Pubblicato il 02/07/2025

N. 02075/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01324/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1324 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Sciuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Valverde, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento dirigenziale del Comune di Valverde del 9 maggio 2024, prot. 7077, con cui è stato denegato ai ricorrenti il permesso di costruire in sanatoria (accertamento di conformità) richiesto con istanza del 23 novembre 2023 prot. 18385/2023 per lavori di ristrutturazione del fabbricato per civile abitazione sito in Via Fontana n. 61;

- nonché di ogni ulteriore atto o provvedimento, antecedente o successivo, comunque presupposto connesso o conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il dott. Salvatore Accolla e udito il difensore di parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, i ricorrenti agivano per l’annullamento del provvedimento del Comune di Valverde, prot. n. 7077 del 9 maggio 2024, avente ad oggetto il diniego di rilascio del permesso di costruire in sanatoria in epigrafe indicato.

1.1. In punto di fatto, precisavano di essere proprietari di un immobile sito in via Fontana, nel Comune di Valverde, composto, nel dettaglio, di: “-1) – casa sita in Valverde Via Fontana n. 65, 67, 69 e 71 al piano terra, composta da due vani ed accessori, con annessa terrazza a livello ed area libera sovrastante e con sottostanti locali adibiti a deposito…; 2)- deposito sito in Valverde Via Fontana n. 63, al piano terra, esteso metri quadrati 33 (trentatré) circa, con annessa terrazza di copertura ed area libera sovrastante..; 3) – terreno adibito a giardino;4) - Casa sita in Valverde via fontana n 59- 61, al piano terra, composta da un vano e accessori, con sottostante locale deposito e con area libera sovrastante..; 5) – deposito sito in Valverde via fontana n. 61/B al piano terra, esteso metri quadrati 34 (trentaquattro) circa, con annessa terrazza di copertura ed area libera sovrastante..; 6) – terreno adibito a giardino”.

Si sarebbe trattato, in sostanza. di un unico corpo di fabbrica dai seguenti elementi costitutivi:

- la casa abitativa, posta al piano terra, che avrebbe prospettato direttamente sulla strada pubblica denominata Via Fontana (costruzione a filo strada);

- il terreno su cui insiste il fabbricato, il quale sarebbe risultato in pendenza rispetto al piano strada, degradando verso l’interno con una condizione orografica che si sarebbe presentata, al pari dei terreni confinanti, con terrazzamenti a diverse quote ma tutte al di sotto del piano strada;

- tale pendenza naturale del terreno avrebbe comportato che al disotto della casa e della relativa terrazza poste al pian terreno, in corrispondenza del piano strada, sarebbero stati realizzati, all’epoca della costruzione (risalente a prima del 1967), dei locali deposito con un lato aperto a quota di calpestio del piano sottostante, esistenti e per questo espressamente riportati nell’atto di

compravendita.

1.2. Riferivano che, con istanza prot. n. 12876 dell’11 dicembre 2003, avevano chiesto al Comune il rilascio del permesso di costruire per miglioramento sismico, ristrutturazione edilizia e parziale cambio di destinazione d’uso.

Precisavano di aver ottenuto l’autorizzazione paesaggistica della Soprintendenza di IA prot. n. 7704 del 29 settembre 2005 e, dato il mancato riscontro da parte dell’Amministrazione comunale e le loro impellenti esigenze abitative, di aver eseguito i lavori in oggetto, tra cui sarebbero rientrati anche interventi edilizi eseguiti al piano sottostrada, consistiti nella chiusura di alcuni dei locali già esistenti (tra i quali alcuni locali indicati con la denominazione portici) e in modesti

ampliamenti.

1.3. Decorsi quasi vent’anni, con istanza prot. n. 18385 del 23 novembre 2023 avevano chiesto il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, quale accertamento di conformità, con riguardo, più precisamente, agli interventi di “ demolizione di una porzione di fabbricato al piano terra..; chiusura dello spazio di collegamento al piano terra..; ampliamento del terrazzo al piano terra con affaccio sul terreno di pertinenza costituente la copertura del sottostante portico al piano interrato; modifica dei prospetti al piano terra; realizzazione di una tettoia al piano terra.., modifica della copertura del corpo denominato C..; realizzazione di un ingresso carrabile su Via Fontana..; realizzazione della cantina a piano interrato sottostante il corpo denominato C.., chiusura del portico al piano interrato ubicato lungo il lato sud; ampliamento al piano interrato in prossimità del portico preesistente e il locale stalla previa demolizione della scala esterna ed in aderenza al locale sgombero ”.

Sottolineavano che nella relazione tecnica allegata era stato precisato che “ le suddette modifiche non comportano alcun incremento della volumetria preesistente come meglio specificato negli elaborati grafici allegati. Il volume del fabbricato preesistente è pari a 872,13 mc., mentre il volume dell’attuale fabbricato è pari a 870,71 mc ”.

1.3.1. Con riferimento a tali interventi, la Soprintendenza di IA aveva rilasciato il provvedimento prot. n. 202320183861 del 5 ottobre 2023, avente ad oggetto l’accertamento di compatibilità paesaggistica delle opere realizzate.

1.3.2. Con atto prot. n. 4308 del 19 marzo 2024, l’Amministrazione comunale aveva, invece, comunicato il preavviso di diniego di sanatoria, sul rilievo che “ le opere edilizie effettuate al piano sottostrada (parzialmente interrato), consistenti sostanzialmente in ampliamenti e chiusura di portici, debbono essere computati nel volume urbanistico secondo l’interpretazione dell’art. 23 punto 11 del R.E.C. Pertanto, a seguito dell’incremento volumetrico, l’accertamento di conformità va riferito anche alla verifica del rispetto dei parametri edilizi stabiliti per la zona di che trattasi ove ricade l’immobile ”.

2. Il Comune aveva, quindi, adottato il provvedimento di diniego prot. n. 7077 del 9 maggio 2024, che, secondo parte ricorrente, sarebbe stato illegittimo per i seguenti motivi.

2.1. Violazione dell’articolo 14 della Legge Regionale 16/2016, dell’articolo 23 comma 11 del Regolamento Edilizio Comunale – eccesso di potere per difetto dei presupposti e difetto di istruttoria e di motivazione – travisamento dei fatti – contraddittorietà – violazione della Circolare Assessorato Territorio ed Ambiente della Regione siciliana n. 3 /2023 prot. 3671 del 6.3.2023.

Affermavano i ricorrenti che l’assunto, alla base dell’avversato diniego, secondo cui, ai sensi dell’art. 23 punto 11 del Regolamento Edilizio Comunale, le opere edilizie eseguite al piano sottostrada costituirebbero volumi urbanisticamente rilevanti, sarebbe stato errato.

Secondo la definizione contenuta nella norma, citata infatti, il volume “ è quello del manufatto edilizio e dei manufatti edilizi che emergono dal terreno sistemato secondo il progetto approvato, con esclusione dei volumi porticati se destinati ad uso collettivo… ”.

A supporto delle difese richiamava giurisprudenza secondo la quale il termine “terreno” avrebbe dovuto intendersi riferito al cd. piano di campagna, cioè alla cd. quota 0 di imposta con l’ulteriore precisazione che “ ai fini del computo della volumetria esistente del fabbricato... è computabile solo il volume che supera il piano di campagna o quello che sopravanza lo sbancamento del livello zero, non già la cubatura sottostante”.

In particolare, per i fabbricati che prospettano direttamente sul piano strada, il piano di campagna sarebbe rappresentato dal piano strada. Conseguentemente, tutti i volumi realizzati al di sotto del piano strada avrebbero dovuto essere considerati entro terra e non sarebbero stati computabili ai fini del calcolo della volumetria urbanistica. Tale principio non avrebbe trovato limitazione nell’ipotesi in cui il fabbricato insista su un’area in pendenza che determina che solo uno dei lati del piano entro terra, risulti aperto con sbarco al piano sottostante a quello del piano strada.

Nel caso di specie, gli ampliamenti e la chiusura dei portici sarebbero collocati al piano sottostrada con la conseguenza che, secondo la tesi difensiva dei ricorrenti, i relativi volumi non sarebbero stati computabili urbanisticamente.

Tali conclusioni sarebbero state confermate da quanto previsto nel Regolamento Tipo Edilizio Unico, come recepito dalla Regione Siciliana.

In particolare, nella circolare n. 3/2023 dell’Assessorato del Territorio ed Ambiente, sarebbe stato precisato che ai fini del calcolo della volumetria devono essere esclusi i volumi entroterra, salvo che essi siano abitabili o destinati a ufficio a attività produttive e commerciali.

Nella fattispecie in esame, i volumi del piano sottostrada avrebbero avuto, invece, destinazione meramente accessoria di cantina e depositi, sicché, in quanto volumi entroterra, avrebbero dovuto essere esclusi dal computo dei volumi urbanisticamente rilevanti.

Infine, evidenziavano, quale ulteriore motivo di illegittimità, che il diniego impugnato si sarebbe posto in contrasto con il provvedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica reso dalla Soprintendenza di IA in data 5 ottobre 2023.

2.1.1. In conclusione, affermavano che il volume urbanisticamente rilevante da computare, in assenza di opere di sbancamento e\o interventi di sistemazione, sarebbe stato solo quello emergente dal piano strada e che sarebbe stata irrilevante la circostanza che, in considerazione della pendenza, i locali sottostanti avrebbero presentato un lato aperto con sbarco a quota di calpestio sottostante.

2.2. In via subordinata, in un secondo motivo di ricorso, lamentavano la “ Violazione sotto altro profilo dell’articolo 14 della Legge Regionale 16/2016, degli articoli 36, 36 bis e 37 del DPR 380/2001 – eccesso di potere per difetto di istruttoria ”.

Affermavano, in proposito, che, nella non temuta ipotesi di riconoscimento, nel computo dei volumi urbanisticamente rilevanti, degli ampliamenti e della chiusura dei portici di cui al piano sottostrada, il provvedimento impugnato avrebbe dovuto, comunque, considerarsi illegittimo in quanto il Comune avrebbe omesso di compiere la “ verifica del rispetto dei parametri edilizi stabiliti per la zona di che trattasi ove ricade l’immobile” .

L’Amministrazione, infatti, avrebbe dovuto considerare che per la zona di ubicazione dell’immobile sarebbe stato applicabile un indice di edificabilità di 2,5 mc/mq e che i volumi del piano sottostrada sarebbero, comunque, rientrati nella potenzialità edificatoria del terreno, pari a 2875 mc.

3. Per tutte le predette ragioni chiedevano l’annullamento degli atti impugnati.

4. L’Amministrazione comunale, pur ritualmente intimata, non si costituiva in giudizio.

5. In vista dell’udienza pubblica i ricorrenti depositavano una memoria ex art. 73 c.p.a., insistendo nelle proprie domande.

6. All’esito dell’udienza del 20 maggio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

7. Ciò premesso, il ricorso deve ritenersi infondato.

8. Ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e.1, sono da considerarsi "comunque" interventi di nuova costruzione " la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati , ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e. 6 ".

8.1. Il provvedimento impugnato ha rigettato l’istanza di accertamento di conformità presentata dal ricorrente sul rilievo che “ le opere edilizie effettuate al piano sottostrada (parzialmente interrato), consistenti sostanzialmente in ampliamenti e chiusura di portici, debbono essere computati nel volume urbanistico secondo l’interpretazione dell’art. 23 punti 11 del R.E.C. Pertanto, a seguito dell’incremento volumetrico, l’accertamento di conformità va riferito anche alla verifica del rispetto dei parametri edilizi stabiliti per la zona di che trattasi ove ricade l’immobile ”.

8.2. Parte ricorrente contesta il contenuto del provvedimento affermando che le opere realizzate al piano sotto strada non sarebbero computabili tra i volumi urbanisticamente rilevanti in quanto totalmente interrati.

Sul punto richiama l’articolo 23 punto 11 del R.E.C., del Comune di Valverde, secondo cui dovrebbe considerarsi volume “ quello del manufatto edilizio e dei manufatti edilizi che emergono dal terreno sistemato secondo il progetto approvato ”.

8.3. Il Collegio ritiene infondata la tesi sostenuta dai ricorrenti anzitutto perché, in termini formali, l’Amministrazione ha definito le opere edilizie effettuate al piano sottostrada “ parzialmente interrate ”, e non completamente interrate, come, invece, le definisce la stessa parte ricorrente, senza, tuttavia, darne dimostrazione ed, anzi, contraddicendosi, nella parte delle sue stesse difese in cui riconosce che tale porzione dell’immobile ha uno sbarco all’esterno, nel terreno retrostante, posto ad una quota inferiore rispetto al piano stradale.

In termini sostanziali, poi, la riconosciuta chiusura del preesistente porticato e l’ampliamento effettuato, per l’appunto al piano “interrato”, in prossimità del medesimo portico, sembrano oggettivamente configurare un ampliamento di volumi, così come lo sbarco all’esterno, da uno dei lati, di tali opere “sotterranee”, sembra, in effetti, escluderne il completo interramento, che ne precluderebbe, in tesi, la computabilità tra i volumi rilevanti.

Non sembra, dunque, che possa dubitarsi del fatto che gli interventi contestati rientrino tra quelli di "nuova costruzione" di cui all'art. 3, comma 1, lett. e.1 del D.P.R. n. 380 del 2001, come recepito in Sicilia con l.r. n. 16 del 2016, assoggettati in quanto tali, ai sensi dell'art. 10 del citato D.P.R., al previo conseguimento del permesso di costruire.

In proposito, deve mettersi in evidenza che tali ultime previsioni, in base al principio di gerarchia delle fonti, devono ritenersi prevalenti sulle diverse previsioni regolamentari del Comune convenuto.

8.3.1. Quanto al rilievo di parte ricorrente circa le destinazione accessorie di cantina e depositi dei volumi in contestazione, va, inoltre, richiamato il consolidato l’orientamento interpretativo secondo cui " la qualifica di pertinenza urbanistica non è riconducibile a quella civilistica, in quanto ai fini della pertinenza urbanistica non si deve considerare solo il rapporto funzionale di accessorietà con la cosa principale, ma si devono valutare le caratteristiche dell'opera in sé sotto il profilo dell'autonomo impatto urbanistico sul territorio (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 13 gennaio 2020, n. 309; Sez. II, 22 luglio 2019, n. 5130). In particolare manca la natura pertinenziale quando sia realizzato un nuovo volume, su un'area diversa ed ulteriore rispetto a quella già occupata dal precedente edificio (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2018, n. 24; 2 febbraio 2017, n. 694; Sez. IV, 4 gennaio 2016, n. 19; Sez. VI, 11 marzo 2014, n. 3952). La pertinenza è per sua natura caratterizzata dalle dimensioni ridotte e modeste del manufatto rispetto alla cosa cui esso inerisce, per cui non può essere considerata tale, e quindi è sottoposta al regime del permesso di costruire, la realizzazione di un'opera di rilevanti dimensioni, che modifichi l'assetto del territorio e che occupi aree e volumi diversi rispetto alla res principalis, indipendentemente dal vincolo di servizio o d'ornamento nei riguardi di essa (Cons. Stato, Sez. IV, 26 marzo 2013, n. 1709, Sez. II, 18 novembre 2019, n. 7864) ” (Cons. di Stato, sez. II, n. 3084/2024).

Nel caso in esame, in effetti, i volumi già presenti, ed ulteriormente ampliati, al di sotto del piano strada, in quanto sviluppati per una considerevole estensione al di sotto dell’edificio principale, non paiono avere affatto natura secondaria ed accessoria rispetto a quest’ultimo, bensì una propria autonomia, anche funzionale, derivante anche dalla prospezione e dallo sbarco su una diversa area, con la conseguenza che anche i lavori effettuati su tale porzione dell’edificio avrebbero, pertanto, necessitato del preventivo rilascio del permesso di costruire.

8.3.2. Deve soggiungersi che la valutazione dell’impatto delle opere realizzate non può essere effettuata in termini frammentari ma richiede una considerazione unitaria, e ciò perché, come afferma la giurisprudenza " la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate: non è dato scomporne una parte, ad esempio per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato. In altre parole, al fine di verificare l'unitarietà o la pluralità degli interventi edilizi, deve tenersi conto, oltre che del profilo strutturale, anche dell'elemento funzionale, onde constatare se le varie opere, anche se edificate in strutture separate, siano comunque strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico ” (Cons. Stato, 5 luglio 2024, n. 5968)

Anche in quest’ultima ottica deve, conclusivamente, rilevarsi, sempre sulla scorta delle pronunce giurisprudenziali, che “ in materia di edilizia la realizzazione di un volume interrato determina una alterazione dello stato dei luoghi rilevante sul piano urbanistico ed edilizio, salvo che per le sue caratteristiche non possa essere riferita ad un "volume tecnico" e correttamente l'Amministrazione tiene conto della volumetria relativa alla parte interrata del manufatto, in quanto - così come testualmente previsto dall'art. 3, comma 1, lett. e), D.P.R. n. 380 del 2001 - il computo della volumetria di un edificio deve essere effettuato con riferimento all'opera in ogni suo elemento, compresi gli ambienti funzionalmente asserviti o interrati e con esclusione dei soli volumi tecnici, con la conseguenza che anche le opere realizzate entro terra, qualora adibite ad attività umane di tipo continuativo, devono essere considerate ai fini dei calcoli delle volumetrie assentibili in ordine ai carichi urbanistici che ne derivano ” (Cons. Stato, Sez. IV, 20/6/2023, n. 6046).

In tal senso, appare irrilevante anche la deduzione, invero non dimostrata e genericamente prospettata, secondo cui le parti interrate sarebbero destinate a “cantina”, dal momento che neanche tale tipo di utilizzo sembra rientrare, a stretto rigore, nella nozione, da interpretarsi in senso restrittivo, di volume tecnico, bensì tra quelli da assentire.

8.4. Quanto al preteso contrasto del provvedimento impugnato con l’autorizzazione rilasciata dalla Soprintendenza di IA in data 5 ottobre 2023, è sufficiente rilevare l’autonomia delle competenze riservate all’Amministrazione comunale in ordine agli accertamenti che le sono demandati dalla legge, sicché anche un eventuale orientamento contrastante dell’organo preposto alla tutela dei beni ambientali ed architettonici non può essere considerato quale indice di contraddittorietà ed erroneità delle determinazioni adottate dall’Ente territoriale.

9. Infine, non può trovare accoglimento neanche il secondo motivo di ricorso, formulato in via subordinata dalla parte ricorrente, in quanto la dedotta circostanza secondo cui, in ogni caso, i volumi complessivi dell’immobile, comprensivi della porzione (parzialmente) interrata, sarebbero, comunque, inferiori al totale realizzabile secondo gli indici di fabbricabilità della zona, potrà tutt’al più rilevare in sede di eventuale riproposizione dell’istanza di accertamento di conformità, ma non incide sulla legittimità della motivazione del diniego basata sull’omessa considerazione dei volumi esistenti al di sotto del piano strada. Peraltro, non risulta che a fronte dei rilievi formulati dall’ente nel preavviso di diniego del 19 marzo 2024, i ricorrenti abbiano fornito chiarimenti o abbiano integrato la propria istanza dando prova della potenzialità edificatoria del terreno, sicché la predetta questione è rimasta del tutto estranea all’istruttoria compiuta dal Comune di Valverde.

10. In conclusione, per tutte le predette ragioni il ricorso deve essere rigettato, fermo restando che, alla luce del rilievo contenuto nel provvedimento, secondo cui l’accertamento di conformità va riferito anche alla verifica del rispetto dei parametri edilizi per i volumi sottostrada, non è precluso alla parte ricorrente di dimostrare, a seguito di riproposizione dell’istanza, quanto affermato nel ricorso, ovvero che, quandanche i volumi realizzati al piano sottostrada dovessero essere computati ai fini del calcolo della volumetria, i limiti di potenzialità edificatoria di cui è dotato il terreno dei ricorrenti sarebbero in ogni caso rispettati.

11. Nulla deve disporsi sulle spese, attesa la mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di IA (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei ricorrenti.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Salvatore Accolla, Primo Referendario, Estensore

Paola Anna Rizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Salvatore Accolla	Agnese Anna Barone

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.