Pubblicato il 29/05/2025

N. 00929/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00986/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 986 del 2023, proposto da AF TA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dalle avvocate Elena Mele e Veronica Vitagliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Pisa, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sandra Ciaramelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Entrate Pisa – SE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Veronica Barzanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- dell’ingiunzione di pagamento n. 001568/2018 del 10.11.2018 emessa dalla società SE S.p.A. per conto del Comune di Pisa, notificata a AF in data 29.11.2018, con cui è stato richiesto il pagamento della complessiva somma di € 144.374,62 oltre interessi, per un totale di € 144.392,62;

nonché per l’accertamento della nullità delle clausole economiche dei contratti accessivi a concessione nonché della non debenza delle somme richieste dal Comune di Pisa previa disapplicazione degli atti generali richiamati nell’atto

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pisa e di Società Entrate Pisa – SE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il dott. Davide De Grazia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l’art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – AF TA S.p.A. esercita nell’ambito del territorio nazionale il servizio di comunicazione elettronica in qualità di società licenziataria da parte del Ministero delle Comunicazioni, essendo a tal fine tenuta ad assicurare un adeguato livello di qualità del proprio servizio e a garantire la progressiva copertura del territorio nazionale con il proprio segnale radioelettrico attraverso la realizzazione di una propria rete di stazioni radio base e apparati accessori.

Nell’esercizio di tale attività, la società ha chiesto ed ottenuto dal Comune di Pisa numerose concessioni per l’installazione di stazioni radio base su diversi immobili di proprietà comunale.

2. – Con ingiunzione n. 1568/2018 del 10.11.2018, notificata il 29.11.2018, SE, affidataria dei servizi di riscossione per conto del Comune di Pisa, intimava a AF, ai sensi dell’art. 2 del r.d. n. 639/1910, il pagamento della somma di € 144.125,85, oltre interessi e spese di istruttoria e notifica, per un totale di € 144.392,62, a titolo di canoni per l’occupazione di suolo pubblico per l’installazione di stazioni radio base di telefonia mobile nel territorio comunale.

3. – Secondo quanto si può desumere dal ricorso in riassunzione di AF del 20.09.2023 (pag. 4) e dalla documentazione depositata in giudizio dalle parti (cfr. doc. 6 della produzione di SE del 20.02.2025), l’ordinanza ingiunzione del 10.11.2018 riguardava i canoni relativi all’occupazione dei siti contraddistinti dai seguenti codici ed oggetto dei seguenti contratti di concessione:

- sito PI0819, oggetto della scrittura privata del 18.06.2003, rep. 54249, fasc. 96;

- sito PI0826, oggetto della scrittura privata registrata il 7.07.2003, rep. 54251, fasc. 98;

- sito PI4093, oggetto della scrittura privata del 6.03.2006, rep. 54729, fasc. 19;

- sito “PI1550 Porta Nuova” (indicato nel ricorso in riassunzione come “PI1530 Porta Nuova”), oggetto della scrittura privata del 16.05.2011, rep. 55462, fasc. 350;

- sito PI4092, oggetto del contratto registrato il 1.08.2012, rep. 55558, fasc. 444;

- sito PI4097, oggetto della scrittura privata registrata il 1.08.2012, rep. 5559, fasc. 445.

4. – Avverso la succitata ordinanza ingiunzione AF ha proposto opposizione dinnanzi al Tribunale civile di Pisa, il quale, con sentenza n. 937 del 17 luglio 2023:

- ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo quanto alla domanda di nullità dell’art. 4 dei contratti di concessione per violazione di norme imperative;

- ha rigettato l’opposizione all’ingiunzione fiscale perché infondata, confermando per l’effetto l’ingiunzione n. 1568/2018.

5. – Con ricorso notificato il 20.09.2023 e depositato il 20.09.2023, AF ha riassunto la causa dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale.

Con l’atto di riassunzione, la ricorrente ha chiesto a questo Tribunale di annullare l’ingiunzione fiscale n. 1568/2018, previo accertamento della nullità delle clausole dei contratti di concessione relative alla determinazione del canone di concessione (art. 4) e previa disapplicazione degli atti generali richiamati nell’ingiunzione, con conseguente declaratoria che AF è tenuta a pagare solo le somme di cui all’art. 93 (oggi art. 54) del d.lgs. n. 259/2003; in subordine, la società ricorrente ha chiesto che la pretesa creditoria dell’Amministrazione sia ridotta alla minor somma ritenuta di giustizia.

Con il primo motivo, AF deduce la nullità dei contratti di concessione per violazione dell’art. 93 (oggi art. 54) del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 63, co. 2, lett. e) , del d.lgs. n. 446/1997 e per eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici: in sintesi, la società ricorrente sostiene che le clausole convenzionali che regolano il canone dovuto in favore del Comune concedente (art. 4 dei contratti di concessione) sarebbero invalide per contrasto con le disposizioni in rubrica, con le quali il legislatore ha previsto fino al 2020, per tutte le ipotesi di messa a disposizione di beni pubblici in favore dei gestori di telefonia, un canone parametrato alla TOSAP o, in alternativa, alla COSAP e dal 2021 il canone unico di cui all’art. 1, co. 831- bis , della legge n. 160/2019, stabilito nella misura fissa di € 800,00 per impianto, a prescindere dalla natura del bene pubblico concesso.

Con il secondo motivo la società ricorrente formula ulteriori argomenti a sostegno delle proprie pretese, sostenendo che il citato art. 93 (oggi art. 54) del codice delle comunicazioni elettroniche troverebbe applicazione non soltanto laddove la stazione radio base sia installata su un bene demaniale o del patrimonio indisponibile, ma anche laddove sia interessato un bene del patrimonio disponibile.

Con il terzo motivo, AF ribadisce che dal 2021 deve trovare applicazione il canone unico di cui all’art. 1, co. 831- bis , della legge n. 160/2019, stabilito nella misura fissa di € 800,00 per impianto, a prescindere dalla natura del bene pubblico concesso.

6. – Risulta, peraltro, che con atto di citazione notificato il 4.10.2023 AF ha anche impugnato dinnanzi alla Corte d’Appello di Firenze la sentenza del Tribunale di Pisa n. 937 del 17 luglio 2023.

6.1. – Nel giudizio di appello, AF ha chiesto che sia dichiarata la nullità della sentenza di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice civile – adito in primo grado dalla stessa società appellante – in favore del giudice amministrativo e, in via subordinata, che sia dichiarata la « nullità assoluta e/o annullabilità e/o inesistenza o l’illegittimità e/o inefficacia della Ingiunzione n. 001568/2018 per erroneità della somma ingiunta e per assenza dei requisiti di certezza e liquidità o, in ogni caso, rimodula [ta] la condanna e [ridotto] il quantum della somma dovuta », che la stessa ingiunzione sia annullata o dichiarata inefficace, eventualmente in parte qua , e che sia dichiarata «la nullità e/o l’inefficacia delle concessioni sottoscritte tra la AF ed il Comune di PISA e la sostituzione di dette clausole con la previsione dell’obbligo di pagamento delle somme ex lege dovute a titolo di COSAP, determinate nella misura minima di € 516,46 annue o nella diversa misura » ritenuta conforme a legge.

6.2. – Risulta, altresì, che la società appellante, all’udienza celebratasi dinnanzi alla Corte d’Appello il 21.11.2024, dopo aver rappresentato di aver già riassunto la causa davanti a questo Tribunale amministrativo regionale, ha chiesto la sospensione del processo di appello in attesa della definizione del presente giudizio.

Con ordinanza del 19.12.2024, la Corte d’Appello di Firenze ha rilevato che la questione della giurisdizione sulla domanda di nullità dell’art. 4 del disciplinare delle concessioni è ancora controversa in sede civile – dal momento che, per un verso, SE ha proposto appello incidentale in merito alla questione di giurisdizione, assumendo che la stessa appartenga interamente al giudice ordinario, mentre, per altro verso, il Comune di Pisa ha riproposto l’eccezione di difetto di giurisdizione – e che, pertanto, la causa pende dinnanzi a due giudici diversi (la stessa Corte d’Appello e questo Tribunale amministrativo regionale), entrambi investiti della controversia con riguardo alla validità ed all’efficacia dell’art. 4 del disciplinare delle concessioni. Dunque, la Corte d’Appello ha ritenuto che il conflitto debba essere risolto facendo ricorso alle regole generali sulla LIpendenza e sulla continenza di cause, non potendosi pertanto accogliere la domanda di sospensione della causa ex art. 295 c.p.c. formulata dalla parte appellante, individuandosi nel giudice ordinario quello preventivamente adito ed essendo ancora controversa la questione di giurisdizione.

La Corte d’Appello ha quindi dato disposizioni per la prosecuzione del giudizio civile, fissando per la trattazione e la decisione della causa l’udienza del 5.05.2026.

7. – Il Comune di Pisa e la società SE si sono costituiti dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale per resistere al ricorso in riassunzione di AF.

SE, in particolare, ha chiesto che sia disposta la sospensione del giudizio in attesa della definizione della causa civile attualmente pendente dinnanzi alla Corte d’Appello di Firenze. In via subordinata, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Ha poi eccepito l’inammissibilità delle domande relative all’accertamento della natura indisponibile dei siti oggetto di concessione e della nullità dell’art. 4 delle concessioni, anche con riguardo a quelle aventi ad oggetto beni del patrimonio disponibile. Nel merito, ha argomentato sulla infondatezza delle tesi sostenute da parte ricorrente.

Il Comune di Pisa ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse in capo alla società ricorrente con riguardo alla pretesa relativa alla dichiarazione di nullità delle clausole dei contratti di concessione relative alla determinazione del canone, dal momento che l’ipotizzata sostituzione automatica per effetto del meccanismo di cui all’art. 1339 cod. civ. potrebbe operare solo a fare data dall’entrata in vigore dell’art. 68, co. 1, del d.lgs. n. 70/2012 e, dunque, non avrebbe efficacia riguardo alle clausole dei contratti di concessione di cui si discute, risalenti al periodo tra il 18.06.2003 e il 1.08.2012 (cfr. doc. 6 della produzione di SE del 20.02.2025).

8. – Con ordinanza n. 728 del 17 aprile 2025, questo Tribunale amministrativo regionale, in LI LI , ha rilevato, ai sensi dell’art. 73, co. 3, cod. proc. amm., la possibile parziale inammissibilità del ricorso con riferimento alla domanda di annullamento dell’ordinanza ingiunzione, rispetto alla quale il Tribunale di Pisa, con la sentenza n. 937 del 17 luglio 2023, non ha declinato la propria giurisdizione, ed ha assegnato alle parti termine per presentare memorie vertenti su quest’unica questione, fissando per la trattazione l’udienza pubblica del 22 maggio 2025.

9. – Le parti hanno depositato memorie sulla questione.

10. – All’udienza pubblica del 22 maggio 2025, le parti presenti hanno discusso la causa, che è stata trattenuta in decisione.

11. – Tutto quanto sopra premesso, deve senz’altro dichiararsi la parziale inammissibilità del ricorso con riferimento alla domanda formulata da parte ricorrente al fine di ottenere « l’annullamento dell’ingiunzione di pagamento n. 001568/2018 emessa dalla società S.E.Pi. s.p.a. – Società Entrate Pisa s.p.a., per conto del Comune di Pisa, notificata a AF in data 29.11.2018 con cui è stato richiesto il pagamento della complessiva somma di € 144.374,62 oltre interessi per un totale di euro 144.392,62 ».

Infatti, in un caso come quello di cui si controverte, la possibilità di “riproporre” la causa, attraverso la c.d. translatio iudicii , dinnanzi al giudice indicato come munito della giurisdizione incontra necessariamente un limite nella perimetrazione delle domande che il giudice a quo ha ritenuto non rientranti nella propria potestas iudicandi e di quelle rispetto alle quali lo stesso giudice ha ritenuto di potersi pronunciare.

Nel caso di specie, infatti, con la sentenza n. 937 del 17 luglio 2023 il Tribunale di Pisa ha operato una chiara distinzione, ai fini della declaratoria sulla giurisdizione, tra l’opposizione all’ordinanza ingiunzione n. 1568/2018 e la domanda di declaratoria della nullità per violazione di norme imperative delle clausole dei contratti di concessione determinative dei canoni.

Mentre la prima domanda è stata ritenuta dal Tribunale civile di Pisa rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario ed è stata pertanto decisa nel merito in senso sfavorevole alla parte ricorrente, rispetto alla seconda domanda il giudice civile adito da AF ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

É solo rispetto alla domanda da ultimo ricordata che, per effetto della translatio iudicii , questo Tribunale amministrativo regionale può ritenersi oggi investito della decisione della causa, avendo come detto il giudice civile deciso nel merito la diversa domanda relativa alla legittimità dell’ordinanza ingiunzione.

É evidente che una diversa soluzione della questione, che aprisse cioè alla possibilità di questo Tribunale amministrativo regionale di conoscere anche della legittimità dell’ordinanza ingiunzione n. 1568/2018, si porrebbe in contrasto con i limiti della devoluzione della controversia per effetto della sentenza del giudice civile, la quale non ha affatto declinato la propria giurisdizione sulla relativa domanda, e con la perentorietà del termine decadenziale di impugnazione dell’atto, la cui legittimità non potrebbe oggi essere scrutinata dal giudice amministrativo al di fuori dei limiti di operatività del meccanismo della translatio iudicii .

La domanda di AF volta ad ottenere l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione n. 1568/2018 è dunque inammissibile, ponendosi al di fuori dei limiti di riproponibilità del giudizio ai sensi dell’art. 11, co. 2, cod. proc. amm.

12. – Per quello che riguarda la domanda finalizzata alla declaratoria della nullità delle clausole dei contratti di concessione che stabiliscono l’entità del canone di occupazione (art. 4), unica domanda rispetto alla quale, come si è detto, questo Tribunale può ritenersi oggi investito della decisione della causa per effetto della sentenza del giudice civile di Pisa, devono farsi le seguenti considerazioni.

Il Tribunale di Pisa, con la già citata sentenza n. 937 del 17 luglio 2023, muovendo dalla considerazione che l’art. 9 del regolamento COSAP del Comune di Pisa, nel prevedere l’importo minimo di € 516,46, attribuirebbe piena discrezionalità all’Amministrazione nella determinazione in maggiorazione del canone di occupazione, ha tratto la conclusione del proprio difetto di giurisdizione relativamente alla domanda volta dichiarazione di nullità delle clausole dei contratti di concessione.

Questo Tribunale amministrativo regionale non condivide le conclusioni cui è giunto il Tribunale di Pisa e ritiene pertanto necessario sollevare, con separata ordinanza, il conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art. 11, co. 3, cod. proc. amm. affinché le Sezioni unite della Suprema Corte di cassazione possano dirimere la questione.

13. – Deve pertanto pronunciarsi una sentenza che non definisce l’intera domanda formulata da AF con il suo atto di riassunzione, potendo in questa sede essere soltanto dichiarata l’inammissibilità dell’impugnazione dell’ordinanza ingiunzione n. 1568/2018 del 10.11.2018 e dovendosi sollevare, con separata ordinanza, conflitto negativo di giurisdizione dinnanzi alle Sezioni unite della Suprema Corte di cassazione in ordine alla domanda di declaratoria della invalidità delle clausole (art. 4) delle scritture private accessive ai provvedimenti di concessione relative alla determinazione del canone per l’utilizzo dei beni di proprietà del Comune di Pisa per l’installazione delle infrastrutture di telecomunicazione.

14. – Le spese della fase seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso in riassunzione, come in epigrafe proposto, dichiara la sua parziale inammissibilità in relazione all’impugnazione dell’ordinanza ingiunzione n. 1568/2018 del 10.11.2018.

Condanna AF TA S.p.A. alla refusione in favore del Comune di Pisa e di SE S.p.A. delle spese processuali della fase, che liquida, per ciascuna delle parti resistenti, nella misura di € 1.500,00 (euro millecinquecento/00) oltre oneri ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Silvia La Guardia, Presidente

Silvia De Felice, Primo Referendario

Davide De Grazia, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide De Grazia	Silvia La Guardia

IL SEGRETARIO