Pubblicato il 08/03/2023

N. 03861/2023 REG.PROV.COLL.

N. 07843/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7843 del 2022, proposto da
FE, con sede in Rimini, associazione di rappresentanza di settore, in persona del legale rappresentante pro tempore GE PI, nonché quest’ultima anche in proprio quale estetista professionista, rappresentati e difesi dagli avvocati Ugo Luca Savio De Luca e Maria Camporesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente in carica della Giunta Regionale, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliana Malara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Tattooing Demon Studio di GA ON, Ago Matto Tattoo Studio di RO NA, Enti Formativi Associati, I.N.P.S. Istituto Nazionale Previdenza Sociale, non costituiti in giudizio;
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

della deliberazione della Regione Lazio del 3 maggio 2022 n. 270, recante “ Disposizioni attuative dell'art. 9 comma 1 della l.r. 3 marzo 2021, n. 2 " Disposizioni relative alle attività di tatuaggio e piercing ", relativamente al punto 1 - dalla lettera a alla lettera h - e ai punti 2, 3, 4 e successive modifiche e integrazioni e i relativi allegati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2023 la dott.ssa Virginia Arata e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 5 luglio 2022 e ritualmente notificato, le odierne ricorrenti hanno impugnato il provvedimento indicati in epigrafe, domandandone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia.

Si sono costituite le Amministrazioni interessate, controdeducendo a quanto sostenuto nell’atto introduttivo.

Con ordinanza nr. 5152 del 3 agosto 2022 è stata rigettata la domanda cautelare, in ragione della prevalenza, sull’interesse di natura meramente patrimoniale delle ricorrenti, degli interessi di natura costituzionale di cui agli artt. 32 e 97 Cost.

Con successiva ordinanza del Consiglio di Stato, Sezione V, n.4607/2022, in accoglimento dell’appello cautelare, l’istanza è stata accolta ai soli fini della più sollecita fissazione dell’udienza pubblica di trattazione, ai sensi dell’art. 55 comma 10 c.p.a, onde all’udienza pubblica del 25 gennaio 2023 il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

Il ricorso è infondato e deve essere respinto, anche a prescindere dalle eccezioni pregiudiziali di difetto di legittimazione attiva e carenza di interesse spiegate dalla Regione Lazio costituita.

L’odierna ricorrente impugna la delibera nr. 270/2022 avente ad oggetto “ Disposizioni attuative dell’art. 9, comma 1, della L.R. 3 marzo 2021, n. 2, “Disposizioni relative alle attività di tatuaggio e di piercing” e successive modifiche ed integrazioni ”.

Questo provvedimento ha dato attuazione alla disciplina di cui alla legge regionale 3 marzo 2021, n. 2, recante “ Disposizioni relative alle attività di tatuaggio e piercing ”, con cui la Regione Lazio ha inteso introdurre una disciplina organica inerente alle attività di tatuaggio e di piercing “ allo scopo primario di tutelare la salute quale fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, nonché di assicurare il possesso di adeguati standard tecnico professionali da parte degli operatori del settore, visto il crescente ricorso a tali pratiche da parte della popolazione, anche in giovane età ”.

A tal fine, l’amministrazione ha introdotto una specifica attività di formazione per le attività di piercing e di tatuaggio, “ tenuto conto che attualmente la dermopigmentazione o trucco permanente, di cui all’art. 1,comma 3, lett. a) numero 2), della L.r. 2/2021 viene effettuata da coloro che sono in possesso dell’abilitazione all’esercizio di impresa estetica e che possono dimostrare la frequenza del corso per uso del dermografo e per le prescrizioni igienico - sanitarie previste dalle circolari del Ministero della Salute, così come stabilito dal citato D.I. n. 206 del 15 ottobre 2015 ”.

In disparte, quindi, l’attività di dermopigmentazione svolta da estetisti abilitati ai sensi della legge 1/1990 che hanno assolto agli obblighi formativi previsti dal D.I. n. 206/2015 che continua ad essere disciplinata dalla normativa vigente, la Regione Lazio ha ritenuto necessario dare attuazione ai disposti di cui all’art. 9, co. 1, L.r. 2/2021, approvando dieci allegati recanti:

a) gli indirizzi regionali per la prevenzione dei rischi nelle attività di tatuaggio e piercing (all. 1);

b) il modulo SCIA con relativa Scheda anagrafica (all. 2 e 2a);

c) lo standard professionale dell’operatore di tatuaggio (all. 3) e il relativo standard di percorso formativo (all. 4);

d) lo standard professionale dell’operatore di piercing (all. 5) e il relativo standard di percorso formativo (all 6);

e) i requisiti per lo svolgimento delle attività di tatuaggio e piercing da parte di operatori provenienti da territorio extraregionale e i requisiti per l’esercizio temporaneo ed occasionale delle attività di tatuaggio e piercing da parte di operatori esteri, nonché la relativa documentazione (all. 7);

f) le modalità e i termini per l'esercizio delle funzioni di controllo di cui all'articolo 4, commi 3 e 4, L.r. 2/2021 (all. 8);

g) le modalità e i termini per l'esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo di cui all'articolo 6 L.r. 2/2021, anche nell'ambito di manifestazioni pubbliche (all. 9);

h) le modalità per l'esercizio delle attività nella stessa sede da parte di differenti operatori (all. 10).

Il provvedimento in parola ha ribadito che “ sono esonerati dalla frequenza dei corsi di tatuaggio e di piercing e dai relativi esami (…) “per la sola attività di dermopigmentazione, gli estetisti abilitati all’esercizio di impresa di estetica e che dimostrino la frequenza del corso per uso del dermografo e per l’apprendimento delle prescrizioni igienico - sanitarie previste dalle circolari del Ministero della Salute e dal Decreto interministeriale 206/2015 ”.

FE ha proposto ricorso avverso il predetto per i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione della Legge n. 1/1990 e della legge regionale 33/2001. Violazione e omessa applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 15/10/2015 n. 206. Violazione degli artt. 3, 32, 33, 41 97 e 117, comma 3 della Cost. Difetto di istruttoria. Irragionevolezza. Contraddittorietà. Discriminazione. Eccesso di potere per travisamento e sviamento. Errore di fatto e/o di diritto. Violazione del principio di riserva di legge.

Nella specie, la ricorrente ha sostenuto che l’attività di dermopigmentazione sia attività afferente esclusivamente all’estetica e debba distinguersi dal c.d. tatuaggio artistico. A prescindere, infatti, dall’impiego del medesimo strumento tecnico (il dermografo) divergerebbero le finalità sottese a ciascuna: nel caso di dermopigmentazione la finalità sarebbe di natura correttiva (e quindi maggiormente assimilata alla nozione di tatuaggio “medicale”, anche se parimenti disapprovata dalla ricorrente); nel caso di tatuaggio artistico, invece, la finalità sarebbe esclusivamente di abbellimento. La ricorrente insiste perché la dermopigmentazione venga ritenuta “attività riservata” ed esercitabile esclusivamente da chi risulti possedere un “titolo professionale protetto”, qual è quello di estetista.

II. Violazione degli artt. 32, 41, 97 e 117 Cost. Violazione dell’art. 33, co. 5, Cost. Violazione della L. 4 gennaio 1990, n. 1. Violazione del D.M. del 15/10/2015, n. 206 e dell’art. 5, 1 co, lett. l), del d.lgs. n. 206/2007. Eccesso di potere sotto i profili dell’illogicità e dell’ingiustizia manifesta. Contraddittorietà. Violazione principio di legittimo affidamento.

Con tale secondo motivo di ricorso, la ricorrente ha dedotto il contrasto fra la disciplina dettata a livello statale e quella prevista dalla Regione Lazio. Se, infatti, il legislatore nazionale ha riservato agli estetisti la predetta attività di dermopigmentazione, diversamente il legislatore regionale ha esteso anche ai tatuatori la possibilità di svolgere tale servizio. Inoltre, la disciplina nazionale impone ad entrambe le predette categorie di professionisti la frequentazione di specifici corsi di formazione, la presentazione di nuova SCIA concernente l’attività di dermopigmentazione, nonché la registrazione presso la Camera di commercio. Ciò comporta un sensibile aggravio dell’attività imprenditoriale degli estetisti che, a differenza dei tatuatori, già sarebbero gravati da analoghi incombenti per l’esercizio dell’ordinaria attività di estetica.

III. Violazione dell’art. 41 Cost. Violazione artt. 49 ss. TFUE. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1. Violazione della Direttiva Servizi. Violazione della Direttiva sulle qualifiche professionali.

Con tale terzo motivo di ricorso parte ricorrente ha puntualizzato la diversa natura dell’attività di estetista rispetto a quella di tatuatore, che risultano accomunate esclusivamente dall’utilizzo del dermografo ma divergono quanto a tecnica impiegata e finalità perseguite dall’intervento estetico. Perciò, le assimilazioni di cui alla impugnata normativa regionale, si pongono in contrasto con la disciplina statale e anche con la disciplina di derivazione eurounitaria in materia di libertà di iniziativa economica nonché di libertà di stabilimento.

Infine, con il quarto motivo di ricorso FE mette in luce possibili profili di contrasto fra la Legge regionale impugnata e la disciplina costituzionale in materia di riparto di competenze fra Stato e Regioni, chiedendo, in caso di mancato accoglimento del ricorso nel merito, che venga sollevata questione di legittimità costituzionale.

Il Ministero resistente ha dedotto il proprio difetto di legittimazione passiva, non essendo stati impugnati atti dallo stesso emanati.

Le Regione Lazio, tempestivamente costituitasi in giudizio ha osservato quanto segue.

Rispetto al primo motivo di ricorso ha sostenuto che la dermopigmentazione rappresenti una tecnica di tatuaggio e si ponga al confine fra un servizio di tatuaggio artistico ed un servizio di natura estetica (cfr. Reg. UE 2020/2018). Il provvedimento impugnato non avrebbe, poi, introdotto alcuna nuova professione alternativa a quella di estetista o di tatuatore, essendosi limitata a disciplinare una tecnica di tatuaggio.

Lo stesso provvedimento non risulterebbe tra l’altro in alcun modo pregiudizievole per gli estetisti, essendo questi – laddove muniti di attesto di frequentazione del corso per l’uso del dermografo – esclusivi dall’applicazione della disciplina ivi contenuta (cfr. Circolare interpretativa nr. 2 del 3 marzo 2021).

La Regione ha contestato i riferimenti ai precedenti giurisprudenziali richiamati da parte ricorrente, in quanto attinenti a diverso caso. Non risulta, secondo la lettura offerta dall’Amministrazione, alcun precedente che attribuisca in via esclusiva agli estetisti l’esercizio dell’attività di dermopigmentazione in oggetto.

Quanto, inoltre, all’asserita violazione dei principi in materia di libertà di iniziativa economica, la Regione ha richiamato il parere positivo del 18 marzo 2022 rilasciato dall’Autorità garante della concorrenza e del Mercato (cfr. all. 6 alla produzione dell’Amministrazione), il quale – direttamente interessato del caso in esame – ha concluso nel senso che “la regolamentazione della professione di tatuatore e piercing che la Regione intende introdurre appare proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti e non discriminatoria. Le disposizioni citate, in quanto essenzialmente volte a disciplinare

l’attività e la formazione degli operatori di tatuaggio e/o di piercing in modo uniforme sul territorio regionale, al fine di tutelare la salute dei clienti, non appaiono idonee ad introdurre ingiustificate restrizioni alla concorrenza nel settore in esame”.

Quanto infine, ai profili inerenti al riparto di competenza fra Stato e Regione, l’Amministrazione ha specificato che se la normativa statale è chiamata a dettare la disciplina inerente ai livelli essenziali delle prestazioni (LEP), le Regioni sono invece deputate ad adottare una disciplina di dettaglio. Inoltre, non si ravviserebbe nel caso di specie all’alcuna violazione, anche in ragione del contenuto della nota MISE 33406/2018 ove l’Amministrazione ha chiarito che “ Per quanto attiene all’attività

di trucco permanente e semipermanente, non esistendo a livello nazionale una legge che le disciplini, in mancanza di specifiche normative regionali in materia, evidentemente si applica quanto previsto dalla citata legge (i.e. L. n. 1/1990) e dal citato regolamento (i.e. D.M. del 15/10/2015). Nelle Regioni che, nonostante la materia sia di esclusiva competenza statale, abbiano emanato normative specifiche per l’esercizio delle attività oggetto del quesito, di fatto configurando un’attività non prevista dalla normativa statale, stante la circostanza che non vi sono state pronunce di illegittimità costituzionale, troveranno applicazione le normative regionali. Pertanto, al fine di rispettare le leggi regionali in materia, saranno validi, nelle sole Regioni che li abbiano previsti, i titoli di formazione ad hoc per tatuatori ”.

Orbene, quanto al primo motivo di ricorso - con cui si deduce che la deliberazione “… valicando i confini delle proprie competenze e prerogative costituzionali di cui all’art. 117 Cost . …” abbia esteso “… inopinatamente e senza giustificazione tecnica e/o scientifica alcuna, l’attività di dermopigmentazione in favore dei tatuatori, la cui figura e le cui competenze non sono normate a livello nazionale ” - deve rilevarsi che con la nota ministeriale n. 33406 del 19 gennaio 2018 (successiva al richiamato decreto ministeriale n. 206/2015) – richiamata dalla memoria difensiva della Regione depositata in data 27 ottobre 2022 e prodotta in allegato alla medesima- è stato chiarito che

“ Nelle Regioni che, nonostante la materia sia di esclusiva competenza statale, abbiano emanato normative specifiche per l’esercizio delle attività oggetto del quesito, di fatto configurando un’attività non prevista dalla normativa statale, stante la circostanza che non vi sono state pronunce di illegittimità costituzionale, troveranno applicazione le normative regionali. Pertanto, al fine di rispettare le leggi regionali in materia, saranno validi, nelle sole Regioni che li abbiano previsti, i titoli di formazione ad hoc per tatuatori ”.

Tale provvedimento, che non risulta esser stato impugnato dalla ricorrente, conferma la legittimità dell’impugnata delibera regionale, laddove ha disciplinato l’esercizio dell’attività di tatuaggio estetico nonché i corsi professionalizzati necessari per la sua esecuzione.

Quanto al secondo e terzo motivo di ricorso – con cui si deduce in sintesi che l’estetista già abilitato ad erogare il trattamento di dermopigmentazione sia costretto nel Lazio: a) frequentare un corso di tatuaggio di 800 ore; b) richiedere una nuova autorizzazione sanitaria; c) richiedere una nuova autorizzazione comunale presentando una ulteriore SCIA (secondo motivo) e che non siano state salvaguardate e recepite le competenze professionali già riconosciute agli estetisti - può essere osservato quanto segue.

Con “ Circolare interpretativa della L.R. 3 marzo 2021, n. 2, “Disposizioni relative alle attività di tatuaggio e di piercing” e successive modifiche ed integrazioni” e DGR 270 del 03/05/2022. Chiarimenti in merito all’art.2 commi 6 e 7 ”, adottata il 6 settembre 2022 e non impugnata, la Regione Lazio ha chiarito in via interpretativa portata e effetti della deliberazione.

Nel predetto atto la Regione ha specificato che “ la legge regionale e la Delibera 270/2022, attuativa della stessa, hanno inteso infatti salvaguardare le attestazioni validamente rilasciate dalla Regione prima della sua entrata in vigore e le posizioni pregresse dei lavoratori, in base alle quali gli interessati erano e sono legittimati ad esercitare l’attività di tatuaggio e di piercing. Tale salvaguardia è riferita unicamente all’ambito di esercizio consentito dalla frequenza dei corsi di 90 ore e dalle specifiche attività lavorative e quindi non legittima all’esecuzione di attività diverse, quali la dermopigmentazione (o trucco permanente o semipermanente). Pertanto, coloro che sono in possesso dell’attestato del corso di 90 ore di tatuaggio e di piercing, o che hanno esercitato per almeno 5 anni le relative attività, per effettuare la dermopigmentazione dovranno iscriversi – ad oggi - al previsto corso di 800 ore, potendo beneficiare di una riduzione del monte ore di frequenza, a fronte delle competenze già possedute, da quantificare in esito al procedimento di riconoscimento di crediti formativi disciplinato dalla DGR 254/2018 ”.

La circolare precisa, quindi, inequivocabilmente che il corso di 90 ore non abilita ad effettuare la dermopigmentazione e che la legge regionale non ha in alcun modo ampliato l’ambito delle attività il cui esercizio è consentito con la frequenza del corso di sole 90 ore.

Orbene, tale chiarimento non ha soddisfatto la ricorrente, la quale ha insistito per la definizione nel merito della controversia.

Tale condotta processuale suggerisce che l’obiettivo perseguito dalla ricorrente sia quello di tutelare gli interessi della categoria da possibili pregiudizi di natura concorrenziale. Pare essere la stessa circostanza che il legislatore regionale abbia esteso anche alla categoria dei tatuatori la facoltà di eseguire attività di dermopigmentazione (previa osservanza delle disposizioni in tema di formazione previste dalla norma e specificate nell’ultima circolare emanata) a pregiudicare gli interessi della Confederazione.

Ebbene evidentemente tale circostanza deve essere valorizzata per ritenere il ricorso, così come correttamente interpretato, infondato.

Invero, la prevista facoltà che categorie professionali che abbiano conseguito idonei attestati diversi da quelli degli estetisti possano eseguire il trattamento di dermopigmentazione è pienamente corrispondente al principio di libera concorrenza e di libertà di iniziativa economica, costituzionalmente riconosciuti all’art. 41 Cost.

Le disposizioni impugnate non determinano alcuna disparità di trattamento, prevedendo - al contrario - la necessità, per tutti quegli operatori che intendano eseguire tatuaggi estetici, di un percorso professionale specifico e specializzato.

A sostegno di quanto in parola, deve essere richiamato il parere relativo alla proposta di deliberazione della Giunta regionale recante “ Disposizioni attuative dell’art. 9 comma 1 della L.R 3 marzo 2021, n. 2 Disposizioni relative alle attività di tatuaggio e di piercing e successive modifiche ed integrazioni ” rilasciato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato il 18 marzo 2022 laddove chiarisce che “ Alla luce delle motivazioni evidenziate nella tabella allegata alla richiesta di parere, la regolamentazione della professione di tatuatore e piercing che la Regione intende introdurre appare proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti e non discriminatoria. Le disposizioni citate, in quanto essenzialmente volte a disciplinare l’attività e la formazione degli operatori di tatuaggio e/o di piercing in modo uniforme sul territorio regionale, al fine di tutelare la salute dei clienti, non appaiono idonee ad introdurre ingiustificate restrizioni alla concorrenza nel settore in esame ”.

Che l’attività di dermopigmentazione sia riservata esclusivamente alla categoria degli estetisti non si rinviene neanche dalle richiamate pronunce giurisprudenziali intervenute in materia di trattamenti di dermopigmentazione per finalità terapeutiche (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. III, 30 maggio 2022, n. 7033; Cons. di Stato, Sez. III, 18 giugno 2021, n. 4732). In quell’occasione la giurisprudenza ha accertato che:

“ 1 - la definizione di trattamento terapeutico non discende automaticamente nell'inserimento tra i LEA (ciò posto, tale conclusione rende priva di interesse la pronunzia in ordine alla legittimità di siffatta previsione svolta in via subordinata);

2 - nella specie la dermopigmentazione non costituisce trattamento terapeutico;

3 - la competenza maggiore e specializzata in ordine alla predetta pratica appartiene proprio agli estetisti precipuamente preparati, anche se, in talune circostanze (come quella in cui vi siano stati precedenti interventi chirurgici o situazioni particolari dei tessuti è richiesto il previo parere del medico specialista; nella relazione, peraltro, si evidenzia peraltro che vi sono altri casi in cui si deve prestare attenzione);

- allo stato, non sussistono altre figure professionali adeguate ”.

Tale accertamento non vale ad escludere la possibilità che l’Amministrazione, previa istituzione di appositi e qualificati percorsi specializzati, permetta ad altre categorie (che condividono con l’attività di dermopigmentazione la medesima tecnica e strumento applicativo) l’esercizio dell’attività di dermopigmentazione.

Invero, la pronuncia in esame (la quale è intervenuta principalmente ad indagare la natura terapeutica o meno della dermopigmentazione di particolari aree del corpo) permette di concludere per la legittimità dei provvedimenti impugnati, laddove si consideri che la dermopigmentazione non viene considerata attività di natura terapeutica e che la stessa è consentita a soggetti in possesso di idonea qualifica, anche laddove non siano sanitari.

Ciò consente di ritenere che anche operatori professionali diversi degli estetisti – quali i tatuatori – possano acquisire la qualifica in parola, non rinvenendosi alcuna limitazione dovuta alla qualifica del soggetto, se adeguatamente formato.

Le considerazioni che precedono permettono di rigettare il ricorso in quanto infondato.

Le spese processuali sono poste a carico di parte ricorrente e liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese processuali oltre accessori previsti dalla legge in misura pari a € 1500 (millecinquecento/00) in favore di ciascuna delle amministrazioni costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Spagnoletti, Presidente

Sebastiano Zafarana, Consigliere

Virginia Arata, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Virginia Arata	Leonardo Spagnoletti

IL SEGRETARIO