Pubblicato il 03/03/2020

N. 00095/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00766/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 766 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da
UI RD, ZI RN, LA TT, NN IA Di TE, RA DE MA e LV AT, rappresentati e difesi dagli avvocati LA Verini e Marta Properzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. LA Verini in L'Aquila, via G. Carducci, n. 30;

contro

Asl 105 - Pescara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Rossi, con domicilio eletto presso il suo studio in L'Aquila, via Ulisse Nurzia, n. 26 - Pile;
Regione Abruzzo Direzione Sanità, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in L'Aquila, Via Buccio da Ranallo;

per l'annullamento,

quanto al ricorso principale,

- dell'avviso, parte integrante della determinazione n. dg1/16 del 21/06/2011 del dirigente del servizio assistenza sanitaria di base e specialistica della Regione Abruzzo, avente ad oggetto " ambiti territoriali carenti di pediatri di libera scelta presso le Aziende UU.ss.ll. della Regione Abruzzo. art. 33 dell'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici pediatri di libera scelta. 1° semestre 2011 " pubblicato sul Bura n. 40 speciale del 6/07/2011;

- della determinazione n. dg1/16 del 21/06/2011 del dirigente del servizio assistenza sanitaria di base e specialistica, di estremi sconosciuti, nell'ipotesi in cui abbia ad oggetto l'individuazione dell'ambito territoriale di Montesilvano quale zona carente di pediatria di libera scelta;

- del provvedimento prot. n. 13/DSSA dell’11/01/2011 della Asl di Pescara, Dipartimento Servizi Sanitari ed Assistenziali;

- di ogni altro atto, presupposto e/o consequenziale, comunque lesivo per i ricorrenti, ancorché dai medesimi non conosciuto;

quanto al ricorso per motivi aggiunti,

- dell'Avviso, Allegato 1), parte integrante della determinazione n. DG1 del 21.06.2011 del dirigente del Servizio Assistenza Sanitaria di Base e Specialistica della Regione Abruzzo, avente ad oggetto " Ambiti territoriali carenti di pediatri di libera scelta presso le Aziende UUSS.LL. della Regione Abruzzo. Art. 33 dell'Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici pediatri di libera scelta. I° semestre 2011 ", pubblicato su BURA n. 40 Speciale del 6.07.2011, atto già impugnato con il ricorso principale;

- della nota prot. n. 731/DSSA del 9/06/2011 con la quale la ASL di Pescara, Dipartimento Servizi Sanitari ed Assistenziali, " comunica che le scelte temporanee dei Pediatri dell'Ambito Territoriale d'interesse, utili per il conteggio, sono superiori a 300 e perdurano a decorrere dal marzo 2009, quindi da almeno due anni. In via straordinaria ed in applicazione dell'art. 45, commi 3, 4, 5, 6, 7 AIR del 10/5/2006 vigente, si chiede, pertanto, la pubblicazione di n. 1 zona carente per l'Ambito Territoriale di Montesilvano ", qualora possa trattarsi dell'atto presupposto dell'impugnato Avviso,

Allegato 1), parte integrante della determinazione n. DG1/16 del 21.06.2011di individuazione di n. 1 zona carente di pediatria di libera scelta nell'ambito territoriale di Montesilvano;

- della nota prot. n. RA/26832/DG1 del 2/02/2011 del Servizio Regionale Assistenza Sanitaria di Base e Specialistica della Direzione Politiche della Salute della Regione Abruzzo (posta a fondamento della suddetta nota prot. n. 731/DSSA del 9/06/2011 della ASL di Pescara) con la quale il Dirigente dichiara che " dalla lettura della nota prot. n. 13/DSSA dell'11.01.2011 e tenendo conto dell'indiscrezionalità interpretativa dell’art. 45, commi 3, 4, 5, 6, 7 dell'AIR del 10.5.2006 per la PLS, si può certamente affermare che nell'ambito territoriale di Montesilvano può essere individuata un'ulteriore carenza per la Pediatria convenzionata sempreché le scelte temporanee utili per il conteggio, abbiano una

durata minima di due anni. Tale valutazione scaturisce dal fatto che nel citato ambito territoriale le scelte degli assistiti totali (assistiti + assistiti provvisori) superano di 556 unità il massimale maggiorato del 10% ";

- del verbale del Comitato Aziendale dell'Ausl di Pescara del 6.6.2011, con ordine del giorno "carenza Montesilvano";

- di ogni altro atto presupposto e consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Asl 105 - Pescara Direttore Generale e della Regione Abruzzo - Direzione Sanità;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2020 la dott.ssa IA Colagrande;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti sono medici pediatri convenzionati con la ASL di Pescara ed esercitano la professione medica nel distretto sanitario di base di Montesilvano.

Con il ricorso in decisione insorgono avverso gli atti indicati in epigrafe con i quali la ASL di Pescara e la Regione Abruzzo avrebbero concorso, l’una ad individuare nell’ambito territoriale di Montesilvano una zona carente di assistenza pediatrica di base da affidare in convenzione, e l’altra a pubblicare l’avviso per la presentazione delle relative domande da parte di medici aspiranti al convenzionamento.

Con un unico articolato motivo deducono Violazione e/o erronea applicazione delle norme in materia di copertura degli ambiti territoriali carenti di assistenza primaria di cui all'art. 7, comma 2, dell'Accordo Collettivo Nazionale per la Disciplina dei Rapporti con i Medici Pediatri di libera scelta dell’8/07/2010 e smi; nonché dell'Accordo Integrativo Regionale per la Disciplina dei Rapporti tra Medici Pediatri di famiglia e il S.S.N., approvato con D.G.R. n. 532 del 22.05.2006 - eccesso di potere per errore e travisamento dei presupposti, difetto d’istruttoria e di motivazione, illogicità e irragionevolezza manifesta - violazione di principi di buon andamento e imparzialità - violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990, per difetto e carenza di motivazione in quanto:

- se l’individuazione della zona carente si deve al provvedimento della ASL di Pescara n. 134/ DSSA dell’11.1.2011, esso sarebbe illegittimo perché adottato in carenza degli indirizzi espressi dal Comitato permanente regionale che l’art. 7 dell’Accordo collettivo nazionale (ACN) 8.7.2010 ritiene necessari affinché la ASL individui le zone carenti in deroga al calcolo del rapporto ottimale fra numero dei pediatri e numero degli assistibili;

- se invece l’individuazione della zona carente ha la sua fonte nella pubblicazione dell’avviso che è parte integrante della determinazione regionale DG1/16 del 21.6.2011, gli atti sono viziati da incompetenza - per essere invece la relativa funzione demandata alla ASL - oltre che dalla carenza degli indirizzi definiti dal Comitato permanente regionale;

- il calcolo del fabbisogno di assistenza pediatrica eccedente il rapporto ottimale - pari a 556 unità - sarebbe errato per eccesso in quanto la ASL vi avrebbe compreso gli assistiti pediatrici provvisori (presenti nel distretto solo temporaneamente) sull’indimostrato presupposto che essi sarebbero destinati ad aumentare, includendo nel calcolo anche i bambini di 7 anni, benché secondo l’ACN l’età pediatrica sia compresa fra 0 e 6 anni;

- il provvedimento della ASL darebbe conto dei “ pareri concordi dei pediatri di Montesilvano che non sopportano ulteriori carichi di lavori ”, sebbene nessuno dei ricorrenti sia mai stato interpellato in merito all’opportunità di pubblicare una zona carente.

Resistono la ASL di Pescara e la Regione Abruzzo che hanno indicato entrambe la fonte dei provvedimenti impugnati nell’art. 32 dell’ACN e nell’art. 45 dell’Accordo integrativo regionale (AIR) secondo i quali la Regione può indicare un diverso rapporto pediatra/popolazione assistibile e sarebbe possibile individuare una zona carente in presenza di un numero di assistiti provvisori sopra le 300 unità per almeno due anni consecutivi.

Con atto di motivi aggiunti del 16.12. 2011 i ricorrenti hanno impugnato la determinazione regionale DG 1/16 del 21.6.2011 che dispone la pubblicazione dell’avviso per la presentazione delle domande di convenzionamento per la zona carente del distretto di Montesilvano e la nota della ASL di Pescara del 9.6.2011 che riporta i dati sul fabbisogno di assistenza pediatrica in seguito alle quali è stato pubblicato l’avviso di zona carente, lamentando che, pur a fronte delle dettagliate e alternative procedure stabilite dall’art. 7 dell’ACN e dall’art. 45 dell’AIR, la ASL non avrebbe mai chiarito quale procedimento in concreto sarebbe stato seguito per la individuazione del fabbisogno di assistenza pediatrica.

Nel ribadire le censure di violazione dell’art. 7 dell’ACN i ricorrenti osservano che, ove l’individuazione della zona carente abbia seguito la procedura dell’art. 45 dell’AIR, né la nota del 9.6.2011, né quella del 2.2.2011 della ASL potrebbero costituire valido presupposto della pubblicazione dell’avviso di zona carente, perché la prima si limiterebbe a chiedere alla Regione la pubblicazione di una zona carente e la seconda a prospettare la mera possibilità di pubblicazione di una carenza.

Contestano inoltre i dati sul numero degli assistibili in esubero allegati dalla ASL con i documenti versati in atti in quanto privi di data, intestazione e sottoscrizione e non richiamati nella nota della ASL del 11.1.2022, fermo restando che essi comprendono i bambini di 7 anni, dato irrilevante secondo l’ACN che stabilisce l’età pediatrica fino a 6 anni.

In ogni caso risulterebbe violato il comma 8 dell’art. 45 AIR in base al quale la verifica dei parametri rilevanti ai fini della stima del fabbisogno deve essere effettuata semestralmente alla data del 1° marzo e del 1° settembre.

Non vi sarebbe infatti prova della effettiva verifica semestrale dei dati relativi agli assistibili eccedenti perché tale non sarebbe il mero richiamo, di cui alla nota del 9.6.2011, alla persistenza per due anni consecutivi dei presupposti indicati dall’art. 45 dell’AIR per evidenziare la zona carente.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2020 la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

I ricorrenti pediatri convenzionati del distretto di Montesilvano contestano la rilevazione di una zona carente nel distretto a seguito della quale la Regione ha bandito un avviso di convenzionamento di un altro pediatra.

Sussiste l’interesse dei ricorrenti alla decisione del ricorso in quanto l’assegnazione di una zona carente in difetto dei presupposti, comporta verosimilmente una riduzione delle scelte del pediatra di base fra i medici già in convezione, in ragione del fatto che comunque deve essere garantita agli aventi diritto l’assistenza di base anche in deroga al tetto massimo degli assistiti aggregati al nominativo di ciascun pediatra convenzionato.

Venendo all’esame del merito deve preliminarmente essere respinto il gravame avverso la nota della ASL in data 11.12.2011, censurata quale atto presupposto della DG 1/16 del 21.06.2011 che è parte integrante dell’avviso di pubblicazione del 21.6.2011 per la presentazione delle domande di convenzionamento per la zona carente, in quanto la DG 1/16 del 21.06.2011 presuppone espressamente la diversa nota della ASL del 9.6.2011 ed entrambe sono state impugnate con i motivi aggiunti.

Sono parimenti infondati:

- l’addebito di incompetenza dell’avviso di pubblicazione del 21.6.2011e della DG 1/16 del 21.06.2011, in quanto entrambi gli atti non contengono, ma presuppongono come già effettuata la rilevazione della zona carente da parte dalla competente ASL con la nota del 9.6.2011;

- le censure di violazione dell’art. 7 dell’ACN, in quanto la ASL e la Regione hanno dato avvio e concluso il procedimento secondo il diverso modello dell’art. 45 dell’AIR, come si evince dalla DG 1/16 del 21.06.2011 e dalla nota della ASL del 9.6.2011.

Per il resto il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere accolti nei limiti di seguito indicati.

Ai fini dell’esame dei motivi che lamentano il difetto di motivazione e d’istruttoria, deve preliminarmente vagliarsi la validità dei dati contenuti nell’allegato alla nota della ASL dell’11.1.2011, oggetto di espresso disconoscimento da parte dei ricorrenti.

Dal combinato disposto degli articoli 2712, 2714, 2715, 2719 del codice civile, si ricava il principio che alle copie non disconosciute di atti pubblici o di scritture private, nelle forme previste dal codice di procedura civile, cui l’art. 39 del codice del processo amministrativo fa rinvio, deve attribuirsi la medesima efficacia probatoria dell'originale.

Ne consegue che il giudice non è vincolato a tener conto, ai fini della decisione, della copia disconosciuta (art. 2719) dalla parte contro la quale è prodotta.

Nel caso in decisione i ricorrenti dubitano che i prospetti allegati alla nota dell’11.1.2011, depositata unitamente alla memoria di costituzione il 13.12.2011 dalla ASL, ne siano parte integrante e ne integrino la motivazione, in quanto privi di sottoscrizione, intestazione e data.

A questa formale contestazione la ASL non ha opposto repliche, né ha prodotto una copia conforme all’originale della nota in questione, che invece risulta agli atti dell’Avvocatura.

L’esame dei due documenti evidenzia una palese difformità fra la copia non autenticata della nota in data 11.1.2011 in atti della ASL, contenente un allegato di tre pagine relativo alle carenze pediatriche rilevate a marzo 2009, marzo 2010 e marzo 2011 - al quale la difesa dell’Azienda fa espresso riferimento nella memoria di costituzione - e la copia autenticata della stessa nota dell’11.1.2011 (allegato A della nota di deposito della difesa erariale del 18.11.2011) che riporta invece un prospetto di una sola pagina relativo alla situazione del fabbisogno pediatrico rilevato a dicembre 2010.

È evidente che il Collegio, stante la difformità fra i due documenti, non può che fare riferimento, ai fini del decidere, a quello che è certificato come conforme all’originale, l’esame del quale evidenzia la mancanza dei dati necessari ai fini dell’individuazione delle carenze dell’assistenza pediatrica, ai sensi dell’art. 45 dell’AIR, mancanza che, peraltro, non risulta colmata dalla successiva nota della ASL del 9.6.2011.

Infatti l’allegato della copia conforme della nota in data 11.1.2011 riporta la situazione alla data del mese di dicembre 2010, mentre la nota del 9.6.2011 si limita a riferire “ che le scelte temporanee dei pediatri dell’Ambito Territoriale d’interesse, utili per il conteggio, sono superiori a 300 e perdurano dal marzo 2009 quindi da almeno due anni” , ma non reca in allegato i risultati dell’istruttoria menzionata in premessa dalla quale avrebbe tratto i dati numerici.

In sostanza la prima di dette note si riferisce ad una sola rilevazione del dicembre 2010, mentre la seconda fa riferimento solo alle rilevazioni di marzo a decorrere dal 2009.

Invece, affinché possa evidenziarsi una carenza nell’ambito territoriale, l’art. 45 dell’AIR dispone che la verifica dei parametri di cui ai punti 4) e 5), viene effettuata semestralmente alla data del 1° marzo e del 1° settembre, ai sensi dell’art. 33 c1 ACN del 15.12.2005 e sulla base dei dati rilevati alle predette scadenze .

Ne consegue che la rilevazione di marzo 2009 e 2010 e di dicembre 2011 non soddisfa la frequenza che l’art. 45 citato richiede, evidentemente per avere certezza non solo della consistenza, ma anche della stabilità e costanza del dato al fine di disporre il convenzionamento di un pediatra, oltre quelli già operanti nell’ambito di riferimento.

Pertanto il ricorso e i motivi aggiunti, assorbite le altre censure, sono accolti.

Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna le resistenti al pagamento, in favore dei ricorrenti, delle spese processuali che liquida in € 3.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2020 con l'intervento dei magistrati:

Umberto Realfonzo, Presidente

Paola NN Gemma Di Cesare, Consigliere

IA Colagrande, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA Colagrande	Umberto Realfonzo

IL SEGRETARIO