmazione degli interventi, “ la deliberazione comunale che approva il piano attuativo o il piano guida costituisce provvedimento di adozione di una variante al PRG ”. Infine, dall’art. 50, comma 7, si desume chiaramente la natura programmatica del piano guida, sia perché lo stesso ha la funzione di “ orientare ” la predisposizione dei piani attuativi previsti dal PRG, sia perché in base all’art. 49, comma 1, della legge provinciale n. 15/2015, sono gli strumenti attuativi che “ specificano e sviluppano le previsioni degli strumenti urbanistici di carattere generale ”, mentre il piano guida - stante la suddetta esigenza di “ individuare, all’interno dell’area interessata dal piano attuativo e nel rispetto di previsioni che interessano l’intera area, singoli ambiti per i quali possono essere adottati piani parziali e distinti ” - ha il compito di assicurare “ la contestuale programmazione delle opere di urbanizzazione primaria” relative all’intera area e di stabilire “le indicazioni per la coerente sistemazione urbanistica dell’area e per il suo inserimento nel territorio circostante, con particolare riferimento alla destinazione delle singole aree, alla tipologia edilizia, alle opere di urbanizzazione primaria e, se necessario, secondaria ”. In coerenza con la natura programmatica del piano guida l’art. 50, comma 7, non opera un rinvio all’art. 49, comma 1, della legge provinciale n. 15/2015 - che trova, quindi, applicazione solo per gli strumenti attuativi previsti dal primo comma dello stesso articolo - per individuare gli elaborati progettuali che devono andare a comporre il piano guida.

7. Le considerazioni fin qui svolte aiutano a comprendere le ragioni che hanno indotto le società MI PP e LI AT di MI a proporre l’approvazione di un piano guida, esposte nella relazione illustrativa del piano stesso, nonché le ragioni che hanno indotto il Commissario straordinario ad accogliere tala proposta, illustrate - seppure sinteticamente - nella motivazione del decreto n. 125 del 2 maggio 2016.

7.1. Innanzi tutto, già dalla lettura della predetta relazione illustrativa si evince che il piano guida in questione è una diretta conseguenza della vicenda contenziosa innanzi illustrata, conclusasi con la sentenza del Consiglio di Stato n. 5136/2015, ed è finalizzato essenzialmente ad avviare un percorso che consenta di pervenire al rilascio di nuovi titoli abilitativi che valgano a legittimare l’esistenza del fabbricato realizzato sul lotto A, divenuto abusivo per effetto dell’annullamento dei titoli in precedenza rilasciati. Difatti, prendendo spunto dal passo della motivazione della predetta sentenza n. 5136/2015, che prospetta una « eventuale riedizione dell’attività amministrativa all’esito del presente giudizio, al fine della predisposizione di un nuovo P.d.L. che sia interamente rispettoso della vigente disciplina in materia di standard », nella premessa della relazione illustrativa e nel successivo paragrafo (denominato “ il nuovo contesto normativo ”) vengono poste in rilievo: A) da un lato, « la possibilità di presentare un nuovo piano di lottizzazione, aggiornato alla normativa vigente »; B) dall’altro, le novità apportate dalla delibera della Giunta provinciale n. 1689/2015 alla precedente delibera n. 1339/2013, con particolare riferimento alle deroghe alla quota di terreno non impermeabilizzato da destinare a verde ed ai parametri per il calcolo dei parcheggi, introdotte per le medie superfici di vendita da insediare nelle zone miste. In particolare la relazione precisa (sempre in relazione al fabbricato realizzato sul lotto A) quanto segue: « La nuova norma non prevede analoga possibilità per le grandi strutture di vendita nelle zone miste, e quindi il presente piano guida esclude la loro presenza. Conseguentemente il progetto definitivo che sarà presentato … dovrà prevedere, stante l’attuale normativa commerciale, la riduzione al di sotto di 800 mq della superficie di vendita del supermercato ». In definitiva la proposta di approvazione del piano guida muove dal seguente presupposto: « Alla luce degli odierni orientamenti normativi, e con le opportune modifiche alle superfici di vendita, è dunque possibile presentare un nuovo piano di lottizzazione - come indicato dalla sentenza del Consiglio di Stato - chiedendone l’approvazione in base a quanto disposto dalla Giunta provinciale con la deliberazione 1689 del 6 ottobre 2015 ».

7.2. Anche la scelta del piano guida quale strumento idoneo a perseguire la predetta finalità - individuando, in conformità alla previsione dell’art. 50, comma 7, “ all’interno dell’area interessata dal piano attuativo e nel rispetto di previsioni che interessano l’intera area, singoli ambiti per i quali possono essere adottati piani parziali e distinti ” - è ben illustrata nel predetta relazione (all’interno del paragrafo denominato, per l’appunto, “ la scelta del piano guida ”). Difatti nella relazione si legge quanto segue: « La realizzazione dei due ambiti della riqualificazione urbanistica in fasi distinte è già considerata dal PRGI, che prevede un piano di lottizzazione in cui la trasformazione possa essere successiva alla trasformazione dell’ambito A. Per consentire di percorrere l’iter per la definizione e approvazione dei due ambiti con maggiore autonomia, garantendo tuttavia una cornice urbanistica che assicuri la coerenza dell’insieme, si è ritenuto opportuno predisporre un piano guida che orienti l’intera organizzazione della zona, secondo le prescrizioni del PRGI e con i contenuti e gli obiettivi indicati dall’articolo 50, comma 7, della legge urbanistica provinciale. In sintesi, il piano contiene, per l’ambito A, il rilievo dello stato di fatto e le norme della sua disciplina, in particolare con riferimento alle destinazioni d’uso, e per l’ambito B riporta le prescrizioni del PRGI, coordinandole e inquadrandole nel contesto. Compito del piano guida, secondo la legge provinciale, è “stabilire le indicazioni per la coerente sistemazione urbanistica dell’area e per il suo inserimento nel territorio circostante” e in particolare per la “destinazione delle singole aree”, la “tipologia edilizia” e le “opere d’urbanizzazione”. Il presente piano si limita a questo, nel rispetto dei parametri stabiliti dal PRGI, demandando ai successivi piani di lottizzazione - in particolare per l’ambito B - le ulteriori precisazioni necessarie sul piano urbanistico e architettonico ». Tali considerazioni trovano poi un puntuale riscontro nelle norme attuative del piano guida e, in particolare, nell’art. 5.4, che dispone quanto segue: « come previsto dal PRGI, le opere previste nei due ambiti possono essere realizzate in fasi successive per mezzo di piani di lottizzazione separati ». In definitiva - come ben evidenziato dalle società controinteressate nella memoria depositata in data 23 gennaio 2017 - la scelta del piano guida mira a scindere le sorti del lotto A da quelle del lotto B, pur mantenendo una cornice urbanistica che assicuri la coerenza della disciplina dell’intera zona, perché il piano stesso è in realtà propedeutico solo alla formazione del piano di lottizzazione relativo all’ambito A, che si rende evidentemente necessaria per poter “regolarizzare” l’edificio insistente sullo stesso, mentre la formazione del piano di lottizzazione concernente l’ambito B potrà avvenire in futuro, se ciò si renderà necessario e su iniziativa della società ricorrente.

7.3. In linea con la già evidenziata natura programmatica del piano guida, e a comprova della stessa, nella predetta relazione illustrativa, con particolare riferimento alla determinazione dello standard relativo ai parcheggi, si legge quanto segue: « Il fabbisogno di parcheggi per le attività commerciali dipende da fattori che troveranno definizione in fasi successive al piano guida: nella pianificazione attuativa e nella progettazione definitiva. Le superfici nette di vendita e il genere di merce venduta possono variare indipendentemente dalla struttura fisica dell’edificio, e possono quindi avvenire senza alcun titolo edilizio che le autorizzi. Si tratta di autorizzazioni di natura commerciale, soggette a una regolamentazione separata e - com’è noto - in continua evoluzione. Ciò premesso, per quanto si riferisce all’ambito A, nelle fasi successive, al posto di una stima necessariamente di massima, potrà essere fatto un calcolo preciso ».

7.4. Passando all’esame della motivazione del decreto n. 125 del 2 maggio 2016, in questa sede rilevano innanzi tutto le seguenti premesse: A) il piano guida « riporta secondo quanto richiesto dall’art. 50 comma 7, della L.P. 15/15, le previsioni del PRG in vigore con le diverse destinazioni, la sistemazione urbanistica dell’area per l’inserimento nel territorio circostante al fine di orientare le iniziative di attuazione e considerando la suddivisione in due ambiti prevedendo la relativa realizzazione delle opere di urbanizzazione, per la parte non ancora realizzata, a carico di ciascun lottizzante »; B) « come indicato nel piano guida depositato, per l’ambito A si tratta di una regolarizzazione »; C) « il presente decreto riveste carattere di urgenza ed indifferibilità in quanto la procedura di regolarizzazione urbanistica oggetto del provvedimento è conseguente ed in attuazione della sentenza sopra richiamata », ossia della sentenza del Consiglio di Stato n. 5136/2015. Specifico rilievo assume poi la parte dispositiva del predetto decreto e, in particolare, la seconda prescrizione indicata al punto 2, ove si legge quanto segue: « Per quanto riguarda l’indicazione dei valori urbanistici di progetto si precisa che non è compito del livello di progettazione di un Piano Guida indicarli ... L’indicazione precisa del rispetto dei valori previsti dalla variante al PRG deve quindi essere indicata obbligatoriamente nella fase successiva di presentazione del piano di lottizzazione per singoli ambiti. La prescrizione, ovvia, è che al momento della presentazione del singolo piano di lottizzazione si deve dimostrare il rispetto di tutti i parametri urbanistici indicati nell’allegato 2 della variante al PRGI del 2009 ».

8. Poste tali premesse, secondo il Collegio coglie senz’altro nel segno l’Amministrazione resistente quando afferma che le suesposte censure - e, in particolare, quelle di cui ai primi due gruppi innanzi individuati - « male si coniugano con le peculiari caratteristiche e con la funzione del piano guida approvato » e che, in ogni caso, i pregiudizi che la ricorrente ritiene derivino dai provvedimenti impugnati in realtà sono frutto di una « travisante analisi » delle finalità assegnate al piano guida dall’art. 50, comma 7, della legge provinciale n. 15/2015 e della natura dello stesso.

8.1. Innanzi tutto, con particolare riferimento ai profili di più stretto interesse per la ricorrente, che attengono alla disciplina introdotta dal piano guida per il lotto B, assume rilievo decisivo la circostanza che il piano stesso - oltre a scindere le sorti del lotto B da quelle del lotto A - si sia limitato a ribadire le prescrizioni del PRG, « coordinandole e inquadrandole nel contesto » (come si legge nella relazione illustrativa), rinviando l’attuazione del PRG ad un separato piano di lottizzazione (ossia ad un piano attuativo del tutto indipendente da quello relativo al lotto A), affidato all’iniziativa della società BR. Tale circostanza rende palese l’insussistenza o, quantomeno, la non attualità del pregiudizio lamentato dalla società ricorrente, che, del resto, nel corpo del terzo motivo riconosce che, mentre nei piani di lottizzazione annullati l’interesse all’esproprio del lotto B era stato formalmente adombrato, invece la relazione al piano guida e la motivazione del decreto n. 125 del 2016 non contengono alcuna indicazione al riguardo. Né la ricorrente può dolersi in questa sede del fatto che il piano guida riguardi anche il lotto B perché - come ricordato dall’Amministrazione resistente nella memoria depositata in data 23 gennaio 2017 - l’assoggettamento dell’intera zona in questione ad una puntuale pianificazione attuativa è stato previsto dalla variante al PRG approvata nel 2009 (cui il piano guida deve conformarsi), non impugnata dalla ricorrente.

8.2. Passando alla disciplina introdotta dal piano guida per il lotto A, il Collegio ritiene che la vicinitas con il lotto B sia senz’altro sufficiente per qualificare la ricorrente come un soggetto legittimato ad impugnare anche le previsioni del piano guida che riguardano direttamente le società controinteressate. Purtuttavia neppure il primo gruppo di censure risulta supportato da un interesse attuale al ricorso, alla luce delle seguenti considerazioni. Innanzi tutto si deve rammentare che, secondo la giurisprudenza ( ex multis , T.R.G.A. Trento, 14 novembre 2016, n. 383), mentre il c.d. effetto caducatorio, che consegue ad una sentenza di accoglimento della domanda di annullamento di un provvedimento amministrativo, non è delineato dai motivi di impugnazione, ma ha una estensione commisurata all’oggetto dell’impugnativa (anche se sia stata accolta una sola censura), per contro, ai fini della delimitazione dell’ambito del giudicato sotto il profilo del c.d. effetto conformativo dell’ulteriore attività dell’Amministrazione, occorre distinguere le sentenze ad effetto vincolante pieno, con le quali l’atto viene annullato per difetto dei presupposti soggettivi o oggettivi o per violazione di termini perentori relativi all’esercizio del potere, da quelle ad effetto vincolante strumentale, con le quali l’annullamento per vizi formali (come quelli procedimentali o di mero difetto di motivazione) impone all’Amministrazione soltanto di eliminare il vizio dell’atto, ma non la vincola in alcun modo nei contenuti. Risulta allora evidente che - anche alla luce della motivazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 5136/2015, ove è stato dato atto della possibilità, da parte del Comune, di procedere ad una « eventuale riedizione dell’attività amministrativa all’esito del presente giudizio, al fine della predisposizione di un nuovo P.d.L. che sia interamente rispettoso della vigente disciplina in materia di standard » - non coglie nel segno la ricorrente quando afferma che l’Amministrazione a seguito della pubblicazione della predetta sentenza era senz’altro tenuta ad adottare un ordine di demolizione dell’edificio realizzato sul lotto A. Si deve piuttosto ritenere che l’Amministrazione - avendo essa stessa determinato (per effetto della mancata astensione del Sindaco pro tempore del Comune di Transacqua) l’annullamento dei titoli abilitati relativi al predetto edificio - fosse tenuta quantomeno a valutare la possibilità di regolarizzare l’edificio divenuto abusivo e, in caso positivo, ad avviare la procedura necessaria per raggiungere tale obiettivo, procedura che (in ossequio alla previsione della variante del 2009) postula non solo il rilascio di una nuova concessione edilizia, ma anche la preventiva approvazione di un piano attuativo d’iniziativa privata. Ciò è quanto è accaduto, come si può evincere dalla motivazione del decreto n. 125 del 2 maggio 2016, ove è stato evidenziato che « il presente decreto riveste carattere di urgenza ed indifferibilità in quanto la procedura di regolarizzazione urbanistica oggetto del provvedimento è conseguente ed in attuazione della sentenza sopra richiamata » (ossia della sentenza del Consiglio di Stato n. 5136/2015). Tuttavia l’avvio della procedura necessaria per raggiungere il suddetto obiettivo finora si è tradotto soltanto nell’adozione del piano guida, che - come innanzi evidenziato - ha un carattere meramente programmatico. Emblematico al riguardo appare il passo della relazione illustrativa del piano guida (evidentemente frainteso dalla ricorrente, che nel primo motivo lamenta un’errata rappresentazione dello stato di fatto perché l’edificio realizzato sul lotto A consiste ancora in una grande struttura di vendita, superiore agli 800 mq, nel senso che ne viene auspicata la riduzione sotto la soglia di 800 mq senza però provvedere ad attuarla) ove viene evidenziato che, stante la vigente normativa provinciale sulle strutture di vendita, le società controinteressate per ottenere la sanatoria dell’edificio realizzato sul lotto A dovranno proporre una « riduzione al di sotto di 800 mq della superficie di vendita del supermercato ». Altrettanto significativa appare la circostanza che la ricorrente stessa abbia riconosciuto che il dispositivo del decreto n. 125 del 2 maggio 2016 non contiene alcun provvedimento di sanatoria dell’edificio realizzato sul lotto A. In definitiva il Collegio ritiene che neppure con riferimento alla disciplina introdotta per il lotto A sia attuale l’interesse della società ricorrente ad agire per l’annullamento del piano guida, perché con riferimento all’edificio realizzato su tale lotto l’approvazione del piano guida - avendo una valenza meramente programmatica - si configura solo come l’atto di avvio di una procedura complessa finalizzata a regolarizzare tale edificio, che passa necessariamente attraverso la futura ed eventuale approvazione di un piano di lottizzazione, nonché attraverso il futuro ed eventuale rilascio di una concessione edilizia.

9. Tenuto conto di quanto precede, la domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati deve essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse ad agire, sicché viene evidentemente meno anche l’interesse della ricorrente all’esame del quarto gruppo di censure e delle ulteriori domande proposte, ivi compresa la domanda risarcitoria, che presuppone l’accertamento dell’ingiustizia del danno.

10. Le spese relative al presente giudizio - liquidate come da dispositivo in ragione della palese violazione del dovere di chiarezza e sinteticità degli atti di causa, previsto dall’art. 3, comma 2, cod. proc. amm., posto che solo il ricorso consta di ben 70 pagine ed è redatto in modo da rendere particolarmente complessa l’individuazione delle censure dedotte - devono essere poste a carico della società ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino - Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 163/2016, lo dichiara inammissibile.

Condanna la società ricorrente al pagamento, in favore dell’Amministrazione resistente e delle società controinteressate in parti uguali per ciascuna di esse, delle spese del presente giudizio, che si liquidano in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Roberta Vigotti, Presidente

Carlo Polidori, Consigliere, Estensore

Paolo Devigili, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carlo Polidori	Roberta Vigotti

IL SEGRETARIO