Pubblicato il 09/06/2025

N. 11227/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10530/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10530 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AT s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Piero Fattori, Antonio Lirosi, Matteo Padellaro e Mariachiara Goglione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità garante della concorrenza e del mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Mastercard Europe s.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luciano di Via, Aristide Police e Andrea de Matteis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Luciano di Via in Roma, via di Villa Sacchetti, n. 11;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Visa Europe limited, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Denis Fosselard, Gabriele Accardo, Gianluca di Stefano e Giulia Carnazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

a) del provvedimento adottato nell’adunanza dell’Agcm del 7 giugno 2022 e notificato alla società il 10 giugno 2022 con nota prot. 0047135, con il quale l’Autorità ha respinto l’istanza di estensione oggettiva del procedimento A548 - AT/Mandato Mastercard, avviato con provv. n. 29928 del 3 dicembre 2021, notificato alla Società il 13 dicembre 2021 con nota prot. 0092170;

b) ove occorrer possa, di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, ancorché non conosciuto;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da AT s.p.a. il 21 dicembre 2022 :

a) del provvedimento n. 30334 adottato nell’adunanza dell’AGCM dell’11 ottobre 2022 e notificato alla Società il 17 ottobre 2022 con nota prot. 0078161, con il quale l’Autorità ha reso obbligatori gli impegni presentati da Mastercard ai sensi dell’articolo 14- ter , comma 1, della legge n. 287/1990, come da ultimo modificati in data 8 agosto 2022, limitatamente alla parte in cui l’Autorità ha affermato l’esclusione delle regole di Mastercard relative al caricamento delle carte sui wallet digitali (c.d. mandato selettore) dall’oggetto del provvedimento di accettazione impegni;

b) e, ove occorrer possa, di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nonché di Mastercard Europe s.a.;

Visto l’atto di intervento ad opponendum di Visa Europe limited;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 marzo 2025 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. AT impugnava, con il ricorso introduttivo, la decisione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm) di non estendere l’istruttoria A548 (avente ad oggetto il c.d. mandato double-tap ) al c.d. mandato selettore di Mastercard.

2. Si costituiva in resistenza l’Autorità.

3. Del pari si costituiva in giudizio la società controinteressata Mastercard.

4. Con apposita istanza Visa domandava di accedere al fascicolo processuale telematico: esaminata la domanda alla camera di consiglio del 23 novembre 2022, veniva concessa con ordinanza tale possibilità al soggetto terzo.

5. Con ricorso per motivi aggiunti AT gravava la decisione dell’Agcm di chiudere l’istruttoria A548 senza accertare alcuna violazione, bensí accettando gli impegni (di cui all’art. 14- te r l. 10 ottobre 1990, n. 287) presentati dalla parte controinteressata.

6. A seguito dell’ordinanza citata al § 4 e della proposizione dei motivi aggiunti, Visa interveniva ad opponendum nel presente giudizio. Per mera completezza si evidenzia come Visa abbia anche gravato la medesima decisione dell’Autorità con ricorso dinanzi a questa Sezione (dichiarato inammissibile per carenza d’interesse con sentenza pubblicata il 28 novembre 2023, n. 17781).

7. Le parti presentavano documenti, memorie e repliche in vista della pubblica udienza del 19 marzo 2025, all’esito della quale il Collegio tratteneva la causa per la decisione di merito.

8. Conclusa l’esposizione dello svolgimento del processo, e prima di passare all’elencazione delle doglianze dedotte, è doveroso illustrare compiutamente la vicenda fattuale.

9. Il procedimento A548 veniva avviato dall’Autorità per verificare la possibile sussistenza di una violazione dell’art. 102 Tfue da parte di Mastercard. Nel dettaglio, l’indagine si incentrava sul c.d. mandato double-tap , ossia una prescrizione obbligatoria dettata da Mastercard agli aderenti al suo circuito di pagamento (che, come è noto, ha carattere internazionale), imponendo a costoro di modificare i loro terminali pos ( point of sale ) di guisa che in ipotesi di pagamento contactless a mezzo di carta co-badged (ossia operante su piú circuiti, di cui uno almeno gestito da Mastercard) l’esercente fosse tenuto a seguire una delle seguenti due soluzioni dalla stessa Mastercard prospettate: « i) la prima (“preferred”) prevede che dopo aver appoggiato la carta al terminale, su quest’ultimo siano visualizzate tutte le applicazioni di pagamento possibili (e dunque tutti i circuiti con cui la carta consente il pagamento) e al titolare della carta venga chiesto quale applicazione preferisca; il pagamento avrà luogo solo dopo che il titolare della carta abbia nuovamente appoggiato la carta al terminale; ii) la seconda soluzione (“allowed”), invece, prevede che dopo aver appoggiato la carta al terminale quest’ultimo mostri sia l’applicazione di pagamento scelta dall’esercente sia un metodo chiaro per modificare la scelta impostata dall’esercente e che quest’ultimo chieda al titolare della carta conferma dell’applicazione preferita; il pagamento ha luogo solo dopo che il titolare della carta abbia appoggiato nuovamente la carta al terminale ».

10. Per rendere effettiva la prescrizione, Mastercard aveva previsto alcune sanzioni, quali l’applicazione di penali o la revoca della licenza, per il caso di mancata adozione di una delle due proposte soluzioni.

11. Orbene, è evidente che il mandato descritto può, in astratto, incidere sulla attività economica di AT: difatti, la quasi totalità degli strumenti di pagamento operate sul circuito (domestico) da quest’ultima gestito rientra tra le carte co-badged , presentando nella maggioranza dei casi come secondo circuito proprio uno di quelli gestiti da Mastercard. Si aggiunga che far transitare il pagamento sul circuito domestico oppure su quello internazionale se, in molte evenienze, può risultare indifferente per il consumatore, non lo è affatto né per gli intermediari creditizi, né per gli esercenti, atteso che il primo è – dalle allegazioni non contestate – meno oneroso.

12. Secondo la ricostruzione operata dall’Agcm, in conseguenza dell’adozione del ridetto mandato i prestatori dei servizî di pagamento avrebbero iniziato a riconvertire il parco di terminali pos installati per adeguarli allo standard double-tap ; inoltre, si sarebbero verificati impedimenti alla c.d. tokenizzazione delle carte co-badged recanti il marchio AT: quest’ultimo è il processo tecnologico mediante il quale la carta fisica viene «caricata» sui portafogli digitali ( wallet ) disponibili sugli smartphone o su altri strumenti analoghi. In altre parole, il titolare di una carta operante su due circuiti (es. AT e Mastercard) non potrebbe inserirla sul proprio wallet , circostanza che impedirebbe di utilizzare lo smartphone per effettuare i pagamenti.

13. Su quest’ultimo profilo si innesta anche il c.d. mandato selettore , denunciato da AT all’Autorità. Con esso Mastercard ha imposto di strutturare le regole d’uso di modo che il « titolare della carta debba avvalersi di un “bottone” o “selettore” per esprimere una preferenza sul circuito di pagamento da utilizzare (al momento del caricamento della carta nel wallet e in seguito ogniqualvolta desideri modificare tale scelta) ». Di conseguenza, una volta espressa la preferenza per uno dei circuiti presenti sulla carta il consumatore potrebbe impiegare unicamente quest’ultimo per effettuare i proprî acquisti mediante un pagamento caratterizzato da un single-tap : da questo punto di vista è palese la differenza tra l’esperienza con la carta fisica – per la quale è prescritto il double-tap – e quella digitalizzata che viene ridotta a mono-badged . Viepiú, alcuni produttori di smartphone avrebbe radicalmente escluso la tokenizzazione delle carte co-badged , con conseguente rischio di esclusione di AT dalla possibilità di fornire servizî di pagamento contactless tramite apparecchi digitali.

14. Orbene, l’istanza di estensione dell’istruttoria è stata rigettata dall’Agcm osservando che « l’ambito di applicazione del [mandato selettore] è esteso all’intero territorio europeo, diversamente dal [mandato double-tap ] che invece è stato adottato solo in Italia »; inoltre negli altri Stati in cui è presente un circuito domestico, non sarebbero stati riscontrati « ostacoli al caricamento e al funzionamento delle carte co-badged sui portafogli digitali ».

15. Quanto all’istruttoria A548, come si è già osservato, essa è stata chiusa con impegni, atteso che l’Autorità ha reputato sufficiente a superare le perplessità esposte con la comunicazione di avvio la dequotazione del mandato double-tap da cogente a mero orientamento (qualifica con un carattere di prescrittività inferiore a quella di best pratice , oggetto della prima proposta di impegni) e nel taglio del 50% di una specifica commissione incassata dagli esercenti (la c.d. chip & contactless enablement acquirer fee ) di guisa da compensare coloro che avevano effettuato investimenti per adeguarsi al mandato.

16. Orbene, avverso il provvedimento descritto al §14, AT propone, col ricorso introduttivo, due motivi di censura.

17. Col primo, in particolare, viene evidenziato come le preoccupazioni concorrenziali espresse nell’atto di avvio dell’istruttoria investano in modo analogo anche il mandato selettore: a sostegno, parte ricorrente cita le informazioni riferite da alcuni intermediari creditizi (es. Intesa san Paolo), nonché da uno dei principali produttori di smartphone (AP) circa le difficoltà tecniche per poter procedere alla tokenizzazione delle carte double-badged nel rispetto delle regole imposte da Mastercard. Inoltre, proprio le risposte di AP dimostrerebbero che il mandato selettore sia in tutta Europa un ostacolo al caricamento dei wallet digitali delle carte co-badged , essendo la digitalizzazione delle carte del circuito nazionale possibile solo in Francia (e non anche in Belgio, Danimarca, Germania e Portogallo).

18. Tramite la seconda doglianza, invece, si rappresenta la carenza istruttoria, essendosi l’Agcm limitata ad acquisire informazioni da due società controinteressate rispetto alla segnalazione (Visa e Mastercard), interpellando un’unica banca estera (RÉ LE), motivando quindi in maniera insufficiente le ragioni di archiviazione dell’istanza di estensione oggettiva dell’istruttoria.

19. Avverso il provvedimento di accettazione degli impegni (indicato al §15), invece, AT deduce come tale decisione sia viziata dalla mancata estensione dell’istruttoria al mandato selettore: ed infatti, la domanda di annullamento è formulata « limitatamente alla parte in cui l’Autorità ha affermato l’esclusione dall’oggetto del provvedimento di accettazione impegni della condotta di Mastercard relativa al mandato selettore ».

20. Come può notarsi, le ragioni di doglianza sono tutte strettamente connesse tra loro, afferendo solo alla mancata estensione dell’indagine sul mandato selettore, sicché possono essere scrutinate unitariamente.

21. Il Collegio ritiene poi di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalla parte resistente, stante l’infondatezza del merito dell’impugnazione.

22. Preliminarmente, però, appare opportuno chiarire la natura dei provvedimenti gravati e, a fortiori , i limiti del sindacato giurisdizionale: il primo, infatti, è assimilabile ad un’archiviazione di un esposto; l’altro, invece, è una modalità peculiare di definizione del procedimento istruttorio, atteso che l’Autorità, senza procedere all’accertamento dell’anticoncorrenzialità della condotta asseritamente abusiva (né irrogando sanzioni pecuniarie o inibendo una determinata operazione commerciale), ha reso obbligatori alcuni impegni spontaneamente presentati dalla parte, reputando gli stessi sufficienti per mantenere il mercato in una situazione di concorrenza.

23. Orbene, quanto al primo profilo, va osservato come la piú recente giurisprudenza abbia chiarito come il sindacato sul c.d. provvedimento negativo dell’Agcm si concretizza in un controllo sulla ragionevolezza, la logicità e la coerenza della motivazione e sull’adeguatezza e proporzionalità dell’attività istruttoria (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 26 gennaio 2022, n. 538), essendo invece da escludere la possibilità di censurare l’opportunità del provvedimento (in termini, Cons. Stato, sez. VI, 8 agosto 2014, n. 4228).

24. Viceversa, la decisione di accettazione degli impegni, essendo caratterizzata da una minore stabilità rispetto ad un «classico» provvedimento sanzionatorio (potendo l’Autorità nuovamente intervenire se la situazione empirica dovesse evolversi in senso anticoncorrenziale – v. art. 14- ter , comma 3, l. 287/1990), rende evidente come il sindacato del giudice amministrativo si declini in maniera differente rispetto all’ordinario giudizio su un atto dell’Autorità. La ragione non si rinviene nella minore conoscibilità dei fatti, bensí nella differente natura del provvedimento gravato: invero, mentre nei casi di sanzione per abuso di posizione dominante la verifica giurisdizionale si incentra su un fatto passato, nel caso di accoglimento degli impegni, risultando l’atto amministrativo orientato in chiave prospettica verso il futuro, appare evidente la sussistenza di maggior margine di opinabilità (leggasi discrezionalità) nell’apprezzamento e nella valutazione dell’evoluzione di un fenomeno non ancora concluso. In ogni caso, l’inevitabile fallacia della prognosi dell’Autorità appare compensata dalla possibilità di riapertura del procedimento (cfr. Tar Lazio, sez. I, 14 aprile 2023, n. 6456).

25. Viepiú, va chiarito come la censura formulata avverso l’atto di accettazione degli impegni inerisca non alla valutazione di compatibilità della proposta con un assetto concorrenziale del mercato quanto piuttosto con la decisione di non estendere l’istruttoria al mandato selettore. Tale constatazione permette di trattare unitariamente tutte le doglianze mosse da AT.

26. Orbene, in primo luogo va osservato come la decisione di non estendere l’istruttoria al mandato selettore appare pienamente legittima: in particolare, il riferimento geografico va inteso come astensione dell’intervento dell’Agcm attesa la sufficienza della modifica del mandato double-tap , prescritto quest’ultimo solo per l’Italia. A ben vedere, infatti, le valutazioni dell’Autorità sono perfettamente in linea con le argomentazioni della parte ricorrente.

27. Invero, AT lamenta la lesione della concorrenza derivante dal combinato disposto dei due mandati: pertanto, una volta rimosso uno dei due (quello double-tap ), è evidente che l’altro (peraltro operante in tutta Europa senza essere d’ostacolo alla concorrenza) non è piú di per sé valutabile come anticoncorrenziale. Di qui la logica decisione dell’Autorità di non avviare un’istruttoria per verificare un’ipotesi già dimostrata.

28. Viepiú, va rilevato come gli accertamenti condotti dall’Autorità per giungere a tale conclusione nell’àmbito dell’istruttoria A548 (alla data della decisione di non estendere il procedimento) dimostrano in maniera chiara come il mandato selettore, in sé considerato non costituisce in alcun modo una barriera concorrenziale. Difatti, le risposte di RÉ LE e di AP costituiscono una solida base argomentativa per confermare come il problema concorrenziale sul quale concentrare l’indagine fosse rappresentato dal mandato double-tap e non dal selettore: invero, i due professionisti interpretati hanno chiarito, ognuno per la propria parte, che la difficoltà nella tokenizzazione delle carte co-badged discendesse dalla presenza del double-tap , mandato specifico per l’Italia, su cui è intervenuta l’Agcm.

29. Peraltro, in punto di fatto, va rilevato come le sopravvenienze prodotte proprio da AT dimostrano come le criticità concorrenziali legate alla possibilità di caricare le carte co-badged nei wallet digitali siano state superate, o comunque in fase di superamento: difatti, la tabella inserita nel corpo della memoria di replica chiarisce come – allo stato – alcuni tra i principali istituti bancari nazionali abbiano fornito la possibilità di tokenizzare anche le carte operanti sui circuiti domestici. Si tratta della prova definitiva dell’inesistenza di criticità concorrenziali. La mancata estensione di tale possibilità a tutte le aziende creditizie è circostanza contingente, legata alla necessità di investimenti ed accordi con gli operatori tecnologici: si tratta, quindi, di vicende estranee agli specifici mandati imposti da Mastercard ai proprî partner e alle indagini compiute dall’Autorità.

30. Da quanto esposto, pertanto, discende anche la piena legittimità del provvedimento di accettazione degli impegni: difatti, avendo per tale via neutralizzato gli effetti negativi del double-tap , ogni preoccupazione concorrenziale discendente dal mandato selettore risulta parimenti superata.

31. Alla luce di quanto sinora esposto, pertanto, il ricorso e i motivi aggiunti sono da rigettare.

32. Le spese, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF

Angelo Fanizza, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Matthias Viggiano	Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO