Pubblicato il 25/02/2026

N. 00080/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00343/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la AS

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso avente numero di registro generale 343 del 2025, proposto da
- Polimedica s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa in giudizio dall’avvocato Donatello Genovese, con domicilio digitale in atti di causa;

contro

- IO AS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa in giudizio dall'avvocato Maddalena Bruno, con domicilio digitale in atti di causa;
- Azienda sanitaria locale di Potenza (ASP), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa in giudizio dall'avvocato Adeltina Salierno, con domicilio digitale in atti di causa;
- Azienda sanitaria locale di Matera (ASM), non costituita in giudizio;

nei confronti

Ambulatorio di Fisioterapia San Mauro S.r.l., Ambulatorio di Terapia Fisica e Rieducazione Funzionale del Dr. Porsia S.r.l., Angelus Fkt S.r.l., Biolabor S.r.l., Biomedical Center S.A.S di GI Roseti, Bionovas S.r.l., Lucia Cantatore, Ce.D.A.L. Centro Diagnostico di Analisi Lucano S.r.l., Centro di Medicina dello Sport di Potenza S.r.l., Centro Diagnostico Polispecialisco Heraclea S.r.l., Centro Diagnostico Radiologico ed Ecografico S.n.c. del Dr. Donato R. Mancino & C., Centro Fisiokinesiterapico Athena S.r.l., Centro Jonico Diagnostico S.r.l., Centro Medico Sanatrix S.r.l., Centro Radiologico del Dr. Jula & C. S.r.l., Centro Radiologico Lucano S.r.l., Centro Radiologico Madonna della Bruna S.r.l., Centro Reha S.r.l., Centro Tavolaro S.r.l., Cooperativa Sociale Centro Terapeutico Euromedical, Dott. Francesco Paolo Porsia S.r.l., Emosys S.r.l., F.K.T. S.a.s. di RE TA & C., Fisioelle S.r.l., Fisiokinesiterapia Melandro S.r.l., Fisiomed S.r.l., Fisiosinni S.r.l., Genovese Camillo S.r.l., I.T.D. Istituto per il Trattamento del Dolore S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche del Dr. NI Montemurro & C. S.a.s., RI NI Vignola, Laboratorio di Analisi Chimico-Cliniche di CO NI & C. S.a.s., NI La Grotta, Laboratorio Life S.a.s. di OL SA & C., Laboratorio Materano di Analisi Chimico Cliniche Endocrinologiche e Batteriologiche S.r.l., Labotek Analiticals S.r.l., Nuovo C.F.K.T. S.r.l. Centro di Fisiokinesiterapia, Pegaso S.r.l., Polisalus - Poliambulatorio Medico - S.a.s. di GI GI e C., Poli-San S.r.l., Centro Rham S.r.l., San Paolo Servizi Sanitari S.r.l., Sm2 S.r.l. (Ambulatorio di Nefrologia ed Emodialisi), Studio Medico Cardiologico Ad Curam S.n.c. del Dott. Rocco Graziadei, Villa Beatrice S.r.l., non costituiti in giudizio;
- Centro Diagnostico San Marco s.r.l., Cerba Healthcare AS s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi in giudizio dall'avvocato Luigi Sasso, con domicilio digitale in atti di causa;
- Poliambulatorio Sanitas s.r.l., Genovese Camillo s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi in giudizio dagli avvocati Francesco Cannizzaro, Sara Colucci, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Cannizzaro in Potenza, via N Sauro 102;
- Centro diagnostico Dr. Michele Riccardi della Dr.ssa Giovanna Riccardi e C. s.n.c., Laboratorio di Analisi Cliniche dr. NI Montemurro & C. s.a.s., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi in giudizio dall'avvocato Francesco Iuele, con domicilio digitale in atti di causa;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- della deliberazione della Giunta regionale della AS n. 473/2025 del 5 agosto 2025, pubblicata nel BUR del 16 agosto 2025, recante “approvazione dei criteri per la determinazione dei budget di spesa per gli anni 2025-2026 per l'acquisto da privato accreditato di prestazioni di specialistica ambulatoriale ex art. 25 Legge n. 833/1978”;

- della “nota-provvedimento” prot. n. 78975 del 21 agosto 2025 dell'ASP, recante il riparto del budget delle prestazioni di specialistica ambulatoriale per l'annualità 2025;

- della nota dell'ASP prot. n. 85292 del 11 settembre 2025;

- della nota-provvedimento prot. n. 38691 del 27 agosto 2025 dell'ASM, avente a oggetto: “assegnazione budget 2025 ex DGR n. 473/2025”;

- di ogni altro atto e provvedimento dell'ASP e dell'ASM di riparto e di assegnazione del budget delle prestazioni di specialistica ambulatoriale per l'annualità 2025;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, per quanto lesivo dell'interesse della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della IO AS, del Centro Diagnostico San Marco s.r.l. e dell’Azienda sanitaria locale di Potenza, Poliambulatorio Sanitas s.r.l., del Centro Diagnostico Dr. Michele Riccardi della Dr.Ssa Giovanna Riccardi e C. s.n.c., del Laboratorio di Analisi Cliniche Dr. NI Montemurro & C. s.a.s., della Cerba Healthcare AS s.r.l. e della Genovese Camillo s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, all'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026, il Consigliere avv. TO NA;

Uditi per le parti i difensori presenti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Torna nuovamente all’esame del Tribunale la vexata quaestio della definizione dei “tetti di spesa” per le strutture accreditate del Sistema sanitario regionale eroganti prestazioni di specialistica ambulatoriale.

1.1. In particolare, la Polimedica s.r.l., struttura sanitaria privata accreditata per l'erogazione di prestazioni di specialistica ambulatoriale in diverse branche specialistiche, col presente ricorso – notificato il 29 settembre 2025 e depositato il giorno seguente – è insorta avverso la deliberazione di Giunta regionale n. 473 del 5 agosto 2025, pubblicata nel BUR del 16 agosto 2025, recante "approvazione dei criteri per la determinazione dei budget di spesa per gli anni 2025-2026 per l'acquisto da privato accreditato di prestazioni di specialistica ambulatoriale ex art. 25 Legge n. 833/1978", nonché i conseguenti atti di riparto adottati dalle Aziende sanitarie locali.

1.2. In diritto, la ricorrente ha dedotto i motivi specifici così rubricati:

- I. Violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi di cui agli artt. 3, 32 e 97 della Costituzione, all'art. 1 della legge n. 833/1978, agli artt. 8 -ter e 8 -quater del d.lgs. n. 502/1992 e agli artt. 3 e 16 della legge regionale n. 28/2000. Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifeste, sviamento dall'interesse pubblico, disapplicazione di atti amministrativi validi ed efficaci, contrasto coi precedenti, difetto di istruttoria e di motivazione

- II. Violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione e all’art. 1 della legge n. 241/1990, con particolare riguardo al principio della tutela del legittimo affidamento;

- III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 8 -quater , 8 -quinquies e 8 -sexies del d.lgs. n. 502/1992. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, sviamento;

- IV Violazione e falsa applicazione delle disposizioni del Titolo VII del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (articoli da 101 a 109), degli artt. 1 e 10 della L. 287/1990 e del parere dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato n. AS1916 del 26 settembre 2023;

- V. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15, comma 14, del d.l. 95/2012, conv. in l. 135/2012;

- VI. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 8 -quater , 8 -quinquies e 8 -sexies del d.lgs. 502/1992. Eccesso di potere per sviamento;

- VII. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 97 della Costituzione e degli artt. 1, 3 e 26 del d.lgs. 33/2013.

2. La IO AS, costituitasi in giudizio, ha concluso per il rigetto del ricorso per infondatezza.

2.1. Al medesimo approdo è pervenuta l’ASP, mentre talune strutture convenzionate controinteressate comparse in lite, oltre a sostenere l’inconsistenza nel merito del ricorso, ne hanno eccepito l’inammissibilità in rito per carenza di interesse a ricorrere, sostenendo che il budget assegnato alla Polimedica s.r.l. non sarebbe inferiore, bensì addirittura superiore a quanto ricevuto negli anni precedenti, configurando tale circostanza non un pregiudizio, ma anzi un vantaggio per la medesima. In tal senso, occorrerebbe confrontare il budget 2025-2026 non con quello del 2024 (derivante dalla DGR n. 189/2023 oggetto di annullamento da parte di questo Tribunale), ma con l'ultimo provvedimento valido, cioè la DGR n. 482/2022. Infatti, rispetto ai tetti della DGR n. 482/2022 (€ 748.644,00), il nuovo budget di € 783.427,52 costituirebbe un incremento, non già una riduzione.

3. All’esito della camera di consiglio svoltasi il 22 ottobre 2025 si è disposto l’abbinamento al merito della trattazione dell’incidentale istanza cautelare.

4. Alla pubblica udienza svoltasi il 28 gennaio 2026, previo deposito di documenti e scritti difensivi, i procuratori delle parti presenti hanno illustrato le rispettive posizioni e l’affare è transitato in decisione.

5. Il ricorso è infondato, alla stregua della motivazione che segue. Ritiene dunque il Collegio di poter soprassedere alla delibazione dell’eccezione in rito sollevata dalle strutture controinteressate.

5.1. Occorre in primo luogo ribadire che la determinazione dei tetti di spesa per l'acquisto di prestazioni sanitarie da strutture private accreditate costituisca espressione del potere di programmazione della IO, caratterizzato da ampia discrezionalità nella previsione del dimensionamento e dei meccanismi di attribuzione delle risorse disponibili. Si tratta di svolgere un delicato bilanciamento tra molteplici e talora contrapposti interessi di rilevanza costituzionale, quali il contenimento della spesa in base alle risorse concretamente disponibili, l'esigenza di assicurare prestazioni sanitarie quantitativamente e qualitativamente adeguate agli assistiti, gli interessi delle strutture private operanti secondo logiche imprenditoriali e quelli delle strutture pubbliche vincolate all'erogazione del servizio nell'osservanza dei principi di efficienza e buon andamento.

Tale potere si inserisce nel quadro costituzionale delineato dall'art. 81 della Costituzione, che impone l'equilibrio tra entrate e spese del bilancio pubblico, e dall'art. 97 della Legge fondamentale, che richiede alle pubbliche amministrazioni di assicurare l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

5.1.1. Proprio nell’esercizio di tale ampia discrezionalità, l’avversata deliberazione regionale ha stabilito i criteri per la ripartizione delle risorse disponibili per la specialistica ambulatoriale utilizzando i seguenti parametri: - fabbisogno (domanda) per il 6%; - consuntivo residenti dell'esercizio 2022 per il 90%; - fattore di finalità per il 4%; fattore di riequilibrio territoriale del 4% tra le due Aziende sanitarie locali per le macroaree FKT e APR.

5.1.3. Il tema centrale del ricorso è che tale ripartizione, privilegiando in misura preponderante il criterio della spesa storica rispetto al fabbisogno sanitario accertato dal CREA Sanità, violerebbe i principi costituzionali e normativi che impongono la programmazione sanitaria basata sui bisogni reali della popolazione, determinando una significativa riduzione del budget assegnato alla Polimedica rispetto agli anni precedenti e compromettendo la continuità assistenziale.

5.2. Col primo articolato motivo, la deducente ha sostenuto la violazione dei principi costituzionali e normativi (art. 32 Cost., legge n. 833/1978, d.lgs. n. 502/1992) che imporrebbero di fondare il riparto delle risorse esclusivamente o prevalentemente sul criterio del fabbisogno reale. In tal senso, a fronte dell’acquisizione del fabbisogno reale con le DD.G.R. n. 389/2024 e n. 602 del 2024 (di recepimento dei documenti elaborati da CREA Sanità s.r.l. riguardanti i criteri per la determinazione del fabbisogno di prestazioni di specialistica ambulatoriale e la relativa mappa di compatibilità per il triennio 2024-2026, nonché di presa d’atto del parere favorevole espresso dalla IV Commissione consiliare permanente) il provvedimento finale impugnato avrebbe applicato tali criteri in misura ritenuta "esigua e irrisoria" (solo per il 6% delle risorse), basando invece il 90% del riparto sulla spesa storica.

5.2.1. La censura non persuade. Il ricorso al criterio della spesa storica, soprattutto se combinato con altri parametri e non utilizzato in via esclusiva, non è affatto precluso dal quadro disciplinare di riferimento (Cons. Stato, sez. III, n. 7715 del 2025). Invero, l’art. 8- quinquies d el d.lgs. n. 502 del 1992 non detta norme stringenti per la ripartizione del budget regionale tra le strutture accreditate, né per l’individuazione dei parametri qualitativi da considerare, e a fortiori non preclude di mantenerne alla “spesa storica” un ruolo nevralgico (ruolo peraltro dichiaratamente provvisorio e in via di graduale superamento), soprattutto in un contesto quale quello locale, contraddistinto da ripetute caducazioni giudiziali nel corso del tempo degli atti di programmazione regionale.

Nel caso di specie, la DGR n. 473/2025 non ha utilizzato esclusivamente il contestato criterio della spesa storica, avendo invece introdotto un modello multifattoriale che, pur attribuendo peso preponderante al consuntivo 2022, ha integrato tale parametro con il fabbisogno assistenziale (6%) e con il fattore di finalità (4%), oltre a prevedere un fattore di riequilibrio territoriale.

Tale scelta discrezionale, non manifestamente illogica o irragionevole, risponde all'esigenza di garantire, da un lato, la tutela dell'affidamento delle strutture e la certezza dei rapporti giuridici attraverso il riferimento al dato storico più recente e consolidato, dall'altro, l'introduzione graduale di elementi innovativi volti ad adeguare progressivamente l'offerta ai bisogni della popolazione, nell’ottica di una transizione progressiva verso nuovi criteri di programmazione che eviti repentini stravolgimenti dell'assetto esistente.

5.3. Il secondo motivo di ricorso, relativo alla asserita violazione del principio del legittimo affidamento, risulta parimenti infondato.

Il principio di tutela dell'affidamento, pur costituendo elemento di primario rilievo dell’ordinamento giuridico, non può essere invocato allorquando l'operatore economico lo riferisca a provvedimenti amministrativi annullati o comunque deprivati di efficacia.

È dunque di piana evidenza che la ricorrente non possa vantare un legittimo affidamento sui budget assegnati negli anni 2023-2024 sulla base della DGR n. 189/2023, essendo quest'ultima stata annullata da questo Tribunale amministrativo con la decisione n. 580/2024, ben nota alla Polimedica s.r.l. che del sotteso giudizio è stata parte costituita. La responsabilità dell'amministrazione per lesione dell'affidamento ingenerato nel destinatario di un provvedimento favorevole poi annullato postula che sia insorto un ragionevole convincimento sulla legittimità dell'atto, ciò che è invece da escludere quando chi lo invoca sia stato a conoscenza dell'intervenuta impugnazione del medesimo provvedimento.

Ne consegue che l'unico dato su cui si possa basare un legittimo affidamento della deducente è quello derivante dalla DGR n. 482/2022, di cui l’atto qui avversato ha fatto corretto governo nella determinazione dei nuovi tetti di spesa.

5.4. Col terzo motivo di ricorso la Polimedica ha lamentato la mancata attribuzione di budget per la macroarea RAD (diagnostica per immagini - radiologia).

La censura è fuori asse. I provvedimenti evocati dalla ricorrente a sostegno della propria pretesa, ovvero la DGR n. 885/2019 e il DPGR n. 286/2019, non costituiscono affatto accreditamento per l'erogazione di prestazioni di radiologia diagnostica, ma rappresentano mere autorizzazioni al trasferimento della sede nell’ambito del Comune di Melfi. Tale circostanza è chiaramente desumibile dal contenuto degli atti, che non contengono alcun riferimento all'ampliamento delle attività autorizzate o accreditate, limitandosi a disciplinare aspetti meramente logistici e di localizzazione della struttura. Inoltre, dalla documentazione agli atti risulta che il contratto sottoscritto dalla Polimedica con l'ASP non ha mai riportato formalmente la macroarea RAD, indicando esclusivamente i codici Z12 (macroarea APR - Altre branche specialistiche) e Z14 (macroarea FKT - Medicina fisica e riabilitazione). Non risultano poi richieste formali della ricorrente di contrattualizzazione per la branca specialistica di radiologia diagnostica. Tale circostanza risulta confermata da tutti i provvedimenti di assegnazione dei tetti di spesa adottati negli anni precedenti, senza che in alcun caso la ricorrente abbia richiesto o ottenuto la contrattualizzazione per la macroarea RAD, identificata con codici diversi nel sistema di classificazione regionale.

Inoltre, la mera disponibilità di apparecchiature tecnologiche idonee all'erogazione di prestazioni di diagnostica per immagini non può di per sé fondare un diritto all'assegnazione di budget per la relativa macroarea. Come chiarito dalla consolidata giurisprudenza amministrativa, l'accreditamento istituzionale e la successiva contrattualizzazione costituiscono procedimenti distinti e autonomi, ciascuno dei quali richiede il rispetto di specifici presupposti normativi e procedimentali. In altri termini, l'accreditamento per una determinata branca specialistica non conferisce automaticamente il diritto alla stipula di contratti per l'erogazione di prestazioni in quella specifica area, dovendo l'Amministrazione valutare la compatibilità con la programmazione sanitaria e la disponibilità di risorse.

L'eventuale erogazione di prestazioni riconducibili alla diagnostica per immagini in assenza di formale contrattualizzazione per tale macroarea non può quindi dare luogo, all’attualità, a pretese di riconoscimento del relativo budget .

5.5. Il quarto motivo di ricorso concerne l’asserita violazione della normativa europea sulla concorrenza e delle indicazioni dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM). In particolare, tale Autorità, nella segnalazione AS1916 del 2023, proprio riferito alla IO AS, ha avuto modo di evidenziare che il criterio della spesa storica sarebbe suscettibile di cristallizzare le posizioni degli operatori preesistenti sul mercato e non consentirebbe un adeguato sviluppo delle strutture maggiormente efficienti; inoltre, l'allocazione del budget sulla base della spesa storica ostacolerebbe l'accesso sul mercato di nuovi soggetti.

5.5.1. In tal senso, parte ricorrente ha anche depositato in atti di causa la comunicazione dell'AGCM del 23 dicembre 2025, recante una segnalazione ai sensi dell'art. 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, specificamente riferita alla DGR n. 473/2025 qui avversata, con invito all’Amministrazione regionale a: «comunicare, entro il termine di 30 giorni dalla ricezione della presente segnalazione, le iniziative adottate per rimuovere le violazioni della concorrenza sopra esposte. Tale segnalazione (benché sopravvenuta rispetto all’adozione della deliberazione stessa, e come tale inidonea a costituire diretto parametro di legittimità) secondo la deducente supporterebbe la conforme doglianza articolata nel ricorso.

5.5.2. La censura, pur se suggestiva, non ha pregio per una pluralità di ragioni che investono tanto il piano dell'effettiva portata delle osservazioni dell'AGCM e della loro incidenza sulla legittimità dell'atto amministrativo impugnato, quanto quello della corretta interpretazione della normativa europea di settore.

5.5.2.1. E’ in primo luogo necessario soffermarsi sulla natura giuridica e gli effetti dei diversi strumenti di intervento dell'AGCM, distinguendo tra le diverse tipologie di atti che l'Autorità può adottare nell'esercizio delle proprie funzioni.

5.5.2.1.1. Il parere AS1916 del 2023 è stato adottato ai sensi dell'art. 22 della L. 287/1990, che disciplina l'attività consultiva dell'Autorità. Tale disposizione stabilisce che "L'Autorità può esprimere pareri sulle iniziative legislative o regolamentari e sui problemi riguardanti la concorrenza ed il mercato quando lo ritenga opportuno, o su richiesta di amministrazioni ed enti pubblici interessati". Nel caso specifico, è stata rivolta alla Conferenza Permanente Stato-Regioni per fornire indirizzi generali sui criteri di convenzionamento delle strutture sanitarie private.

L’attività di segnalazione ex art. 22 della legge n. 287/90 si risolve in un’attività di collaborazione tra soggetti pubblici, fondata sui caratteri di indipendenza e competenza tecnica che, tuttavia, non si traduce in atti amministrativi autoritativi né vincolanti per le Amministrazioni destinatarie di esse.

Peraltro, è significativo che nel caso di specie la stessa Autorità, facendo mostra di ritenere necessaria l’adozione di appositi atti di coordinamento e indirizzo (che non risultano essere intervenuti), si sia rivolta non già a una singola amministrazione regionale, bensì al predetto Organo di raccordo istituito presso la Presidenza del consiglio dei ministri.

Ritiene pertanto il Collegio che non possa predicarsi la diretta applicabilità della segnalazione nel caso di specie.

5.5.2.1.2. Quanto alla segnalazione del dicembre 2025, essa è stata testualmente resa ai sensi dell’art. 21 della cennata legge n. 287 del 1991.

In primo luogo, va evidenziato che i pareri e le segnalazioni dell'AGCM resi ai sensi di tale disposizione, pur rivestendo indubbia autorevolezza tecnica, costituiscono soltanto elementi di valutazione che l'amministrazione deve considerare nell'esercizio della propria discrezionalità, ma non vincoli giuridici inderogabili che precludano l'adozione di soluzioni diverse, purché adeguatamente motivate e rispettose dei principi generali dell'ordinamento. Vengono quindi in rilievo atti emanati nel contesto del rapporto di collaborazione tra soggetti pubblici divisato dal menzionato art. 21, come confermato dal fatto che in essi l’Autorità non prescriva alcuna specifica misura da adottare (T.A.R. Lazio, sez. I, n. 1027 del 2009).

Di maggiore intensità, diversamente, è la diffida ex art. 21 -bis della medesima legge, la quale costituisce un vero e proprio atto autoritativo dell'Autorità, preceduto da un parere motivato obbligatorio, che può sfociare nell'impugnazione giurisdizionale degli atti amministrativi ritenuti lesivi della concorrenza.

Orbene, l'AGCM ha appunto adottato una segnalazione ex art. 21, non una diffida ex art. 21 -bis , circostanza che assume rilevanza decisiva per la valutazione della censura. La segnalazione non ha carattere vincolante né costituisce accertamento di illegittimità dell'atto amministrativo, ma rappresenta un'attività di “ moral suasion” volta a sensibilizzare l'amministrazione regionale sui profili concorrenziali della materia.

Peraltro, è significativo il fatto che l'AGCM, pur formulando osservazioni critiche, non ha ritenuto di attivare la procedura di cui all'art. 21 -bis , che avrebbe comportato l'emissione di un parere motivato con l'indicazione degli "specifici profili delle violazioni riscontrate" e l'eventuale successivo ricorso giurisdizionale in caso di mancata conformazione dell'amministrazione. La scelta di limitarsi a una segnalazione ex art. 21 conferma che l'Autorità non ha ravvisato violazioni tali da giustificare l'attivazione degli strumenti più incisivi a sua disposizione.

5.5.2.1.2.1. Ritiene quindi il Collegio, in senso opposto a quello prospettato dalla ricorrente, che vada attribuito adeguato rilievo all’adozione di elementi correttivi e integrativi al criterio della spesa storica, segnatamente l’introduzione di due ulteriori parametri dinamici e pro-concorrenziali, quali il “fabbisogno” ed il “fattore di finalità”, sebbene con peso rispettivo pari al 6% ed al 4%; elementi correttivi e integrativi che, va ribadito, vanno graduati tenendo conto della particolare situazione della IO AS e delle concrete difficoltà operative derivanti dal contenzioso amministrativo che ha caratterizzato il settore negli ultimi anni.

Del resto, la giurisprudenza ha chiarito che quando l'Amministrazione eserciti discrezionalità tecnica in assenza di parametri normativi rigidamente predeterminati, come è nella presente questione, il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica della manifesta illogicità o incoerenza della scelta, senza che il giudice possa sostituire il proprio convincimento a quello della pubblica amministrazione (T.A.R. Campania, sez. I, 8 marzo 2023, n. 1514). Nel caso di specie, la IO AS ha operato un bilanciamento ragionevole tra le diverse esigenze, introducendo elementi correttivi al criterio della spesa storica pur nel rispetto delle esigenze di stabilità del sistema.

5.5.2.1.2.2. Infine, ad colorandum possessionem va dato atto di come la IO AS abbia inteso attivare una relazione dialogica e collaborativa coll’Autorità, tramite gli atti di riscontro alla ripetuta segnalazione del dicembre 2025, segnatamente con la determinazione dirigenziale n. 13BE.2026/D.00042 del 21 gennaio 2026 che ha introdotto la direttiva denominata “Indirizzi applicativi per la definizione dei budget di spesa da assegnare a ciascuna struttura privata accreditata per la specialistica ambulatoriale", impegnando le Aziende del Sistema sanitario regionale, nella determinazione dei budget a partire dal 2027 e per gli anni successivi, a utilizzare indicatori qualitativi misurabili quali: la dislocazione territoriale, l'innovazione tecnologica, la qualificazione del personale, la congruità delle prestazioni erogate, l'accessibilità alle cure, la fornitura di servizi aggiuntivi, la soddisfazione dell'utente, la sostenibilità ambientale e la responsabilità sociale.

5.5.2.1.3. Sotto il profilo della normativa europea, la ricorrente non dimostra in alcun modo come la DGR n. 473/2025 possa configurare una violazione degli artt. 101-109 TFUE. La disciplina dei tetti di spesa per le prestazioni sanitarie erogate da strutture private accreditate non rientra nell'ambito di applicazione delle norme sulla concorrenza quando sia finalizzata al perseguimento di obiettivi di interesse generale, quale la tutela della salute pubblica e la sostenibilità finanziaria del sistema sanitario. Sotto il profilo della presunta violazione dell'art. 106 TFUE, relativo alle imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale, la censura è parimenti infondata. Le strutture sanitarie private accreditate non operano in regime di diritti speciali o esclusivi, ma nell'ambito di un sistema di accreditamento aperto e concorrenziale, disciplinato dalla normativa statale e regionale. La determinazione dei tetti di spesa costituisce attività di programmazione pubblica finalizzata alla tutela della salute e alla sostenibilità finanziaria del sistema, non già condotta commerciale suscettibile di alterare il gioco della concorrenza.

5.6. Col quinto motivo di ricorso si è sostenuto che la IO AS non avrebbe: «considerato il reale limite di finanza pubblica come delineato dall’art. 15, comma 14, del D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012, il quale stabilisce espressamente che coincida con la “spesa complessiva annua” sostenuta per l’acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati, spesa comprendente tanto l’assistenza specialistica ambulatoriale quanto l’assistenza ospedaliera (a cui si applica la riduzione del 2% dal 2012). Ne consegue che il tetto di spesa complessivo non può essere calcolato separatamente per ciascuna tipologia, ma deve derivare dalla sommatoria delle due componenti, che costituiscono un unico aggregato di riferimento […] Pertanto il budget complessivo indicato nella Tabella b.1 della d.G.R. impugnata, pari a € 25.738.043 per i cittadini residenti, e quello riportato nella Tabella t.2, per i non residenti, avrebbe dovuto essere integrato con l’importo relativo all’assistenza ospedaliera privata risultante dal consuntivo 2011, ridotto del 2%. Tale valore, come attestato dalla d.G.R. n. 132/2019, è pari a € 3.045.481 per i residenti e a € 1.967.983 per i non residenti, per un totale di € 5.013.464. Ne consegue che il budget complessivo avrebbe dovuto essere calcolato sommando le due voci di spesa (specialistica ambulatoriale + ospedalità privata), applicando poi la riduzione del 2%, non limitandosi alla sola componente della specialistica ambulatoriale».

Tale importo, che fino all'anno 2019 era corrisposto all'unica struttura sanitaria privata accreditata in AS per l'assistenza ospedaliera (la Clinica Luccioni), dovrebbe essere messo a disposizione delle strutture di specialistica ambulatoriale, poiché la cennata struttura non è più operativa né accreditata, versando in liquidazione giudiziale. A sostegno di tale tesi, la ricorrente evidenzia che la stessa IO AS ha reiteratamente utilizzato le risorse finanziarie derivanti dall'assenza dell'ospedalità privata per incrementare le risorse destinate alla specialistica ambulatoriale con vari provvedimenti normativi regionali.

Infine, la ricorrente, in vista dell’udienza pubblica, ha depositato la recente decisione del Consiglio di Stato n. 8463/2025, sostenendone la pertinenza alla questione qui in delibazione.

5.6.1. La doglianza va disattesa.

5.6.1.1. In primo luogo il Collegio condivide, dando qui a essa continuità, quanto osservato dal Giudice d’appello in similare questione (sez. III, 11 aprile 2024, n. 3298), ossia che non è in alcun modo provato che, ove distribuito ex ante , il budget in questione sarebbe stato assegnato all’appellante in misura superiore a quella effettuata. In altri termini, l’ampia discrezionalità che connota l’ agere della pubblica amministrazione in tale settore ben avrebbe consentito criteri di riparto dell’eccedenza prospettata dall’odierna deducente (che nulla ha argomentato sul punto) del tutto differenti rispetto a quello dell’assegnazione pro quota a tutte le strutture.

5.6.1.2. Fermo quanto innanzi, di per sé idoneo a incidere sulla stessa sussistenza dell’interesse alla formulazione della doglianza qui in delibazione, occorre osservare come l'art. 15, comma 14, del decreto-legge n. 95/2012 stabilisca che ai contratti e agli accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'articolo 8 -quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applichi una riduzione dell'importo e dei corrispondenti volumi d'acquisto in misura determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014.

Il dato testuale di tale previsione non risulta affatto contraddistinto dalla logica unificante prospettata nel ricorso, in quanto esso depone nel senso che la spesa complessiva annua per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati non vada determinata in base alla somma dei tetti regionali previsti per l'assistenza specialistica e per quella ospedaliera, ma è pari all'importo previsto per la specifica tipologia di assistenza, ossia quanto correttamente svolto dalla IO AS. Tale separazione delle risorse trova piena giustificazione nella diversa natura delle prestazioni erogate e nelle specifiche esigenze di programmazione dei due settori assistenziali, che risponde a logiche programmatorie distinte, atteso che i due settori presentano caratteristiche organizzative, economiche e assistenziali profondamente diverse.

Neppure può sostenersi che in questo modo si finisca col sottrarre risorse all’assistenza specialistica, posto che la gestione delle risorse precedentemente destinate alla Clinica Luccioni è stata disciplinata dalla IO in modo coerente con la normativa di riferimento e con i principi di corretta amministrazione, tramite ripartizione dall'anno 2019 tra le strutture che erogano prestazioni oltre il tetto assegnato ai sensi dell'art. 7 dello schema tipo di contratto di cui alla D.G.R. n. 727/2018, a titolo di economie.

Sul punto, va qui richiamato quanto rilevato dal Giudice di appello con le decisioni n. 3299 e n. 3033 dell’11 aprile 2024, ovverosia che: «Nella fattispecie in esame, invece, la previsione contestata – nel senso di attribuire, come chiarito in sede difensiva dall’Amministrazione regionale, il budget appostato per la struttura non più operativa, a titolo di economie, ai fini della remunerazione delle prestazioni rese extra-budget – non produce alcun effetto distorsivo sulle scelte programmatiche ed imprenditoriali degli operatori, incentivandoli a produrre in misura superiore al budget al fine di influire sulla determinazione del budget per gli anni successivi. Invero, sebbene essa possa spingere le strutture accreditate a sforare il tetto di spesa al fine di beneficiare del surplus di risorse corrispondenti al budget della struttura non più autorizzata, trattasi di effetto quantitativamente contenuto, siccome parametrato al budget della suddetta struttura, preventivamente determinato anche nel quantum e comunque insito nella previsione contrattuale, innanzi citata, di remunerare con le economie di spesa le eventuali prestazioni extra-budget».

5.1.6.3. Inconferente, infine, è il richiamo di parte ricorrente alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, n. 8463 del 2025. Infatti, tale decisione (oltre a riprendere letteralmente le statuizioni delle sentenze n. 3299 e n. 3033 dell’11 aprile 2024 testé riportate, di cui ha fatto proprio il contenuto) non ha affatto accolto la doglianza relativa alla (asseritamente) necessaria sommatoria dei tetti regionali previsti per l’assistenza specialistica e per quella ospedaliera, ossia l’unica effettivamente formulata nel motivo di cui è cenno. In effetti, non si è ivi ritenuta illegittima la scelta di tenere distinti i tetti regionali previsti per l'assistenza specialistica e per quella ospedaliera, confermando implicitamente la correttezza dell'approccio adottato dalla IO AS nella gestione separata delle due tipologie di risorse. È stata infatti respinta la censura relative alla gestione delle risorse della Clinica Luccioni, evidenziandosi, come si è già rilevato innanzi, che tale meccanismo non produca alcun effetto distorsivo sulle scelte programmatiche e imprenditoriali degli operatori.

5.1.6.3.1. La medesima sentenza n. 8463/2025 ha invece accolto il motivo di appello concernente la violazione dell'art. 45, comma 1-ter , del decreto-legge n. 124 del 2019, convertito con modificazioni in legge n. 157 del 2019, in quanto la IO, pur avendo richiamato nell'impugnata deliberazione (atto differente, giova evidenziare, da quello qui contestato) tale previsione, non ha adeguato il tetto di spesa in conformità a essa. Si tratta peraltro di accoglimento determinato dalla mancanza di adeguata motivazione da parte della IO AS (si legge infatti in sentenza, per tale aspetto: «senza che la difesa regionale, anche nel giudizio di primo grado, abbia replicato persuasivamente alla censura»), piuttosto che da una violazione sostanziale della normativa, sicché da essa non è ritraibile un principio di carattere generale.

5.1.6.3.2. Orbene, a ben vedere, ed è rilievo di carattere dirimente, nel presente giudizio, il motivo concernente la violazione dell'art. 45, comma 1 -ter , del D.L. n. 124/2019 non risulta essere stato dedotto nel ricorso introduttivo, ma è stato sollevato solo nei successivi scritti difensivi, configurando un inammissibile e oltretutto tardivo ampliamento del thema decidendum . Invero, non è consentito alle parti introdurre con le memorie difensive nuovi motivi di ricorso ( a fortiori se ciò si risolva in una sostanziale elusione del termine decadenziale di proposizione del ricorso) o modificare sostanzialmente quelli già proposti, dovendosi le memorie limitare allo svolgimento e al chiarimento dei motivi già dedotti nell'atto introduttivo.

5.1.6.3.3. Ragioni di completezza espositiva inducono infine il Collegio a precisare che sotto il profilo dell'applicazione dell'art. 45, comma 1-ter, del D.L. n. 124/2019, la doglianza sarebbe parimenti infondata.

Tale norma prevede che "A decorrere dall'anno 2020, il limite di spesa indicato all'articolo 15, comma 14, primo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, è rideterminato nel valore della spesa consuntivata nell'anno 2011, fermo restando il rispetto dell'equilibrio economico e finanziario del Servizio sanitario regionale". La clausola finale costituisce condizione essenziale per l'applicazione dell'incremento del limite di spesa.

Nel caso di specie, il disavanzo del bilancio d'esercizio consolidato del SSR per l'anno 2022 (su cui si basa il consuntivo 2022 utilizzato nella DGR n. 473/2025), formalmente accertata con DGR n. 427/2024, esclude chiaramente la sussistenza dell'equilibrio economico-finanziario richiesto dalla norma.

Infine, deve essere sottolineato che la DGR n. 473/2025 preveda espressamente, al punto 14 del dispositivo, che «i budget di spesa finali definiti con il presente provvedimento per l'Azienda sanitaria locale di Potenza e l'Azienda sanitaria locale di Matera per le Macroaree di RAD, LAB, FKT e di APR potranno essere rideterminati per gli anni 2025 e 2026 ai sensi e nel rispetto dell'art. 1 comma 233 della L n. 213/2023 e dell'art. 1 comma 277 della L n. 207/2024, ove sia accertato dal tavolo di verifica ministeriale il rispetto dell'equilibrio economico e finanziario del Servizio sanitario regionale per gli anni 2025 e 2026". Tale previsione conferma che l'Amministrazione regionale ha tenuto conto della possibilità di incrementare le risorse disponibili in presenza delle condizioni normative richieste.

5.7. Colla doglianza formulata nel sesto motivo si è prospettata l’illegittimità del capo n. 17 del dispositivo della deliberazione giuntale avversata che colliderebbe con quanto statuito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 8161 del 2021, avendo adottato «un criterio che perpetua la distorsione censurata dal Giudice amministrativo in tale pronuncia». In particolare, tale previsione della D.G.R. impugnata, consentirebbe lo “sforamento” del tetto di spesa fino al 10%, costituendo dunque «palese violazione della normativa vigente», ossia dell’art. 8- quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e della «consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato».

5.7.1. La censura è pianamente inammissibile, in quanto la ricorrente non ha dimostrato, né tantomeno allegato, come tale previsione possa arrecarle un pregiudizio concreto. Al contrario, il meccanismo delle economie costituisce un'opportunità aggiuntiva per tutte le strutture accreditate di incrementare la propria produzione oltre il budget assegnato, purché nel rispetto dei limiti stabiliti e della disponibilità di risorse non utilizzate da altre strutture.

5.7.2. In disparte tale rilievo, si tratta di argomento destituito di giuridico pregio.

5.7.2.1. L'art. 8 -quinquies del d.lgs. n. 502/1992, non vieta la remunerazione delle prestazioni eccedenti il budget attraverso il meccanismo delle economie, ma si limita a stabilire che le prestazioni extra-budget non possano essere remunerate attraverso risorse aggiuntive rispetto a quelle già stanziate. In particolare, l'art. 8-quinquies, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 502/1992, che prevede espressamente che le Regioni definiscano «criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato, tenuto conto del volume complessivo di attività e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura». Tale disposizione ammette esplicitamente la possibilità di stabilire criteri per la remunerazione delle prestazioni eccedenti il limite di spesa assegnato individualmente, purché nel rispetto dei vincoli finanziari complessivi.

Nel caso di specie, il meccanismo disciplinato dalla DGR n. 473/2025 opera esclusivamente attraverso la redistribuzione di risorse già stanziate e non utilizzate, in piena conformità con la normativa di riferimento.

In altri termini, in tal modo non si è introdotto un sistema di remunerazione automatica delle prestazioni extra-budget , ma si è meramente stabilita una misura massima dell'incremento della produzione annua consentito a ciascuna struttura privata ai fini della determinazione delle economie di settore, in coerenza con lo schema di contratto approvato con DGR n. 727/2018. Il meccanismo delle economie di settore costituisce appunto uno strumento legittimo di ottimizzazione delle risorse disponibili, finalizzato a garantire che le risorse non utilizzate da alcune strutture possano essere redistribuite per remunerare prestazioni aggiuntive erogate da altre strutture, sempre nel rispetto del tetto di spesa regionale complessivo.

5.7.2.2. La previsione del limite del 10% risponde all'esigenza di garantire un equilibrato accesso alle economie disponibili da parte di tutte le strutture accreditate, evitando che singoli operatori possano monopolizzare le risorse aggiuntive attraverso incrementi produttivi sproporzionati.

5.7.2.3. Fuori asse è il richiamo alla decisione del Consiglio di Stato n. 8161 del 2021, nella quale si è – ben diversamente - ritenuto illegittimo un criterio di determinazione dei tetti di spesa imperniato sulla media delle produzioni del triennio precedente per la determinazione dei budget dell'anno successivo. Nel caso di specie, di contro, la previsione di cui al capo 17 della DGR n. 473/2025 non incide sulla determinazione dei budget per gli anni successivi, ma si limita a disciplinare la redistribuzione delle economie nell'ambito dell'anno di riferimento, senza alcun effetto sulla programmazione futura. Come chiarito dalla stessa delibera, il limite del 10% opera esclusivamente "ai fini della determinazione delle economie di settore", non per la fissazione dei tetti di spesa degli anni successivi.

5.8. Inammissibile per palese carenza di interesse è, infine, l’ultimo motivo del ricorso, col quale si è sostenuto che la d.G.R. impugnata, a pag. 17, afferma che tutti gli atti richiamati sono “depositati presso la struttura proponente” (ossia non pubblicati), mentre il provvedimento si fonda su pareri, tabelle, note ASL e calcoli istruttori non accessibili nella pubblicazione, non essendo dato sapere con esattezza neppure quali siano le strutture sanitarie assegnatarie dei tetti di spesa»; ciò contrasterebbe «con gli obblighi di pubblicità e trasparenza sugli atti di programmazione e distribuzione di risorse pubbliche» e impedirebbe «il controllo diffuso sulla correttezza dei criteri e dei dati, come previsto dalle disposizioni in rubrica».

Ancora una volta, infatti, non si è chiarito quale lesione diretta concreta e attuale avrebbe patito la deducente, la quale non ha allegato puntuali vulnera al suo diritto di difesa, né risulta essersi avvalsa dei rimedi all’uopo apprestati dall’ordinamento, quali l’esercizio dell’accesso ai documenti di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, o l’accesso civico ai sensi dei commi 1 e 2 dell’articolo 5 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33.

6. Dalle considerazioni che precedono discende il rigetto del ricorso.

7. Sussistono i presupposti, in ragione delle peculiarità e della complessità della questione, per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la AS, definitivamente pronunciando, così provvede:

- rigetta il ricorso;

- spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ST OL, Presidente

Pasquale Mastrantuono, Consigliere

TO NA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO NA	ST OL

IL SEGRETARIO