Pubblicato il 25/06/2025

N. 01085/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00729/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 729 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Consorzio La Fenice, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Acerboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di BO PI, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Emiliano Bandarin Troi e Valentina Gobbetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio VI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Doni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento e/o la dichiarazione di inefficacia

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione n. 96 del 9.05.2024 del Comune di BO PI, 3° Settore Area Tecnica Lavori Pubblici / Patrimonio avente ad oggetto “ presa d’atto della convenzione per la concessione quinquennale per l’utilizzo e la gestione dell’impianto sportivo comunale (campo da calcio) in via dello Sport n. 1 con il Consorzio «VI» ”;

- della determinazione n. 23 – R.G. 76 del 26.04.2024 del Comune di BO PI di nomina della Commissione per la valutazione delle proposte, non nota;

- del verbale della Commissione del 29 aprile 2024 di esame delle candidature per l’individuazione dell’operatore a cui affidare la gestione degli impianti sportivi del Comune di BO PI;

- della determinazione n. 13 – R.G. 39 del 15.03.2024 nonché dell’avviso di approvazione del bando e dello schema di convenzione per l’affidamento in concessione quinquennale per l’utilizzo e la gestione dell’impianto sportivo comunale (campo da calcio) in via dello Sport n. 1;

- con domanda di condanna al risarcimento del danno, eventualmente anche in forma specifica, mediante affidamento della concessione de quo in favore del ricorrente Consorzio La Fenice.

B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal Consorzio La Fenice il 4 settembre 2024:

- della “ Convenzione per la concessione quinquennale dell’uso e la gestione degli impianti sportivi comunali (campo da calcio) siti in via dello Sport n. 1 ” sottoscritta in data 1.07.2024 tra il Comune di BO PI e il Consorzio Rovigo per Rovigo, conosciuta a seguito del deposito nel presente giudizio da parte del Comune in data 5.07.2024;

- di tutti gli atti presupposti connessi e consequenziali anche non noti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di BO PI e del Consorzio VI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2025 il dott. Alberto Ramon e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, notificato il 7 giugno 2024 e depositato l’11 giugno 2024, il Consorzio La Fenice ha impugnato, in via principale, la determinazione n. 96 del 9 maggio 2024 del Comune di BO PI (d’ora innanzi, solo Comune) – avente ad oggetto “ presa d’atto della convenzione per la concessione quinquennale per l’utilizzo e la gestione dell’impianto sportivo comunale (campo da calcio) in via dello Sport n. 1 con il Consorzio VI ” – e, in via subordinata, gli atti ad essa presupposti.

Giova premettere che il predetto Comune, con avviso prot. n. 1618 del 18 marzo 2024, ha emesso un “ avviso - bando per l'affidamento in concessione quinquennale ” concernente l’utilizzo e la gestione del campo da calcio comunale di via dello sport n. 1.

Entro la scadenza del termine prevista dall’avviso, sono giunte due domande di partecipazione: una da parte del Consorzio VI e un’altra da parte del Consorzio La Fenice. Al termine della fase di comparazione delle offerte, il primo operatore si è visto attribuire 63 punti, mentre il secondo 48 punti.

Di conseguenza, il Responsabile del 3° Settore - Lavori Pubblici e Patrimonio del Comune, con la citata determinazione n. 96 del 9 maggio 2024, ha “ preso atto ” dell’esito della gara e dello “ schema di convenzione […] per la concessione quinquennale per l’utilizzo e la gestione dell’impianto sportivo […] a favore del consorzio «VI» ” […], specificando che la concessione “ verrà sottoscritta successivamente alla data di scadenza della concessione in essere per l’utilizzo dell’impianto sportivo, prevista per il giorno 18.06.2024 ”.

2. Avverso sia l’esito della selezione sia gli atti di gara è quindi insorto in questa sede il Consorzio La Fenice, articolando le seguenti censure.

I) In via principale, il ricorrente ha denunciato l’illegittimità sopravvenuta e/o la decadenza della determinazione n. 96 del 9 maggio 2024 a causa del recesso dal Consorzio aggiudicatario dell’Associazione “Uguali Diversamente”. L’esercizio del recesso avvenuto il 27 maggio 2024, quindi successivamente alla presa d’atto dell’esito della procedura comparativa, avrebbe comportato la decadenza dell’atto di affidamento o comunque la sua illegittimità sopravvenuta, con conseguente divieto di sottoscrizione della convenzione con il Consorzio selezionato e obbligo di assegnazione della concessione all’odierno ricorrente.

II) In via subordinata, il ricorrente ha contestato la legittimità “ del procedimento di affidamento e della valutazione ” compiuta dalla Commissione giudicatrice, lamentando “ Violazione di legge. Violazione dell’art. 6 del D.Lgs. 38/2021 Violazione del D. lgs. 36/2023 e della normativa euro-unitaria vigente. Violazione dell’art. 26, comma 1, LR Veneto n. 8/2015. Omessa seduta pubblica in relazione all’apertura delle buste. Omessa attribuzione di potere di valutazione ai singoli commissari. Violazione dei principi di imparzialità, trasparenza ed adeguata pubblicità ”.

Nella tesi attorea, la Commissione giudicatrice avrebbe svolto le operazioni di valutazione delle offerte in un’unica seduta privata, senza prevedere una preliminare seduta pubblica per l’apertura delle buste: il che avrebbe determinato l’illegittimità della procedura di affidamento per la mancanza di trasparenza nelle operazioni di gara.

III) Sotto altro profilo: “ Eccesso di potere per manifesta erroneità, illogicità e contraddittorietà nella applicazione dei criteri di valutazione del bando. Disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta ”.

Il ricorrente ha contestato la legittimità della valutazione discrezionale compiuta dalla Commissione giudicatrice, la quale sarebbe inficiata da manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità, irrazionalità o travisamento dei fatti con riguardo all’attribuzione dei punteggi tecnici di cui ai criteri n. 1 (“ esperienza dell’affidatario nel settore ”), n. 2 (“ radicamento dell’affidatario sul territorio in cui è situato l’impianto ”) e n. 7 (“ progetto di sviluppo sportivo dell’immobile ”) previsti dall’art. 7 dell’avviso pubblico.

IV) In ulteriore subordine, il ricorrente ha censurato la legittimità “ del bando di affidamento in concessione ”, evidenziando la “ illegittimità del criterio n. 2 del bando. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento violazione della par conditio e violazione di legge (art. 6 D.Lgs. 38/2021). In subordine illegittimità costituzionale della L. R. V. 8/2015 art. 26, comma 3, lett. b) con riferimento al criterio del radicamento territoriale ”.

Il criterio n. 2 dell’avviso pubblico, relativo al radicamento sul territorio in cui è situato l’impianto, sarebbe illegittimo laddove il “territorio” sia inteso come territorio comunale o comunque laddove detto criterio sia volto a favorire macroscopicamente quelle associazioni che si trovino nelle immediate vicinanze del Comune concedente, con conseguente emersione del vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento. Quel criterio sarebbe infatti legittimo soltanto se teso a valorizzare gli operatori del settore presenti a livello perlomeno regionale.

Il ricorrente ha inoltre sollevato un’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 26, comma 3, lett. b) , della legge regionale del Veneto dell’11 maggio 2015, n. 8 (“ Disposizioni generali in materia di attività motoria e sportiva ”), che ha ricompreso, tra i criteri minimi per l’affidamento in gestione degli impianti sportivi, proprio il radicamento sul territorio. Nella tesi attorea, detta norma regionale, se interpretata nel senso di valorizzare solo le associazioni radicate nei singoli comuni, risulterebbe incostituzionale per violazione: dell’art. 2 Cost., ove tutela i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo, sia nelle formazioni sociali; dell’art. 3 Cost., sotto il profilo della disparità di trattamento; dell’art. 18 Cost., con riferimento al diritto di associarsi nell’ambito dello sport; dell’art. 32 Cost., che tutela il diritto alla salute, nonché dell’art. 33 Cost., laddove stabilisce che “ la Repubblica riconosce il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell'attività sportiva in tutte le sue forme ”.

V) Sotto altro profilo: “ Violazione di legge. Sulla violazione del giusto procedimento di legge per l’assenza di previsione nel bando di espresso obbligo di specifica verbalizzazione del voto dei singoli commissari. Eccesso di potere per difetto di motivazione, di istruttoria, error in procedendo ”.

Il bando risulterebbe illegittimo nella parte in cui non avrebbe previsto l’obbligo di specifica verbalizzazione del voto dei singoli commissari, considerato che questi ultimi sarebbero figure prive di esperienza nel settore sportivo o nell’affidamento di concessioni e che i criteri di valutazione lascerebbero un’ampia discrezionalità nella fase valutativa delle offerte.

VI) Sotto un ulteriore profilo: “ Violazione TUEL D. Lgs 267/000 art. 42 comma 2 lett. e ”, perché, siccome l’oggetto della procedura di affidamento sarebbe una concessione di servizi, l’indizione della stessa ricadrebbe nella competenza del Consiglio Comunale, con conseguente incompetenza del dirigente a indire il bando e a fissare le regole della procedura.

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune e il Consorzio VI, chiedendo il rigetto del ricorso nel merito.

4. Alla camera di consiglio del 10 luglio 2024, la parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare in vista della celere fissazione dell’udienza di merito.

5. Con ricorso per motivi aggiunti notificato e depositato il 4 settembre 2024, il Consorzio La Fenice ha chiesto l’annullamento e/o la dichiarazione di inefficacia della “ Convenzione per la concessione quinquennale dell’uso e la gestione degli impianti sportivi comunali (campo da calcio) siti in via dello Sport n. 1 ” sottoscritta il 1° luglio 2024 tra il Comune e il Consorzio controinteressato, depositata in giudizio il 5 luglio 2024, articolando le seguenti censure.

VII) “ Incompetenza del dirigente in relazione all’approvazione del bando e dello schema di convenzione di cui alla determinazione n. 12 - R.G. 39 del 15.03.2024 (non nota). Illegittimità della convenzione sottoscritta in data 1.07.2024 in quanto sostanzialmente differente dall’atto di indirizzo (convenzione tra più società) approvato dal Consiglio Comunale con delibera n. 35 del 29.09.2007. Violazione TUEL D. Lgs 267/000 art. 42 comma 2 lett. e). Con riserva di motivi aggiunti in relazione allo schema di convenzione per l’impianto in via dello Sport n. 1 ”.

Il ricorrente ha evidenziato, sulla scorta delle difese avanzate dal Comune rispetto al sesto motivo del ricorso introduttivo, che lo schema di convenzione allegato al bando di gara riprodurrebbe lo schema approvato dal Consiglio Comunale con deliberazione n. 35 del 29 settembre 2007. Sennonché lo schema di convenzione del 2007 differirebbe sotto molteplici e rilevanti profili dallo schema utilizzato nel 2024, tra cui: l’affidamento dell’impianto a più concessionari, la durata biennale, l’assenza di un canone concessorio.

VIII) “ In subordine. Illegittimo utilizzo di criteri risalenti a 17 anni fa. Contraddittorietà tra atto di indirizzo e attuazione concreta. Eccesso di potere ”.

In ogni caso, il dirigente non avrebbe potuto utilizzare lo schema di convenzione approvato dal Consiglio Comunale con deliberazione n. 35 del 29 settembre 2007, in quanto lo stesso avrebbe dovuto essere adeguato ai nuovi indirizzi di politica sportiva stabiliti dall’organo consiliare.

IX) “ Eccesso di potere. Modifica soggettiva del Consorzio rilevante sulle caratteristiche di attribuzione dei punteggi. Divieto di sottoscrizione della convenzione. In subordine. Difetto di istruttoria, illogicità manifesta ”.

L’atto di sottoscrizione della convenzione sarebbe illegittimo a causa del recesso dal Consorzio aggiudicatario sia dell’Associazione “Uguali Diversamente”, sia della Polisportiva San Bortolo SSD: la modifica soggettiva del Consorzio avrebbe fatto venir meno le caratteristiche che avevano determinato l’attribuzione del miglior punteggio e, quindi, l’affidamento della concessione.

X) “ Eccesso di potere sotto il profilo dell’abuso di diritto. Illegittima sottoscrizione della convenzione (1.07.2024) anche nelle more dell’udienza cautelare (10.07.2024). Violazione del dovere di buona fede e correttezza ”.

Il Comune di BO PI avrebbe violato il principio di buona fede, compiendo un abuso del diritto sottoscrivendo la convenzione il 1° luglio 2024, nonostante non vi fosse alcuna ragione d’urgenza (dato che nei mesi di luglio e agosto era prevista la gestione diretta dell’impianto sportivo da parte dell’Amministrazione comunale) e fosse già fissata la camera di consiglio (per la trattazione della domanda inibitoria, poi rinunciata) del 10 luglio 2024. In particolare, la sottoscrizione della convenzione a ridosso dell’udienza camerale avrebbe avuto l’unico fine di costringere il ricorrente a rinunciare all’istanza cautelare.

5.1. Infine, il ricorrente ha lamentato l’illegittimità derivata della convenzione, in relazione ai vizi già enunciati nel ricorso introduttivo.

6. In vista dell’udienza pubblica del 29 gennaio 2025, il Consorzio La Fenice e il Comune resistente hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

Alla predetta udienza, la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

7. Con riguardo all’ordine di esame dei motivi, il Collegio ritiene di doversi discostare dalla graduazione compiuta dal ricorrente per trattare in via prioritaria il sesto motivo del ricorso introduttivo, avente ad oggetto il vizio di incompetenza per violazione dell’art. 42, comma 2, lett. e) , del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.).

Ciò in virtù del principio – sancito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 27 aprile 2015 – per cui “ nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, la parte può graduare, esplicitamente e in modo vincolante per il giudice, i motivi e le domande di annullamento, ad eccezione dei casi in cui, ex art. 34, comma 2, c.p.a., il vizio si traduca nel mancato esercizio di poteri da parte dell'autorità per legge competente ”.

Sul punto, il ricorrente ha desunto dall’avviso pubblico, dalla determinazione n. 96 del 9 maggio 2024 e dallo schema di convenzione – laddove si riferiscono a una “ concessione quinquennale per l’utilizzo e la gestione dell’impianto sportivo ” – la conclusione che l’oggetto dell’affidamento sia una concessione di servizi: donde la conclusione che la competenza all’indizione della procedura selettiva spetterebbe al Consiglio Comunale e non al dirigente dell’Area Tecnica.

La censura non può essere condivisa.

In ordine alla qualificazione dell’oggetto della procedura comparativa, deve precisarsi che, secondo l’orientamento prevalente della giurisprudenza, “ l’affidamento di un impianto sportivo, per la centralità del momento della «gestione» (che prefigura come meramente strumentale l’affidamento del bene di proprietà pubblica), assume i caratteri tipici della concessione di servizio pubblico ” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14 marzo 2022, n. 1784; id ., 28 gennaio 2021, n. 858).

Ciò precisato, deve rammentarsi che l’art. 42, comma 2, lett. e) , del T.U.E.L. attribuisce al Consiglio Comunale la competenza in merito all’“ organizzazione dei pubblici servizi, […], concessione dei pubblici servizi, […], affidamento di attività o servizi mediante convenzione ”.

Pertanto, la decisione di affidare in concessione la gestione di un impianto sportivo di proprietà comunale, individuando le linee di indirizzo per tale affidamento ed incaricando i competenti uffici comunali di predisporre gli atti per lo svolgimento della procedura, rientra nella competenza consiliare. Trattasi, tuttavia, di una competenza limitata agli atti di pianificazione e di organizzazione del servizio pubblico, in quanto la sfera di attribuzione del Consiglio Comunale deve intendersi circoscritta agli atti fondamentali dell’ente locale, di natura programmatoria o aventi un elevato contenuto di indirizzo politico.

Proprio per l’espressa limitazione della competenza dell’organo elettivo agli “ atti fondamentali ”, il Consiglio Comunale interviene nella materia dei servizi pubblici esclusivamente in ordine alla decisione circa il modulo organizzativo da adottare (quindi, a titolo di esempio, se affidarli in concessione o gestirli in via diretta), senza che la sua attribuzione si estenda a tutti gli atti esecutivi di tale scelta. Con la conseguenza che la competenza sull’indizione della procedura selettiva finalizzata all’affidamento della concessione deve essere ascritta alla dirigenza in virtù dell’art. 107 del T.U.E.L., la quale deve uniformarsi all’atto di indirizzo dell’organo consiliare.

Nel caso di specie, il Consiglio Comunale, da ultimo con deliberazione n. 35 del 29 settembre 2007, ha assunto la decisione, avente valore programmatorio, di affidare in concessione l’impianto sportivo comunale oggetto di causa, approvando il relativo schema di convenzione (volto “ a fissare modalità e limiti di sovvenzione ” e a stabilire “ precisi doveri nell’uso e nella manutenzione delle strutture ”) e incaricando il responsabile del servizio di stipulare la convenzione stessa con i soggetti concessionari e di verificare l’osservanza degli adempimenti ivi contenuti.

Sulla scorta della citata deliberazione – l’ultima adottata dall’organo consiliare con riguardo al campo da calcio qui conteso –, il dirigente del 3° Settore - Lavori Pubblici e Patrimonio, con la deliberazione n. 96 del 9 maggio 2024 qui impugnata, ha provveduto a indire la procedura selettiva “ per l’affidamento in concessione quinquennale per l’utilizzo e la gestione dell’impianto sportivo comunale (campo da calcio) ”, ai sensi dell’art. 26, comma 1 della legge regionale del Veneto n. 8/2015.

Non v’è dubbio che l’atto di indizione della procedura comparativa, in quanto volto a dare attuazione all’indirizzo consiliare circa la scelta della modalità di gestione del servizio pubblico, vada qualificato come atto di gestione ricadente nella competenza dirigenziale ai sensi dell’art. 107 del T.U.E.L.

8. Riprendendo la graduazione delle censure formulata dal ricorrente, è ora necessario trattare il primo motivo di ricorso, che risulta parimenti infondato.

Il ricorrente sostiene che il recesso – comunicato il 27 maggio 2024, cioè successivamente alla conclusione della procedura di gara – dell’Associazione “Uguali Diversamente” dal Consorzio VI avrebbe comportato “ la decadenza dell’affidamento della concessione ovvero la sua illegittimità sopravvenuta per perdita di elementi essenziali del punteggio originario ”.

Sul punto, deve evidenziarsi come la contestazione avanzata dal ricorrente non riguardi un vizio genetico della determinazione n. 96 del 9 maggio 2024, qui impugnata, posto che, al momento dell’adozione della stessa, il Consorzio VI godeva ancora della sua conformazione originaria, con cui lo stesso aveva partecipato alla procedura selettiva in esame.

La pretesa dell’esponente, quindi, si sostanzia nella mancata adozione di un provvedimento di decadenza, a fronte del mutamento per riduzione della compagine del Consorzio aggiudicatario comportante una pretesa modifica sostanziale dell’offerta presentata in gara. Sennonché l’Amministrazione concedente è tenuta a valutare tale sopravvenienza di fatto soltanto nel momento in cui il recesso della consorziata acquista efficacia, dunque quando diventa attuale il rischio che il consorzio affidatario perda quelle caratteristiche (assicurate dalla partecipazione della consorziata recedente) che gli avevano permesso di aggiudicarsi la commessa.

Ebbene, in forza dell’art. 24 dello statuto del Consorzio VI, non solo un associato può recedere con un preavviso di almeno sei mesi, ma soprattutto “ tale rinuncia sarà effettiva al termine della stagione sportiva (30/6) in corso ”.

Ne deriva che il recesso dell’Associazione “Uguali Diversamente” diventerà efficace soltanto il 1° luglio 2025. Sino a quel momento, quindi, l’associata sarà tenuta a partecipare alle attività consortili, tra cui rientra il rispetto degli obblighi assunti dalla convenzione di concessione.

Pertanto, l’Amministrazione concedente – finché il recesso non si è perfezionato – è priva del potere di esercitare, nella fase esecutiva del rapporto concessorio, gli strumenti di autotutela (tra cui l’annullamento d’ufficio e la revoca) rispetto al provvedimento di aggiudicazione.

9. Il secondo motivo di ricorso è anch’esso infondato.

A tal riguardo, è necessario soffermarsi nuovamente sulla natura della concessione oggetto di causa, posto che la censura in esame è volta a contestare la legittimità del procedimento di affidamento, con specifico riguardo alla mancanza di una seduta pubblica di apertura delle buste contenenti le offerte.

Come in parte già evidenziato, “ l’affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici – appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 del c.c., quando siano o vengano, come nella specie, destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive – non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura, per l’appunto, una concessione di servizi ” (cfr. Cons. Stato, n. 858/2021, cit.). Trattasi, in particolare, di un servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del T.U.E.L., per cui l’utilizzo del patrimonio comunale si fonda con la promozione dello sport, assurgendo a strumento per il miglioramento della qualità della vita dei cittadini.

Del resto, l’art. 6 del d.lgs. 28 febbraio 2021, n. 38 – recante “ misure in materia di riordino e riforma delle norme di sicurezza per la costruzione e l'esercizio degli impianti sportivi e della normativa in materia di ammodernamento o costruzione di impianti sportivi ” – dispone che gli affidamenti degli impianti stessi, “ sulla base di convenzioni che ne stabiliscono i criteri d'uso e previa determinazione di criteri generali e obiettivi per l'individuazione dei soggetti affidatari ”, debba avvenire “ nel rispetto delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, e della normativa euro-unitaria vigente ”.

Tuttavia, l’art. 181, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023 esclude i servizi non economici di interesse generale dall’ambito di applicazione della disciplina sulle concessioni (Parte II del Libro IV del Codice dei contratti pubblici), assoggettandoli, in forza del successivo comma 3, ai soli principi dettati dal Titolo I, Parte I del Libro I.

Ciò precisato, la distinzione tra servizi economici e non economici di interesse generale “ è incentrata […] sul criterio economico della remunerabilità, intesa in termini di reddittività anche solo potenziale, cioè di possibilità di coprire i costi di gestione attraverso il conseguimento di un corrispettivo economico di mercato . […] Peraltro, la redditività di un servizio (e, in particolare, della gestione di un impianto sportivo) deve essere apprezzata caso per caso, con riferimento alla soluzione organizzativa prescelta dall’ente locale per soddisfare gli interessi della collettività, alle specifiche modalità della gestione, ai relativi costi ed oneri di manutenzione, alla struttura tariffaria (libera od imposta) per l’utenza, alla disciplina delle quote sociali, alla praticabilità di attività accessorie ” (cfr. Cons. Stato, n. 858/2021, cit.).

In virtù di tali coordinate interpretative, deve ritenersi che la convenzione oggetto della presente controversia afferisca a una concessione di servizi non economici di interesse generale, in quanto essa non prevede la possibilità per il concessionario di coprire integralmente i costi di gestione del campo da calcio: trattasi infatti di un impianto di ridotte dimensioni, per il quale non è ipotizzabile l’uso diffuso a tariffa, da adibire principalmente alle attività sportive prive di lucro organizzate dal gestore.

È dirimente osservare che il concessionario è tenuto, oltre a corrispondere un canone annuale di € 2.050,00 a favore dell’ente locale, a “ consentire l’accesso al plesso sportivo a tutti i Gruppi sportivi che, autorizzati dall’Amministrazione comunale, intendono svolgere attività motoria […] riservando allo scopo fasce orarie stabilite in accordo con il Comune ”. Un accesso “ a pagamento, secondo le tariffe che verranno stabilite dalla Giunta Comunale stessa, altrimenti gratuito qualora la Giunta Comunale medesima esentasse i Gruppi autorizzati ” (art. 2, lett. l ). Inoltre, la convenzione esclude espressamente un’utilizzazione dell’impianto diversa dall’organizzazione di manifestazioni sportive, “ e in particolare ogni attività commerciale o comunque svolta ai fini di lucro per motivi diversi da quelli relativi al sostentamento economico del Concessionario ” (art. 2, lett. m ).

Proprio la struttura tariffaria imposta dall’ente locale, l’espressa esclusione di attività accessorie e l’assenza di alcun contributo pubblico permettono di escludere la reddittività del servizio. Nondimeno la procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento del servizio – pur sottratta alla disciplina delle concessioni prevista dal Codice dei contratti pubblici – deve essere improntata al rispetto dei principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità (arg. ex art. 3 del d.lgs. n. 36/2023).

9.1. Nel caso di specie, non risulta che l’Amministrazione abbia violato il principio di trasparenza in sede di valutazione delle offerte pervenute dai due concorrenti.

A tal riguardo, il ricorrente non ha fornito la prova che la Commissione giudicatrice abbia aperto le buste (contenenti la documentazione amministrativa e la documentazione tecnica) in seduta riservata, impedendo la partecipazione di ogni soggetto terzo e, in particolare, dei rappresentanti dei consorzi concorrenti. In sostanza, l’esponente non ha dimostrato di aver chiesto di poter assistere all’apertura delle buste e che tale sua partecipazione sia stata negata o impedita.

Invero né l’avviso pubblico prevedeva che il vaglio del contenuto delle buste dovesse avvenire a porte chiuse, né soprattutto il verbale della seduta della Commissione giudicatrice del 29 aprile 2024, seppur redatto in forma sintetica, consente di affermare che detta operazione sia avvenuta con l’espressa esclusione dei soggetti interessati.

10. È infondato anche il terzo motivo di ricorso, con cui il ricorrente ha censurato la valutazione compiuta dalla Commissione giudicatrice in ordine alle offerte dei concorrenti.

10.1. Con riferimento al criterio n. 1 dell’avviso pubblico (“ esperienza dell’affidatario nel settore ”), il punteggio attribuito dalla Commissione – di 10 punti a favore del Consorzio VI e di 5 punti a favore del Consorzio La Fenice – non risulta illogico né incongruo, tenuto conto del fatto che l’operatore ricorrente è costituito da due associazioni che svolgono attività sportiva in ambito calcistico di recente formazione: in particolare, la Padova Football Academy svolge attività di promozione della pratica sportiva dal 2016, mentre la ASD Calcio Padova Femminile – unica componente del consorzio incentrata in via esclusiva sul gioco calcio – ha iniziato la propria attività nel 2008. Le due restanti componenti, invece, non presentano caratteristiche idonee a incidere sul profilo esperienziale del Consorzio: la ASD Polisportiva CSI Rovigo, in quanto braccio operativo del CSI di Rovigo, è volta alla diffusione della pratica sportiva generalmente intesa, senza una specifica competenza in materia calcistica, mentre la ASD Cathedral Academy è stata fondata di recente ed è priva di iscritti.

Di contro, il Consorzio controinteressato è composto, per quanto qui rileva, da due associazioni sportive che svolgono l’attività calcistica a livello agonistico la cui storia è ben più risalente. In specie, la SSD Polisportiva San Bortolo, fondata nel 1980, è una scuola di calcio che nel tempo ha disputato campionati a tutti i livelli, mentre il Gruppo Sportivo Duomo, fondato nel 1973, è una scuola di calcio che conta oltre duecento tesserati, sette squadre provinciali e quattro squadre regionali. Inoltre, lo stesso Consorzio ha come proprio membro l’ASD Grandi Fiumi BO PI, costituita nel 2006 e volta a promuovere la pratica del calcio a livello giovanile.

10.2. Con riguardo al criterio n. 7 (“ progetto di sviluppo sportivo dell’immobile ”), non è parimenti condivisibile la censura per cui sarebbe ingiustificato il punteggio attribuito al controinteressato (7 punti, a fronte di 2 punti conseguiti dal ricorrente) a fronte di un progetto di utilizzo costituito solo “ da un’idea astratta che verrà realizzata «se sarà possibile» ”.

Anche a voler prescindere dalla genericità della doglianza, è necessario evidenziare che il progetto di sviluppo sportivo presentato da VI si fonda, innanzitutto, sulla continuazione delle attività di allenamento già in essere in quell’impianto: come dichiarato dal Consorzio vincitore, “ attualmente il campo principale di BO PI è utilizzato in modo costante per allenamenti e concentramenti della squadra «Piccoli Amici» della società Grandi Fiumi BO PI […] e per le partite «casalinghe» delle squadre Giovanissimi Regionali Duomo […], Juniores Regionali Duomo […] e Seconda Categoria Duomo ”. Trattasi di un utilizzo ancora parziale del campo, che il Consorzio VI ha nondimeno già potenziato con l’inserimento di allenamenti di altre squadre riconducibili alle proprie associate e che intende ancor più intensificare con “ la realizzazione di una squadra Grandi Fiumi BO PI che militi nella terza categoria ” (cfr. doc. 13 depositato dal Comune resistente).

La parte del progetto invece sottoposta all’ottenimento di finanziamenti, e quindi non certa nella sua realizzazione, riguarda la creazione di nuovi campi da calcio, da bocce e da padel: ossia strutture costituenti un mero sviluppo del progetto principale, incentrato sul potenziamento dell’attività calcistica da svolgersi nell’impianto esistente.

10.3. Il profilo di censura concernente il criterio n. 2 (“ radicamento dell’affidatario sul territorio in cui è situato l’impianto ”) è, invece, inammissibile per carenza di interesse.

A tal proposito, il ricorrente ha precisato che “ i consorzi [concorrenti] vantano una situazione analoga. In particolare, VI vanta una sola associazione che ha sede nel territorio comunale in cui è situato l’impianto così come il Consorzio La Fenice. Lo stesso può dirsi per il territorio Provinciale e Regionale coperto in modo omogeneo dai due Consorzi, se non addirittura in modo maggiore dal Consorzio ricorrente, presente in più provincie, tra cui quella di Padova ”. Il Consorzio esponente ha inoltre puntualizzato che la Commissione non avrebbe potuto limitare il concetto di radicamento territoriale all’ambito comunale, ma perlomeno a quello regionale (ciò si evince dal riferimento espresso alla sentenza resa dal T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 8 aprile 2011, n. 190, la quale ha ritenuto “ non irragionevole attribuire un determinato punteggio, in sede di gara d'appalto, ad operatori che hanno già svolto attività sociali nella Regione ”).

Dalla prospettazione attorea deriva quindi che i due concorrenti – con riguardo al criterio in esame, se rapportato all’ambito regionale – hanno caratteristiche sovrapponibili: il che determinerebbe l’attribuzione ai due partecipanti dello stesso punteggio, ossia di 15 punti (come riconosciuto dalla Commissione all’affidataria), dunque con il recupero di 10 punti da parte del ricorrente (che si è visto assegnare, in sede di confronto comparativo, 5 punti).

Sennonché anche con questo punteggio aggiuntivo, il ricorrente non riuscirebbe a raggiungere in graduatoria il Consorzio controinteressato, data la differenza complessiva di 15 punti tra i due concorrenti: donde l’inammissibilità del profilo di censura per difetto di interesse.

11. Per analoghe ragioni, è inammissibile anche il quarto motivo di ricorso, volto a censurare il predetto criterio di valutazione n. 2 (“ radicamento dell’affidatario sul territorio in cui è situato l’impianto ”), qualora inteso nel senso di radicamento sul territorio comunale e non regionale.

Di conseguenza, è irrilevante al fine della decisione della presente controversia l’eccezione di illegittimità costituzionale sollevata con riferimento all’art. 26, comma 3, lett. b) , della legge regionale del Veneto n. 8/2015, laddove prevede, tra i criteri minimi per l’affidamento in gestione degli impianti sportivi da parte degli enti territoriali, il radicamento sul territorio.

12. È infondato anche il quinto motivo di ricorso, con cui il ricorrente ha sostenuto che le valutazioni meramente numeriche espresse dalla Commissione giudicatrice non consentirebbero di comprendere l’ iter logico seguito nell’attribuzione dei punteggi.

Per giurisprudenza consolidata, da un lato, è sufficiente la mera espressione numerica del giudizio, quando i criteri di valutazione degli elementi dell’offerta tecnica sono sufficientemente dettagliati (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 11 marzo 2021, n. 2086; id. , 18 febbraio 2019, n. 1097; cfr., altresì, T.A.R. Veneto, Sez. I, 10 giugno 2024, n. 1389); dall’altro lato, le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente numerico non comparativo, possono ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 14 dicembre 2022, n. 16).

Quanto al primo profilo, deve evidenziarsi che, nella fattispecie concreta, l’avviso pubblico ha predeterminato in modo dettagliato i criteri di valutazione, assegnando a ciascuno di essi un punteggio massimo: in tal modo, la lex specialis ha circoscritto la discrezionalità dell’organo tecnico nell’attività di valutazione delle offerte, con la conseguenza che l’attribuzione del voto numerico rispetto a ogni singolo criterio rappresenta una motivazione sufficiente del giudizio espresso dai commissari. Quanto al secondo profilo, risulta insussistente, ove non diversamente disposto dalla lex specialis , un obbligo per la Commissione di gara di verbalizzare le valutazioni individuali dei singoli commissari.

13. Esaurita la trattazione sul ricorso introduttivo, è possibile passare al vaglio del ricorso per motivi aggiunti, con cui è stata impugnata la convenzione conclusa il 1° luglio 2024 tra il Comune e il Consorzio controinteressato.

13.1. È infondato il settimo motivo di ricorso, per mezzo del quale l’esponente ha lamentato l’incompetenza del dirigente del 3° Settore - Lavori Pubblici e Patrimonio ad adottare la determinazione n. 39 del 15 marzo 2024 di approvazione dello schema di convenzione, nonché l’illegittimità della convenzione stipulata dalle parti poiché di contenuto differente dall’atto di indirizzo approvato con deliberazione consiliare n. 35 del 29 settembre 2007.

Già è stato affrontato il tema, nel § 7, della competenza dirigenziale all’adozione dell’atto di indizione della procedura comparativa e di approvazione dello schema di convenzione, in quanto atto di mera attuazione degli indirizzi consiliari ai sensi dell’art. 107 del T.U.E.L.

Resta quindi da esaminare la connessa questione se lo schema di convenzione adottato dal dirigente (con determinazione n. 39 del 15 marzo 2024), poi confluito nella convenzione sottoscritta tra le parti il 1° luglio 2024, sia conforme all’atto di programmazione stabilito dall’organo elettivo (con deliberazione n. 35 del 29 settembre 2007). Al riguardo, deve ritenersi che le difformità tra i due schemi di convenzione non siano di ordine sostanziale, e comunque non siano tali da costituire una violazione delle linee di indirizzo consiliari.

Nello specifico, con riguardo al rilievo per cui lo schema di convenzione del 2007 avrebbe previsto che l’impianto fosse utilizzato contestualmente da parte di più utilizzatori e quindi da parte di più società che avrebbero dovuto concordare tra loro gli orari di frequentazione e di utilizzo, deve osservarsi che la volontà politica espressa dal Consiglio Comunale non era volta ad escludere la possibilità che la gestione dell’impianto fosse affidata a un unico concessionario, bensì era tesa a garantire che l’utilizzo del campo da calcio non fosse limitato al solo concessionario, ma aperto anche ad altre associazioni sportive autorizzate dall’Amministrazione comunale.

Tale conclusione trova conferma nella previsione in capo al concessionario dell’obbligo di “ consentire l’accesso al plesso sportivo a tutti i gruppi sportivi che, autorizzati dall’Amm.ne Com.le, intendono svolgere attività motoria, di avviamento allo sport ” di cui all’art. 2 dello schema di convenzione del 2007 (cfr. doc. 16 depositato dal Comune, pag. 3): obbligo che non è stato modificato dal dirigente, dal momento che sia lo schema di convenzione allegato all’avviso pubblico, sia la convenzione stipulata con il Consorzio VI riportano integralmente il contenuto della clausola sopra richiamata (art. 2 lett. l ).

Con riferimento alla diversa durata del rapporto concessorio (dai due anni previsti nello schema di convenzione approvato dal Consiglio Comunale ai cinque anni stabiliti dal dirigente), deve ritenersi che l’allungamento del periodo di gestione del campo da calcio sia conforme all’indirizzo di riconoscere “ in maniera più ampia la funzione sociale dei gruppi sportivi a cui verranno dati in concessione d’uso e in gestione le aree sportive ”, mediante la previsione di una durata idonea a garantire la realizzazione di un progetto di sviluppo sportivo dell’impianto.

Quanto poi alla circostanza che lo schema di convenzione del 2007 non facesse riferimento al canone annuale mentre quello dirigenziale lo abbia previsto tra i criteri di valutazione (fissando un canone base di € 2.000,00 soggetto a rialzo), deve escludersi che detta modificazione abbia comportato uno stravolgimento dell’atto di indirizzo consiliare.

In particolare, l’obiettivo – espresso nella deliberazione n. 35 del 29 settembre 2007 – di “ confermare l’impegno con favorevoli condizioni di concessione degli impianti, proponendo una convenzione che oltre a fissare modalità e limiti di sovvenzione stabilisca precisi doveri nell’uso e nella manutenzione delle strutture ” non doveva necessariamente tradursi nell’affidamento degli impianti stessi a titolo di concessione gratuita.

Ciò che l’organo elettivo ha inteso perseguire, invero, è di “ regolamenta [re] i rapporti di gestione con soluzioni equilibrate ma sempre protese a favorire la diffusione della pratica sportiva ”, in considerazione della destinazione del campo sportivo al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento di attività sportive. Proprio il riconoscimento dell’oggetto della concessione come servizio pubblico locale, finalizzato alla promozione dello sport e al miglioramento del benessere dei cittadini, ha infatti indotto il Consiglio Comunale a prevedere “ favorevoli condizioni nella concessione degli impianti ”. Favorevoli condizioni che vanno valutate prendendo in considerazione l’equilibrio complessivo del rapporto concessorio e che quindi non possono ritenersi sacrificate dalla previsione di un canone di gestione, soprattutto se quest’ultimo non è di rilevante entità (com’è l’importo di € 2.000,00 previsto nell’avviso di selezione).

Ne deriva che lo schema di convenzione adottato dal dirigente, poi confluito nella convenzione sottoscritta tra le parti, è conforme, nella sostanza, agli indirizzi stabiliti dal Consiglio Comunale con la deliberazione n. 35 del 29 settembre 2007.

14. È infondato anche l’ottavo motivo di ricorso, teso a contestare l’illegittimo utilizzo di uno schema di convenzione approvato 17 anni prima dell’indizione della procedura, in quanto non adeguato ai nuovi indirizzi di politica sportiva stabiliti dall’organo consiliare.

Sul punto, è sufficiente evidenziare che il ricorrente non ha fornito alcuna dimostrazione che l’organo elettivo abbia assunto un più recente atto di indirizzo con riguardo alla concessione d’uso dell’impianto sportivo: sicché deve ritenersi che l’ultimo atto di programmazione relativo alla gestione dell’immobile comunale sia rappresentato dalla deliberazione n. 35 del 29 settembre 2007.

Da ciò consegue che il dirigente, dovendo provvedere all’assegnazione dell’impianto sportivo con procedura ad evidenza pubblica ai sensi dell’art. 26, comma 1, della legge regionale del Veneto n. 8/2015, fosse tenuto a uniformarsi, ai sensi dell’art. 107 T.U.E.L., all’indirizzo in quel momento in vigore formulato dall’organo consiliare rispetto a quella specifica concessione di pubblico servizio.

15. È infondato anche il nono motivo di ricorso, secondo cui l’atto di sottoscrizione della convenzione sarebbe illegittimo a causa del recesso dal Consorzio aggiudicatario sia dell’Associazione “Uguali Diversamente”, sia della Polisportiva San Bortolo SSD.

Per il ricorrente, da un lato, il recesso delle due consorziate costituirebbe fonte dell’obbligo del Comune di non sottoscrivere il contratto, a causa del venir meno dei presupposti dell’aggiudicazione; dall’altro lato, lo stesso Comune avrebbe dovuto controllare che la composizione del Consorzio VI fosse immutata rispetto al momento della partecipazione alla selezione e rimanesse tale per tutta la durata del rapporto concessorio, con conseguente emersione del vizio di difetto di istruttoria.

Sul punto, è opportuno evidenziare che il ricorrente si è limitato ad addurre che entrambe le consorziate hanno comunicato il proprio recesso “ prima della sottoscrizione della convenzione ”, senza tuttavia dimostrare che le stesse siano fuoriuscite dal Consorzio affidatario.

Valgono, quindi, le considerazioni già esposte rispetto al primo motivo di ricorso (§8), ove è stato sottolineato che l’art. 24 dello statuto del Consorzio VI prevede che il recesso di un consorziato divenga efficace al termine della stagione sportiva in corso, fissando tale momento nel 30 giugno. In ragione di ciò, gli atti di recesso dell’Associazione “Uguali Diversamente” e della Polisportiva San Bortolo SSD – comunque non prodotti in giudizio – si potrebbero perfezionare soltanto il 1° luglio 2025: finché ciò non accade, quindi, le due entità saranno tenute a partecipare alle attività consortili e ad assicurare i servizi offerti in gara.

Di conseguenza, al momento della stipulazione della convenzione, la compagine del Consorzio VI era ancora quella originaria, ragion per cui l’Amministrazione non era tenuta ad agire in autotutela rispetto al provvedimento di aggiudicazione e, quindi, a rifiutare la sottoscrizione del contratto. Potere di autotutela che eventualmente verrà in rilievo – qualora la modificazione soggettiva del Consorzio affidatario dovesse determinare il venir meno delle caratteristiche che hanno determinato il miglior punteggio in sede di procedura selettiva – nel momento in cui il recesso si sarà perfezionato, unitamente agli altri rimedi privatistici previsti dalla convenzione avverso l’inadempimento degli obblighi gestori.

16. Da ultimo, è infondato anche il decimo motivo di ricorso, con cui il Consorzio La Fenice ha lamentato l’eccesso di potere per abuso del diritto, il quale si sarebbe concretizzato nella sottoscrizione della convenzione pochi giorni prima dell’udienza cautelare, avente l’unico fine di indurre il ricorrente a rinunciare all’istanza cautelare proposta con il ricorso introduttivo.

Innanzitutto, deve evidenziarsi che l’esponente non ha fornito alcun elemento probatorio volto a dimostrare la sussistenza degli elementi costitutivi dell’abuso del diritto.

Inoltre, è lo stesso esponente a riconoscere che la convenzione potesse essere sottoscritta a partire dal 19 giugno 2024: non venendo in rilievo l’istituto dello stand still processuale di cui all’art. 18 del d.lgs. n. 36/2023 – in virtù del successivo art. 181, comma 1 –, non può ritenersi che la conclusione del contratto il 1° luglio 2024 con il soggetto affidatario abbia integrato una violazione del principio di buona fede. D’altra parte, il diritto del ricorrente – ad agire in giudizio avverso gli atti lesivi della sua situazione giuridico soggettiva, ai sensi dell’art. 113 Cost. – trova piena protezione proprio attraverso lo strumento del ricorso per motivi aggiunti avverso l’atto sopravvenuto, di cui il Consorzio La Fenice si è avvalso.

17. L’infondatezza dei motivi di ricorso proposti avverso gli atti impugnati in via principale determina l’assenza dei denunciati profili di illegittimità derivata rispetto agli atti gravati in sede di motivi aggiunti.

18. Parimenti non sussistono gli elementi costitutivi del preteso diritto al risarcimento del danno in forma specifica mediante affidamento della concessione in esame in favore del Consorzio ricorrente, stante l’assenza di una condotta illecita in capo all’Amministrazione Comunale.

19. In definitiva, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti vanno respinti.

20. Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio, tenuto conto della particolarità e della complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Filippo Dallari, Primo Referendario

Alberto Ramon, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO