Pubblicato il 31/07/2023

N. 12871/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01557/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1557 del 2022, proposto da ER RA Lo GR, rappresentata e difesa dagli avvocati Ida Tomasiello, Andrea De' Longis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

del provvedimento di rigetto prot. n. 0002555.14.12.2021, non comunicato alla ricorrente e comunicato a mezzo pec ai legali in data 15.12.2021, relativamente alla classe ADSS SOSTEGNO, reso in sede di riedizione provvedimentale in ottemperanza della sentenza Tar Lazio n. 6230/2021 (RG 2559/2021), pubblicata il 26.05.2021 e notificata a mezzo pec il 03.06.2021, in elusione del giudicato in ottemperanza della sentenza n. 07008/2020 pubblicata il 24.06.2020 e notificata il 01.07.2020, con la quale veniva accertata la illegittimità del mancato riconoscimento della qualifica professionale conseguita in Romania ed avente valore equipollente all'abilitazione all'insegnamento ai sensi delle Direttive 2005/36/Ce e 2013/55/Ce;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento diverso/i da quello/i sopra citato/i e/o comunque presupposto/i, successivo/i, conseguente/i e, comunque, connesso/i a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 luglio 2023 la dott.ssa Dalila Satullo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il provvedimento indicato in epigrafe il Ministero dell’Istruzione ha rigettato la domanda di ER RA Lo GR, diretta ad ottenere il riconoscimento, ai sensi della direttiva CE 2005/36, della qualifica professionale di insegnante di sostegno conseguita in Romania. A sostegno del diniego l’amministrazione ha addotto due motivi: 1) manca l’attestazione della competente autorità spagnola da cui risulta il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento di sostegno; 2) in mancanza dell’abilitazione conseguita all’estero, si verte in materia di riconoscimento di titoli di studio, di competenza del Ministero dell’Università e della Ricerca e non del Ministero dell’Istruzione.

L’interessata ha impugnato il predetto diniego, chiedendone l’annullamento previa adozione di idonee misure cautelari, per i seguenti motivi:

1) Violazione e/o falsa applicazione del principio di libertà di stabilimento di cui agli articoli 49 e ss. del TFUE e del meccanismo di riconoscimento dei titoli di formazione negli Stati membri UE di cui agli articoli 11 e 13 direttiva 2005/36/CE e alla relativa normativa nazionale di recepimento contenuta negli articoli 3, 16, 17, 18 e ss. D.lgs. n. 206/2007; eccesso di potere per ingiustificata disparità di trattamento e travisamento dei fatti; elusione del giudicato; eccesso di potere; carenza assoluta di istruttoria; difetto di motivazione.

Al riguardo la ricorrente evidenzia che il provvedimento è stato emanato senza tenere conto del giudicato formatosi tra le parti in relazione ad un precedente provvedimento di diniego, in occasione del quale il Tar aveva già affermato la necessità di effettuare una comparazione tra la formazione svolta all’estero e quella prevista in Italia, tenendo conto anche dell’esperienza professionale maturata, comparazione omessa nel provvedimento impugnato. Aggiunge inoltre che, contrariamente a quanto sostenuto dall’amministrazione, essa è in possesso dei titoli necessari per svolgere in Romania la professione di insegnante di sostegno, atteso che si è abilitata in diritto superando i corsi di livello I e II e ha svolto il percorso di specializzazione per l’insegnamento nell’educazione speciale. Rileva, ancora, che la giurisprudenza europea impone agli Stati membri di tenere conto, oltre che della formazione svolta all’estero, anche dell’effettiva esperienza maturata dall’interessato e nel caso in esame essa ha svolto l’attività di insegnante di sostegno presso l’Istituto Tecnico Industriale “Mattarella” di Marsala sia nell’a.s. 2020/2021 sia nell’a.s. 2021/2022.

2) violazione dei principi di trasparenza e collaborazione e delle norme in materia di competenza del Ministero dell’Istruzione .

Al riguardo la ricorrente evidenzia che la domanda di riconoscimento era stata presentata al MIUR, prima che fosse disposta la scissione in Ministero dell’Istruzione e Ministero dell’Università e della Ricerca e comunque il Ministero dell’Istruzione, ove si fosse ritenuto incompetente, non avrebbe potuto rigettare l’istanza ma l’avrebbe dovuta trasmettere all’amministrazione competente. In ogni caso, l’interessata contesta .

3) Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. disparità di trattamento – difetto di motivazione – contraddittorietà- violazione e falsa applicazione artt. 16 c. 2 e 3- D. Lgs 206/2007- violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90 .

Sotto tale profilo la ricorrente rappresenta che l’amministrazione ha in passato adottato provvedimenti di riconoscimento della qualifica professionale di insegnante di sostegno conseguita in Romania a seguito della frequenza di percorsi formativi del tutto analoghi a quello da essa svolto, circostanza che rende illegittimo l’operato dell’amministrazione in quanto discriminatorio e contraddittorio.

In ogni caso il provvedimento è privo di adeguata motivazione ed è stato emanato senza la previa comunicazione del preavviso di diniego.

Parte ricorrente ha pertanto chiesto l’annullamento del provvedimento impugnato, previa concessione di idonee misure cautelari.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Istruzione.

Con ordinanza del 9 marzo 2022 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare ai fini del riesame.

All’udienza del 18 luglio 2023 la causa è stata assunta in decisione.

2. I motivi di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente in quanto tra loro connessi, sono fondati nei termini di seguito indicati.

2.1. In primo luogo, merita accoglimento la censura con cui parte ricorrente ha dedotto la violazione del giudicato, rappresentato dalla sentenza del Tar Lazio n. 7008/2020, che, dopo avere richiamato la disciplina e la giurisprudenza dell’Unione Europea, ha annullato per difetto di motivazione il precedente provvedimento di diniego, in quanto “ non risulta possibile sussumere dallo stesso il compimento di valutazioni e comparazioni delle competenze della formazione sul sostegno conseguite dalla ricorrente in Romania, in distonia con quanto statuito dagli artt. 16, 17, 18 e 19 del d.lgs. n. 206/2007 e degli artt. 11 e 13 della direttiva 2005/36/CE, così come modificata dalla direttiva 2013/55/CE, ovvero dei richiamati precedenti della CGUE. ”.

Pertanto, in esecuzione della predetta sentenza, l’amministrazione avrebbe dovuto verificare le competenze effettivamente acquisite all’estero, comparandole con quelle previste in Italia per l’accesso alla professione di insegnante di sostegno, valutazione del tutto assente nei provvedimenti impugnati.

2.2. Fermo quanto appena esposto, il provvedimento impugnato è comunque palesemente contrastante con la disciplina europea come ricostruita dalla recente Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 18, 19, 20, 21, 22 del 2022), che proprio con riferimento ai titoli di formazione conseguiti in Romania (v. in particolare Ad. Pl. n. 22/2022) ha affermato che:

- l’Adeverinta rilasciato dal Ministero rumeno “ è riconducibile alla ‘attestazione di qualifica’ ai sensi dell’art. 13 della Direttiva 2005/36/Ce, perché rilasciata all’esito del percorso formativo previsto nel Paese d’origine per l’accesso alla professione, al quale l’appellato è stato ammesso a seguito del formale riconoscimento di equivalenza della laurea italiana a quella rumena da parte del CNRED ”;

- “ Il Ministero appellante deve dunque esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo conseguito in Romania, tenendo conto dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che «la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno». Il Ministero valuterà dunque l’equipollenza dell’attestato di formazione, disponendo opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE, come sta del resto già accadendo in analoghi casi già pervenuti all’attenzione di questo Consiglio di Stato in sede di ottemperanza. ”;

- peraltro “ anche laddove non si voglia riconoscere la piena o la diretta applicabilità della Direttiva 2005/36/CE, come assume la Commissione nel già citato parere del 31 luglio 2019, persiste l’obbligo per le autorità italiane, come sostiene la stessa Commissione, di valutare le domande pertinenti ai sensi delle disposizioni più generali del TFUE in vista di un eventuale riconoscimento della formazione seguita, per quanto in assenza delle garanzie e dei requisiti di cui alla direttiva 2005/36/CE, e non è precluso alle stesse autorità di adottare queste garanzie, in modo estensivo, anche alla vicenda qui controversa. ”

Con specifico riferimento poi all’insegnamento di sostegno, la sentenza citata evidenzia che i docenti “ dopo aver visto riconosciuto in Romania il percorso di studi universitari svolto in Italia, conseguono l’abilitazione all’insegnamento sul sostegno in Romania all’esito di specifico corso di studi. Costoro hanno, dunque, acquisito tutte quelle competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la figura dell’insegnante di sostegno, in Romania come in Italia. Si tratta di percorsi che comprendono la preparazione nelle materie afferenti alla specializzazione (a mero titolo esemplificativo: psicologia dell’educazione, dello sviluppo, tecnologia dell’informazione e delle comunicazioni nell’educazione inclusiva, psicologia delle persone con bisogni speciali, ecc.), nonché un’attività di tirocinio di 120 ore, sia presso istituti rumeni che rientrano nell’ambito delle scuole cd. “speciali” previste in Romania, e sia in scuole che prevedono, come in Italia, la scolarizzazione degli alunni disabili con la loro integrazione nell’istruzione ordinaria .”.

Sulla base di quanto appena esposto, l’Adunanza Plenaria ha affermato il principio di diritto secondo cui “s petta al Ministero competente verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, salva l’adozione di opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE ”.

Nel caso in esame l’amministrazione, a fronte della produzione di un certificato attestante la formazione specialistica svolta dall’interessata all’estero, ha completamente omesso sia l’esame sostanziale del percorso formativo e dell’eventuale ulteriore esperienza professionale maturata sia la comparazione tra le competenze professionali effettivamente possedute e quelle richieste in Italia ai fini dell’accesso alla medesima professione.

La valutazione condotta dall’amministrazione è peraltro nel caso in esame particolarmente carente tenuto conto che la ricorrente, oltre ad avere svolto la formazione all’estero, ha anche esercitato in Italia l’attività di insegnante di sostegno presso una scuola pubblica per due anni scolastici consecutivi e per 18 ore settimanali.

Il provvedimento deve pertanto ritenersi anche sotto tale profilo illegittimo.

2.3. Infine, si ritiene illegittima la statuizione di incompetenza secondo cui, vertendosi in materia di riconoscimento di titoli di studio, sarebbe competente il Ministero dell’Università e della Ricerca e non del Ministero dell’Istruzione.

Sul punto si evidenzia che l’istanza ha ad oggetto il riconoscimento, non di un mero titolo di studio, ma di una qualifica professionale ai fini dell’esercizio in Italia della professione di insegnante di sostegno.

La relativa competenza è comunque indubbiamente attribuita al Ministero dell’Istruzione alla luce dell’art. 50 D.lgs. n. 300/1999, come recentemente modificato dal D.L. 1/2020 conv. in l. 12/2020, secondo cui spetta tra l’altro al Ministero dell’Istruzione l’“ organizzazione generale dell’istruzione scolastica, ordinamenti e programmi scolastici, stato giuridico del personale, inclusa la definizione dei percorsi di abilitazione e specializzazione del personale docente e dei relativi titoli di accesso, sentito il Ministero dell’università e della ricerca ” nonché il “ riconoscimento dei titoli di studio e delle certificazioni in ambito europeo e internazionale ” (v. recentemente anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 9652/2022, che si è pronunciata, in sede di ottemperanza, su un provvedimento uguale a quello impugnato nel presente giudizio ed emanato a seguito di giudicato analogo a quello di cui è stata destinataria l’odierna ricorrente).

2.4. L’accertamento dei predetti vizi sostanziali del provvedimento impugnato, rende superfluo l’esame della censura relativa alla violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/1990.

3. Per tutte le superiori considerazioni il ricorso va pertanto accolto, con conseguente obbligo dell’amministrazione di riesaminare l’istanza di riconoscimento, anche alla luce dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

4. Tenuto conto dei pregressi contrasti giurisprudenziali, risolti dall’Adunanza Plenaria dopo l’adozione del provvedimento impugnato, le spese processuali vanno integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per le ragioni indicate in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato indicato in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 luglio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Pierina Biancofiore, Presidente

Dalila Satullo, Referendario, Estensore

Claudia Favaccio, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Pierina Biancofiore

IL SEGRETARIO