Pubblicato il 15/12/2025

N. 22622/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03524/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3524 del 2021, proposto da
Associazione della Croce Rossa Italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Colavitti, Francesco Saverio Bertolini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Saverio Bertolini in Roma, via Cesare F. di Cambiano n. 82;

contro

INPS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Sferrazza, Alessandro Di Meglio, Massimo Boccia Neri, con domicilio eletto presso lo studio Massimo Boccia Neri in Roma, via Beccaria n. 29;

nei confronti

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per l'annullamento

della Circolare dell''INPS n 13 del 5 febbraio 2021

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e dell’INPS;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2025 la dott.ssa IA IN LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - L’Associazione della Croce Rossa Italiana (d’ora in poi solo CRI) ha impugnato la circolare della Direzione Centrale Ammortizzatori Sociali n. 13 del 5 febbraio 2021, avente ad oggetto “ Richiamo alle armi presso l’Associazione Croce Rossa italiana ”, nella parte in cui dispone che “ alla luce del quadro normativo sopra illustrato e dei pareri espressi dal Ministero della Difesa e del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali … l’Associazione della Croce Rossa è esclusa del novero delle Forze Armate e, pertanto, per i lavoratori dipendenti, richiamati alle armi presso la suddetta associazione, non è prevista l’indennità di cui alla legge n. 653 del 1940 ”.

Ha dedotto, quanto all’interesse, che l’interruzione del trattamento indennitario, sino a questo momento regolarmente erogato, incide improvvisamente su di una condizione di operatività essenziale del Corpo Militare, il cui personale, rendendo un servizio volontario, una volta privato dell’indennità, risulta impossibilito ad assolvere le funzioni del richiamo, quando queste si dimostrano, come è per la normalità dei casi, incompatibili con l’attività lavorativa. In definitiva, il venir meno dell’indennizzo di cui trattasi assume una valenza sostanzialmente preclusiva degli effetti del richiamo per il personale del Corpo Militare della CRI (e si tratta della maggior parte di esso) che risulta impiegato in posizione di lavoratore dipendente, con il conseguente gravissimo vulnus per il funzionamento della CRI stessa, nei termini di una vera e propria paralisi delle attività del Corpo Militare, di cui la circolare dell’INPS impugnata è causa diretta.

Ne ha quindi dedotto l’illegittimità sulla base dei seguenti motivi di censura:

1- “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, l. n. 10 giugno 1940, n. 653 nel combinato disposto con il d. lgs. 28 settembre 2012, n. 178 e con gli artt. 1626 e ss. del Codice dell’Ordinamento Militare. Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, perplessità, sviamento del fine ”, in quanto:

- secondo la circolare, “ l’Associazione della Croce Rossa Italiana è esclusa dal novero delle Forze Armate e, pertanto, per i lavoratori dipendenti, richiamati alle armi presso la suddetta Associazione, non è prevista l’indennità di cui alla legge n. 653 del 1940 ” (punto 2 della circolare), a seguito della riorganizzazione avvenuta nel 2012;

- l’INPS sembra presupporre che la corresponsione dell’indennità ai richiamati fosse determinata dall’appartenenza organica del Corpo Militare della CRI alle Forze Armate;

- la conclusione è direttamente smentita dal diritto positivo e inoltre si pone in aperto contrasto con la stessa ragion d’essere e con gli elementi genetici costitutivi dell’Associazione della Croce Rossa, quale società di volontari di cui alle Convenzioni di Ginevra in tema di soccorso ai feriti in combattimento;

- la “militarizzazione” della Croce Rossa e la qualificazione del suo personale come “Corpo Militare Volontario” non ha mai significato inquadramento organico nelle Forze Armate, essendo la posizione dei volontari della Croce Rossa quella propria di soggetti non appartenenti alle forze combattenti, ma ciò nondimeno operanti sui campi di battaglia a fini di soccorso;

- il carattere dichiaratamente “ausiliario” rispetto alle Forze Armate di cui al r.d. 10 febbraio 1936, n. 484 (Norme per disciplinare lo stato giuridico, il reclutamento, l'avanzamento ed il trattamento economico ed amministrativo del personale della Croce Rossa Italiana), disciplina anteriore a quella della legge n. 653 del 1940, e, quindi, la posizione di non appartenenza alle stesse, non ha mai comportato alcuna preclusione alla pacifica spettanza del regime indennitario per i richiamati nel corpo militare della CRI;

- se si confronta la norma del 1936 con la vigente disciplina del corpo militare della CRI contenuta nell’ordinamento militare, si verifica che la qualificazione giuridica è rimasta del tutto immutata nel tempo. L’art. 1626 del codice dell’ordinamento militare (emanato con il d.lgs. 15 marzo 2010 n. 66) stabilisce infatti, con norma rimasta pressoché immutata dal 1936, che “per il funzionamento dei suoi servizi in tempo di pace, di guerra o di grave crisi internazionale, la Croce rossa italiana arruola proprio personale che costituisce un corpo speciale volontario, ausiliario delle Forze armate”;

- di conseguenza, risulta del tutto escluso che il difetto di appartenenza alle Forze Armate possa valere come ragione giustificativa della decisione di INPS di interrompere la corresponsione dell’indennità prevista dalla legge per i richiamati alle armi;

- di conseguenza, non solo la palese violazione di legge consumata dalla circolare impugnata, ma anche l’intrinseca contraddittorietà della condotta dell’Ente di Previdenza, che per giustificare la decisione di interrompere il trattamento previdenziale si riferisce ad una qualificazione giuridica del Corpo Militare della Croce Rossa, che in realtà non ha subito nel tempo modifica alcuna;

- neppure depone in alcun modo nel senso desiderato dall’INPS il carattere “volontario” dell’impiego del personale della Croce Rossa; il personale della Croce rossa è volontario nel senso che la scelta di farne parte corrisponde all’esercizio del diritto di libertà di associazione (art. 18 Cost.) e il trattamento valevole a tenerlo indenne dalle ripercussioni economiche della scelta di aderire al richiamo è una scelta che appare collegata ai “doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale” di cui all’art. 2 Cost.;

- si deve parimenti escludere che la decisione dell’INPS possa trovare giustificazione nel processo di riorganizzazione dell’Associazione culminata nel d.lgs. 28 settembre 2012, n. 178 (Riorganizzazione dell'Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.), a norma dell'articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183); l’Associazione della Croce Rossa Italiana è nata nel 1864 come associazione di diritto privato, ha ricevuto la personalità di diritto pubblico nel 1884 (art. 1, r.d. 7 febbraio 1884 n. 1243, recante “Erezione in corpo morale dell’Associazione italiana della Croce Rossa”) e l’ha mantenuta per circa un secolo, nel 1980 l’Associazione è stata di nuovo qualificata come “ente privato di interesse pubblico, sotto l'alto patrocinio del Presidente della Repubblica, a seguito dell'approvazione del nuovo statuto” (art. 1, d.P.R. 31 luglio 1980, n. 613 recante “Riordinamento della Croce rossa italiana”, enfasi redazionale). Nel 1995 è tornata ad essere eretta ad ente pubblico in forza dell’art. 7, d. l. 20 settembre 1995, n. 390. Infine, a seguito del d. lgs. n. 178 del 2012, l’ente è stato ancora riconosciuto dal legislatore come Associazione di diritto privato;

- la successione temporale di provvedimenti sulla natura giuridica dell’ente mai ha avuto incidenza alcuna sulla qualificazione giuridica, sul riconoscimento, sulla disciplina e sui compiti del suo corpo militare;

- né, ai fini della cesura che l’INPS invoca, rilievo maggiore rivestono le altre discipline citate nella circolare, e neppure le decisioni della Corte costituzionale n. 273 del 1999 e n. 79 del 2019, le quali si limitano a ribadire, ancora una volta, il carattere storicamente ausiliario del corpo militare rispetto alle Forze Armate, nonché a riconoscere la previsione legislativa che vuole l’attività ivi prestata come attività volontaria e gratuita, come, ancora una volta, è connaturato ai servizi svolti all’interno dell’Associazione della Croce Rossa;

- “ II. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 del r.d.l. 10 agosto 1928, n. 2034 nonché degli artt. 990 e 1660 del d. lgs. 15 marzo 2010 n. 66 (Codice dell'ordinamento militare). Ancora perplessità e contraddittorietà manifesta. Eccesso di potere ”, in quanto:

- la disciplina indennitaria prevista dalla legge per i richiamati nelle Forze Armate è stata estesa ai richiamati presso la Croce Rossa sin dal r.d.l. n. 2034 del 1928, secondo il cui art. 14 “ le disposizioni contenute nel 2° e 3° comma dell'art. 6 del regio decreto-legge 13 novembre 1924, n. 1825 sono valide anche in caso di chiamata in servizio presso l'associazione della Croce Rossa italiana ”;

- il rinvio era riferito all’unica disciplina indennitaria allora in vigore, stabilita dall’art. 6, secondo e terzo comma, del r.d. n. 1825 del 1924, secondo cui “ nel caso di richiamo sotto le armi il principale conserverà all'impiegato il posto, e gli corrisponderà per il periodo di tre mesi un'indennità mensile pari alla retribuzione ordinaria corrisposta ”;

- un tale regime indennitario è stato successivamente sostituito da quello recato dalla legge, tuttora vigente, n. 653 del 1940, istitutiva di un apposito fondo presso l’Ente Nazionale di Previdenza nel quale confluiscono i contributi pagati dai datori di lavoro in vista del richiamo dei loro dipendenti;

- l’indennità, di conseguenza, è posta a carico dell’istituto previdenziale, che ristora il datore di lavoro dell’anticipazione che questi fa al dipendente richiamato (artt. 8 e ss., l. n. 653 del 1940);

- l’applicazione ai richiamati presso la Croce Rossa del regime indennitario previsto dalla legge n. 653 del 1940 non è mai stata messa in discussione. La legge medesima, infatti, all’art. 35, primo comma, stabilisce che il trattamento che essa reca “ sostituisce, fino alla concorrenza dell'ammontare relativo, quello stabilito dal regio decreto-legge 13 novembre 1924, n. 1825 ”;

- di conseguenza il rinvio normativo contenuto nell’art. 14 del r.d.l. n. 2034 del 1928 - già riferito al d.l. n. 1825 del 1924 - è venuto naturalmente a riferirsi, secondo il fenomeno del rinvio c.d. mobile, alla legge che espressamente dichiara di sostituire tale ultima disciplina, e, per l’effetto della sostituzione, si è venuto quindi a riferire alla legge n. 653 del 1940;

- da qui la pacifica ed incontestata applicazione della disciplina di tale legge da parte dell’INPS anche ai richiamati della Croce Rossa;

- la disciplina di cui si tratta è stata trasfusa dal legislatore nel codice dell’ordinamento militare. L’art. 1660 del codice (d. lgs. n. 66 del 2010) stabilisce difatti che “ al personale della Croce rossa italiana chiamato comunque in servizio in tempo di pace in circostanze temporanee di necessità pubblica e per istruzioni, le pubbliche amministrazioni e le aziende private sono obbligati a conservare l'impiego, ai sensi dell’articolo 990 ” (c. 2);

- tale ultima disposizione dello stesso codice - che è appunto rubricata “Conservazione del posto” – stabilisce che “ per i rapporti di lavoro dei prestatori d'opera i quali, all'atto del richiamo alle armi per qualunque esigenza delle Forze armate, sono alle dipendenze di un privato datore di lavoro si applica la disposizione del comma 2 dell'art. 2111 del codice civile, in relazione ai commi 1 e 3 dell'art. 2110 dello stesso codice ”. In tal modo la norma, rinviando per i richiamati della Croce Rossa agli articoli 2110 e 2111 del codice civile, rinvia alle leggi speciali in materia previdenziale ivi menzionate, fra cui figura in primo luogo, quale disciplina speciale di carattere previdenziale per i richiamati, la legge n. 653 del 1940;

- il legislatore ha preso atto del recepimento nel Codice dell’ordinamento militare del rinvio alle discipline indennitarie già contenuto nella legge del 1928 a favore dei richiamati della Croce Rossa Italiana. Di conseguenza, essendo delegato a compiere una ricognizione delle discipline di legge divenute prive di efficacia normativa, con il d. lgs. n. 212 del 2010 ha riconosciuto come espressamente abrogato anche l’art. 14 del r.d.l. n. 2034 del 1928 (fonte del rinvio per i richiamati nella Croce Rossa della disciplina previdenziale prevista per i richiamati nelle Forze Armate);

- la giurisprudenza della Corte di Cassazione e della Corte costituzionale considera questa tipologia di abrogazione meramente ricognitiva, cosicché la dichiarazione dell’avvenuta abrogazione dell’art. 14 del r.d.l. n. 2034 del 1928 vale come conferma dell’avvenuta sostituzione della relativa disciplina di rinvio con quella di cui all’art. 1660 del Codice dell’Ordinamento Militare, disciplina, del resto, quest’ultima, anch’essa emanata in forza di una delegazione finalizzata al consolidamento della disciplina vigente;

- dalla descritta successione di normative, deriva dunque che il quadro normativo vigente è rimasto del tutto inalterato sul punto dell’erogazione ai richiamati della Croce Rossa dell’indennità prevista per i richiamati alle armi;

- ne costituisce conferma la condotta del medesimo ente previdenziale che ha proseguito senza alcuna soluzione di continuità nella corresponsione dell’indennità anche a seguito delle vicende normative dell’anno 2010.

L’INPS si è costituito in giudizio in data 13.3.2025, depositando memoria difensiva con la quale ha dedotto l’infondatezza nel merito del ricorso, del quale ha chiesto la reiezione.

Con memorie del 10.4.2025 e del 18.4.2025 la CRI ha controdedotto, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

All’udienza pubblica del 13.5.2025 la trattazione del ricorso è stata rinviata all’udienza pubblica del 28.10.2025, avuto riguardo alle eccezioni di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e di interesse a ricorrere della CRI sollevate in sede di trattazione orale da parte dell’INPS, trattandosi di questioni che, comunque, avrebbero potuto essere sollevate anche di ufficio e ritenendosi necessario un confronto scritto tra le parti del giudizio.

In vista dell’udienza pubblica del 28.10.2025, le parti hanno scambiato ulteriori memorie, difensive e di replica.

Quindi, all’udienza pubblica del 28.10.2025, il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla presenza dei difensori delle parti, come da separato verbale di causa.

2 - Rispetto alla trattazione nel merito del ricorso assumono valenza preliminare in rito la questione della giurisdizione del giudice amministrativo adito e quella dell’interesse a ricorrere della, sollevate in sede di discussione orale all’udienza pubblica del 13.5.2025 e oggetto del confronto scritto tra le parti con le successive memorie.

2.1 - Quanto all’eccezione del difetto di giurisdizione sollevata da parte della difesa dell’INPS e sulla base della quale, ai fini dei necessari approfondimenti, è stato disposto il rinvio della trattazione nel merito del ricorso, valgono le considerazioni di cui di seguito.

L’INPS ha argomentato, al riguardo, che la circolare di cui trattasi rientra nell’ambito degli atti paritetici della P.A e non già nell’ambito degli atti autoritativi rispetto ai quali si configurano interessi legittimi, in quanto tali soggetti alla giurisdizione ordinaria, non a quella amministrativa, a meno che non rientrino nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Deve rilevarsi, come nella fattispecie, si tratti di una circolare interpretativa della normativa in materia di spettanza, per i richiamati in servizio del Corpo militare della CRI che siano dipendenti privati, dell’indennità di cui trattasi.

Da un lato, potrebbe anche sostenersi che si tratti di un rapporto di pubblico impiego non privatizzato nell’ambito della giurisdizione esclusiva (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, sez, IV, n. 4747/2024); dall’altra, si tratta certamente di un atto di carattere generale adottato da parte di un ente pubblico non economico e destinato a disciplinare la propria attività istituzionale per il futuro in modo indifferenziato con riferimento a tutti gli specifici interessati. Tanto è vero che, solo successivamente all’adozione della predetta circolare, si è posto, in concreto, il tema della debenza o meno della suddetta indennità, con il conseguente instaurarsi del relativo contenzioso.

Ne consegue il riconoscimento della giurisdizione del giudice amministrativo adito.

2.2 - Quanto all’eccezione del difetto dell’interesse a ricorrere da parte della CRI, valgono le considerazioni di cui di seguito.

L’INPS ha ritenuto l’insussistenza del predetto interesse avuto riguardo ai destinatari della circolare e alla circostanza che il pagamento della predetta indennità determina un rapporto diretto tra il dipendente, il datore di lavoro privato e l’INPS che non coinvolge né direttamente e né indirettamente la CRI. La CRI non subirebbe alcun pregiudizio immediato e diretto dall’emanazione della circolare INPS n. 13/2021, ma sono al più i lavoratori privati che ove ritengono la predetta circolare lesiva dei propri interessi economici possono agire in giudizio al fine di accertare e dichiarare la illegittimità delle trattenute operate dal datore di lavoro e il corrispondente obbligo da parte dell’Istituto previdenziale di provvedere al pagamento diretto della predetta indennità. In definitiva, CRI vanterebbe, rispetto all’emanazione della circolare, solo un interesse di fatto non tutelabile giuridicamente. Né la ricostruzione di controparte, secondo cui il calo delle iscrizioni è la conseguenza dell’emanazione della circolare Inps, troverebbe riscontro nelle dichiarazioni e nei documenti ufficiali della CRI depositati in atti.

L’eccezione deve essere disattesa in quanto la CRI ha adeguatamente rappresentato in ricorso e motivatamente ribadito nelle proprie difese l’interesse della stessa in relazione all’impugnazione della circolare di cui trattasi. La circolare impugnata, infatti, è astrattamente destinata a incidere sulla possibilità concreta della CRI di effettuare il richiamo in servizio nei confronti dei componenti del proprio Corpo militare che siano dipendenti privati.

D’altronde, come efficacemente rilevato nelle difese della CRI, il r.d.l. n. 2034/1928, che disponeva l’applicazione dell’indennità ai richiamati del Corpo Militare della CRI aveva per titolo espresso “ Provvedimenti necessari per assicurare il funzionamento della Croce Rossa italiana ”; di tal che si concorda sulla circostanza che il fine essenziale perseguito dalla norma fosse proprio quello di assicurare la funzionalità del Corpo Militare della CRI.

La determinazione dell’INPS contenuta nell’impugnata circolare di qualificare come non più dovuta una prestazione disposta dal legislatore a sostegno del “funzionamento dell’Associazione della Croce Rossa Italiana”, non può non riflettersi in pregiudizio immediato e diretto a danno della CRI, in quanto tale giuridicamente rilevante.

2.3 - Quanto alla possibilità che si verifichi un contrasto tra il giudice amministrativo adito e il giudice ordinario - in considerazione della pendenza presso la Corte di Cassazione di un contenzioso avente a oggetto l’indennità di cui trattasi - deve rilevarsi che si tratta di situazione che, astrattamente, si verifica ordinariamente, laddove si riconosca la giurisdizione del giudice amministrativo sull’atto generale presupposto e la giurisdizione del giudice ordinario sul rapporto a valle.

2.3 - Si ritiene opportuno premettere alla trattazione nel merito una breve ricostruzione del quadro normativo della fattispecie.

L’art. 6 del regio decreto-legge 13 novembre 1924, n. 1825, disponeva, al co. 2, che “ Nel caso di richiamo sotto le armi il principale conserverà all'impiegato il posto, e gli corrisponderà per il periodo di tre mesi un'indennità mensile pari alla retribuzione ordinaria corrisposta .”.

Detta indennità non costituiva, pertanto, una prestazione previdenziale, prevedendosi la corresponsione dell’indennità non già da parte di un ente previdenziale ma da parte dallo stesso datore di lavoro.

L’art. 14 del regio decreto-legge 10 agosto 1928, n. 2034, disponeva, al co. 3, che “ Le disposizioni contenute nel 2/a e 3/a comma dell'art. 6 del r. decreto-legge 13 novembre 1924, n. 1825, circa la corresponsione di indennità mensili, in luogo dell'ordinaria retribuzione sono valide anche in caso di chiamata in servizio presso l'associazione della Croce Rossa Italiana .”.

Il predetto art. 14 del regio decreto-legge n. 2034/1928 è stato abrogato dall'articolo 1 del D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 212, ai sensi del quale “ 1. A decorrere dal 16 dicembre 2010, le disposizioni legislative elencate nell'allegato al presente decreto sono o restano abrogate ai sensi dell'articolo 14, comma 14-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246. ”; laddove, all’Allegato 8, avente a oggetto “ Da Regio Decreto 15-10-1925, n. 2215 a Regio Decreto 20-02-1930, n. 1123 ”, al n. 48695 è indicato specificatamente “ regio decreto legge - 2034 - 10/08/1928 - provvedimenti necessari per assicurare il funzionamento della croce rossa italiana – artt. 1, lett. a) ed e), 2, 3, da 5 a 15, da 17 a 22 ”; la suddetta abrogazione è stata ribadita dall'articolo 1, comma 2, della Legge 7 aprile 2025, n. 56, che ha interessato il regio decreto-legge n. 2034/1928 nel suo complesso.

L’art. 36 del r. d. n. 484/1936, rubricato “ personale della C.R.I ”, ha disposto che “ in base a quanto stabilisce l'art. 14 del regio decreto-legge 10 agosto 1928, n. 2034, al personale della C.R.I. chiamato comunque in servizio in tempo di pace in circostanze temporanee di necessità pubblica e per istruzioni, gli enti autarchici e parastatali e le aziende private sono obbligati a conservare l'impiego, nonché ad applicare ad esso le disposizioni contenute nel secondo e terzo comma dell'art. 6 del regio decreto-legge 13 novembre 1924, numero 1825, circa la corresponsione di indennità mensili, in

luogo dell'ordinaria retribuzione ”.

L’art. 1 della legge n. 653 del 1940 ha quindi successivamente stabilito che “ agli impiegati privati richiamati alle armi per qualunque esigenza nelle forze armate, che risultino all'atto del richiamo alle dipendenze dei datori di lavoro di cui all'art. 4 della presente legge, è dovuta: a) per i primi due mesi una indennità mensile pari alla retribuzione; b) successivamente a tale periodo e sino alla fine del richiamo, nel caso che il trattamento economico militare sia inferiore alla retribuzione inerente all'impiego, una indennità mensile pari alla differenza tra i due trattamenti .”; il successivo art. 35 ha disposto che “ Il trattamento previsto dalla presente legge sostituisce, fino alla concorrenza dell'ammontare relativo, quello stabilito dal regio decreto-legge 13 novembre 1924, n. 1825, e dai contratti collettivi di lavoro .”.

L’indennità è divenuta, pertanto, una prestazione previdenziale.

L’art. 1660 del Decreto legislativo del 15/03/2010, n. 66, rubricato “ Dipendenti di pubbliche amministrazioni ”, dispone che “ 1. I dipendenti di pubbliche amministrazioni iscritti nei ruoli del personale della Croce rossa italiana, se prestano servizio con consenso della propria amministrazione, che deve essere dato per iscritto, anche se non hanno obblighi militari, in caso di guerra o di grave crisi internazionale, si considerano a ogni effetto come in congedo e se, sempre col consenso della propria amministrazione, prestano servizio in tempo di pace in circostanze temporanee di pubblica necessità, usufruiscono del medesimo trattamento prescritto per i richiamati alle armi per servizio temporaneo.

2. Al personale della Croce rossa italiana chiamato comunque in servizio in tempo di pace in circostanze temporanee di necessità pubblica e per istruzioni, le pubbliche amministrazioni e le aziende private sono obbligati a conservare l'impiego, ai sensi dell'articolo 990.

3. Le chiamate si effettuano mediante precetti appositi, da presentarsi dagli interessati ai rispettivi datori di lavoro pubblici o privati .”

Il richiamato art. 990, rubricato “ Conservazione del posto di lavoro ”, dispone, a sua volta, che “ 1. Il richiamo alle armi per qualunque esigenza delle Forze armate dei dipendenti di pubbliche amministrazioni, sospende il rapporto di lavoro per tutto il periodo del richiamo stesso e il predetto personale ha diritto alla conservazione del posto. Il tempo trascorso in servizio militare da richiamato e fino alla presentazione per riprendere il posto di lavoro è computato agli effetti dell'anzianità di servizio.

2. Per i rapporti di lavoro dei prestatori d'opera i quali, all'atto del richiamo alle armi per qualunque esigenza delle Forze armate, sono alle dipendenze di un privato datore di lavoro si applica la disposizione del comma 2 dell'art. 2111 del codice civile, in relazione ai commi 1 e 3 dell'art. 2110 dello stesso codice .”.

Gli articoli 2111 e 2110 c.c. richiamati dall’art. 990 del Decreto legislativo del 15/03/2010, n. 66, dispongono, infine, rispettivamente che “ In caso di richiamo alle armi, si applicano le disposizioni del primo e del terzo comma dell'articolo precedente .” e “ In caso d'infortunio, di malattia, di gravidanza o di puerperio, se la legge non stabiliscono forme equivalenti di previdenza o di assistenza, è dovuta al prestatore di lavoro la retribuzione o una indennità nella misura e per il tempo determinati dalle leggi speciali, dagli usi o secondo equità .”.

2.4 - Sin dall’entrata in vigore della richiamata normativa e fino all’adozione dell’impugnata circolare n. 13/2021, l’INPS ha riconosciuto la debenza dell’indennità di cui trattasi anche ai richiamati in servizio presso il Corpo Militare Volontario della CRI che fossero dipendenti privati.

La circolare impugnata, avente a oggetto “ Richiamo alle armi presso l’Associazione Croce Rossa italiana ”, esclude, infatti, la CRI espressamente dalle Forze Armate e per l’effetto dichiara la predetta indennità non più dovuta.

Nella circolare, premesso il quadro normativo nella materia, si legge che “ Alla luce del quadro normativo sopra illustrato e dei pareri espressi dal Ministero della Difesa e dal Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, l’Associazione della Croce Rossa italiana è esclusa dal novero delle Forze Armate e, pertanto, per i lavoratori dipendenti, richiamati alle armi presso la suddetta Associazione, non è prevista l’indennità di cui alla legge n. 653 del 1940 .”.

2.5 - Il ricorso è fondato e deve, pertanto, essere accolto per le considerazioni che seguono.

La circolare fonda la cessazione dell’erogazione dell’indennità di cui trattasi sulla base del tenore testuale dell’art. 1 della legge n. 653 del 1940 nella parte in cui delimita l’ambito applicativo della norma alle sole “forze armate”, cui non sarebbe riconducibile il Corpo militare della CRI.

Al riguardo si rileva quanto segue.

Il Corpo militare della CRI non appartiene pacificamente alle Forze Armate, essendo ben diversamente qualificato da sempre come corpo ausiliario delle FF.AA medesime.

La sopravvenuta abrogazione, ai sensi del d. lgs. n. 212 del 2010, dell’art. 14 del r.d.l. n. 2034/1928, originaria norma di estensione al Corpo Militare CRI della disciplina indennitaria di cui trattasi, non appare, tuttavia, dirimente ai fini di interesse.

E, infatti, la predetta abrogazione (disposta con l’allegato 8, n. 48695, del d. lgs. n. 212/2010 del 13 dicembre 2010) è stata effettuata ai sensi dell'articolo 14, comma 14-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246; il quale dispone testualmente che “ Il Governo è altresì delegato ad adottare, entro il termine di cui al comma 14-ter, uno o più decreti legislativi recanti l'abrogazione espressa, con la medesima decorrenza prevista dal comma 14-ter, di disposizioni legislative statali ricadenti fra quelle di cui alle lettere a) e b) del comma 14, anche se pubblicate successivamente al 1º gennaio 1970 ”, con rinvio alle lettere a) e b) del comma 14 che individuano le “ disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita ” e le “ disposizioni che abbiano esaurito la loro funzione o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete ”. Non può, pertanto, trattarsi, legittimamente, di “ una novità nel quadro normativo in materia ”, come ritenuto nelle difese dell’INPS, in quanto atto normativo del tutto sprovvisto del potere innovativo che l’INPS vorrebbe attribuirgli, sulla base della specifica disciplina di riferimento.

Rileva, ai fini, la circostanza dell’avvenuta recezione della relativa disciplina in un testo normativo diverso. E, infatti, il Codice dell’Ordinamento Militare, di cui d.lgs. n. 66/2010 del 15.3.2010 (e, quindi, antecedentemente al d. lgs. n. 212/2010 del 13 dicembre 2010 di abrogazione dell’art. 14 del Regio Decreto Legge n. 2034/1928), ha recepito al suo interno la disciplina di estensione del beneficio indennitario di cui trattasi ai richiamati in servizio del Corpo militare della CRI, attraverso il combinato disposto degli art. 1660 e 990.

L’art. 1660, infatti, dispone che “ 2. Al personale della Croce rossa italiana chiamato comunque in servizio in tempo di pace in circostanze temporanee di necessità pubblica e per istruzioni, le pubbliche amministrazioni e le aziende private sono obbligati a conservare l'impiego, ai sensi dell'articolo 990 .”, l’art. 990 dispone che “ 2. Per i rapporti di lavoro dei prestatori d'opera i quali, all'atto del richiamo alle armi per qualunque esigenza delle Forze armate, sono alle dipendenze di un privato datore di lavoro si applica la disposizione del comma 2 dell'art. 2111 del codice civile, in relazione ai commi 1 e 3 dell'art. 2110 dello stesso codice .”; gli artt. 2111 e 2110 c.c. dispongono, infine, rispettivamente che “ In caso di richiamo alle armi, si applicano le disposizioni del primo e del terzo comma dell'articolo precedente .” e che “ In caso d'infortunio, di malattia, di gravidanza o di puerperio, se la legge non stabiliscono forme equivalenti di previdenza o di assistenza, è dovuta al prestatore di lavoro la retribuzione o una indennità nella misura e per il tempo determinati dalle leggi speciali, dagli usi o secondo equità .”.

Ne consegue che, ai sensi del combinato disposto delle norme richiamate, deve ritenersi che l’indennità di cui trattasi, in quanto prevista in una norma speciale, ossia l’art. 1 della legge n. 653/1940, spetti anche al dipendente privato richiamato in servizio presso il Corpo militare della CRI.

D'altronde, le norme da ultimo richiamate dispongono analogamente all’art. 36 del r.d. 484 del 1936, il quale prevedeva che “ in base a quanto stabilisce l'art. 14 del regio decreto-legge 10 agosto 1928, n. 2034, al personale della C.R.I. chiamato comunque in servizio in tempo di pace in circostanze temporanee di necessità pubblica e per istruzioni, gli enti autarchici e parastatali e le aziende private sono obbligati a conservare l'impiego, nonché ad applicare ad esso le disposizioni contenute nel secondo e terzo comma dell'art. 6 del regio decreto-legge 13 novembre 1924, numero 1825, circa la corresponsione di indennità mensili, in luogo dell'ordinaria retribuzione ”; articolo che è stato abrogato dall’art. 2268 del Codice dell’Ordinamento Militare, recante “ Abrogazione espressa di norme primarie ”, che al n. 120 stabilisce l’abrogazione del r.d. n. 484 del 1936.

E anche il Codice dell’Ordinamento Militare risulta emanato in forza di una delega, ossia l’art. 14, commi 14 e 15, della l. n. 246 del 2005, preordinata alla sola compilazione delle discipline vigenti nella materia oggetto del riordino normativo, essendo pertanto esclusa ogni capacità innovativa in difetto di criteri direttivi puntualmente indicati per la materia (cfr., sul punto, Corte Costituzionale, sentenze n. 80 del 2012 e n. 182 del 2018). La disposta espressa abrogazione del r.d. n. 484 del 1936

(compreso l’art. 36) sta pertanto a significare che il Codice ha recepito integralmente la disciplina recata dal r.d. n. 484 del 1936.

L’estensione al Corpo militare della CRI del regime indennitario di cui si tratta risulta conseguentemente stabilita da due previsioni legislative: l’art. 36, secondo comma, del r.d. n. 834 del 1936 e l’art. 14, terzo comma, del r.d.l. n 2034 del 1928.

La prima delle due disposizioni è stata abrogata dal Codice dell’Ordinamento Militare (art. 2268, n. 120, d. lgs. n. 66 del 2010), la seconda, dal d. lgs. n. 212 del 2010 (n. 48695 del relativo allegato).

Si è tratta, in entrambi i casi, di norme abrogative previste in decreti legislativi delegati dal Parlamento ai fini della pura ricognizione della disciplina vigente; dotati, di conseguenza, di capacità compilativa ma non innovativa del diritto vigente.

Di conseguenza il regime indennitario a favore dei richiamati in servizio del Corpo militare della CRI è rimasto sempre il medesimo, siccome trasfuso da un testo normativo risalente a un testo normativo successivo aggiornato e, pertanto, la circolare dell’INPS, oggetto di impugnazione, è illegittima in quanto ritiene non dovuta un’indennità che è invece espressamente prevista per legge.

In senso contrario, non depone l’art. 5 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, “ Corpi militari ausiliari delle Forze armate ”, nella parte in cui afferma la volontarietà e la gratuità del servizio prestato dal Corpo militare della CRI nonché nella parte in cui dispone che “ 2. Il Corpo militare volontario resta disciplinato dal decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e successive modificazioni, nonche' dal decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, e successive modificazioni, per quanto non diversamente disposto dal presente decreto. Il Corpo delle infermiere volontarie di Croce rossa resta disciplinato dal decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e successive modificazioni, nonche' dal decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, e successive modificazioni. Il richiamo di cui all'articolo 986, comma 1, lettera b), nei confronti del personale del Corpo militare e' disposto in ogni caso senza assegni .”.

E questo in quanto, da un lato, gli artt. 1660 e 990 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, non risultano essere stati espressamente abrogati dal decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, e, dall’altro, non risulta che la loro disciplina sia incompatibile con il predetto decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178; non nella parte in cui appunto è ribadita all’art. 5 la volontarietà e la gratuità del servizio prestato dal Corpo militare della CRI né nella parte in cui viene disposto che il richiamo di cui all'articolo 986, comma 1, lettera b), nei confronti del personale del Corpo militare è disposto in ogni caso senza assegni.

Se la gratuità fosse stata assoluta e nel senso indicato dall’INPS, non avrebbe avuto senso la disposizione di cui da ultimo riferita all’essere disposto il richiamo senza assegni; e, comunque, l’assegno di cui all’art. 986 è pacificamente cosa diversa dall’indennità di cui trattasi e trova la propria disciplina in autonoma e distinta circolare dell’INPS, ossia nella circolare n. 159 del 28 ottobre 2021.

3 - Conclusivamente il ricorso è fondato e deve, pertanto, essere accolto sulla base delle considerazioni tutte che precedono.

Spese compensate attesa la novità e le peculiarità delle questioni sottesa alla vicenda di cui trattasi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA IN LI, Presidente, Estensore

Claudia Lattanzi, Consigliere

Silvia Piemonte, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IA IN LI

IL SEGRETARIO