Pubblicato il 29/05/2025

N. 01730/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02097/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2097 del 2023, proposto da
Me. Comb. Meridionale Combustibili S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Carmelo Briguglio e Nunziato Antonio Medina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale dello Stretto Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di IA, domiciliataria ex lege in IA, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

Med Fuel S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Marchese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
S.G.M. Società Generale MA S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

1) della nota prot. n. 9064 del 29.8.2023 dell'Autorità di Sistema Portuale dello Stretto, con la quale quest'ultima ha ritenuto irrilevante e priva di effetti sull'esito della procedura concorrenziale ex artt. 36 e 37 Cod. Nav., per il rilascio della concessione demaniale marittima della superficie complessiva di mq. 743,20 in località Porto del Comune di Milazzo in catasto al fg. n. 27 porzione delle part.lle 246, 248 e 251, finalizzata alla gestione di un distributore di carburante cui hanno partecipato Me.Comb. s.r.l. e Med Fuel s.r.l., la cessione di quote societarie effettuata da quest'ultima alla S.G.M. s.r.l., dopo il parere favorevole al rilascio della concessione da parte del Comitato di Gestione dell'AdSP;

2) nonché della successiva nota prot. n. 10440 del 4.10.2023 dell'Autorità di Sistema Portuale dello Stretto, con la quale la stessa Autorità, in ordine allo sgombero della predetta area dalle opere di proprietà del concessionario uscente ed al ripristino dell'area, sollecita un accordo tra il concessionario uscente Me.Comb. s.r.l. e la Med Fuel s.r.l. per la cessione a quest'ultima dei serbatoi e del deposito lubrificanti già insistenti sull'area demaniale in questione;

3) di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Med Fuel S.r.l. e dell’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 la dott.ssa Valeria Ventura e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe indicato, ritualmente introdotto, la società Meridionale Combustibili s.r.l. (d’ora in poi Me. Comb.) ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la nota prot. n. 9064 del 29.8.2023, con la quale l’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto (d’ora in poi AdSP) ha ritenuto che “ la cessione di quote della Med Fuel RL alla SGM RL, intervenuta dopo il parere favorevole al rilascio della concessione da parte del comitato di gestione della AdSP, abbia dato luogo ad una semplice modifica degli assetti azionari interni, senza che sia intervenuta alcuna abusiva sostituzione di terzi nel godimento della concessione, ne mutamento sostanziale della società Med Fuel RL .” ed, inoltre, non ha ritenuto che “ la mancata comunicazione del mutamento dell'assetto societario debba comportare la decadenza del soggetto aggiudicatario della procedura concorrenziale dal diritto di stipulare la relativa concessione ”; nonché la successiva nota prot. n. 10440 del 4.10.2023 con la quale la stessa Autorità, con riferimento allo sgombero delle opere da parte della Me.Comb., “(...) vista la disponibilità manifestata in passato da Med Fuel RL all'acquisizione dei serbatoi e del deposito lubrificanti già insistenti sull'area demaniale ”, ha invitato le due società ad informarla delle determinazioni assunte in merito dalle stesse.

Premette la società ricorrente, in fatto, quanto di seguito sintetizzato:

- con istanza n. 11311 del 21 dicembre 2017, la società Me. Comb. chiedeva il rinnovo della concessione demaniale marittima dell’area alla stessa già precedentemente assentita in concessione per il mantenimento di un impianto di distribuzione carburanti in località Porto nel Comune di Milazzo; - presentava istanza di concessione demaniale concorrente la Med Fuel s.r.l.;

- in data 16 ottobre 2018 veniva indetta la conferenza dei servizi per l’acquisizione dei pareri istruttori da parte dei vari enti competenti, acquisiti i quali, con provvedimento del 12 marzo 2019, l’AdSP riteneva ammissibili entrambi i progetti;

- con nota prot. n. 3231 del 26 marzo 2019, l’AdSP avviava la procedura di comparazione delle due domande concorrenti;

- con nota prot. n. 1674 del 19 febbraio 2020, l’AdSP informava le concorrenti di essersi determinata a procedere alla assegnazione della concessione demaniale quadriennale a mezzo licitazione privata ex art. 37, c. 3, C.N.;

- entrambe le concorrenti formulavano la propria offerta economica ed all’esito delle operazioni di gara del 25 febbraio 2020 risultava migliore offerente la Med Fuel che aveva presentato il maggiore rialzo;

- l’AdSP, quindi, adottava il decreto presidenziale n. 49 del 31 marzo 2020, con il quale rigettava la domanda di rinnovo della concessione avanzata dalla Me. Comb.;

- con atto n. 1 del 23 giugno 2020, l’ADSP ordinava alla Me.Comb. di procedere allo sgombero ed alla rimessione in pristino dell’area demaniale marittima occupata;

- con delibera n. 52 del 2 dicembre 2020, il Comitato di Gestione dell’Autorità esprimeva parere favorevole al rilascio a favore della Med Fuel, della concessione demaniale marittima dell’area in questione;

- successivamente, la Med Fuel, senza darne comunicazione all’ADSP, cedeva una parte delle quote societarie, nella misura del 24,5%, alla S.G.M. Società Generale MA s.r.l.;

- le società concorrenti impugnavano dinanzi questo TAR tutti gli atti della procedura adottati dall’ADSP;

- con sentenza n. 350/2023 del 22.5.2023, il Consiglio di Giustizia Amministrativa (in riforma della sentenza del TAR IA, Sez. III n.1424/2022) accoglieva l’impugnazione incidentale proposta dall’AdSP ritenendo legittima la procedura seguita e, per quanto di interesse in questa sede, premesso che " il procedimento per la concessione demaniale dell’area in questione per la gestione del Distributore di carburante non si è ancora concluso ”, statuiva che “ competerà all’amministrazione concedente valutare la sussistenza di tutti i requisiti soggettivi e oggettivi che rendano legittimo l’individuazione della Med Fuel quale titolare della concessione, anche alla stregua della sopravvenuta partecipazione societaria della società SGM ed alla conseguente modifica della compagine sociale operata successivamente al parere favorevole del Comitato di gestione n. 52 del 2 dicembre 2020, verificando se si è determinato in tal modo un sostanziale mutamento del soggetto partecipante alla procedura: dovendosi, comunque, sempre tenere nel debito conto che il procedimento concorrenziale di cui qui trattasi non è soggetto agli stessi formalismi, né dunque ai medesimi principi giurisprudenzialmente forgiati, che sono previsti per l’aggiudicazione dei pubblici appalti. ”;

- con nota del 31.5.2023, la ricorrente Me.Comb. chiedeva pertanto all’AdSP, in adempimento della decisione del C.G.A., l’espletamento di tale ulteriore attività di verifica dei requisiti soggettivi ed oggettivi in capo a Med Fuel, rappresentando che, frattanto, avrebbe richiesto all’Autorità Giudiziaria Penale di Barcellona P.G. il dissequestro dell'area onde poter procedere allo sgombero;

- seguiva una fitta interlocuzione con l’Autorità che, in particolare, veniva più volte sollecitata (con note del 31.5.2023, 11.7.2023 e 31.7.2023) a completare, come statuito dal C.G.A., il procedimento in concorrenza per il rilascio della concessione demaniale marittima dell’area in questione, onde evitare, qualora la Me.Comb. fosse risultata concessionaria, l’inutile e pregiudizievole demolizione dell’impianto;

- con nota prot. n. 9064 del 29.8.2023, oggetto di impugnazione, in riscontro a quanto più volte richiesto dalla società ricorrente, l’AdSP ha ritenuto che la cessione di quote della Med Fuel s.r.l. alla S.G.M. s.r.l., intervenuta dopo il parere favorevole al rilascio della concessione da parte del Comitato di Gestione dell’AdSP, abbia dato luogo ad una semplice modifica degli assetti azionari interni, senza che sia intervenuta alcuna abusiva sostituzione di terzi nel godimento della concessione né mutamento sostanziale della società Med Fuel s.r.l.; inoltre, non ha ritenuto che la mancata comunicazione del mutamento dell’assetto societario debba comportare la decadenza del soggetto aggiudicatario della procedura concorrenziale dal diritto di stipulare la relativa concessione;

-con nota prot. n. 10440 del 4.10.2023, sull’implicito presupposto che ormai la concessione demaniale non possa che essere assentita proprio a Med Fuel, l’AdSP ha sollecitato un accordo per la cessione a quest’ultima dei serbatoi e del deposito lubrificanti di Me.Comb., già insistenti sull’area.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di gravame:

I) ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E CORRETTEZZA AMMINISTRATIVA, DEL PRINCIPIO DI LEGALITÀ E PAR CONDICIO – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – MOTIVAZIONE MERAMENTE APPARENTE E PERPLESSA. VIOLAZIONE DELL’ART. 47, COMMA 1, LETT. E) COD. NAV. - VIOLAZIONE DEL GIUDICATO NASCENTE DALLA SENTENZA DEL CGA N. 350/2023.

Deduce in estrema sintesi la ricorrente quanto segue: a) l’AdSP, in esecuzione della sentenza del C.G.A. n. 350/2023 del 22.5.2023, avrebbe dovuto concludere il procedimento per la concessione dell’area in questione, valutando la sussistenza di tutti i requisiti soggettivi e oggettivi in capo alla concessionaria Med Fuel e accertando, se alla luce della sopravvenuta partecipazione societaria della società SGM ed alla conseguente modifica della compagine sociale, si sia determinato un sostanziale mutamento del soggetto partecipante alla procedura; b) erroneamente l’AdSP avrebbe ritenuto che la sopravvenuta partecipazione societaria della società SGM non avrebbe comportato un “sostanziale mutamento” della Med Fuel, atteso che la proprietà è stata in parte ceduta ad altra società ed appartiene ora, oltre che al sig. ID NO (75,5%), anche alla S.G.M. Società Generale MA RL (24,5%); c) detta cessione in corso di procedura avrebbe comportato un mutamento riconducile alla fattispecie dell’ “abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione” che, ai sensi dell'art. 47, comma 1, lett. e), cod. nav., determina la decadenza dalla concessione o, comunque, dalla procedura.

II) ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO E CONTRASTO CON PRECEDENTI PROVVEDIMENTI E MANIFESTAZIONI DI VOLONTÀ. DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

Lamenta la ricorrente che, in contraddizione con il precedente ordine di sgombero e rimozione dell’impianto, con la nota prot. n. 10440/2023 del 4.10.2023, l’AdSP avrebbe sollecitato un accordo tra le due società per evitare la rimozione dell’impianto da parte di Me.Comb. e la sua successiva riedificazione da parte di Med Fuel;

III) ECCESSO DI POTERE PER INCOMPETENZA RELATIVA – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 8 COMMA 3 LETT. R) L. N. 84/94 E ART. 10 COMMA 3 L. N. 84/94 E ART. 4 D. LGS. N. 165/2001, PERPLESSITÀ E DIFETTO DI ST . Le note impugnate sarebbero viziate da incompetenza relativa, poiché adottate da direttori di area, anziché dal Presidente dell'ADSP o dal suo Segretario Generale, come previsto dagli articoli 8, comma 3, lettera r) e 10, comma 3 della legge n. 84/94; il provvedimento sarebbe inoltre viziato in quanto non consentirebbe di capire se sia stata effettuata una verifica concreta per valutare i requisiti soggettivi e oggettivi per l'individuazione della Med Fuel come titolare della concessione, anche tenuto conto della suddetta modifica societaria.

2. Si è costituita in giudizio l’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto, depositando documenti e memoria con cui ha, in via preliminare, eccepito l’inammissibilità del ricorso, attesa la natura endoprocedimentale delle note impugnate prive di attuale lesività, e nel merito ne ha chiesto la reiezione in quanto infondato.

3. In data 28 gennaio 2025, l’Avvocatura ha depositato la nota del 7 agosto 2024 con cui la Med. Fuel s.r.l. ha comunicato alla AdSP la propria “ volontà di sciogliersi da ogni impegno per la stipula dell’atto concessorio, essendo decorsi oltre 6 anni dalla data di presentazione della domanda di concessione in concorrenza, ed oltre 4 anni dalla data di conclusione della licitazione privata, non avendovi più interesse ”.

4. Con memoria in data 7 febbraio 2025 la ricorrente ha argomentato sulla infondatezza della eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa erariale atteso che le note impugnate, benchè adottate nell’ambito di una procedura non ancora conclusa, prendendo posizione sulla ritenuta non incidenza della modifica societaria denunziata, costituiscono negativa risposta alla richiesta avanzata dalla società ricorrente (Me.Comb.) di esclusione dell’unica concorrente (Med Fuel). Nel merito ha insistito nelle difese già svolte anche alla luce delle deduzioni avversarie.

5. Si è costituita in giudizio anche la controinteressata Med. Fuel. Srl, la quale, con memoria in data 8 febbraio 2025, ha anch’essa eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse attesa la natura endoprocedimentale degli atti. Nel merito ne ha chiesto il rigetto attesa: - la irrilevanza della partecipazione azionaria della S.G.M. inidonea ad influire sul controllo della società, rimasto in capo al socio di maggioranza sig. NO ID, legale rappresentante ed amministratore unico della Med. Fuel.; -l’inapplicabilità alla fattispecie dei principi forgiati per l’aggiudicazione dei pubblici appalti; -la elevata qualificazione della società SGM e del suo rappresentante legale.

6. In vista della trattazione in pubblica udienza le parti hanno scambiato memorie e repliche.

7. Nella pubblica udienza in data 12 marzo 2025, la causa è stata discussa e posta in decisione.

8. Il Collegio è chiamato al preliminare esame della censura di incompetenza formulata dalla parte ricorrente con il terzo motivo, stante la sua portata assorbente rispetto ad ogni altra doglianza.

Sostiene il ricorrente che le note del 29 agosto 2023 e del 4 ottobre 2023 avrebbero dovuto essere adottate e sottoscritte dal Presidente dell’ADSP o, ai sensi degli artt. 8, comma 3, lettera r) e 10, comma 3, della l. n. 84 del 1994, dal Segretario Generale e non dai due Direttori di area; richiama a sostegno delle proprie affermazioni la sentenza di questo TAR n. 1424 del 2022.

La censura di incompetenza è infondata.

Ritiene il Collegio che le note impugnate, per il loro contenuto, non rientrano tra gli atti espressamente riservati dalla L. 84/1994 alla competenza del Presidente o del Segretario Generale dell'AdS (a quest’ultimo in particolare, per quanto di interesse, sono attribuiti dal citato art. 10 solo compiti di istruttoria degli atti la cui emanazione spetta al Presidente).

Ed invero dette note non costituiscono provvedimenti decisori sulla concessione, né afferiscono alla istruttoria in senso stretto: la nota prot. n. 9064 del 29.8.2023 contiene, infatti, una mera valutazione tecnica circa l'impatto della modifica societaria sulla procedura concorrenziale, mentre la nota prot. n. 10440 del 4.10.2023 rappresenta una mera comunicazione interlocutoria volta a sollecitare un accordo tra le parti per evitare la rimozione dell'impianto.

Ne consegue che correttamente esse sono state adottate dai dirigenti di area, i quali mantengono le loro competenze gestionali per gli atti – come nel caso di specie - non espressamente riservati agli organi di vertice.

9. Va adesso esaminato il primo motivo di ricorso, avente ad oggetto l’impugnazione della nota prot. n. 9064 del 29.8.2023, con la quale l’AdSP ha ritenuto non rilevante ai fini della legittimità della procedura concorrenziale la cessione di quote societarie da parte di Med Fuel s.r.l. alla S.G.M. s.r.l., che è infondato. Tale esito esonera il Collegio, per evidenti ragioni di economia processuale, dallo scrutinio della questione in rito circa la sussistenza dell’interesse ad agire sollevata dall’Amministrazione resistente e dalla controinteressata.

Ad avviso del collegio, in via generale, il mutamento della compagine sociale di una società di capitali titolare di una concessione demaniale marittima non integra di per sé un'ipotesi di subingresso nella concessione ai sensi dell'art. 46 del codice della navigazione, né tantomeno configura una " abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione " ex art. 47 lett. e) cod. nav..

La giurisprudenza ha in proposito affermato che la società a responsabilità limitata ha una personalità giuridica autonoma rispetto a quella dei soci, con la conseguenza che il mutamento della compagine sociale non è idoneo a provocare alcuna novazione soggettiva nella titolarità della concessione, che era e resta in capo alla società (cfr TAR Campania-Salerno n. 385/2018).

La s.r.l., in altri termini, nonostante il cambio dei soci, rimane il medesimo soggetto, non determinando la modifica della compagine sociale una trasformazione in senso tecnico dell'ente, né necessariamente una modificazione rilevante del soggetto, dipendendo quest'ultima, piuttosto, dall'impatto che in concreto detta modifica produce sulla gestione e sull'operatività della società.

Tale principio, ad avviso del Collegio, non può che trovare applicazione anche nella fase prodromica al rilascio della concessione in cui la procedura, come nel caso esaminato, risulta ancora pendente, poiché la modifica della compagine sociale non incide, per quanto esposto, sull'identità del soggetto partecipante alla procedura selettiva, che resta invariato nella sua soggettività giuridica.

La conclusione è confortata, del resto, dall’esame della giurisprudenza civile: “ Invero è principio consolidato nella giurisprudenza del giudice civile, sia prima che dopo il nuovo diritto societario (cfr. Cass. n. 9589/2007; n. 21691/2010; III Sez. 20.6.2011 n. 1347; II Sez. 18.9.2012 n. 15622; 21.8.2013 n. 19317) che la trasformazione societaria in genere e anche quella di una società di persone in una società di capitali in specie non dà luogo ad un nuovo e diverso ente, ma integra una mera mutazione formale del medesimo soggetto, di cui varia solo la struttura organizzativa, che non incide sui rapporti sostanziali facenti capo alla pregressa organizzazione societaria, né incide il mutamento delle persone dei soci . (T. A. R. Friuli n. 223 del 22.05.2014).

Nel caso di specie, deve ritenersi che la cessione del 24,5% delle quote di Med Fuel s.r.l. a S.G.M. s.r.l. non abbia comportato alcuna trasformazione o modificazione della società Med Fuel s.r.l., né abbia determinato un mutamento del controllo societario, essendo rimasto socio di maggioranza, nonché legale rappresentante ed amministratore unico della società, il sig. NO ID.

La valutazione dell'AdSP contenuta nella nota impugnata è quindi legittima e conforme ai principi elaborati dalla giurisprudenza. L'Autorità ha infatti giustamente ritenuto che la cessione del 24,5% delle quote societarie rappresenti una modifica meramente interna che, essendo minoritaria e non incidendo sulla gestione della società, non ha comportato alcun mutamento sostanziale della Med Fuel s.r.l. tale da compromettere la procedura di assegnazione della concessione.

Del tutto non pertinenti le pronunce richiamate dalla ricorrente le quali si riferiscono a fattispecie diverse da quella esaminata, fattispecie in cui si è ravvisato l’effettivo trasferimento della concessione a soggetti diversi da quelli originariamente individuati dall’amministrazione, come nel caso di cessione totalitaria di quote (TAR Lazio- Roma n.6338/2019) o dell’ingresso del concessionario in una società che ha assunto la piena responsabilità, anche fiscale, della conduzione del pubblico esercizio su tutta l’area demaniale (TAR Lombardia – Brescia n.808/2018).

Quanto alla mancata comunicazione preventiva della modifica societaria, si osserva che tale omissione non può comportare la decadenza dal diritto di stipulare la concessione, non essendo configurabile un obbligo di preventiva autorizzazione per le mere modifiche della compagine sociale che non integrano un'ipotesi di subingresso ex art. 46 cod. nav., né tantomeno una sostanziale trasformazione del soggetto individuato come concessionario.

Le censure mosse dal ricorrente risultano pertanto infondate, non emergendo profili di illegittimità nella valutazione operata dall'AdSP circa l'irrilevanza della modifica societaria intervenuta ai fini della procedura concorrenziale per il rilascio della concessione demaniale marittima de qua.

10. Con riguardo, invece, al secondo motivo di ricorso avente ad oggetto l’impugnazione della nota prot. n. 10440 del 4.10.2023 il Collegio reputa fondata l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse sollevata dall’amministrazione resistente.

Con detta nota, infatti, l'AdSP ha invitato le società a comunicare le determinazioni assunte in merito alla possibile acquisizione da parte di Med Fuel s.r.l. dei serbatoi e del deposito lubrificanti già insistenti sull'area demaniale.

La comunicazione in questione si configura come mera nota interlocutoria con cui l'AdSP ha semplicemente invitato le società a comunicare eventuali determinazioni in merito alla possibile acquisizione delle strutture esistenti, al fine di orientare i successivi adempimenti relativi allo sgombero.

Tale atto non produce alcun effetto lesivo immediato nella sfera giuridica della ricorrente, limitandosi a prospettare una soluzione operativa nell'ottica della tutela dell'interesse pubblico, senza imporre alcun obbligo né vincolare in alcun modo l'amministrazione alla successiva adozione di atti sfavorevoli.

La mancanza di autonoma e immediata lesività della nota in contestazione rende, pertanto, il ricorso sotto detto profilo inammissibile per carenza di attuale e concreto interesse a ricorrere.

10. In conclusione il ricorso va rigettato.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di IA (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore delle parti costituite che liquida in € 2.000,00, oltre oneri di legge in favore della Autorità di Sistema Portuale dello Stretto Messina e in € 2.000,00, oltre oneri di legge in favore di Med Fuel S.r.l.; nulla nei confronti della S.G.M. Società Generale MA S.r.l., non costituita in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Daniele Profili, Primo Referendario

Valeria Ventura, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valeria Ventura	Aurora Lento

IL SEGRETARIO