Pubblicato il 16/06/2025

N. 04517/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01177/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1177 del 2025, proposto da Heart Life Croce Amica S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Fidanza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Scalfati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Croce Rossa Italiana Comitato di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Daniele Marrama, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, piazza Nicola Amore, 6;
UR Health Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Lentini, Italo Rocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Misericordia di Caivano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Donato Lettieri, Massimiliano Porcelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della nota Prot. 0038852/u del 03/02/2025 con la quale la ASL Napoli 1 Centro, nel trasmettere l’atto di opposizione di CRI – Comitato di Napoli, lo ha ritenuto congruamente motivato e da intendersi pertanto quale rigetto dell’istanza di accesso civico generalizzato presentata dalla ricorrente;

b) per quanto possa occorrere, dell’atto di opposizione di CRI – Comitato di Napoli del 31/01/2025, richiamato nella suddetta nota di riscontro e trasmesso ivi in allegato;

c) di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguente se ed in quanto lesivo;

nonché per l’accertamento

del diritto della ricorrente ad accedere agli atti richiesti con l’istanza di accesso civico generalizzato del 20/01/2025 con conseguente condanna dell’Amministrazione resistente all’ostensione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro, della Croce Rossa Italiana Comitato di Napoli, di UR Health Service S.r.l. e di Misericordia di Caivano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 la dott.ssa Alessandra Vallefuoco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe la ricorrente ha impugnato la nota del 03.02.2025 con la quale la ASL Napoli 1 Centro ha rigettato dell’istanza di accesso civico generalizzato presentata dalla ricorrente medesima, facendo proprie le motivazioni dell’atto di opposizione di CRI – Comitato di Napoli, nei confronti della quale era indirizzato l’accesso.

Espone in fatto che la richiesta di accesso civico generalizzato era preordinata ad ottenere:

i) i provvedimenti, assieme a tutti gli atti presupposti della relativa istruttoria, con il quali l’Azienda aveva disposto la liquidazione degli importi dovuti alla CRI/UR nell’esecuzione del precedente servizio per il periodo contrattuale oggetto di contestazioni al netto delle penali applicate ovvero

ii) agli atti, anche di natura negoziale intervenuti con l’operatore economico in ragione del contenzioso civile innanzi al Tribunale di Napoli ut supra , con i quali Azienda ha ritenuto di definire la sorte delle penali applicate.

In sostanza espone che l’istanza concernerebbe gli atti con i quali la ASL Napoli 1 ha regolato economicamente i reciproci rapporti di credito/debito con il precedente gestore del servizio, destinatario di penali contrattuali di considerevole valore economico. Senonché, l’Asl, con la nota impugnata, dando atto, preliminarmente, della intervenuta definizione transattiva della vicenda, ha negato tale accesso, aderendo alle motivazioni della controinteressata.

Avverso il predetto diniego la ricorrente ha articolato i seguenti motivi di diritto:

1.Violazione e falsa applicazione artt. 5 e 5 bis del D.lgs. n. 33/2013 e ss.mm.ii. – Violazione e falsa applicazione del principio di trasparenza – Violazione e falsa applicazione art. 3 L. n. 241/1990 – Eccesso di potere per carenza di motivazione – difetto di istruttoria – erroneità dei presupposti – illogicità manifesta – sviamento

Nella misura in cui le motivazioni all’opposizione rappresentate da CRI e condivise dall’Asl hanno contestato il fatto che l’accesso civico generalizzato sarebbe stato utilizzato al di fuori della propria finalità, la ricorrente evidenzia che erroneamente la controinteressata e l’Asl confonderebbero i requisiti dell’accesso civico generalizzato e dell’accesso documentale.

Secondo parte ricorrente, infatti, il motivo anche personale non contrasterebbe con la finalità dell’istituto, per cui non potrebbe assumersi il carattere abusivo della richiesta.

2.Violazione e falsa applicazione artt. 5 e 5 bis del D.lgs. n. 33/2013 e ss.mm.ii. – Violazione e falsa applicazione del principio di trasparenza – Violazione e falsa applicazione art. 3 L. n. 241/1990 – Eccesso di potere per carenza di motivazione – difetto di istruttoria – erroneità dei presupposti – illogicità manifesta – sviamento

Sarebbero illegittime le ragioni poste a sostegno del rifiuto all’accesso secondo cui, essendo intervenuta la definizione transattiva della vicenda con stipula di un accordo con acclusa clausola di riservatezza, il contenuto degli atti non sarebbe divulgabile, tanto più che l’istante non ne avrebbe dimostrato la stretta indispensabilità ai fini della tutela difensiva. Secondo l’Amministrazione resistente, inoltre, gli atti conterrebbero informazioni contabili ed aziendali relative ad un soggetto privato, coperte da riservatezza e come tali non ostensibili. Tali motivazioni, secondo parte ricorrente, non rientrerebbero in nessuna delle ipotesi di eccezione di cui all’art. 5 bis e ss. D.Lgs. n. 33 del 2013. Tra l’altro, se le ragioni della controinteressata potevano rientrare tra le eccezioni relative, l’Amministrazione avrebbe dovuto effettuare un’autonoma valutazione invece di aderire acriticamente, come nel caso di specie, alla prospettazione della controinteressata.

2. L’Amministrazione si è ritualmente costituita per resistere al gravame e ha depositato documentazione. Con memoria del 3.04.2025 ha controdedotto alle censure di parte ricorrente, insistendo per la legittimità del proprio operato e chiedendo, nel merito, il rigetto del ricorso in quanto infondato.

3. La controinteressata, ritualmente costituitasi, ha depositato documentazione e con memoria ha resistito alle argomentazioni della ricorrente, chiedendo il rigetto del gravame in quanto infondato.

4. Si è costituita, con atto formale, anche l’Ente Misericordia di Caivano.

5. Alla camera di consiglio del 6 maggio 2025, in vista della quale parte ricorrente ha depositato memoria di replica, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è in parte fondato.

2. In data 20.01.2025 la ricorrente ha inoltrato all’amministrazione contorinteressata una richiesta di accesso civico generalizzato chiedendo l’ostensione dei seguenti atti:

i) provvedimenti, assieme a tutti gli atti presupposti della relativa istruttoria, con il quali l’Azienda ha disposto la liquidazione degli importi dovuti alla CRI/UR nell’esecuzione del precedente servizio per il periodo contrattuale oggetto di contestazioni al netto delle penali applicate ovvero

ii) agli atti, anche di natura negoziale, intervenuti con l’operatore economico in ragione del contenzioso civile innanzi al Tribunale di Napoli ut supra con i quali codesta Azienda ha ritenuto di definire la sorte della penale applicate.

A tale richiesta si premetteva che “ con sentenza n. 308/2025, il TAR Campania-Napoli, Sez. IX ha accolto il ricorso proposto dalla UR Heart Service srl avverso l’aggiudicazione definitiva in favore della deducente del “servizio di trasporto primario per l’emergenza territoriale 118 per n. 12 postazione H24 tipo B, n. 3 postazione h 12 tipo B e del Trasporto secondario per il servizio dializzati per n. 6 postazioni h 12 tipo B”; […] si tratta di decisione intervenuta all’esito di un articolato contenzioso attivato da UR già all’esito dell’originaria aggiudicazione disposta da codesta Azienda con determina n. 1865 del 15/05/2023 ”. Quindi si motivava la richiesta in riferimento “ al profilo dell’effettivo perseguimento delle funzioni istituzionali cui le penali sono sottese a tutela dell’interesse pubblico alla corretta esecuzione del servizio e dell’utilizzo delle risorse finanziarie pubbliche ”.

Con argomentazioni analoghe, sia l'amministrazione statale che la concessionaria lamentano una sorta di "abuso" dell’istituto dell’accesso civico in quanto, sotto la veste dell’interesse alla conoscenza dell’effettivo perseguimento delle funzioni istituzionali, la ricorrente, in realtà, agirebbe per un interesse proprio e concreto, derivante dai contenziosi intervenuti con la controinteressata che la ricorrente medesima menziona nella richiesta di accesso. Ciò sarebbe confermato, secondo le resistenti, dal fatto che la ricorrente avrebbe successivamente inoltrato una nuova richiesta di accesso agli atti, ma ai sensi della legge 241/90 (accesso documentale), svelando, in tal modo, l’interesse privato alla conoscenza degli stessi.

La ricorrente, al riguardo, contestando le affermazioni delle parti resistenti, evidenzia la finalità dell’istituto dell’accesso civico, la differenza con quello dell’accesso documentale e l’irrilevanza, ai fini della ostensione degli atti richiesti, della successiva istanza di accesso documentale presentata, avente un oggetto solo parzialmente coincidente con quello della richiesta di accesso civico. Contesta, pertanto, le eccezioni di inammissibilità ed improcedibilità del ricorso, in relazione alla presentazione delle due richieste.

Al riguardo il Collegio osserva quanto segue.

3. Deve innanzitutto essere rilevato che il ricorrente ha formulato l’istanza di accesso agli atti sia come accesso civico generalizzato, sia come accesso procedimentale ex art. 22 della l. n. 241 del 1990, lamentando nel ricorso in oggetto, tuttavia, la mancata ostensione dei documenti richiesti solo con riferimento alla disciplina di cui al D.lgs n. 33 del 2013.

3.1. Non può trovare positiva valutazione l’eccezione dell’amministrazione secondo cui la successiva istanza di accesso documentale renderebbe il ricorso inammissibile e/o irricevibile, in quanto, secondo l’insegnamento di Consiglio di Stato Adunanza Plenaria n. 10/2020 “l’istanza di accesso documentale ben può concorrere con quella di accesso civico generalizzato e la pretesa ostensiva può essere contestualmente formulata dal privato con riferimento tanto all’una che all’altra forma di accesso ”, in quanto nulla “ nell’ordinamento, preclude il cumulo anche contestuale di differenti istanze di accesso ” (sul punto, Cons. St., sez. V, 2 agosto 2019, n. 5503, richiamata da Adunanza Plenaria citata).

L’art. 5, comma 11, del d. lgs. n. 33 del 2013 ammette chiaramente il concorso tra le diverse forme di accesso, allorquando specifica che restano ferme, accanto all’accesso civico c.d. semplice (comma 1) e quello c.d. generalizzato (comma 2), anche «le diverse forme di accesso degli interessati previste dal capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241».

3.2 E’ opportuno precisare, tuttavia, che sebbene l'accesso civico generalizzato possa essere esercitato da chiunque senza alcun onere di motivazione circa l'interesse alla conoscenza, lo stesso è riconosciuto e tutelato allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico e non può essere utilizzato in modo disfunzionale rispetto al disegno del legislatore. Pertanto, atteso che il presupposto imprescindibile di ammissibilità dell'istanza di accesso civico generalizzato è costituito dalla strumentalità alla tutela di un interesse generale, la relativa istanza dovrà essere disattesa laddove tale interesse generale della collettività non emerga in modo evidente e in tutti in casi in cui l’istanza sia stata proposta per finalità di carattere individuale (cfr. tra le tante: Cons. Stato Sez. V, 27 gennaio 2021, n. 805; 4 gennaio 2021, n. 61; 12 febbraio 2020, n. 1121; T.A.R. Sicilia - Catania Sez. III, 17 luglio 2020, n. 1781).

L’accesso civico non può, infatti, costituire “una scorciatoia per ottenere un accesso a fini privati in mancanza dei presupposti”. (TAR Lazio, Roma, n. 5798/2021).

3.3. Nel caso di specie, appare evidente che l’interesse alla conoscenza degli atti con cui sono stati gestiti i rapporti di debito/credito e le penali tra l’Amministrazione e la controinteressata, precedente affidataria del servizio di cui in contenzioso attuale con la ricorrente, seppur astrattamente e formalmente orientato ad un controllo diffuso sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche, appare più realisticamente orientata, per tempistica e situazione fattuale, ad acquisire informazioni astrattamente ed eventualmente utilizzabili nel contenzioso tra la ricorrente medesima, l’Amministrazione resistente e la controinteressata. Non si vede in che modo la conoscenza della ricorrente di tali atti potrebbe tutelare l’interesse generale della collettività.

Ed invero è stato sottolineato che " l'accesso civico generalizzato si traduce nel diritto della persona a ricercare informazioni, quale diritto che consente la partecipazione al dibattito pubblico e di conoscere i dati e le decisioni delle amministrazioni al fine di rendere possibile quel controllo "democratico" che l'istituto intendere perseguire. La conoscenza dei documenti, dei dati e delle informazioni amministrative consente, infatti, la partecipazione alla vita di una comunità, la vicinanza tra governanti e governati, il consapevole processo di responsabilizzazione (accountability) della classe politica e dirigente del Paese . " (Cons. Stato, Sez. IV, 16 novembre 2023, n. 9849).

Sotto questo profilo, emerge come la finalità dell’istituto alla partecipazione democratica alle decisioni dell’amministrazione mal si attaglia alla posizione della richiedente l’accesso civico che, stante la situazione conflittuale con la controinteressata e il contenzioso con la stessa e l’amministrazione, difficilmente potrebbe radicare il suo interesse alla mera ed altruistica verifica del perseguimento del fine pubblicistico dell’efficienza e efficacia dell’azione amministrativa e della ottimale spendita delle risorse pubbliche.

Tuttavia, anche in disparte dalle superiori considerazioni, deve evidenziarsi che rispetto all’accesso documentale, che è legato ad una situazione da proteggere che appartiene al richiedente, e per questo mostra una maggiore attitudine a prevalere rispetto ad interessi contrapposti, il diritto di accesso generalizzato si connota per la sua estensione, ma fa i conti con le limitazioni e le esclusioni previste dall'art. 5-bis e con il potere di bilanciamento in concreto riservato all'amministrazione.

Al riguardo, il conferimento, da parte dell'art. 5, co. 2, del decreto) della legittimazione alla proposizione della relativa istanza a "chiunque", a prescindere dalla titolarità di un interesse, è compensato, infatti, da una minore capacità di penetrazione nella sfera riservata delle persone fisiche e giuridiche a garanzia dei loro "interessi economici e commerciali" (art. 5-bis, co. 2, lett. c), del decreto). La mancanza di ragioni lato sensu "difensive" determina un arretramento del diritto alla conoscenza rispetto a quello alla riservatezza, per cui l'esistenza di interessi economici, che, nel caso di accesso documentale, esige un bilanciamento con il diritto di difesa, trova, dinanzi ad un'istanza di accesso civico generalizzato, piena tutela.

È stato osservato che " Il bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell'accesso previsto dalla l. n. 241 del 1990, dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti, e nel caso dell'accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all'operatività dei limiti), ma più esteso, avendo presente che l'accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni " (Cons. Stato, Ad. Pl., 2 aprile 2020, n. 10).

3.4. Nel caso di specie la ricorrente chiede l’accesso a i) i provvedimenti, assieme a tutti gli atti presupposti della relativa istruttoria, con il quali l’Azienda ha disposto la liquidazione degli importi dovuti alla CRI/UR nell’esecuzione del precedente servizio per il periodo contrattuale oggetto di contestazioni al netto delle penali applicate ovvero

ii) agli atti, anche di natura negoziale intervenuti con l’operatore economico in ragione del contenzioso civile innanzi al Tribunale di Napoli, con i quali Azienda ha ritenuto di definire la sorte delle penali applicate.

Per quanto riguarda la prima tipologia di provvedimenti, in disparte la considerazione sopra espressa riguardo il probabile interesse più personale che altruistico alla conoscenza di tali atti da parte della ricorrente, il Collegio ritiene che gli stessi possano esser ostesi, non riscontrando nessuna esigenza di riservatezza o nessuna ragione di tutela, e che, pertanto, per tale parte, la richiesta della ricorrente vada accolta.

La seconda tipologia di atti, invece, è sottratta all’accesso civico generalizzato, in quanto ha ad oggetto, appunto, atti negoziali intervenuti in ragione di un contenzioso civile tra l’Amministrazione e l’aggiudicataria, rispetto al quale la ricorrente può esercitare, semmai, l’accesso documentale in quanto dimostri di avere un interesse personale, diretto e concreto e, di fronte a ragioni di riservatezza (come quelle opposte dall’Amministrazione che sottolinea l’esistenza di un accordo transattivo con la controinteressata munito di clausola di riservatezza) l’esigenza di difendere le proprie ragioni in giudizio.

L’interesse ad ottenere l’accesso ai dati relativi all’applicazione delle penali alla controinteressata nella gestione precedente a quella di cui al ricorso, dunque, in quanto contenuti in atti negoziali inerenti un processo e in parte confluiti in una transazione con clausola di riservatezza, non può essere soddisfatto mediante l’istituto dell’accesso civico generalizzato, che, come evidenziato in precedenza, in mancanza di ragioni lato sensu "difensive" arretra rispetto al diritto alla riservatezza.

4. Per tutto quanto sopra esposto, il ricorso è accolto nella sola parte relativa alla richiesta di accesso ai provvedimenti, assieme a tutti gli atti presupposti della relativa istruttoria, con il quali l’Azienda ha disposto la liquidazione degli importi dovuti alla CRI/UR nell’esecuzione del precedente servizio per il periodo contrattuale oggetto di contestazioni al netto delle penali applicate.

5. Le spese possono essere compensate, tento conto della soccombenza reciproca.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, ordina all’Amministrazione resistente l’ostensione degli atti di cui in motivazione.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandra Vallefuoco	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO