Pubblicato il 22/01/2025

N. 00106/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00584/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 584 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentate e difese dall’avvocato Gianluca Greco De Pascalis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, piazza Giuseppe Mazzini, 56;

contro

Comune di ND, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’accertamento e la declaratoria

dell’illegittimità del silenzio rifiuto/inadempimento serbato dal Comune di ND sull’istanza/diffida del -OMISSIS- con la quale le odierne ricorrenti hanno chiesto la restituzione, previa riduzione in pristino, delle aree di loro proprietà, site nel predetto Comune, individuate in Catasto al -OMISSIS-, particelle -OMISSIS-, al -OMISSIS-, particella -OMISSIS-, e al -OMISSIS-, particelle -OMISSIS-, e asseritamente occupate da opere di urbanizzazione (strade, parcheggio e verde pubblico) realizzate dal Comune di ND senza decreto di esproprio, ovvero l’acquisizione “ sanante ” delle aree stesse ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001;

e per la conseguente condanna

dell’Amministrazione Comunale intimata alla restituzione delle aree de quibus, previa riduzione in pristino, ovvero all’acquisizione “ sanante ” delle aree stesse al proprio patrimonio indisponibile ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 e alla corresponsione del relativo indennizzo;

nonché per la condanna

dell’A.C. intimata al risarcimento del danno da inerzia e per mancato godimento dei predetti immobili, asseritamente detenuti e irreversibilmente trasformati sine titulo, ex artt. 30 e 34, comma 4, c.p.a.;

e per la nomina

di un Commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inerzia della P.A..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista l’ordinanza istruttoria della Sezione n. 499 del 10 aprile 2024;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2025 il dott. Carlo Iacobellis e udito l’Avv. G. Greco De Pascalis per le parti ricorrenti.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato alla controparte il 25 maggio 2023 e depositato in data 13 giugno 2023, le tre ricorrenti - proprietarie di alcune aree site nel Comune di ND, individuate in Catasto al -OMISSIS-, particelle -OMISSIS-, al -OMISSIS-, particella -OMISSIS-, e al -OMISSIS-, particelle -OMISSIS-, e asseritamente occupate da opere di urbanizzazione primaria (strade, parcheggio e verde pubblico) realizzate dal Comune di ND senza decreto di esproprio - hanno chiesto l’accertamento della illegittimità del silenzio rifiuto/inadempimento serbato dal Comune intimato sull’istanza/diffida del -OMISSIS- con la quale hanno invocato la restituzione, previa riduzione in pristino, delle predette aree o l’acquisizione “ sanante ” delle stesse ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 e, per l’effetto, la condanna dell’Amministrazione Comunale intimata alla restituzione delle aree de quibus, previa riduzione in pristino, ovvero all’acquisizione “ sanante ” delle stesse al proprio patrimonio indisponibile ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 e alla corresponsione del relativo indennizzo.

Hanno chiesto, altresì, la condanna dell’A.C. al risarcimento del danno da inerzia e da mancato godimento delle predette aree, asseritamente detenute e irreversibilmente trasformate sine titulo, ex artt. 30 e 34, comma 4, c.p.a., nonché la nomina di un Commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inerzia della P.A..

1.1 A sostegno del ricorso hanno dedotto le seguenti censure:

I - Violazione del principio di efficienza dell’attività amministrativa; violazione dell’obbligo di provvedere e concludere il procedimento amministrativo; violazione art. 42 bis del D.P.R. 321/01; violazione art. 2 della Legge n. 241/90; Violazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione della Legge n. 241/90; Violazione artt. 13 e ss. della Legge n. 1150/42. Violazione art. 16 co. 9 e 10 della Legge n. 1150/42; violazione art. 23 della Legge n. 1150/42. Violazione art. 21 e 37 della L.R. Puglia n. 56/80. Eccesso di potere, in quanto l’Amministrazione Comunale intimata, a fronte dell’istanza/diffida presentata il -OMISSIS- dalle odierne ricorrenti, avrebbe dovuto pronunciarsi, determinandosi nel senso dell’acquisizione ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 dei terreni de quibus ovvero con il rilascio degli stessi, previa riduzione in pristino.

2. Il Comune di ND, pur intimato, non si è costituito in giudizio

3. Nella Camera di Consiglio del 20 settembre 2023, fissata per la trattazione del ricorso con il rito speciale del silenzio della P.A., il Presidente della Sezione, avendo rilevato che accanto alla domanda inerente il silenzio rifiuto/inadempimento sono state formulate dalle ricorrenti anche ulteriori domande restitutorie e risarcitorie soggette a riti diversi, ha disposto, ai sensi degli artt. 32, comma 1, e 117, comma 6, c.p.a., la conversione del rito in ordinario, la cancellazione della causa dal ruolo camerale e la fissazione all’udienza pubblica del 03 aprile 2024 per la trattazione nel merito della causa.

All’esito della pubblica udienza del 03 aprile 2024, il Tribunale ha ritenuto la causa non ancora matura per la decisione e ha disposto, con ordinanza collegiale n. 499/2024, pubblicata il 10 aprile 2024, i seguenti incombenti istruttori: “- ordina al Comune di ND, in persona del Sindaco pro tempore, di depositare in giudizio una dettagliata relazione di chiarimenti sulla vicenda dedotta in contenzioso, avendo cura di prendere posizione sui fatti affermati e sulle doglianze formulate nel ricorso ed, in particolare, di evidenziare se, con riferimento ai terreni di cui trattasi, sia stato emesso (o meno) decreto di esproprio da parte della A.C. (anche a titolo di acquisizione “sanante” ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001) ovvero ogni altro provvedimento di natura autoritativa. 5.2. Ritenuto, inoltre, che l’Amministrazione Comunale intimata debba provvedere ai predetti adempimenti istruttori, entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla notifica o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza istruttoria .”

4. Alla pubblica udienza del 18 dicembre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è fondato nel merito e va accolto, nei sensi e nei termini di seguito precisati.

6. E’ opportuno ribadire, in limine, la sussistenza della giurisdizione dell’adito Giudice Amministrativo, ai sensi dell’art. 133, primo comma, lettera g) del Codice del Processo Amministrativo (in forza del quale “ Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (…) le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa ”) in ordine alle domande azionate dai ricorrenti.

Ed invero, a tale riguardo, «la Sezione non ha motivo per discostarsi dall’ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, “ nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e l'Amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa (devolute come tali alla giurisdizione ordinaria), spettano alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ex art. 133 primo comma lettera g) c.p.a., le controversie (come quella de qua) nelle quali si faccia questione - anche ai fini della tutela risarcitoria - di attività di occupazione e trasformazione di un bene immobile conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento ablatorio all'interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà, purchè vi sia un collegamento - anche mediato - all’esercizio della pubblica funzione (“ex multis”: Consiglio di Stato, IV Sezione, 4 Aprile 2011 n. 2113; T.A.R. Lombardia, Brescia, I Sezione 18 Dicembre 2008 n.1796; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria 30 Luglio 2007 n. 9 e 22 Ottobre 2007 n. 12; T.A.R. Basilicata, 22 Febbraio 2007 n. 75; T.A.R. Puglia, Bari, III Sezione, 9 Febbraio 2007 n. 404; T.A.R. Lombardia, Milano, II Sezione, 18 Dicembre 2007 n. 6676; T.A.R. Lazio, Roma, II Sezione, 3 Luglio 2007 n. 5985; T.A.R. Toscana, I Sezione, 14 Settembre 2006 n. 3976; Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, 20 Dicembre 2006 nn. 27190, 27191 e 27193) ” (T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione III, 12 maggio 2015, n. 1549)» (ex multis, T.A.R. Puglia, Lecce, Sezione III, 23 aprile 2018, n.704).

7. Ciò premesso, occorre - in primo luogo - evidenziare che questo Tribunale, ai fini di decidere la controversia per cui è causa, con ordinanza istruttoria n. 499/2024, ha ordinato al Comune di ND l’esibizione in giudizio di una dettagliata relazione di chiarimenti sulla vicenda dedotta in contenzioso, entro il termine di 60 giorni alla notifica o comunicazione in via amministrativa della ordinanza istruttoria, avendo cura di prendere posizione sui fatti affermati e sulle doglianze formulate nel ricorso ed, in particolare, di evidenziare se, con riferimento ai terreni di cui trattasi, sia stato emesso (o meno) decreto di esproprio da parte della A.C. (anche a titolo di acquisizione “ sanante ” ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001) ovvero ogni altro provvedimento di natura autoritativa.

Non avendo, però, il Comune di ND (peraltro, non costituito in giudizio) adempiuto agli incombenti istruttori disposti con la sopra menzionata ordinanza - senza addurre alcuna giustificazione in proposito - il Collegio ritiene che, ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. civ. (“ Il giudice può desumere argomenti di prova (…), in generale, dal contegno delle parti stesse nel processo ”) e 64, comma 4, cod. proc. amm. (“ Il giudice deve valutare le prove secondo il suo prudente apprezzamento e può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo ”), si possano ritenere pienamente provate le asserzioni (in punto di fatto) delle ricorrenti.

8. Pertanto, nella fattispecie concreta per cui è causa, la desunta mancata persistente emanazione dell’atto finale ablatorio (decreto di esproprio), con conseguente illegittima privazione della disponibilità delle aree di proprietà delle ricorrenti e loro trasformazione (circostanze confermate, ai sensi dell’articolo 64 comma 4 c.p.a., dall’ingiustificato mancato deposito in giudizio della relazione di chiarimenti, nei termini fissati da questo Tribunale, da parte del Comune di ND), configura - notoriamente - un illecito permanente della A.C..

Ed invero, secondo laimportante pronuncia del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 9 febbraio 2016, n. 2, “ In linea generale, quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. - con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene - che viene a cessare solo in conseguenza:

a) della restituzione del fondo;

b) di un accordo transattivo;

c) della rinunzia abdicativa (e non traslativa, secondo una certa prospettazione delle SS.UU.) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo [dovendosi precisare in proposito che la rinuncia abdicativa, però, non costituisce più causa di cessazione dell’illecito permanente dell’occupazione senza titolo a seguito delle successive Adunanze Plenarie nn. 2 e 4/2020];

d) di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile), si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu (Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014); dunque a condizione che:

I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta;

II) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis;

III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il <<…giorno in cui il diritto può essere fatto valere>>;

e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis t.u. espr. ”.

Dunque, nel caso concreto de quo, in mancanza della dimostrazione della presenza di un formale provvedimento finale di espropriazione da parte del Comune di ND (e in assenza del verificarsi delle ulteriori ipotesi di cessazione dell’illiceità individuate nella sentenza sopra citata dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato), va dichiarata l’illegittimità del silenzio rifiuto sull’istanza/diffida del -OMISSIS- nonché accertata l’illegittimità dell’occupazione, da parte del Comune intimato, delle aree site nel Comune di ND, individuate in Catasto al -OMISSIS-, particelle -OMISSIS-, al -OMISSIS-, particella -OMISSIS-, e al -OMISSIS-, particelle -OMISSIS-, a partire dalla scadenza del termine di occupazione legittima, con conseguente condanna dell’Amministrazione Comunale di ND alla restituzione alle ricorrenti delle aree stesse, previa la necessaria riduzione in pristino, salva l’eventuale adozione da parte della P.A. di un provvedimento di acquisizione “ sanante ” ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001.

9. Deve, altresì, accogliersi la domanda proposta dalle ricorrenti di condanna del Comune di ND, ex art. 34 comma 4 c.p.a., al risarcimento del danno subìto dalle stesse per mancato godimento delle aree occupate dalla P.A., per tutto il periodo di occupazione illegittima, fissando i seguenti criteri: in misura pari al 5% annuo del valore di mercato delle aree occupate di che trattasi per tutto il periodo di occupazione illegittima e sino alla effettiva restituzione (C.d.S., Sezione IV, 31 ottobre 2022, n. 9427), oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, con applicazione degli Indici nazionali dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, calcolati dall’I.S.T.A.T., da proporre, a cura del Comune intimato, alle ricorrenti entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla data di comunicazione della presente sentenza, o da quella di notificazione, se anteriore.

10. Per tutto quanto innanzi esposto, il ricorso deve essere accolto, quanto - da un lato - alle domande di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’A.C. sull’istanza diffida del -OMISSIS- e di condanna di quest’ultima alla restituzione alle ricorrenti delle superfici occupate delle aree in questione, previa la necessaria riduzione in pristino, e salva l’eventuale adozione da parte della P.A. di un provvedimento di acquisizione “ sanante ” ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001; e - dall’altro - alla definizione dei criteri ex art. 34, comma 4, del c.p.a. per il risarcimento dei danni patrimoniali subiti dalle ricorrenti, per mancato godimento, rivenienti dall’illegittima occupazione delle aree di che trattasi, nei sensi e nei termini innanzi precisati.

11. Le spese del presente giudizio, ex art. 91 c.p.c., seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini precisati in motivazione.

Condanna il Comune di ND, in persona del Sindaco pro tempore , al pagamento in favore delle parti ricorrenti delle spese processuali, liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre gli accessori di legge, per tutte le fasi del presente giudizio in applicazione delle tariffe medie previste dal D.M. 10 marzo 2014 n. 55, e ss.mm..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere

Carlo Iacobellis, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carlo Iacobellis	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.