Pubblicato il 03/06/2025

N. 04166/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05453/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5453 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-rappresentati e difesi dall'avvocato Umberto Truglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, Dipartimento Amministrazione Penitenziaria, Casa Circondariale Pasquale Mandato Scampia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;
Ministero della Giustizia, Dipartimento dell'Amministrazione Penale, Casa Circondariale "Giuseppe Salvia" – Poggioreale, Napoli;

per l’accertamento e riconoscimento del diritto dei ricorrenti all’indennità servizi esterni di cui all'art 9 del D.P.R. n.395/95 nonché all' art. 11 del d.P.R. n. 254/99 e alla corresponsione dell'indennità dovute in ragione dello svolgimento dell'attività di contrasto alla criminalità così come previsto dalle circolari GDAP n. 0034052-2015 punto 3.2 lett. B. (di cui alla nota pec del 04.08.2021 e nota pec del 13.11.2021), con condanna del Ministero della Giustizia al pagamento delle relative somme, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 28 febbraio 2022:

- della relazione n. 153 emessa dall'amministrazione il 04.01.2022, non notificata ai ricorrenti, nonché dei provvedimenti/note m dg.GDAP.20/04/2021.0151578.U del 20.04.2021, n. 6932/V/ del 23.07.2021, n. 7844/V/ del 20.0932021 n. 7879/V/ del 22.09.21 ordine di servizio 32/2021 del 08.07.2021, n° 12687 del 14.07.2020, tutti non notificati ai ricorrenti, poiché illegittimi e comunque non idonei a superare il perdurare del silenzio.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 18 marzo 2022:

- della relazione/provvedimento n. 1465 del 12.02.2022 a firma del direttore del Centro Penitenziario di Napoli – Secondigliano.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia, del Dipartimento Amministrazione Penitenziaria e della Casa Circondariale Pasquale Mandato Scampia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio e uditi all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 marzo 2025 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ex art. 117 e ss. Cpa, i ricorrenti, tutti appartenenti al Corpo di Polizia Penitenziaria, impiegati presso gli Uffici Giudiziari del Palazzo di Giustizia di Napoli e del Palazzo di Giustizia di Napoli Nord, hanno chiesto accertarsi il loro diritto al ripristino e alla corresponsione dell’indennità per servizi esterni, di cui all’art 9 del D.P.R. n. 395/95 e all’art 11 del d.P.R. n. 254/99, in tesi dovuta per lo svolgimento dell’attività di contrasto alla criminalità così come previsto dalle circolari GDAP n. 0034052-2015 punto 3.2 lett. B.

Lamentano l’illegittimo silenzio dell’amministrazione a fronte delle loro istanze, deducendo tre articolati motivi in diritto, così rubricati:

I) “violazione e falsa applicazione dell’art 9 D.P.R. n. 395/95, nonché dell’art. 11 D.P.R. n. 254/99, violazione dell’art 36 della costituzione - eccesso di potere - disparità di trattamento”;

II) “eccesso di potere per illogicità, disparità di trattamento e manifesta ingiustizia, od erronea valutazione di situazioni di fatto - violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione”;

III) “violazione e falsa applicazione della legge 241/1990; difetto di istruttoria; disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta”.

Asseriscono i ricorrenti il loro diritto a percepire l’indennità per servizi esterni rimarcando che la normativa richiamata, ai fini del beneficio in parola, non qualificherebbe il tipo di servizio svolto dal personale dell’Amministrazione penitenziaria, che non necessariamente dovrebbe presentare un qualche legame funzionale con la presenza dei detenuti sul luogo di lavoro. Deducono, inoltre, la violazione del principio di parità di trattamento in quanto l’amministrazione, pur a fronte dell'identità oggettiva delle situazioni di fatto e di diritto, avrebbe concesso l’indennità solo ad altri militari e colleghi, in servizio nelle medesime sedi in cui sono distaccati gli stessi, ovvero in altre uguali sede nel resto dell’Italia.

Infine, relativamente alla posizione dei ricorrenti -OMISSIS- lamentano l’improvvisa ed immotivata revoca della indennità di servizi esterni dal maggio 2020, senza l’adozione di un provvedimento motivato e senza chiarire la natura del potere esercitato.

1.1 Nelle more del giudizio l’amministrazione ha depositato ulteriore documentazione, e, in particolare la nota n. 153 del 4 gennaio 2022 nonché gli ulteriori ordini di servizio per lo svolgimento di attività di natura amministrativa meglio indicati in epigrafe, oggetto di separata impugnativa con motivi aggiunti depositati in data 28 febbraio 2022, con cui sono dedotte censure di illegittimità propria e in via derivata.

In particolare, i ricorrenti - deducendo un unico articolato motivo rubricato “violazione e falsa applicazione dell’art 9 d.p.r. n. 395/95, nonché dell’art. 11 d.p.r. n. 254/99, violazione dell’art 36 della costituzione - eccesso di potere - disparità di trattamento - violazione e falsa applicazione del DPR. n. 82 del 15/02/1999; violazione e falsa applicazione CCNL 21.05.18 art. 31 comma 1” - contestano le argomentazioni poste dall’amministrazione alla base della ritenuta non applicabilità in loro favore della indennità per cui è causa, in ragione dello svolgimento di meri compiti amministrativi. Rimarcano al riguardo l’effettivo e concreto apporto dato nello svolgimento dei compiti assegnatigli ai sensi dell’art. 5 del Ordinamento del Corpo di Polizia Penitenzia, in particolare, in termini tutela e sicurezza, di contrasto alla criminalità e di ausilio all’attività di polizia giudiziaria, come anche attestato dalle note dei Procuratori Generali della Repubblica di Napoli e di Napoli Nord.

1.2 Con un secondo ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti impugnano la successiva relazione/provvedimento n. 1465 del 12 febbraio 2022 a firma del direttore del Centro Penitenziario di Napoli – Secondigliano, con cui si asserisce che l’indennità in parola non sarebbe dovuta al personale applicato agli Uffici Giudiziari, in virtù della circolare DAP n 0034052/2015, trattandosi di attività senza gestione né presenza di detenuti, non svolta in turni h24 e per la quale è stata anche consentita la modalità di svolgimento in smart working, a comprova della natura amministrativa dei compiti svolti. Rimarcano i ricorrenti che il compenso pari a quello erogato per l’indennità per servizi esterni andrebbe erogato anche al personale dell’Amministrazione penitenziaria impiegato in ambienti in cui siano presenti detenuti o internati, a prescindere dal tipo di servizio svolto, in quanto non necessariamente dovrebbe presentare un qualche legame funzionale con la presenza dei detenuti.

2. Si è costituita in resistenza l’amministrazione intimata che ha difeso la legittimità dei propri atti, instando per la reiezione del ricorso principale e dei motivi aggiunti, rimarcando l’insussistenza dei requisiti e presupposti richiesti dalla normativa vigente per l’attribuzione della richiesta indennità.

3. All’udienza straordinaria del 12 marzo 2025, tenuta da remoto secondo le vigenti disposizioni processuali, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, è infondato.

5. Le questioni sollevate con la controversia all’esame involgono la spettanza dell’indennità per i servizi cd. esterni prevista dall’art.9 del DPR 395/1995, per aver prestato i ricorrenti attività lavorativa presso varie sedi di Tribunale, al di fuori delle strutture penitenziali, cosicché giova alla loro disamina provvedere all’inquadramento di tale fattispecie.

Al riguardo, va evidenziato che l'indennità introdotta dall'art. 12 d.p.r. n. 147/1990 in favore del personale della Polizia di Stato, è stata attribuita al personale impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio. Successivamente, l'attribuzione della suddetta indennità è stata estesa, a decorrere dal 1° novembre 1995, dall'art. 9 d.p.r. n. 395/1995, per quanto ne importa, "anche al personale del Corpo di polizia penitenziaria impiegato in servizi organizzati in turni, sulla base di ordini formali di servizio, presso le sezioni o i reparti e, comunque, in altri ambienti in cui siano presenti detenuti o internati" (cfr . comma 2).

Secondo la costante giurisprudenza, la ratio dell'emolumento per cui è causa va individuata nella finalità di compensare il personale che opera regolarmente in condizioni di particolare disagio, consistenti nell'esposizione agli agenti atmosferici e ai rischi aggiuntivi normalmente connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I Quater, 7 marzo 2022, n. 2624 ) e, con specifico riferimento al personale del Corpo di Polizia Penitenziaria, per le attività svolte presso "sezioni, reparti e, comunque, ambienti in cui siano presenti detenuti o internati" (art. 9, comma 2, d.p.r. n. n. 395/1995).

La norma ha la finalità di compensare una condizione di particolare disagio per il personale dipendente dell’amministrazione penitenziaria derivante dall’esposizione al rischio del contatto con la popolazione carceraria, con la conseguenza che l’indennità in parola resta ancorata innanzitutto a tutte le attività espletate presso le postazioni di servizio istituite all’interno dell’area dell’Istituto penitenziario che definisce lo spazio istituzionalmente destinato alla custodia di detenuti (cfr. in termini da ultimo TAR Piemonte 3 n.795/2017), con la precisazione che, al di fuori di tali mansioni, in caso di svolgimento di servizi esterni, solo la dimostrata presenza di detenuti nell’espletamento del servizio legittima l’attribuzione dell’indennità e purché, ovviamente, esistano gli ulteriori presupposti a tal fine richiesti dalla normativa vigente.

La necessità che sia verificata la condizione di disagio legata al contatto con la popolazione carceraria implica che il riconoscimento dell'indennità in esame ricomprenda tutti i servizi espletati all'interno della cinta muraria, che delimita istituzionalmente lo spazio destinato alla custodia dei detenuti oppure in ambienti in cui siano presenti detenuti o internati (cfr. in termini TAR Lazio – Roma n.310/2013, TAR per la Campania – Napoli n. 2475/2013). In tale ultimo caso, la giurisprudenza ha anche chiarito che, per la genericità della locuzione utilizzata ("ambienti in cui siano presenti detenuti o internati"), non si richiede, ai fini del riconoscimento del beneficio economico, una presenza dei detenuti nei locali stabile e permanente purché, ovviamente, sussistano gli ulteriori presupposti a tal fine richiesti dalla normativa vigente, ivi compreso quello dell'espletamento del servizio in turni e per almeno tre ore consecutive (cfr. art. 9 d.p.r. n. 164/2002).

Tale contatto, poi, ancorché provvisorio, deve essere "normale", vale a dire deve corrispondere ad una attività che il detenuto normalmente può svolgere all'interno dell'ambiente in questione.

Dunque, in base alla normativa descritta, il contatto con i detenuti è imprescindibile ai fini della corresponsione dell'indennità atteso che, diversamente opinando, si vanificherebbe del tutto la ratio dell'istituto, dilatandone indebitamente la portata.

5.2 Nel caso di specie, invece, da quanto è emerso in atti, gli istanti hanno espletato la propria attività lavorativa in uffici posti al di fuori dell’area dell’Istituto penitenziario che definisce lo spazio istituzionalmente destinato alla custodia di detenuti, ed in particolare in sedi di Tribunale, ossia presso edifici diversi e distanti rispetto alla struttura penitenziaria, in assenza di ordini formali di servizio che ne decretassero la “qualificata presenza” in ragione del contatto con detenuti, nei sensi anzidetti, risultando piuttosto utilizzati per attività di supporto amministrativo agli uffici giudiziari. È dunque mancato l’imprescindibile collegamento funzionale tra l’attività svolta e la presenza ordinaria di detenuti in luogo ove risulti gli stessi sono stabilmente residenti/presenti.

Del tutto legittimamente, pertanto, l’amministrazione ha escluso la possibilità di estendere il beneficio in parola agli istanti, non giustificandosi l’attribuzione dell’indennità per l’assenza di quella condizione di particolare disagio lavorativo che, come detto, la giustifica, essendo emerso che gli stessi sono stati impegnati, sulla base di precisi ordini di servizio, in attività prettamente amministrative.

5.3 Va poi rilevato, con riferimento ai secondi motivi aggiunti, che non coglie nel segno la difesa avversa per cui sarebbe illegittima la nota prot. n. 1465 del 12 febbraio 2022 a firma del direttore del Centro Penitenziario di Napoli – Secondigliano, con cui si asserisce che l’indennità in parola non sarebbe dovuta al personale applicato agli Uffici Giudiziari, in virtù della circolare DAP n. 34052/2015, la quale, secondo la prospettazione svolta, avrebbe più ampia portata applicativa, slegata dalla presenza di detenuti/internati.

Risulta all’opposto evidente che l'art. 9 D.P.R. 395/95 - nel precisare che l'indennità di cui si discute "compete... al personale... impiegato in servizi e organizzato in turni..." - ha voluto restringere l'applicabilità del beneficio al personale turnista, in quanto maggiormente svantaggiato nello svolgimento dei compiti istituzionali diversamente da chi svolge servizio fisso, tipico del personale che svolge i propri compiti sempre nella identica fascia oraria, tipica delle attività d'ufficio ovvero amministrative, come nel caso di specie.

A tanto va anche soggiunto che l'indennità in parola è pur sempre connessa alla “presenza qualificata” del personale, essendo presupposto per la fruizione la presenza non occasionale del detenuto, nei confronti del quale detto personale è tenuto a svolgere un'attività di osservazione, di controllo o nei confronti dei quali vi è un'attività di Polizia Giudiziaria in atto, richiedendosi "una presenza (del personale) con il detenuto di almeno tre ore".

In tal senso la lettera circolare 30 gennaio 2015, n. 34052, al punto 3.2 chiarisce, con riferimento al caso di personale in servizio presso strutture che non siano istituti penitenziari, che “l’emolumento è corrisposto a coloro che svolgono, sulla base di ordini formali di servizio: a) vigilanza armata all’esterno degli uffici o presso enti e strutture di terzi; b) attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza, lotta alla criminalità; c) tutela della normativa in materia di poste e comunicazioni. L’indennità de qua compete a coloro che svolgono le funzioni già menzionate, a prescindere dal luogo di servizio (scuole di formazione, provveditorati, basi navali, tribunali, uffici per l’esecuzione penale esterna, etc.”

Inoltre, si precisa, al fine di consentire che il beneficio in parola sia corrisposto, nel rispetto dei criteri specificati nella predetta circolare, tenendo conto delle peculiarità afferenti alle varie realtà territoriali in cui il personale opera, che ciascuna autorità dirigente debba “…appurare in concreto le situazioni logistiche, organizzative ed operative che sono previste dai modelli di organizzazione del lavoro in aderenza al dettato normativo…”.

Dunque, anche alla stregua della coerente e condivisa interpretazione proveniente dall’amministrazione, alla quale nella specie si è dato seguito con la nota oggetto dell’ultima impugnativa, è da rifiutare qualsiasi applicazione estensiva della previsione normativa, che finirebbe per tradire la ratio stessa che è alla base della istituzione di detta indennità, volta, si ribadisce, a compensare specifiche condizioni di rischio e gravosità del servizio reso, per cui, come sottolineato dalla difesa della resistente, risulta indebito ogni tentativo di accostamento generalizzato di funzioni effettuate da diverso personale di uffici diversi.

Dunque, non è sufficiente la semplice circostanza dell'espletamento dei compiti all'interno del Palazzo di Giustizia, senza che l’attività prestata implichi attività di scorta, né di presenza in aule di udienza, né di vigilanza del Palazzo di Giustizia, né di contrasto operativo alla criminalità.

Infine, ad ulteriore riprova dello svolgimento di compiti amministrativi è emerso che gli istanti, come rimarcato nella nota impugnata, risultano anche fruitori di Smart Working ossia di una modalità di svolgimento dell’attività lavorativa che, ai sensi della nota GDAP 0406146.0 del 03/11/2021 al paragrafo 3 (lavoro agile del personale compatto sicurezza) è consentita al solo personale di Polizia Penitenziaria impiegato in compiti amministrativi e non già per coloro impiegati nei compiti operativi es. di scorta e tutela, osservazione e vigilanza, o contrasto alla criminalità.

Le superiori considerazioni che consentono di escludere il diritto all’indennità in parola per i ricorrenti, permettono anche di ritenere superate le generiche e non provate deduzioni di applicazione impari dell’istituto in esame ad altro personale, plausibilmente legato ad una valutazione in concreto circa la ricorrenza dei presupposti normativi in disparte, comunque, l’irrilevanza della censura rispetto alla posizione dei ricorrenti.

5.3 In conclusione, il ricorso è respinto.

6. In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025, tenuta da remoto tramite Microsoft Teams, con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Maria Grazia D'Alterio, Consigliere, Estensore

Costanza Cappelli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Grazia D'Alterio	Paolo Severini

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.