Pubblicato il 03/06/2025

N. 01907/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02132/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2132 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Grimoldi, Stefano Cionini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Monti, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Marcello Malpighi n. 12;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) dell’Ordinanza n. -OMISSIS- del 30/07/2024 adottata dal Comune di -OMISSIS-, notificata via PEC in data 31/07/2024 ed avente ad oggetto “ORDINANZA DI DEMOLIZIONE OPERE ABUSIVE E RIPRISTINO DELLO STATO ORIGINARIO DEI LUOGHI”;

b) Della Nota 27/06/2024 del Comune di -OMISSIS- di cui al Protocollo n. -OMISSIS- S.U.E. del 03/06/2024, Progetto edilizio n.-OMISSIS-/24, avente ad oggetto “Comunicazione di inizio lavoro (opere stagionali dirette a soddisfare obiettive esigenze, contingenti e temporanee – art. 6, comma 1, lett. e-bis del D.P.R. n. 380/01 3 s.m.i. Intervento di: posa scuderie prefabbricate sull’area contraddistinta al mappale n. -OMISSIS-X del foglio -OMISSIS- Sez. Censuaria di -OMISSIS-”;

c) di ogni altro provvedimento o atto presupposto, coevo o consequenziale, comunque connesso, anche se non conosciuto, ivi compresi il “verbale di sopralluogo congiunto effettuato con la Polizia Locale” del 12/06/2024, nonché il “verbale tecnico integrativo di sopralluogo e qualificazione tecnico-urbanistica degli interventi accertati” di cui al prot. -OMISSIS- del 17/07/2024;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 31\1\2025:

d) della nota del Comune di -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS- del 03/12/2024, avente ad oggetto “istanza di proroga del termine per la rimozione di manufatti temporanei ovvero per la sospensione in via amministrativa dell’ordinanza di demolizione (presentata il 28.11.2024 e protocollata al n. -OMISSIS- del 29.11.2024)”, con la quale viene comunicato alla ricorrente “(…) il diniego sia della proroga sia della sospensione richieste (…)”, per le motivazioni ivi espresse;

e) del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 13/01/2025, notificato via PEC in pari data, recante “Accertamento dell’inottemperanza dell’ordinanza comunale n. -OMISSIS-/2024 di “demolizione opere abusive e ripristino dello stato originario dei luoghi”. Acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di -OMISSIS- delle opere abusive e delle relative aree di sedime e di pertinenza urbanistica. Irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 e ss.mm.ii.”;

f) del Verbale di constatazione e verifica dell’ottemperanza ad ordinanza redatto dalla Polizia Municipale del Comune di -OMISSIS- 05/12/2024, nella parte in cui, nella sola copia per immagine del medesimo allegata al provvedimento di cui al precedente punto e), viene pretestamene accertata l’inottemperanza alle prescrizioni impartite con l’Ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-/2024, già impugnata con il ricorso principale;

g) della nota del Comune di -OMISSIS- prot. 834 del 20/01/2025 avente ad oggetto “Pec protocollo n. 783 del 17/01/2025”, nella quale, in riscontro alla trasmissione dei rilevi fotografici inerenti all’avvenuta rimozione anche della pavimentazione autobloccante dall’area ove erano collocate le scuderie per le quali veniva ingiunta la demolizione (reiectus, la rimozione), viene rigettata l’autotutela per l’annullamento del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 13/01/2024 di cui al precedente punto e), afferente all’accertamento dell’inottemperanza all’Ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-/2024;

h) di ogni atto connesso, presupposto e conseguenziale, anche se non conosciuto, ivi compresi, per quanto occorrer possa, il fascicolo dei rilievi fotografici, il verbale di sopralluogo 20/12/2024 e la nota 24/12/2024 acclusa al provvedimento sub e), unitamente agli eventuali ulteriori accertamenti effettuati, nonché il verbale di sopralluogo 07/01/2025, la conseguente nota in pari data acclusa al provvedimento sub e) e gli eventuali ulteriori accertamenti effettuati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il dott. Luigi Rossetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso principale, munito d’istanza cautelare, tempestivamente notificato e depositato, è stata impugnata, unitamente agli atti presupposti, l’Ordinanza n. -OMISSIS- del 30/07/2024 adottata dal Comune di -OMISSIS-, notificata via PEC in data 31/07/2024 ed avente ad oggetto “ORDINANZA DI DEMOLIZIONE OPERE ABUSIVE E RIPRISTINO DELLO STATO ORIGINARIO DEI LUOGHI”.

In punto di fatto si espone che:

La società ricorrente è proprietaria di un’area distinta in catasto al foglio -OMISSIS-, mappale -OMISSIS-X, sez. censuaria del Comune di -OMISSIS-.

Si tratta di area concessa in locazione ad un’Associazione Sportiva Dilettantistica e, per tale motivo, è sede di competizioni sportive di rilevanza nazionale, promosse ed organizzate dalla Federazione Italiana Sport Equestri (FISE), federazione riconosciuta dal CONI.

In ragione della necessità di installare strutture funzionali al ricovero dei cavalli in condizioni di adeguato benessere, la ricorrente ha acquistato scuderie prefabbricate e relativi servizi strumentali alla cura ed all’igiene degli animali a disposizione dei partecipanti alle gare e degli stallieri.

Per la stagione delle competizioni FISE 2024, la ricorrente ha individuato un’area, di sua proprietà, ricadente nel Comune di -OMISSIS-, ove installare provvisoriamente i predetti manufatti.

L’area di cui sopra è inclusa nel “Parco locale di Interesse Sovracomunale delle Roggie” riconosciuto con deliberazione G.P. n.849 del12.11.2017 ai sensi dell’art.34 della L.R. n.86/1983.

La ricorrente, in data 03.06.2024, al fine di collocare le strutture di cui sopra, ha presentato specifica C.I.L., ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 6 comma 1 lett. e-bis) d.P.R. 380/2001. La data di inizio lavori veniva fissata al 04.06.2024, con fine lavori al 30.11.2024.

La predetta comunicazione veniva riscontrata dall’amministrazione resistente con la Nota del 27/06/2024, nella quale si afferma: “ Dalla documentazione agli atti d’Ufficio, risulta che i lavori relativi alla realizzazione della pavimentazione e alla posa delle scuderie prefabbricate, sono iniziati tra la fine di maggio e i primi di giugno, quindi prima del 03.06.2024, ovvero prima della data di comunicazione di avvio dei lavori. In base al P.G.T. vigente il mappale n. -OMISSIS-X del foglio -OMISSIS- ricade in “ambito boschivo forestale delle roggie – BF1”. All’interno di tale ambito l’edificazione è regolata dall’art. 29 della normativa del piano delle regole PR1 che stabilisce che le aree interne al PLIS sono assoggettate a piano particolareggiato (PP) esteso a tutto il comprensorio che interessa i tre comuni consorziati. Nelle more di approvazione del P.P., tale norma vieta le nuove costruzioni in tutte le aree comprese nel perimetro del Parco delle Roggie. In relazione a quanto sopra la c.i.l., presentata dopo l’avvenuto inizio dei lavori, relativa alla posa di strutture prefabbricate in ambito boschivo forestale delle roggie in contrasto con l’art. 29 della normativa del piano delle regole PR1 del P.G.T. vigente, non ha alcun effetto ai fini della comunicazione di avvio dei lavori e l’Ufficio procederà all’archiviazione ”.

Con successiva ordinanza del 30.07.2024, l’amministrazione locale ha ordinato la riduzione in pristino delle predette opere, poiché collocate in un’area, di proprietà della ricorrente, soggetta a vincolo di inedificabilità. Si tratta del “Parco Locale d’Interesse Sovracomunale delle Roggie”.

In sintesi, la collocazione dei manufatti prefabbricati, comunicata con C.I.L. dichiarata inefficace dal Comune con Nota 27/06/2024, sarebbe contrastante con l’art. 29 della normativa di cui al Piano delle Regole “PR1” del vigente Piano di Governo del Territorio poiché avente ad oggetto una porzione di territorio ricadente “in ambito boschivo forestale delle rogge –BF1”. La suddetta previsione urbanistica assoggetta gli interventi, nelle aree interne al PLIS, a piano particolareggiato esteso a tutto il comprensorio. Nelle more dell’approvazione sono vietate le nuove costruzioni in tutte le aree comprese nel perimetro del “Parco delle Roggie”.

Il provvedimento gravato, per quanto sopra, ha ordinato la demolizione delle predette scuderie prefabbricate, poiché “ prive di titolo edilizio abilitativo, pertanto si configurano in violazione dell’art. 31 del D.P.R. n 380/2001 e s.m.i., trattandosi di intervento in assenza di permesso di costruire ”.

Con ricorso, munito d’istanza cautelare, notificato in data 09.08.2024 e regolarmente depositato, la ricorrente impugna gli atti in epigrafe meglio precisati deducendo i seguenti motivi di censura:

1) Eccesso di potere. Violazione dei principi di ragionevolezza, di proporzione, di congruità, di buon andamento, imparzialità, efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa di cui all’art. 97dellaCostituzione. Decadenza della prescrizione di cui all’art. 29 della Normativa di Piano del Piano delle Regole del Comune di -OMISSIS- per mancata adozione del Piano Particolareggiato nel termine decennale. Violazione degli artt. 16 e 17 L. n. 1150/1942 e ss. mm. Ii

2) Violazione dell’art. 6, co. 1, lett. e-bis, d.P.R. n. 380/2001 e ss. mm. ii. Violazione degli artt. 10 e 31d.P.R. n. 380/2001 e ss. mm. ii. Violazione dell’art. 29 della normativa del Piano delle Regole “PR1” del vigente P.G.T. del Comune di -OMISSIS-.

3) Eccesso di potere per sviamento. Erronea valutazione dei fatti. Travisamento.

In data 03.09.2024 si costituisce il Comune di -OMISSIS- e contesta la ricostruzione dei fatti. Deduce, invero, che le opere oggetto dell’ordinanza gravata sarebbero state costruite ben prima della data di inizio indicata nella C.I.L. e ne offre prova documentale attraverso le dichiarazioni del legale rappresentante della società ricorrente in occasione del sopralluogo del 12.06.2024 che così afferma: “ le strutture sono state realizzate tra fine maggio e i primi di giugno. Prima la pavimentazione. Poi le strutture ”. La circostanza sarebbe stata, altresì, accertata dalle Guardie Ecologiche Volontarie della Città Metropolitana di Milano in data 19.05.2024.

Alla camera di consiglio del 06.09.2024 l’affare viene trattenuto per l’istanza di sospensione dell’efficacia dell’ordine di ripristino.

Con ordinanza cautelare n. 940/2024, pubblicata in data 11.09.2024, la demolizione è stata sospesa fino al 30 novembre 2024.

In data 27.11.2024 la società ricorrente ha presentato al Comune di -OMISSIS- una richiesta di permesso di costruire in deroga, ex art. 14 TUE, avente ad oggetto le opere di cui all’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-/2024.

Con istanza del 28.11.2024, -OMISSIS-ha altresì chiesto al Comune di -OMISSIS-: la concessione di una proroga del termine di sei mesi per la rimozione del manufatto temporaneo e, in via subordinata, la sospensione in via amministrativa dell’efficacia dell’ordinanza di demolizione, fino alla conclusione del procedimento per il rilascio del permesso di costruire in deroga.

Con provvedimento del 03.12.2024 il Comune di -OMISSIS- ha negato sia la proroga, sia la sospensione richieste dalla società ricorrente, comunicando altresì che “ essendo venuta meno la ‘temporanea sospensione dell’ordine di demolizione n. -OMISSIS-/2024 disposta dal TAR per la Lombardia con l’ordinanza cautelare n. 940/2024, nei prossimi giorni l’Amministrazione comunale procederà a mezzo di specifico sopralluogo dei propri agenti, all’accertamento dell’ottemperanza del suddetto ordine ”.

In data 19.12.2024, il Responsabile del Settore ha comunicato alla società ricorrente “ il diniego definitivo della richiesta di permesso di costruire in deroga ”, “ per i motivi già citati nella precedente comunicazione ” del 03.12.2024, “ considerato che entro il termine assegnato non sono pervenute osservazioni o memorie ” della società ricorrente.

A seguito di successivi sopralluoghi effettuati nelle date del 05.12.2024, 20.12.2024 e 07.01.2025, la Polizia locale ed il Responsabile del Settore hanno riscontrato la non integrale rimozione delle opere abusive oggetto dell’ordinanza n. -OMISSIS-/2024.

Con provvedimento in data 13.01.2025, il Responsabile del Servizio ha accertato e dichiarato “ l’inottemperanza dell’ordinanza comunale n. -OMISSIS-/2024 e la conseguente intervenuta acquisizione gratuita di diritto al patrimonio del Comune di -OMISSIS-, ai sensi del comma 3 dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 e ss.mm.ii., dell’area, con le opere abusive insistenti sulla stessa, identificata nel Catasto Terreni del Comune di -OMISSIS- del mappale -OMISSIS-X (parte) del foglio -OMISSIS- ”, irrogando altresì, ai sensi del comma 4-bis del citato art. 31, “ la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 20.000,00 ”.

Con pec del 17.01.2025, il procuratore di parte ricorrente trasmetteva “ rilievi fotografici dell’area in questione attestanti anche l’asportazione rimozione della pavimentazione cd. autobloccante ”.

Con ricorso per motivi aggiunti, corredato da nuova istanza cautelare, notificato in data 30.01.2025 e regolarmente depositato parte ricorrente impugna:

a) nota del Comune di -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS- del 03.12.2024, avente ad oggetto “ istanza di proroga del termine per la rimozione di manufatti temporanei ovvero per la sospensione in via amministrativa dell’ordinanza di demolizione (presentata il 28.11.2024 e protocollata al n. -OMISSIS- del 29.11.2024) ”, con la quale viene comunicato alla ricorrente “ (...) il diniego sia della proroga sia della sospensione richieste ”.

b) provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 13.01.2025, notificato via PEC in pari data, recante “ Accertamento dell’inottemperanza dell’ordinanza comunale n. -OMISSIS-/2024 di “demolizione opere abusive e ripristino dello stato originario dei luoghi ”. Acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di -OMISSIS- delle opere abusive e delle relative aree di sedime e di pertinenza urbanistica. Irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 e ss.mm.ii.

c) del Verbale di constatazione e verifica dell’ottemperanza ad ordinanza redatto dalla Polizia Municipale del Comune di -OMISSIS- 05.12.2024, nella parte in cui, nella sola copia per immagine del medesimo allegata al provvedimento di cui al precedente punto e), viene pretesamente accertata l’inottemperanza alle prescrizioni impartite con l’Ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-/2024, già impugnata con il ricorso principale;

d) la nota del Comune di -OMISSIS- prot. 834 del 20.01.2025 avente ad oggetto “ Pec protocollo n. 783 del 17/01/2025 ”, nella quale, in riscontro alla trasmissione dei rilevi fotografici inerenti all’avvenuta rimozione anche della pavimentazione autobloccante dall’area ove erano collocate le scuderie per le quali veniva ingiunta la demolizione ( rectius rimozione), viene rigettata l’autotutela per l’annullamento del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 13/01/2024 di cui al precedente punto b) afferente all’accertamento dell’inottemperanza all’Ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-/2024.

e) Atti presupposti e connessi

Avverso gli atti sopra citati, vengono proposte le seguenti ulteriori censure:

4) Vizio di legittimità per violazione di legge. Violazione dell’art. 114, co. 4, lett. b), c.p.a. con riferimento alla perpetrata violazione del giudicato cautelare di cui all’Ordinanza n. 940/2024 pubblicata in data 11/09/2024;

6) Vizio di legittimità per violazione di legge. Violazione dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001 e ss. mm. ii. in combinato disposto con l’art. 11 L. n. 689/1981 e ss. mm. ii. Violazione del principio di proporzionalità;

7) Eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento ed erronea valutazione dei fatti. Eccesso di potere per violazione dell’art. 97 Cost. con riguardo ai principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione. Eccesso di potere per violazione degli artt. 24, 97 e 113 Cost. con riguardo al principio di legalità dell’azione amministrativa. Violazione dei principi di proporzionalità e di legittimo affidamento;

8) Vizio di legittimità per violazione di legge. Violazione dell’art. 6, comma 1, D.P.R. n. 380/2001;

9) Illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati con i presenti motivi aggiunti per tutte le ragioni trattate nel ricorso introduttivo

Alla camera di consiglio del 25.02.2025 parte ricorrente rinuncia all’istanza cautelare proposta con l’atto di motivi aggiunti.

In vista dell’udienza di discussione le parti si scambiano memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.

All’udienza pubblica dell’11.03.2025 l’affare passa in decisione.

DIRITTO

Sul ricorso introduttivo

Il Collegio ritiene di prescindere dalle eccezioni d’inammissibilità riferite al ricorso introduttivo, stante l’infondatezza dello stesso.

Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta che la prescrizione di cui all’art. 29 del P.d.R. del PGT del Comune di -OMISSIS-, che prevede un vincolo di inedificabilità nelle more dell’approvazione del Piano Particolareggiato, sarebbe decaduta in quanto approvata con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 27 del 21/06/2010: in quattordici anni non sarebbe mai stato adottato dal Comune di -OMISSIS- il relativo Piano Particolareggiato. Difatti, il comma 5 dell’art. 16 della L. n. 1150/1942 e ss. mm. ii. stabilisce in 10 anni il termine massimo di attuazione dei Piani Particolareggiati, ragione per cui la norma transitoria di cui al richiamato art. 29, in base alla quale la prescrizione di inedificabilità dell’ambito boschivo forestale del PLIS “Le Roggie”, efficace “ nelle more dell’approvazione del P.P.” (art. 29, comma 2), non potrebbe costituire vincolo perpetuo in quanto, diversamente opinando, si attribuirebbe alla stessa un’efficacia sine die , espressamente esclusa dallo strumento urbanistico che l’ha prevista. Appare dunque impossibile che la norma transitoria possa avere efficacia per un periodo più lungo del termine di efficacia del Piano Particolareggiato, che costituirebbe termine di decadenza della medesima.

La censura è infondata.

La prescrizione di cui all’art. 29 del Piano delle Regole del Comune di -OMISSIS- non sostanzia un vincolo espropriativo, come afferma la ricorrente, ma un vincolo conformativo. In ragione di ciò, esso non è soggetto a decadenza.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati:

a) i vincoli conformativi si differenziano dai vincoli espropriativi o sostanzialmente espropriativi atteso che i primi sono quelli che dividono in tutto o in parte il territorio comunale in zone assoggettate a una disciplina dello ius aedificandi omogenea (cd. zonizzazione) e che dunque si connotano per il fatto di incidere su una generalità di beni, potenzialmente appartenenti ad una pluralità indifferenziata di soggetti, beni che vengono accumunati in ragione delle caratteristiche intrinseche degli stessi e del contesto nel quale si inseriscono; mentre i secondi sono quelli che riservano alla mano pubblica l'edificazione in una specifica area (cd. localizzazione) o che svuotano sostanzialmente di contenuto del diritto di proprietà su di un determinato bene (Cons. Stato, sez. IV, n. 3116/2018; id., sez. II, n. 342/2020);

b) mentre con il vincolo conformativo si provvede a una zonizzazione dell'intero territorio comunale, o di parte di esso, così da incidere su di una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, con il vincolo espropriativo si incide in modo particolare su beni determinati in funzione della localizzazione di un'opera pubblica (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6241/2019);

c) la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico, funzionale all'interesse pubblico generale e conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico, nonché i vincoli di destinazione per attrezzature e servizi, hanno carattere particolare, ma sfuggono allo schema ablatorio (Consiglio di Stato, sez. IV, 16 gennaio 2022 n. 1142);

d) invero, i vincoli conformativi non comportano la perdita definitiva della proprietà privata, ma impongono limitazioni e condizioni restrittive agli interventi edilizi in funzione degli obiettivi di tutela dell'interesse pubblico e, a differenza, dei vincoli espropriativi, pur limitando e condizionando l'attività edificatoria, non comportano indennizzi per le limitazioni previste dallo strumento urbanistico e non hanno scadenza temporale (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 22 ottobre 2018, n. 5994).

La previsione di cui all’art. 29 pertanto, non è soggetta a termini di decadenza.

Il secondo e il terzo motivo di ricorso possono essere congiuntamente esaminati, attesa la loro omogeneità.

Attraverso di essi parte la ricorrente lamenta che le opere per cui è stata ordinata la demolizione, (scuderie e box di ricovero per cavalli di tipologia prefabbricata, su pavimentazione autobloccante, la cui installazione non richiederebbe opere murarie) sarebbero destinate a soddisfare un’esigenza temporanea e stagionale, in concomitanza con lo svolgimento di alcuni concorsi ippici. Esse non assumerebbero il carattere di stabilità e permanenza. In sostanza, la collocazione dei manufatti in questione, non riguardando elementi suscettibili di cagionare una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio in modo stabile e permanente, non integrerebbe la fattispecie generale di “nuova costruzione” e non richiederebbe nemmeno un’Autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’Allegato “A”, punto A.16 Regolamento di cui al d.P.R. n. 31/2017.

In ragione di quanto sopra, sarebbe erronea anche l’applicazione dell’art. 29 del P.d.R. che sancisce un vincolo di inedificabilità nell’ambito boschivo-forestale “BF1”. L’Applicazione di tale norma presupporrebbe la realizzazione definitiva di nuove volumetrie, nella fattispecie inesistenti.

Nel caso specifico, di edificazione non potrebbe trattarsi.

La resistente P.A. sarebbe incorsa in evidente travisamento dei fatti ed avrebbe esercitato un proprio potere in maniera non conforme rispetto ai presupposti che le legge richiede per il suo esercizio. Lo strumento dell’Ordinanza ex art. 31 T.U.E., difatti, sarebbe stato impiegato per colpire un’installazione per la quale nessun permesso di costruire sarebbe stato necessario chiedere, in quanto rientrante nelle attività di edilizia libera di cui all’art. 6 del medesimo corpus normativo.

Le censure non sono condivisibili.

Va preliminarmente rilevato che dagli atti di causa, con particolare riferimento ai rilievi fotografici aerei, risulta che le opere sono presenti, perlomeno, dalla data del 21.03.2024, a fronte di una “data inizio lavori”, comunicata all’amministrazione comunale attraverso la C.I.L. del 03.06.2024, fissata per il 04.06.2024. La realizzazione delle opere in assenza della preventiva comunicazione di cui all’art. 6 comma 1 lettera e-bis) del d.P.R. n.380/2001 esclude che, nella fattispecie, l’intervento possa sussumersi nella categoria dell’edilizia libera: è mancata in radice la possibilità di accertarne la temporaneità attraverso la verifica della rimozione di tutti i manufatti “ entro un termine non superiore a centottanta giorni comprensivo dei tempi di allestimento e smontaggio del manufatto […] ”, così come previsto il richiamato art. 6 comma 1 lett. e-bis) del T.U.E. L’assenza della comunicazione di avvio dei lavori all’amministrazione comunale, pertanto, incide sulla stessa configurabilità dell’invocata previsione normativa, a nulla rilevando l’inoltro della stessa ad opere già realizzate, poiché nessuna efficacia sanante può essere ricollegata a tale adempimento.

Su tali presupposti, come condivisibilmente osservato dalla difesa comunale, la circostanza che si tratti di opere la cui installazione non richiede opere murarie o che le stesse non siano “rimuovibili senza attività di demolizione” o, più in generale, che si tratti di prefabbricati, non consente di escluderne la loro sussumibilità nella nozione di “nuova costruzione”, ai sensi dell’art. 3 comma 1 lett. e.5) d.P.R. 380/2001.

L’ordinanza di demolizione accerta le seguenti opere edilizie prive di titolo abilitativo: “ realizzazione di un’area con pavimentazione in autobloccanti, avente una superficie di mq.1.878 circa, sulla quale sono state posate tre strutture contigue adibite a stalle per ricovero cavalli, aventi le seguenti dimensioni: n.2 strutture aventi lunghezza ml. 61,20 circa e larghezza ml. 9,20 circa ciascuna: all’interno ciascuna struttura è costituita da un corridoio centrale con n.40 box da ml.3,00 circa x ml.3,00 circa, disposti sui due lati del corridoio, -n.1struttura avente lunghezza ml.57,30 circa e larghezza ml.9,20 circa: all’interno sono presenti n.38 box da ml.3,00 circa x ml.3,00 circa disposti sui due lati del corridoio centrale. L’altezza interna di ciascun fabbricato è di ml.2,60 nel punto più basso e ml.2,87 nel punto più alto. I fabbricati sono costituti da pannelli prefabbricati in cemento montati su una struttura in ferro zincato, la copertura è realizzata in pannelli isolanti tipo sandwich in lamiera, oltre a parti in legno e gomma riciclata. Tutte le strutture sono dotate di impianto elettrico, acqua potabile e pluviali per la raccolta delle acque piovane scaricate nel terreno attraverso pozzi a perdere ”

A giudizio del Collegio, nella fattispecie concreta, quello che rileva è che l’estensione territoriale della superficie interessata dalla complessiva attività è tale da non consentire la diluizione della percezione di quanto realizzato. Emerge immediatamente l’alterazione, evidente e massiva, di un’intera zona non marginale o limitata del territorio, considerando, secondo una visione unitaria e non atomistica delle opere realizzate, la complessiva portata dell’operazione, aggravata dalla fragilità di un contesto territoriale sottoposto a vincolo paesaggistico. Ciò in aderenza al consolidato indirizzo giurisprudenziale in base al quale il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio va complessivamente riferito all’insieme delle opere nel loro sinergico impatto edilizio.

Per la giurisprudenza consolidata, la ‘costruzione’ è ravvisabile ogni qualvolta “l'intervento edilizio produca un effettivo e rilevante impatto sul territorio e, dunque, in relazione alle opere di qualsiasi genere con cui si operi nel suolo e sul suolo, se idonee a modificare lo stato dei luoghi determinandone una significativa trasformazione” (Cons. Stato, Sez. VI, 03/04/2024, n. 3031).

Sulla base di quanto sopra considerato, il ricorso introduttivo è complessivamente da respingere.

Sul ricorso per motivi aggiunti

Con il quarto motivo di ricorso, parte ricorrente osserva di aver provveduto allo smontaggio delle opere durante il decorso del termine di 90 gg che, considerando la sospensiva di questo Tar, avrebbe ricominciato a decorrere solo dall’01.12.2024, con 42 gg già trascorsi. Rimanevano, per il decorso integrale del termine di adempimento, altri 48 gg. Il termine, pertanto, veniva a scadenza il 17.01.2025. Difatti, in tale data parte ricorrente avrebbe trasmesso all’amministrazione comunale, via pec, rilievi fotografici attestanti lo smontaggio anche della pavimentazione autobloccante.

Ciononostante, l’amministrazione procedente avrebbe posto in essere una violazione del giudicato cautelare non solo rilevabile dal provvedimento di accertamento della mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione, ma già dal Verbale di constatazione del 05/12/2024: entrambi gli atti avrebbero accertato la mancata rimozione delle opere de quibus nelle more della decorrenza della sospensiva stabilita Giudice Amministrativo.

L’amministrazione intimata avrebbe accertato l’inottemperanza all’ingiunzione impugnata, con applicazione delle relative sanzioni, con l’atto notificato in data 13/01/2025, con 4 (quattro) giorni di anticipo rispetto alla scadenza del termine ad quem. Dalla documentazione agli atti del procedimento, in parte acclusa all’atto di accertamento 13/01/2025, si evince che, già all’indomani del giorno 30/11/2024, l’odierna deducente si sarebbe adoperata per lo smontaggio delle contestate opere. Il termine del 17.01.2025 sarebbe stato effettivamente rispettato dalla ricorrente per il ripristino dell’area.

La censura è fondata.

Va preliminarmente rilevato che un consolidato indirizzo giurisprudenziale afferma che i procedimenti repressivi in materia edilizia, culminanti con l'atto di acquisizione della proprietà privata al patrimonio comunale, devono seguire una corretta scansione procedimentale, che consenta al privato di adempiere al provvedimento demolitorio al fine di evitare l'estrema conseguenza della perdita della proprietà. Tale scansione procedimentale è costituita: a) dal provvedimento di demolizione, con cui viene assegnato il termine di novanta giorni per adempiere spontaneamente alla demolizione ed evitare le ulteriori conseguenze pregiudizievoli; b) dall'accertamento della inottemperanza alla demolizione tramite un verbale che accerti la mancata demolizione; c) dall'atto di acquisizione al patrimonio comunale che costituisce il titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione dell'acquisto della proprietà in capo al Comune.

L'acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive, prevista dall'art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001, costituisce un atto dovuto senza alcun contenuto discrezionale, subordinato unicamente all'accertamento dell'inottemperanza e al decorso del termine di legge (novanta giorni) fissato per la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi.

Nella fattispecie concreta, l’ordinanza di sospensione cautelare n. 940/2024, dell’11.09.2024, adottata dalla Sezione, così dispone: “ Ritenuto che:- riservata al merito la valutazione piena delle censure dedotte dalla ricorrente ed effettuato un contemperamento degli interessi in rilievo, il pregiudizio paventato dalla ricorrente relativo all’improvviso venir meno (per effetto della demolizione) delle strutture stagionali utilizzate per il ricovero dei cavalli è eliminabile attraverso la temporanea sospensione dell’ordine di demolizione impugnato;- detta sospensione opererà sino al 31 novembre (da leggersi 30.11, n.d.r.) 2024, data nella quale comunque – anche nella prospettazione della ricorrente – le strutture avrebbero dovuto essere rimosse ;”.

Secondo la difesa comunale, attraverso il provvedimento cautelare “ preso atto che il termine per la rimozione delle opere di cui si tratta assegnato dall’ordinanza n. -OMISSIS-/2024 sarebbe scaduto il 29.10.2024 e, cioè, “1 mese prima della scadenza dei 180 giorni prescritti dall’art. 6, comma 1, lett. e-bis), del d.P.R .n. 380/2001 e ss.mm.ii.invocato dalla società ricorrente ed “effettuato un contemperamento degli interessi in rilievo”, il TAR ha inteso far coincidere la scadenza dei suddetti diversi termini ”. Ciò, sempre secondo la difesa comunale, sarebbe coerente rispetto alla ragione posta dalla stessa ricorrente a sostegno della pretesa cautelare, considerando che il termine fissato nell’ordinanza di ripristino sarebbe scaduto un mese prima del termine ex art 6 comma 1 lett. e-bis. L’ordinanza cautelare non avrebbe fatto altro che far coincidere entrambi i termini, visto che la ricorrente era tenuta, per legge, a rimuovere integralmente le opere per cui è causa entro il 30.11.2024.

Il Collegio non condivide l’assunto della difesa comunale.

L’argomentazione, per quanto suggestiva, non tiene conto che l’ordinanza cautelare non ha direttamente modificato il provvedimento demolitorio impugnato, rideterminando il termine di ripristino nello stesso fissato, ma ha inciso sull’efficacia dello stesso, configurando un intervallo temporale durante il quale il decorso del termine di adempimento di 90 gg. è rimasto ineluttabilmente sospeso dall’11.09.2024 fino al 30.11.2024.

Considerando il periodo di sospensione, l’ultimo giorno per adempiere all’ordine di ripristino, ex art. 31 comma 3 d.P.R. 380/2001, era il 17.01.2025.

Il formale provvedimento di accertamento dell’inottemperanza e di acquisizione gratuita, impugnato con l’atto di motivi aggiunti, è stato formalmente adottato in data 13.01.2025 e si fonda su tre verbali di sopralluogo e di accertamento dell’inottemperanza, redatti in data 05.12.2024, 20.12.2024 e 07.01.2025. Con gli stessi si è accertata la parziale rimozione delle opere abusive.

La verifica dell’inottemperanza trova un momento saliente nella redazione del Verbale di accertamento dell’avvenuta ed esatta esecuzione dell’ordinanza demolitoria, previo accesso presso il luogo o l’immobile interessato dall’abuso edilizio. Questo Verbale è l’unico adempimento prodromico alla determinazione di acquisizione, pur avendo valore di atto endoprocedimentale con efficacia meramente dichiarativa (Cfr. Cons. di Stato, Sez. II, 20 gennaio 2024, n.174; Tar Sicilia, Catania, Sez. II, 6 giugno 2022, n.1534).

Risulta evidente, pertanto, che la complessiva dinamica procedimentale è stata caratterizzata da un’anticipata adozione degli atti di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di ripristino.

È stato affermato che: “ Nel caso in cui un'ingiunzione di demolizione venga sospesa in sede cautelare, […]; l'eventuale provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale, adottato durante la sospensione o quando il termine per l'esecuzione è ancora in corso, è illegittimo, così come l'eventuale sanzione pecuniaria conseguente all'asserita inottemperanza ” (T.A.R. Brescia, (Lombardia) sez. II, 20/06/2024, n.551).

Il Collegio condivide l’indirizzo di cui sopra, ritenendo, pertanto, non integrato il presupposto richiesto dalla legge per l'acquisizione di diritto del bene al patrimonio pubblico, atteso che: “ Nei procedimenti repressivi in materia edilizia, che culminano con l'atto di acquisizione di proprietà privata al patrimonio comunale, è essenziale seguire una corretta sequenza di atti amministrativi. Questa sequenza comprende il provvedimento di demolizione che conferisce al privato novanta giorni di tempo per adempiere volontariamente alla demolizione ed evitare ulteriori ripercussioni negative, la constatazione dell'inottemperanza alla demolizione tramite un verbale, e l'atto di acquisizione al patrimonio comunale che rappresenta il titolo per l'immissione in possesso e l'annotazione dell'acquisizione della proprietà in capo al Comune ” (Consiglio di Stato sez. VI, 02/07/2024, n.5816).

La corretta sequenza degli atti è imposta considerando le gravose conseguenze che discendono dall'inottemperanza all'ingiunzione a demolire e dalla conseguente acquisizione gratuita al patrimonio comunale, trattandosi di misura sanzionatoria che, al pari della sanzione pecuniaria, riveste una natura afflittiva e presuppone l'imputabilità dell'illecito omissivo della mancata ottemperanza.

Peraltro, nella fattispecie concreta, risulta dagli atti che il procuratore della società ricorrente, in data 17.01.2025, ha comunicato (con allegata documentazione fotografica) all’amministrazione comunale l’avvenuta rimozione della pavimentazione autobloccante, indicata, nell’ultimo Verbale di sopralluogo, quale opera abusiva ancora non rimossa.

A fronte di tale comunicazione, il Responsabile di Settore del Comune di -OMISSIS-, con Nota del 20.01.2025 così risponde: “ si prende atto delle fotografie trasmesse, dalle quali risulta che la Sua assistita non ha ancora provveduto “al ripristino dello stato originale dei luoghi”, come ingiunto con l’ordinanza n. -OMISSIS-/2024. Comunque, si ribadisce che, per evitare le sanzioni preannunciate nella suddetta ordinanza, la Sua assistita avrebbe dovuto ottemperare integralmente all’ordinanza medesima entro il 30 novembre u.s. ”. La Nota conferma l’erroneo presupposto di considerare il termine ultimo di adempimento dell’ordinanza di ripristino la data del 30.11.2024.

Dagli atti di causa risulta che, a seguito di tale comunicazione, l’amministrazione comunale ha provveduto ad effettuare, a provvedimento di acquisizione già adottato dal 13.01.2025, solo una documentazione fotografica dello stato dei luoghi in data 21.02.2025. A prescindere da ogni considerazione sull’avvenuto ripristino dello stato dei luoghi, la redazione di un ulteriore Verbale di sopralluogo ed accertamento, in data successiva al 17.01.2025, avrebbe sanato la carenza rilevata nella dinamica procedimentale dell’acquisizione impugnata.

Sulla base di quanto sopra osservato, il ricorso per motivi aggiunti va integralmente accolto, con annullamento del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 13/01/2025.

Assorbiti gli altri motivi di ricorso.

Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

- respinge il ricorso principale;

- accoglie il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Comune di -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS- del 13/01/2025;

- compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

Luigi Rossetti, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Rossetti	Maria Ada Russo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.