Pubblicato il 05/02/2025

N. 00923/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00165/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 165 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da La Rinascita S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Patrizia Kivel Mazuy, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale di Caserta, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Golia, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

I.Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota della ASL Caserta prot 0412273 del 27 ottobre 2022 con cui, con riferimento all'attività svolta a seguito dell'affitto del ramo di azienda dalla Soc. Agroaversano srl del 24 gennaio 2017, si è richiesta la restituzione, a mezzo emissione di nota di credito dell'importo di E 43.336,88 su fatture “emergenza Covid-19” Attività riabilitativa ex art. 44 L. 833/1978 – periodo marzo/aprile/maggio 2020. Cod struttura 341123;

- della nota della ASL Caserta prot. 412290 del 27 ottobre 2022 con cui, con riguardo all'attività svolta dalla Rinascita srl per prestazioni ex art .44 L.833/1978, si è richiesta la restituzione, a mezzo emissione di nota di credito dell'importo di E 35.506,73 su fatture “emergenza Covid -19” Attività riabilitativa ex art 44 L833/1978 – periodo marzo/aprile/maggio 2020. Cod struttura 361114;

- della successiva nota della ASL Caserta prot. 448906 del 5/12/2022 con cui, con riferimento all’attività svolta a seguito dell’affitto del ramo di azienda dalla Soc. Agroaversano srl del 24/1/2017, la ASL Caserta ha avviato il procedimento di recupero in applicazione del DDRC 83/2020 e del DL 34 /2020;

- della successiva nota della ASL Caserta prot. 448866 del 5 dicembre 2022 con cui, con riguardo all’attività svolta dalla Rinascita S.r.l per prestazioni ex art. 44 della l. n. 833/1978, la ASL Caserta ha avviato il procedimento di recupero in applicazione del DDRC 83/2020 e del DL 34 /2020;

- della nota della Regione Campania prot. n. 056001 del 30 novembre 2022 a firma del DG Avv. Antonio Postiglione, non conosciuta e richiamata nelle due note di comunicazione di avvio del procedimento di recupero – e di cui si è richiesto l’accesso a mezzo pec-, con cui si è esteso a tutti i setting assistenziali (quindi anche per le prestazioni ex art.44 L.833/78, il recupero degli importi erogati a favore delle strutture che hanno aderito al programma “La Campania riparte”;

II. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da La Rinascita S.r.l. il 27 marzo 2023:

AVVERSO E PER L'ANNULLAMENTO

1) della nota prot 7160/C. PRES.ACC del 10 gennaio 2023 con cui è stata comunicata al centro ricorrente la chiusura del procedimento ex art 7 L. 241/1990 di recupero di somme per prestazioni ex art 44 L.833/1978 FKT;

2) della nota 10717/C.PRES ACC. del 12 gennaio 2023 con cui si è sollecitata l'emissione di note di credito su fatture prodotte ai sensi del DD n.83/2020 attività di FKT, come già richiesto con i provvedimenti impugnati con ricorso introduttivo;

3) della nota prot 10722/C PRES.ACC. del 12 gennaio 2023 con cui si è sollecitata l'emissione delle note di credito già richieste con ricorso introduttivo;

4) della delibera del DG della ASL Avellino n 115 del 1° febbraio 2023 avente ad oggetto il recupero degli importi corrisposti ai sensi del DD 83/2020 – attività riabilitativa ex art 44 L. 833/1978;

5) di ogni altro atto preordinato connesso e conseguente e comunque lesivo dell'interesse di parte ricorrente;

6) di tutti gli atti già impugnati con ricorso introduttivo;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Azienda Sanitaria Locale di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Rosaria Palma nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2024 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il Centro ricorrente è una struttura sanitaria accreditata con il S.S.R, che eroga prestazioni di fisiochinesiterapia, medicina fisica e riabilitazione e, dal 2017, in virtù di contratto di affitto di azienda con la soc. Agroaversano anche le prestazioni erogabili relative al setting FKT, mantenendo lo stesso codice di struttura originario della struttura cedente.

2. Espone in ricorso di aver aderito con entrambi i codici di struttura al Programma Transitorio per i servizi socio-sanitari e riabilitativi nella fase emergenziale COVID 19 denominato “La Campania Riparte”, approvato con decreto della Direzione Generale per la Tutela della Salute n. 83 del 9 aprile 2020.

3. Quest’ultimo, in particolare, all’allegato 2, forniva alle AASSLL specifiche disposizioni per il periodo marzo – maggio 2020 per la remunerazione delle strutture riabilitative, compreso la F.K.T., le cui attività erano state sospese per effetto delle ordinanze n. 8 dell’8 marzo 2020, n. 16 del 13 marzo 2020 e n. 27 del 3 aprile 2020 adottate dal Presidente della Regione Campania per la gestione dell’emergenza sanitaria COVID 19.

4. Con il ricorso introduttivo la ricorrente contesta la richiesta di emissione di nota di credito su fatture “emergenza Covid-19” per attività riabilitativa ex art. 44 della l. n. 833/1978 formulata dall’Asl Caserta tenuto conto di quanto statuito dal d.l. n. 34/2020 e della necessità di consuntivare l’attività di fkt erogata per l’anno 2020 dai centri e presidi ambulatoriali aderenti al D.D.R.C n. 83/2020, con la seguente precisazione preliminare: “ l’Ente Regione, a seguito del disposto di cui ai commi 5bis e 5ter dell’art. 4 del DL 34/2020 emanava limitatamente all’attività riabilitativa ex art. 26 L.833/1978 e sociosanitaria la d.G.R.C n. 531/2021 che dettagliava nell’allegato 2 le procedure utili per la sistemazione contabile dei fatturati DD83/2020. La Regione ad oggi non ha fornito per l’attività FKT alcuna disposizione contabilmente utile per le fatture emesse ai sensi del DD83/2020 ”.

5. Parte ricorrente ha esteso l’impugnazione alle note con le quali l’Azienda sanitaria intimata ha avviato il procedimento di recupero, in uno alla richiamata nota regionale indirizzata ai direttori generali delle Asl con la quale la Regione Campania ha specificato che devono intendersi in acconto salvo conguaglio e, quindi da recuperarsi, gli importi erogati dalle Asl a favore delle strutture che hanno aderito al Programma “La Campania Riparte” ai sensi dell’allegato 2 del D.D. n. 83/2020, e relativi a tutti i setting assistenziali ricompresi nello stesso.

6. Avverso gli atti impugnati ha formulato le seguenti censure:

I. ILLEGITTIMITA’ – VIOLAZIONE DEL DECRETO DIRIGENZIALE DELLA DIREZIONE TUTELA SALUTE DELLA REGIONE CAMPANIA N. 83 DEL 9/4/2020 – ECCESSO DI POTERE – INCOMPETENZA – DIFETTO ASSOLUTO DI ATTRIBUZIONE – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 117 COST. VIOLAZIONE DELLA DGRC 531/2021 E DELLE DELIBERE REGIONALI 92 E 93 /2021;

II. ILLEGITTIMTA’ – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.L 18/2020 E DEL D. D. 83/2020 – VIOLAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE OVVERO DEL PRINCIPIO DEL BUON ANDAMENTO ED IMPARZIALITA’ – SVIAMENTO DI POTERE – ECCESSO DI POTERE – ERRONEA ED INSUFFICIENTE ISTRUTTORIA – ERRONEO PRESUPPOSTO DI FATTO – ERRONEA APPLICAZIONE DELLE DELIBERE REGIONALI N. 92 E 93/2021 e 531/2021;

III. ILLEGITTIMITA’ – DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE – ERRONEA MOTIVAZIONE – ECCESSO DI POTERE E SVIAMENTO;

IV. ILLEGITTIMITA’ – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 4 DEL D.L. 34/2020 – ECCESSO DI POTERE -SVIAMENTO DI POTERE – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITA’ E BUON ANDAMENTO – IRRAGIONEVOLEZZA E SPROPORZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA – VIOLAZIONE ART 3 L.241/1990;

V. ILLEGITTIMITA’ - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.L. 18/2020 -VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 E DELL’ART. 1 COMMA 2-BIS DELLA LEGGE N. 241/1990 E S.M.I. - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LEALE COOPERAZIONE, DI BUONA FEDE E DI CORRETTEZZA - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI TUTELA DELL’AFFIDAMENTO NON COLPEVOLE – VIOLAZIONE DELL’ART. 11 DELLE D.P C.C. E DEGLI ARTT. 1175 - 1375 C.C. E DEL PRINCIPIO DELLA BUONA FEDE E DELLA SOLIDARIETA’ COOPERATIVA - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA AMMINISTRAZIONE DI CUI ALL’ART. 97 COST. E ARTT. 17 E 41 DELLA CARTA DEI DIRITTI DELL’UNIONE EUROPEA (DIRITTO AD UNA BUONA AMMINISTRAZIONE - DIRITTO AD ESSERE ASCOLTATI - DIRITTO A DECISIONI MOTIVATE) - SVIAMENTO DI POTERE IN RIFERIMENTO ALL’APPLICAZIONE DEL D.L. 34/2020 E S.M.I.;

VI. ILLEGITTIMITA’ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21-QUINQIUES E/O DELL’ART. 21-NONIES DELLA L. 241/1990 E S.M.I.;

VII ILLEGITTIMITA’- ASSOLUTA ILLOGICITA’ - DISPARITA’ DI TRATTAMENTO, INGIUSTIZIA MANIFESTA – CONTRADDITTORIETA’ – VIOLAZIONE DD 83/2020 – VIOLAZIONE / DISAPPLICABILITA’ ALLA FATTISPECIE DEL DL 34/21.

7. Si contesta che l’Asl, in assenza di un pronunciamento regionale, avrebbe introdotto una deroga al sistema previsto dal decreto dirigenziale n. 83/2020 per le strutture sanitarie che erogano prestazioni di FKT e che avevano aderito al Programma “Campania riparte”, ritenendo operative le disposizioni di cui alle delibere di G.R.C n. 92/2021, 93/2021 e 531/2021 anche alle strutture sanitarie accreditate che, come la ricorrente, erogano prestazioni di FKT.

8. Si deduce altresì il difetto di motivazione dei provvedimenti gravati e la violazione del principio di affidamento tenuto anche conto del fatto che la scelta di aderire al programma “Campania riparte” (piuttosto che usufruire di ammortizzatori quali la Cassa Integrazione dei lavoratori), con il decreto n. 83/2020 è stata rimessa all’imprenditore nei termini di facoltà per quest’ultimo di aderire o meno all’accordo. I provvedimenti impugnati, pertanto, avrebbero revocato illegittimamente le più favorevoli determinazioni derivanti dall’adesione al Programma regionale, determinando un’ingiusta disparità di trattamento tra le strutture che vi avevano e quelle che hanno sospeso l’attività.

9. Parte ricorrente ha altresì formulato, in via subordinata, domanda di risarcimento del danno asseritamente subito in ragione della perdita degli ammortizzatori statali per effetto degli atti regionali gravati.

10. Con successivi motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato prevalentemente per invalidità derivata (la nota prot 7160/C. PRES.ACC del 10 gennaio 2023 con cui è stata comunicata al centro ricorrente la chiusura del procedimento ex art 7 della l. n. 241/1990 di recupero di somme per prestazioni ex art 44 L.833/1978 FKT; la nota 10717/C.PRES ACC. del 12 gennaio 2023 con cui si è sollecitata l’emissione di note di credito su fatture prodotte ai sensi del D.D n.83/2020 per attività di FKT, come già richiesto con i provvedimenti impugnati con ricorso introduttivo; nonché la nota prot 10722/C PRES.ACC. del 12 gennaio 2023 con cui si è sollecitata l’emissione delle note di credito già richieste con ricorso introduttivo, unitamente alla delibera del DG della ASL Caserta n. 115 del 1 febbraio 2023 avente ad oggetto il recupero degli importi corrisposti ai sensi del DD 83/2020 – attività riabilitativa ex art 44 della l. n. 833/1978.

11. Si sono costituite in resistenza la Asl Caserta e la Regione Campania eccependo, sotto diversi profili, l’inammissibilità del ricorso e, nel merito, la sua infondatezza.

12. All’udienza pubblica del 5 novembre 2024 la causa, sentiti i difensori delle parti presenti, è stata trattenuta in decisione.

13. In via preliminare va respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa aslina dal momento che sono in contestazione anche le note regionali che, nell’ambito dei poteri di indirizzo della Regione, hanno ritenuto ricomprese anche le prestazioni di FKT nei recuperi, conseguenti, come si dirà, alla sopravvenuta normativa nazionale in materia di Covid-19.

14. In disparte, poi, l’operatività anche al caso in esame della clausola di salvaguardia (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 5 agosto 2024, n. 6962) eccepita dalla difesa regionale e non contestata da parte ricorrente, il ricorso ed i motivi aggiunti sono in ogni caso infondati e vanno respinti.

15. La Regione Campania con D.D. 83 del 9 aprile 2020 - "La Campania riparte" - ha avviato un programma di interventi a sostegno delle disabilità nel rispetto delle esigenze determinate dalle misure di prevenzione dell'epidemia da SARS-CoV2, garantendo il diritto alle cure in parallelo alla garanzia del diritto collettivo di protezione dal virus.

16. Il 19 maggio 2020 il Governo ha adottato il d.l. n. 34/2020, recante le indicazioni sui ristori per le imprese, finalizzati ad ammortizzare le perdite subite a causa di rallentamenti o chiusure dovuti all'emergenza sanitaria.

17. Ora, il regime dei "ristori" recato dalla normativa nazionale (D.L. n. 34/2020) e quello previsto dalla Regione Campania per i soggetti che avevano aderito al programma "La Campania riparte" (D.D. n. 83/2020) non erano equivalenti.

18. Con la DGRC n. 92 del 9 marzo 2021, la Regione Campania ha definito i limiti prestazionali e di spesa ed i correlati contratti con gli operatori privati, per regolare volumi e prestazioni di assistenza sanitaria afferenti alla macroarea della riabilitazione ex art. 26 l. n. 833/1978, precisando che sarebbe stato successivamente adottato un decreto di "armonizzazione" delle disposizioni del D.D. n. 83/2020 con il d.l. n. 34/2020.

19. In particolare, con la delibera giuntale n. 92/2021, la Regione, nel ritenere necessario conformare le disposizioni contenute nel Decreto dirigenziale n. 83/2020 alla sopraggiunta normativa ha stabilito che:

“a) gli importi erogati dalle ASL ai sensi dell'allegato 2 del DD 83/2020 alle Strutture che hanno aderito al programma “La Campania riparte” devono ritenersi a titolo di acconto, soggetto a conguaglio in applicazione della normativa recata dall'art. 4, commi 5, 5-bis e 5-ter del menzionato d.l. n. 34 del 2020;

b) qualora per l'esercizio 2020, l'importo complessivamente liquidabile a fronte delle prestazioni sanitarie, effettivamente rese nello stesso anno, non raggiunga il 90% del limite di spesa annuo, approvato dalla delibera medesima, la Regione Campania si riserva di valutare e disporre con successivo provvedimento la concessione del contributo una tantum, previsto dai commi 5-bis e 5-ter dell'art. 4 del sopra citato DL 34/2020: a tal fine, l’apposita ricognizione che la Direzione Generale per la Tutela della Salute avrebbe svolto - ai sensi della DGRC n. 621 del 29 dicembre 2020 - per le strutture ospedaliere private, da completarsi entro il 31 marzo 2021, sarebbe stata estesa alle strutture private che hanno aderito al programma "La Campania riparte" e che hanno rispettato le previsioni di cui al sopra citato DD 83/2020;

c) pertanto, l'importo del suddetto contributo una tantum, previsto dai commi 5-bis e 5-ter dell'art. 4 del sopra citato DL 34/2020, se del caso, potrà anche risultare superiore alla somma degli acconti fatturati per i mesi di marzo, aprile e maggio 2020 ed eccedenti il valore rendicontato delle prestazioni sanitarie effettivamente rese in tali mesi, fermo restando il rispetto del limite complessivo annuo stabilito dalla medesima normativa ”.

20. Di poi, con la d.G.R.C n. 531 del 30 novembre 2021 la Regione ha applicato retroattivamente le disposizioni di cui al d.l. n. 34/2020, art. 4, commi 5, 5-bis e 5-ter, anche alle strutture sanitarie che non avevano sospeso le attività nel periodo marzo-maggio 2020.

21. Ciò premesso, secondo la prospettazione ricorsuale le delibere n. 92, n. 93 e n. 531 del 2021 si sarebbero limitate ad imporre il recupero dei soli importi erogati nella macroarea riabilitazione ex art. 26 della l. n. 833/1978, escludendo le prestazioni ex art. 44 di FKT L 833/1978, contrariamente, invece a quanto ritenuto dalla Asl intimata e dalla stessa Regione con le note del 30 novembre 2022 e del 10 gennaio 2023 in atti.

22. La tesi di parte ricorrente non merita positivo scrutinio.

23. Sul punto, in casi analoghi questo Tribunale si è già espresso nel senso che sebbene la DGRC n. 531/2021 abbia letteralmente avuto riguardo alle prestazioni ex art. 26 della l. n. 833/1978, risulta tuttavia preminente l'esigenza di garantire uniformità di trattamento per entrambi i setting assistenziali, siccome ugualmente coinvolti nel programma "La Campania riparte", di cui al più volte menzionato decreto dirigenziale n. 83/2020 (ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. I, 14 maggio 2024, n.3115).

24. Per tali motivi si appalesa corretta la determinazione con cui l'ASL ha reputato di uniformare i procedimenti nell'ottica dell'allineamento a quanto disposto dal predetto d.l. n. 34/2020 anche nei confronti delle strutture eroganti prestazioni di FKT ex art. 44 L. 833/78, tenuto conto che l’Azienda sanitaria è comunque obbligata a provvedere al recupero degli importi erogati in ottemperanza al citato Decreto Dirigenziale n. 83/2020 ma non in linea con le disposizioni di cui ai commi 5-bis e 5-ter dell'art. 4 del D.L. 34/2020.

25. A sconfessare, invero, la diversa tesi di parte ricorrente “ è dirimente considerare che sono ricondotti a un'unitaria disciplina tutti i setting assistenziali ai quali si era rivolto il programma "La Campania riparte", di cui al decreto dirigenziale n. 83/2020, il cui allegato 1 espressamente ha riguardato le "Attività riabilitative socio sanitarie territoriali afferenti ai servizi sanitari socio sanitari semiresidenziali, ambulatoriali e domiciliari (cd. ex art. 26) e attività di specialistica ambulatoriale di recupero e rieducazione funzionale (FKT cd. ex art. 44) . Le ricorrenti non possono quindi fondatamente addurre che l'attività da esse svolta sia esentata dalla disciplina applicabile, essendo evidente che la regolamentazione dettata nel contesto emergenziale della pandemia da Covid-19 non potrebbe essere suscettibile di un'applicazione diversificata, non essendo plausibile che l'attività dei centri ricorrenti (che hanno aderito a quello stesso programma che traeva origine dall'esigenza di ripresa di tutte le attività che erano state sospese) non debba poi soggiacere alle regole stabilite” (Tar Campania, Napoli, Sez. I, 21 settembre 2023 n. 5169).

26. In altri termini l’esigenza di uniformità della disciplina comporta necessariamente l'applicazione per tutte le strutture che hanno aderito al programma delle stesse regole declinate con la DGRC n. 531/2021.

27. In ragione, pertanto, della nuova normativa nazionale non è sostenibile la violazione dei principi del legittimo affidamento, di correttezza e buona fede, né può tampoco parlarsi di revoca illegittima di un precedente provvedimento in quanto, come anzidetto, la sopravvenienza di prescrizioni di legge inderogabili ha determinato a carico della Regione e delle Asl l’obbligo a disporre i recuperi anche per le attività di FKT.

28. In conclusione il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere respinti siccome infondati.

29. La legittimità dei provvedimenti gravati esclude di per sé la sussistenza di profili di danno risarcibile.

30. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la ricorrente a rifondere, in favore delle altre parti, le spese di lite che si liquidano nella misura di euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge in favore dell’Asl Caserta e di euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge in favore della Regione Campania.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Rosaria Palma, Primo Referendario, Estensore

Alessandra Vallefuoco, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Palma	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO