Pubblicato il 24/06/2025

N. 04711/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02761/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2761 del 2024, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Moreno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Carla D'Alterio, con domicilio eletto in Napoli, piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;

nei confronti

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

a) della disposizione dirigenziale n° -OMISSIS-, notificata addì 26/04 detto, con la quale il dirigente dell’Area Urbanistica – Servizio Antiabusivismo e Condono Edilizio in relazione alla pratica di condono n° -OMISSIS-), ha respinto la domanda di permesso di costruire in sanatoria ordinando la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi nel termine di 90 giorni dalla notifica a pena di acquisizione di diritto del fabbricato al patrimonio comunale; b) di ogni altro atto preordinato, connesso o conseguenziale, comunque lesivo dell’interesse del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di Napoli, Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'Udienza pubblica del giorno 19 marzo 2025 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in trattazione il sig. -OMISSIS- impugnando la disposizione dirigenziale n° -OMISSIS-, notificata il 26/04/2024, con la quale il dirigente dell’Area Urbanistica – Servizio Antiabusivismo e Condono Edilizio del Comune di Napoli in relazione alle pratica di condono n° -OMISSIS- e n° -OMISSIS-ha respinto la domanda di permesso di costruire in sanatoria presentata dalle signore -OMISSIS- e -OMISSIS-, ordinando la demolizione di tutte le opere abusivamente eseguite ed il ripristino dello stato dei luoghi nel termine di 90 giorni dalla notifica del prefato provvedimento a pena di acquisizione di diritto del fabbricato al patrimonio comunale, in sintesi, premette quanto segue.

Al ricorrente è stato notificato l’impugnato provvedimento di demolizione e acquisizione al patrimonio comunale in quanto donatario di un’unità immobiliare ricevuta dalla genitrice -OMISSIS- con atto di donazione per notar -OMISSIS- in data 17 febbraio 2011 (all.ti. 9-10 del ricorso); appartamento che attualmente occupa unitamente al proprio nucleo familiare, come dimostrato dallo stato di famiglia allegato (all.11 del ric.), e che in precedenza era occupato dalla sorella -OMISSIS- a titolo di comodato (all. 4).

Detto immobile è ricompreso in un fabbricato di due piani fuori terra con relativi locali pertinenziali realizzato nel 1991 in assenza titolo abilitativo. Per detta attività edilizia svoltasi in Napoli, località -OMISSIS-, la committente delle opere --OMISSIS-- veniva deferita all’A.G. penale con procedimento sfociato nella sentenza di condanna del Pretore di Napoli n° -OMISSIS- (all.3).

In particolare, il suddetto fabbricato è costituito da due distinte unità abitative con relativi garages, di cui una nella disponibilità della proprietaria -OMISSIS-, e l’altra nella disponibilità dell’odierno ricorrente, -OMISSIS- quale donatario (all.ti. 9-10, atto di donazione).

Essendo stato ultimato l’abuso de quo entro il 31/12/1993, a seguito dell’entrata in vigore della legge 23/12/1994 n. 724, le interessate, -OMISSIS-, quale proprietaria, e -OMISSIS-, quale comodataria, presentavano due distinte istanze di condono, ciascuna, rispettivamente, per l’appartamento di riferimento, ai sensi dell’art. 39 di detta legge che si raccorda e rinvia all’art. 31 della legge 47/85, essendo entrambe legittimate al conseguimento della sanatoria e, segnatamente:

A) pratica di condono n° -OMISSIS- (all. 5 del ric.) a nome -OMISSIS-, relativamente all’appartamento occupante l’intero primo piano del fabbricato, individuato dall’int. n. 2, identificato catastalmente al NCEU di Napoli, Sez. PIA, Fg. 9, p.lla 376, sub. 4, con annesso garage occupante parte del piano terra, individuato dall’int. A e identificato catastalmente con il sub 2 (ora sub 101). L’intera consistenza richiesta a sanatoria è, dunque, caratterizzata da una superficie utile (appartamento) di mq. 133,76 e da una superficie non residenziale di mq. 70,29, il tutto per una volumetria complessiva di mc. 730.00;

B) pratica di condono n° -OMISSIS- (all. 6) a nome -OMISSIS-, relativamente all’appartamento occupante l’intero secondo piano del fabbricato, individuato dall’int. n. 3, identificato catastalmente al NCEU di Napoli, Sez. PIA, Fg. 9, p.lla 376, sub. 5, con annesso garage occupante parte del piano terra, individuato dall’int. 1 e identificato catastalmente con il sub 3 (ora sub. 102). L’intera consistenza richiesta a sanatoria è, dunque, caratterizzata da una superficie utile (appartamento) di mq. 133,76 e da una superficie non residenziale di mq. 48,84, il tutto per una volumetria complessiva di mc. 660.00.

Il ricorrente avverte già in fatto, che oltre alla violazione dell’art. 10-bis, l. n. 241/1990, per non avere il provvedimento di diniego adeguatamente controdedotto alle osservazioni da lui prodotte con pec del 15/09/2023 (all. 8), a p. 4 del provvedimento impugnato (all.2 del ricorso) emerge un’altra stridente contraddittorietà in cui è incorsa l’Amministrazione, laddove, nel ribadire l’infondato presupposto del “… frazionamento artificioso della domanda da imputare ad un unico centro sostanziale di interesse”, ha subito dopo riconosciuto ed affermato che “-OMISSIS- è soggetto legittimato alla presentazione della domanda”, all’uopo richiamando il punto 3.1 della Circ. M.LL.PP. 30/7/1995 n. 3357/95, che fornisce chiarimenti proprio in merito ai “soggetti legittimati” alla richiesta di sanatoria di cui all’art. 31, legge 47/1985, testualmente affermando, quindi, che “… nulla vi è da eccepire sul fatto che la sig.ra -OMISSIS- fosse abilitata alla presentazione dell’istanza…”; il che non escluderebbe, secondo il provvedimento, l’adottato diniego, che dipenderebbe dalla “mancata successiva configurazione del diritto esclusivo di proprietà in ditta alla stessa”.

2. Con ordinanza 9 aprile 2024 n. 1337 la Sezione accoglieva la domanda cautelare motivando la sussistenza del fumus boni iuris nel gravame e fissando per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 19 marzo 2025

3. Si costituivano con memoria formale il Ministero della cultura il 18.06.2024 e il Comune di Napoli il 12.06.2024.

Il ricorrente produceva replica il 30.06.2024.

Il Comune di Napoli depositava memoria il 29.01.2025 e il ricorrente memoria il 15 febbraio e replica il 22 febbraio 2025.

4.All’Udienza pubblica del 19 marzo 2025 sulle conclusioni delle parti menzionate in verbale la causa veniva ritenta in decisione.

5.Con il primo motivo il ricorrente, rubricando VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 39 DELLA LEGGE 724/1994 E DELLA CIRCOLARE M.LL.PP. 17 GIUGNO 1995 N. 2241/UL (in G.U. 18.08.1995 n. 192). ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, PRESUPPOSTO ERRONEO E CONTRADDITTORIETA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, in sintesi, lamenta che con il provvedimento impugnato il Comune abbia respinto la domanda di condono sul presupposto che essa sarebbe riconducibile ad un unico centro di imputazione di interesse, poiché l’istante -OMISSIS- non è la piena proprietaria della porzione di fabbricato, da essa posseduta a titolo di comodato d’uso.

Al contrario, è la stessa P.A. ad affermare nel provvedimento subito dopo, e proprio sulla base della rubricata circolare M. LL.PP, 17 giugno1995, n. 2241/UL che fornisce chiarimenti in ordine ai soggetti legittimati alla richiesta di condono di cui all’art. 31 della legge 47/1985, che “… nulla vi è da eccepire sul fatto che la sig.ra -OMISSIS- fosse abilitata alla presentazione dell’istanza…” .

Rammenta il ricorrente che l’art. 31 della legge 47/85 con cui si raccorda l’art. 39 della legge 724/94, al comma 3 testualmente stabilisce: “Alla richiesta di sanatoria e agli adempimenti relativi possono altresì provvedere coloro che hanno titolo, ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10, a richiedere la concessione edilizia o l’autorizzazione nonché, salvo rivalsa nei confronti del proprietario, ogni altro soggetto interessato al conseguimento della sanatoria medesima”; con la locuzione “ogni altro soggetto interessato”, la norma non pone alcun limite soggettivo alla presentazione della domanda di condono, purché si tratti del titolare di un interesse diretto e patrimonialmente rilevante al conseguimento della sanatoria e, quindi, tra essi vi può essere anche uno stretto congiunto, restando esclusi i soli portatori di interessi diffusi ovvero i portatori di un interesse puramente morale. Ne consegue che tra i legittimati vi è sicuramente -OMISSIS-, quale comodataria dell’unità immobiliare di riferimento.

6. La riassunta censura è fondata e va conseguentemente accolta.

Osserva al riguardo il Collegio che l’art. 31, co.3 della L. 28 febbraio 1985, n. 47 (poi abrogata dal d.P.R. n. 380/2001, recante il testo unico sull’edilizia), ma, ai fini che interessano, applicabile poiché ad esso rinvia l’art. 39 della L. 23 dicembre n. 724, stabiliva che “Alla richiesta di sanatoria ed agli adempimenti relativi possono altresì provvedere, coloro che hanno titolo, ai sensi della L. 28 gennaio 1977, n. 10, a richiedere la concessione edilizia o l’autorizzazione nonché (…) ogni altro soggetto interessato al conseguimento della sanatoria medesima”.

Orbene, evidenzia il Collegio che già in forza della prima parte del riportato comma 3 dell’art. 31, l.n. 47/1985 e dell’inciso secondo cui possono richiedere la sanatoria “coloro che hanno titolo, ai sensi della L. 28 gennaio 1977, n. 10, a richiedere la concessione”, la ricorrente -OMISSIS-, in quanto comodataria, è titolata a richiedere la concessione in sanatoria, poiché il comodatario, per giurisprudenza costante, è legittimato a chiedere la concessione edilizia, oggi “permesso di costruire” (cfr., per tutte, Cons. di Stato, Sez. VI, 16 febbraio 2024, n. 1563).

Con specifico riguardo alla concessione in sanatoria questo Tribunale ha sancito: “Coglie nel segno la censura con la quale parte ricorrente lamenta che illegittimamente sarebbe stato disposto l’annullamento della autorizzazione edilizia n. 126/2001 precedentemente rilasciata ed il diniego della concessione in sanatoria per l’assenza in capo ad egli ricorrente del titolo di proprietà dell’immobile, in quanto nella relativa istanza aveva dichiarato di essere conduttore dell’immobile stesso. Ed invero la giurisprudenza amministrativa, condivisa dal Collegio, ritiene che la concessione edilizia possa essere rilasciata al soggetto che dimostri di avere la disponibilità dell'area di riferimento in base a un diritto reale o ad una obbligazione (Cass., Sez. III, 15 marzo 2007, n. 6005). Si è detto, in particolare che il contratto di comodato, intervenuto tra il proprietario dell'area ed il concessionario, instaura una relazione stabile (detenzione) con il bene oggetto del medesimo, sufficiente, come quella del locatario, per richiedere ed ottenere la concessione edilizia, salva l'opposizione del proprietario (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 febbraio 2015, n. 648, 8 settembre 2015, n. 4176)” (T.A.R. Campania - Napoli, Sez. VIII, 25 luglio 2017, n. 3941)

Dal che consegue che è erroneo il provvedimento gravato là dove afferma che “ciò non esclude il motivo del diniego, che trova il suo presupposto nella mancata successiva configurazione del diritto esclusivo di proprietà in ditta alla stessa”

Rimarca inoltre il Collegio che è lo stesso provvedimento impugnato (all. 2 del ricorso, pag. 4 ), ad affermare che “-OMISSIS- è soggetto legittimato alla presentazione della domanda”, richiamando una circolare diversa da quella dell’allora MM.LL. PP, 17 giugno 1995, n. 2241, invocata in rubrica dal ricorrente.

Il provvedimento richiama al riguardo il punto 3.1 della Circ. M.LL.PP. 30 luglio1995 n. 3357/95, che fornisce chiarimenti proprio in merito ai “soggetti legittimati” alla richiesta di sanatoria di cui all’art. 31, legge 47/1985, testualmente affermando, quindi, che “… nulla vi è da eccepire sul fatto che la sig.ra -OMISSIS- fosse abilitata alla presentazione dell’istanza…” e che “-OMISSIS- è soggetto legittimato alla presentazione della domanda”.

7. Con il terzo motivo di ricorso, in sintesi, il ricorrente avversa l’altra ragione di diniego addotta nel provvedimento impugnato, secondo cui “ad oggi l’ufficio si è conformato al prevalente orientamento giurisprudenziale formatosi negli ultimi anni, secondo cui, ai fini della verifica del rispetto del limite volumetrico imposto dalla Legge 724/94, in caso di istanze di condono relative a diverse unità immobiliari facenti parte dello stesso fabbricato, le rispettive cubature, seppur non eccedenti singolarmente i 750,00 mc vanno assommate, riconoscendo quale principio consolidato quello per cui l’opera abusiva va identificata con riferimento all’unitarietà dell’immobile realizzato in esecuzione di un disegno unitario, essendo irrilevante la sua suddivisione in più unità abitative”. Per il ricorrente emerge chiaro l’ulteriore eccesso di potere dell’azione amministrativa perché se l’assioma è che il condono -OMISSIS- è stato respinto perché la signora -OMISSIS-non risulta essere la proprietaria esclusiva della relativa unità immobiliare, quand’anche la medesima fosse stata proprietaria anziché comodataria, nulla sarebbe mutato, posto che il differente titolo legittimante sarebbe stato del tutto inconferente e non avrebbe minimamente inciso sulla pretesa e inderogabile unitarietà dell’immobile e sulla pretesamente artificiosa suddivisione in più unità abitative.

8. Ritiene il Collegio fondata anche tale censura.

Nel provvedimento, invero, non si forniscono elementi istruttori né si adducono argomenti, in base ai quali debba ritenersi che l’immobile sia stato realizzato in esecuzione di un disegno unitario, e sia stato poi oggetto di una artificiosa suddivisione in più unità abitative onde eludere il limite voltimetrico di 750 mc stabilito dall’art. 39, l. n. 724/1994.

Giova rammentare sul punto la giurisprudenza della Corte costituzionale, correttamente citata dalla ricorrente in memoria, secondo cui “La norma dell'art. 39 comma 1, ha un chiaro intento limitativo cioè di escludere in radice dall'applicazione della riviviscenza delle disposizioni del condono-oblazione di cui ai Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985 n. 47 e successive modificazioni ed integrazioni le opere abusive ultimate dopo il 31 dicembre 1993 o che abbiano comportato un ampliamento del manufatto superiore al trenta per cento della volumetria della costruzione originaria, avvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale un ampliamento superiore a 750 metri cubi. Come correttivo è stato inoltre disposto che le anzidette disposizioni trovano altresì, applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra e relative a nuove costruzioni non superiori ai "750 metri cubi" per ogni singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria. La previsione massima di cubatura di "750 metri cubi" è un limite assoluto ed inderogabile che si aggiunge come norma di chiusura al limite di ampliamento che deve essere contenuto nel trenta per cento della volumetria originaria ad evitare che fabbricati inizialmente di cubatura considerevole possano ampliarsi in modo ulteriormente notevole. Il limite di ''750 metri cubi" trova un temperamento nelle nuove costruzioni (e solo per queste), anche perché per i nuovi edifici non è possibile un raffronto con una costruzione originaria. Infatti, per le nuove costruzioni è prevista la possibilità (derogatoria e, come tale, di stretta interpretazione) di calcolare la volumetria per singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria , cioè presupponendo ipotesi di legittima ed ammissibile scissione della domanda di sanatoria per effetto della suddivisione della costruzione o limitazione quantitativa del titolo che abilita la presentazione della domanda di sanatoria” (Corte Cost., sent. n. 3992 del 1996).

Per la Corte costituzionale, “I casi possono essere molteplici: [1] proprietà di parte della costruzione a seguito di alienazione o di singole opere da sanare (art. 31, primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47) o titolarità di diritto di usufrutto o di abitazione (ad es. limitata a singola porzione di immobile); [2] titolarità di diritto personale di godimento (..)”, qual è il caso della ricorrente, che è comodataria.

Sulla stessa linea interpretativa si è posto più di recente il Consiglio di Stato, che ha statuito che “ai fini dell’individuazione dei limiti stabiliti per la concedibilità della sanatoria, ogni edificio deve essere inteso quale complesso unitario, nel caso in cui faccia capo ad un unico soggetto legittimato alla proposizione della domanda di condono (Consiglio di Stato, Sez. II, 27/06/2022, n.5265)”.

Nel caso di specie, invece, non vi era un unico soggetto legittimato alla proposizione della domanda di condono poiché anche la signora -OMISSIS-, per le ragioni sopra ampiamente illustrate era legittimata alla presentazione dell’istanza di condono.

8.1. Consegue, pertanto, da tutto quanto precede, che neanche il ricorrente sig. -OMISSIS- donatario dell’unità immobiliare ricevuta in donazione dalla madre -OMISSIS- con atto per notar -OMISSIS- in data 17 febbraio 2011 (all.ti. 9-10 del ricorso), appartamento in precedenza occupato dalla sorella -OMISSIS- a titolo di comodato (all. 4), può subire gli effetti pregiudizievoli dell’illegittimamente negato – con il provvedimento impugnato – condono; effetti consistenti nel conseguenziale ordine di demolizione, riduzione in pristino e acquisizione gratuita di diritto del fabbricato al patrimonio comunale.

Alla luce di quanto finora argomentato, i motivi di ricorso I e III sono fondati e comportano l’accoglimento del ricorso; la loro portata dirimente consente di assorbire le ulteriori doglianze svolte con i residui motivi di ricorso.

In definitiva, sulla scorta delle considerazioni fin qui svolte il ricorso si presenta fondato e va conseguentemente accolto, con annullamento dell’impugnato diniego di condono e conseguente ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi.

Le spese seguono la soccombenza nella misura di cui al dispositivo e vanno poste a carico del Comune di Napoli, con attribuzione al procuratore antistatario.

Possono essere invece compensate nei confronti del Ministero della Cultura, che non ha adottato alcun atto del procedimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto annulla la disposizione dirigenziale n° -OMISSIS- impugnata.

Condanna il Comune di Napoli a corrispondere al ricorrente le spese di lite, che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento) oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato, ove versato, con attribuzione all’Avv. Raffaele Moreno antistatario; compensandole nei confronti del Ministero della cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Alfonso Graziano, Consigliere, Estensore

Germana Lo Sapio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alfonso Graziano	Paolo Severini

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.