N. R.G. 63176/2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di ROMA
SECONDA SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott.ssa Anna Multari ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 63176/2019 promossa da:
in persona del r.l.p.t., rappresentato e difesa dall'Avv. Aniello Parte_1
Merone
ATTORE/I Contro
, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall'Avv. CP_1
Rita Santo
, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso Controparte_2 dall'Avv. Riccardo Biz
MA LT ed EN LT, rappresentati e difesi dall'Avv. Pietro Carlo Pucci
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da verbale di udienza di precisazione delle conclusioni.
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione

1.Con atto di citazione ritualmente notificato adiva l'intestato Parte_1
Tribunale nei confronti della , del nonché CP_1 Controparte_2
di MA ed EN LT, rassegnando le seguenti conclusioni: “in via incidentale
Pag. 1 di 11 dichiarare la nullità dell'atto di affrancazione disposto dalla Regione in favore dei Sigg.ri
e MA LT, per l'effetto e nel merito accertare e dichiarare il diritto della Pt_2
che risulta legittima proprietaria delle aree in riferimento all'affrancazione già Parte_1
disposta a favore del Sig. suo dante causa) alla restituzione dei terreni di cui è CP_3
causa; - condannare i convenuti alla restituzione dei terreni in favore della - Parte_1
condannare i convenuti, nei limiti delle rispettive responsabilità, al risarcimento in favore della
di tutti i danni subiti per effetto degli atti nulli compiuti. Tanto Parte_3
nell'ammontare non inferiore a € 500.000,00 ovvero della maggiore e diversa somma che risulterà dal compimento della fase istruttoria e probatoria del presente giudizio. Con ogni consequenziale statuizione in ordine alle spese di giudizio”.

1.1.In particolare, esponeva la società attrice che l'atto del Direttore del
Dipartimento Economico e Occupazionale della n. 296/2004, CP_1
in attuazione della l. Reg. Lazio n. 6/2007 e della l. n. 1766/1927, aveva determinato l'occupazione abusiva di terreno del demanio collettivo censito al catasto del Comune di e di cui al progetto redatto dal perito demaniale CP_2
arch. a favore della ditta MA ed EN LT, liberando il Persona_1
terreno stesso dal diritto collettivo mediante l'affrancazione del canone annuo con la dazione del capitale di € 11.842,15, nonostante il medesimo terreno fosse stato già affrancato, con atto a rogito del Segretario comunale Rep. 608 del
5.7.1969, a favore del dante causa della società attrice. CP_3

1.2.Deduceva, dunque, che gli atti disposti in favore dei LT erano nulli in quanto assunti contra legem in contrasto con disposizioni di interesse generale di carattere pubblicistico.

1.3.A sostegno di tale posizione esponeva parte attrice che l'atto di affrancazione dei terreni nei confronti dei LT era nullo sotto almeno due profili: il primo relativo al fatto che, come conseguenza della declaratoria di incostituzionalità della legge regionale in materia di usi civici, di cui alla sentenza n. 113/2018 della Corte Costituzionale “la pretesa non poteva esser disciplinata ed esercitata nell'ipotesi, quale quella in esame, in cui si trattava di intervenire su immobili
Pag. 2 di 11 vincolati agli effetti della tutela ambientale”, il secondo relativo all'atto amministrativo privo degli elementi essenziali, a mente dell'art. 21 septies della l. n. 241/1990.

2.Si costituiva la , rassegnando le seguenti conclusioni: “Voglia CP_1
l'Ecc.mo Tribunale adito, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione disattesa e per i motivi di cui in premessa In via pregiudiziale accertare e dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario per appartenere la presente controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo;
accertare e dichiarare l'inammissibilità e/o l'improcedibilità della domanda attorea per l'esistenza di precedente giudicato tra le parti sul medesimo rapporto giuridico dedotto in causa;
nella denegata ipotesi di non accoglimento delle su esposte eccezioni di rito, nel merito rigettare in toto la domanda attorea in quanto infondata in fatto ed in diritto e comunque non provata”.

2.1.Segnatamente, eccepiva l'inammissibilità dell'azione essendosi formato sulla medesima questione dedotta in causa e tra le medesime parti il giudicato amministrativo di rigetto ovvero la pronuncia, passata in giudicato, del Tar
Lazio n. 3360/2014 con la quale era stata rigettata la domanda di annullamento della determinazione dirigenziale n. C/0296 del 5.03.2004 con cui è stata disposta la legittimazione ai sensi dell'art. 9 della L. n. 1766/1927 di terreno di demanio collettivo in in favore dei signori LT Controparte_2
(terreno su cui la ivendicava un possesso titolato, accertato invece come Pt_1
infondato e non provato) e la conseguente domanda di risarcimento del danno.

2.2.Contestava poi che l'attrice fosse stata titolare di un diritto di enfiteusi atteso che il contratto di affrancazione stipulato dal dante causa ed il CP_3
Sindaco del Comune di nel 1958 era nullo poiché conclusosi in CP_2
violazione delle diposizioni di cui agli artt. 13 e ss. della L. n. 1766/1927, come accertato dal Commissario agli usi civici con sentenza del 10 aprile 2003.

2.3.Eccepiva, in ogni caso, il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario in favore del Giudice amministrativo ex art. 30, comma 6 c.p.a. (D. Lgs. n.
104/2010).

2.4.Nel merito, contestava la la pretesa di parte attrice sia per CP_1
Pag. 3 di 11 tardività del rilievo di nullità ex art. 21 septies n. 241/1990 della determinazione dirigenziale n. C0296 del 5 marzo 2004, stante il superamento del termine decadenziale di 180 giorni entro il quale doveva essere esperita l'azione di nullità, ai sensi dell'art. 31, comma 4 del c.p.a., sia per insussistenza del diritto di enfiteusi in capo a come già appurato dal Tar Lazio nella decisione Pt_1
richiamata.

2.5.Contestava, infine, che potesse rilevare la pronuncia della Corte
Costituzionale n. 113/2018, trattandosi, nel caso di specie, non di alienazione ex art. 8 l.r. n. 1/1986 da parte dei Comuni di terreni civici abusivamente edificati, ma di legittimazione di terreni di uso civico in favore degli occupatori che ne abbiano apportato sostanziali e permanenti migliorie agricole ex art. 9 della legge 1766/1927, provvedimento adottato dalla in qualità CP_1
di titolare ex art. 66 D.P.R. n. 616/1977 di funzioni amministrative in merito.

2.6.Contestava, infine, per le ragioni già esposte, la fondatezza dell'azione risarcitoria.

3.Si costituiva il , contestando l'ammissibilità dell'azione Controparte_2
di parte attrice e rassegnando le seguenti conclusioni: “Piaccia all'Ill.mo Tribunale adito, disattesa ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione: - preliminarmente: dichiarare inammissibile il presente giudizio;
- nel merito: rigettare le domande proposte in quanto infondate in fatto e in diritto e comunque non provate. Con vittoria di spese, competenze e onorari di lite”, e, in particolare, richiamando (e depositando) la sentenza del
Commissario degli Usi Civici n. 16/2003, passata in giudicato ed emessa in contraddittorio tra le parti, che ha accertato l'appartenenza dei fondi oggetto della presente controversia al demanio collettivo di pertinenza della collettività del e ha affermato la possibilità della loro attribuzione, Controparte_2
utilizzazione, affrancazione e cessione esclusivamente con le modalità previste dalla L. 1766/1927; la sentenza n. 3360 del 2014 del TAR Lazio;
le comunicazioni della in ordine all'istanza di legittimazione dei CP_1
MA ed EN LT – Opposizione C.A.M.A.R. rispettivamente del 31
Pag. 4 di 11 marzo e del 23 giugno 1999, in cui si fa esplicito riferimento all'osservanza della
L. 1766/1927 e del R.D. 322/1928; la Determinazione della n. CP_1
C/0296 del 5 marzo 2004, nonché la deliberazione della Giunta Comunale di n. 50 dell'8 giugno 2004, in cui si fa riferimento alla normativa di cui CP_2
alla legge 1766/1927 e al R.D. 322/1928.

4.1.Si costituivano MA LT ed EN LT eccependo il difetto di giurisdizione in considerazione del fatto che il petitum dell'atto di citazione includeva la pretesa di nullità di un provvedimento amministrativo ovvero la richiamata determinazione del Direttore del Dipartimento Economico ed
Occupazionale della n. 296/2004, spettante alla cognizione del CP_1
Giudice amministrativo ai sensi dell'art. 31 del d.lgs. n. 104/2010, come pure il sindacato sulla richiesta, qualificata in atto di citazione “atto di invito”, formulata stragiudizialmente dalla società attrice e diretta ad ottenere dalla l'annullamento o il riconoscimento di nullità del predetto CP_1
provvedimento asseritamente contra legem.

4.2.Eccepivano, inoltre, i convenuti LT che la pretesa dell'attrice era formulata in violazione della sentenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici per il , l'Umbria e la Toscana n. 16/2003, passata in giudicato ai CP_1
sensi dell'art. 324 c.p.c. e dell'art. 2909 c.c. che aveva affermato la demanialità collettiva del terreno che poi, sul fondamento della qualitas soli accertata e, in base alla verificata sussistenza dei requisiti di cui all'art. 9 della l. n. 1766/1927, era stata oggetto di legittimazione in favore dei LT con la determinazione direttoriale regionale richiamata.

4.3.Evidenziavano, inoltre, i LT che tale sentenza rilevava anche sotto il profilo dell'inammissibilità della pretesa sub specie di difetto di interesse ad agire poiché, anche ove fosse stata, in ipotesi, riconosciuta la nullità del provvedimento di legittimazione in favore dei LT adottato nel 2004 dalla
, la società attrice non avrebbe potuto comunque essere CP_1
riconosciuta proprietaria del terreno de quo, stante il giudicato sulla nullità
Pag. 5 di 11 dell'atto di affrancazione in precedenza stipulato a favore del dante causa della società ovvero rispetto al quale i LT eccepivano CP_3
espressamente la nullità dell'atto di affrancazione, stipulato sul presupposto della sussistenza di un'enfiteusi privatistica.

4.4.Eccepivano, inoltre, i convenuti il contrasto della pretesa avanzata con il giudicato di cui alla sentenza TAR Lazio, sez. I ter n. 3360/2014, divenuta inoppugnabile a seguito di perenzione del giudizio di appello instaurato avverso la stessa, con la quale il Giudice amministrativo aveva rigettato il ricorso con il quale la aveva chiesto fossero annullate sia la determinazione della Parte_1
richiamata con la quale era stata disposta la legittimazione della CP_1
occupazione di terreno di demanio collettivo in a favore CP_2 CP_2
dei LT, sia la deliberazione della Giunta Comunale di n. 50 dell'8 CP_2
giugno 2024, che aveva disposto l'affrancazione del canone enfiteutico, gravante sul terreno, ai favore appunto dei LT, con la conseguente declaratoria di inefficacia dell'atto di affrancazione stipulato dal delegato comunale con i LT il 21 settembre 2004 per rogito notarile.

4.5.Infine, rilevavano i LT, in subordine ai precedenti motivi,
l'infondatezza della pretesa formulata dalla che aveva richiamato la Parte_1
pronuncia della Corte delle leggi n. 113/2018, invero relativa ad istituto affatto diverso dalla legittimazione ossia quello dell'alienazione.

4.6.Concludevano, dunque, “rigettare, siccome improcedibile, inammissibile e comunque infondata per tutti i motivi sopra esposti, la domanda formulata dalla Parte_1
nell'atto di citazione sopra richiamato, con condanna della stessa al pagamento delle spese di lite, nonché della condanna della stessa per responsabilità aggravata ai sensi dell'art. 96,
1°comma, c.p.c., con liquidazione equitativa del danno”.

5.Le domande avanzate da sono inammissibili. Parte_1

5.1.Come eccepito dai convenuti, parte attrice chiedendo di ottenere la restituzione dei terreni, previa declaratoria in via incidentale della nullità dell'atto di affrancazione disposto dalla in favore dei LT, con CP_1
Pag. 6 di 11 conseguente condanna dei convenuti al risarcimento dei danni subiti, per le ragioni che si vanno di seguito ad esporre, è incorsa nella preclusione di giudicato che determina l'inammissibilità dell'azione.

5.2.Deve preliminarmente osservarsi che la domanda spiegata va qualificata come domanda di rivendicazione della proprietà.

5.3.Come sostenuto da giurisprudenza di legittimità dalla quale questo
Tribunale non ha motivo di discostarsi, infatti, “La domanda con cui l'attore chieda di dichiarare abusiva ed illegittima l'occupazione di un immobile di sua proprietà da parte del convenuto, con conseguente condanna dello stesso al rilascio del bene ed al risarcimento dei danni da essa derivanti, senza ricollegare la propria pretesa al venir meno di un negozio giuridico, che avesse giustificato la consegna della cosa e la relazione di fatto sussistente tra questa ed il medesimo convenuto, non dà luogo ad un'azione personale di restituzione, e deve qualificarsi come azione di rivendicazione;
né può ritenersi che detta domanda sia qualificabile come di restituzione, in quanto tendente al risarcimento in forma specifica della situazione possessoria esistente in capo all'attore prima del verificarsi dell'abusiva occupazione, non potendo il rimedio ripristinatorio ex art. 2058 cod. civ. surrogare, al di fuori dei limiti in cui il possesso è tutelato dal nostro ordinamento, un'azione di spoglio ormai impraticabile (Cass.
n. 705 del 2013) (…) E' principio risalente della giurisprudenza di legittimità quello secondo cui in tema di rivendicazione il rigoroso onere probatorio cui è soggetto l'attore
(cosiddetta probatio diabolica) - che consiste nella prova della proprietà del bene, risalendo, anche attraverso i propri danti causa, sino ad un acquisto a titolo originario, ovvero dimostrando il compimento dell'usucapione, mediante il cumulo dei successivi possessi uti dominus - si attenua in relazione al comportamento ed alla linea difensiva della controparte
(cfr. ad esempio Cass. n. 8394 del 1990)” (Cass. sez. II, n. 18050/2023).

5.4.Orbene, nel caso di specie, tra le stesse parti di questo giudizio è, infatti, intervenuta la decisione, ormai passata in giudicato, con la quale il TAR Lazio
(n. 3360/2014), ritenuta radicata la giurisdizione amministrativa, ha concluso che: a) sussistesse tra i LT ed il terreno de quo quel particolare rapporto che, secondo l'art. 25 del R.D. n. 332/1928 e 9 della legge n.1766 del 1927,
Pag. 7 di 11 consentiva la legittimazione dell'occupazione abusiva;
b) da tale rapporto era esclusa l'odierna attrice come dedotto dal fatto che nel 1999 avesse esperito un'azione possessoria di reintegra (poi risultata infruttuosa) proprio nei confronti degli stessi LT;
c) “alcun rimprovero può essere mosso alla CP_1
per aver ravvisato il possesso di “almeno dieci anni”, richiesto dall'art. 9 della legge n. 1766 del 1927, e ciò anche in ragione della constatazione che – a fronte dell'evolversi della vicenda
e delle dichiarazioni ripetutamente rese dai LT – alcun valido e concreto elemento di prova risulta prodotto dalla ricorrente, a supporto dei fatti dedotti in giudizio, in spregio dell'art.
2967 c.c. (ed ora dell'art. 64 c.pr. amm.)”; d) “l'enfiteusi vantata dalla ricorrente fu disposta iure privatorum, ossia prescindendo dall'unica procedura a tal fine utile, prevista dagli artt.
13 e 19 della legge n. 1766 del 1927” con la conseguenza che il contratto in questione non può che essere ritenuto nullo;
e) nessuna rilevanza inficiante la legittimità del provvedimento risiedeva nella discrasia riguardante l'indicazione delle particelle.

5.4.Orbene, tale giudicato risulta preclusivo di qualunque altra pronuncia sul punto.

5.5.In primo luogo, va rilevato che con l'odierna azione l'attrice chiede che venga rivalutato quanto già deciso dal Giudice amministrativo che ha, appunto, concluso, con pronuncia passata in giudicato, per il respingimento del ricorso per l'annullamento “- della determinazione della Regione Lazio, Dipartimento
Economico, Direzione Regionale Agricoltura, Area usi civici e diritti collettivi, n. C/0296 del 5 marzo 2004, con la quale è stata disposta – ai sensi dell'art. 9 della legge 16 giugno1927, n. 1766 - la legittimazione della occupazione di terreno di demanio collettivo in
a favore dei sigg. MA ed EN LT;
- della deliberazione della Controparte_2
Giunta Comunale di n. 50 dell'8 giugno2004, che ha disposto l'affrancazione del CP_2
canone enfiteutico, gravante sul terreno in esame, a favore dei medesimi sigg. LT;
- di tutti gli atti comunque connessi con quelli impugnati;
con la conseguente declaratoria di inefficacia dell'atto di affrancazione stipulato dal delegato comunale con i sigg. LT il21 settembre
2004, per rogito del notaio di Roma, rep. 6445/4533”. Persona_2
Pag. 8 di 11 5.6.In secondo luogo, deve osservarsi che le richiamate conclusioni non sono scalfite da alcuna questione relativa alla giurisdizione, atteso che, una volta che il Giudice amministrativo o ordinario si espresso in merito ad una determinata pretesa, fosse pure in tesi errando, e tali statuizioni siano passate in giudicato, deve escludersi che la giurisdizione possa essere contestata in altre sedi (Cass.
Sez. Un. 21065/2011).

5.7.Ed invero, “il passaggio in cosa giudicata di una pronuncia del giudice ordinario, ovvero del giudice amministrativo, recante statuizioni sul merito di una pretesa attinente a un determinato rapporto, estende i suoi effetti al presupposto della sussistenza della giurisdizione di detto giudice su tale rapporto, anche indipendentemente dal fatto che essa sia stata o meno oggetto di esplicita declaratoria. E dunque osta a che la giurisdizione di quel giudice possa poi essere contestata in successive controversie fra le stesse parti aventi titolo nel medesimo rapporto davanti a un giudice diverso, avendo il giudicato esterno la medesima autorità di quello interno, in quanto corrispondono entrambi all'unica finalità dell'eliminazione dell'incertezza delle situazioni giuridiche e della stabilità delle decisioni (cfr. Cass. Sez. U n. 29531-08)”(Cass.
Sez. Un. n. 28179/2020).

5.8.Nel caso di specie, la sussistenza della giurisdizione del Giudice amministrativo è stata affermata con pronuncia passata in giudicato, circostanza che impedisce che la questione venga rimessa in discussione nella presente sede.
Deve, tuttavia, precisarsi che, per economia processuale e in applicazione del principio di unità funzionale della giurisdizione, non è necessario dichiarare in questa sede il difetto di giurisdizione, essendo manifesta l'inammissibilità dell'azione per violazione del principio del ne bis in idem.

5.9.Nè muta il quadro così delineato l'intervento della pronuncia della Corte
Costituzionale n. 113/2018 richiamata da parte attrice per contestare la validità degli atti di disposizione in favore dei LT.

5.10.Invero, con tale pronuncia la Corte delle leggi ha dichiarato “l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime CP_1
urbanistico dei terreni di uso civico e relative norme transitorie), come modificato dall'art. 8
Pag. 9 di 11 della legge della Regione 27 gennaio 2005, n. 6, recante «Modifiche alla legge regionale CP_1
3 gennaio 1986, n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso civico e relative norme transitorie)
e successive modifiche ed alla legge regionale 6 agosto 1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo) e successive modifiche”.

5.11.Orbene, sottacendosi che tale pronuncia riguarda precisamente l'art. 8 della l. n. 1/1986, disposizione relativa all'alienazione inconferente CP_1
rispetto al caso di specie, ove veniva in rilievo l'art. 9 della legge 1766/1927, espressamente richiamato dalla pronuncia del TAR Lazio passata in giudicato, va comunque rilevato che la declaratoria di illegittimità costituzionale non sarebbe di per sé sufficientemente idonea, a incidere su rapporti esauriti, tra i quali la validità dell'atto di acquisizione legittima del terreno da parte dei
LT, ma anche sul contestuale accertamento del loro possesso almeno ultradecennale ed esclusivo.

5.12.Deve essere dichiarata inammissibile, pertanto, sia la domanda di rivendicazione che la domanda risarcitoria, rispetto alla quale pure valgono le considerazioni della giurisprudenza di legittimità già richiamate in ordine alla sua proponibilità a seguito dell'esito infruttuoso dell'azione possessoria e al di là delle condizioni di proponibilità di quest'ultima.

6.La regolazione delle spese di lite va attuata secondo il principio di soccombenza e la relativa liquidazione va effettuata in applicazione dei parametri di cui al D.M. 55/2014 come aggiornati, in considerazione della qualità e della quantità dell'attività difensiva prestata e del valore della causa e, nel caso dei convenuti LT, delle difesa di due parti.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni altra istanza disattesa o assorbita, così dispone: dichiara le domande di parte attrice inammissibili;

Condanna altresì parte attrice alla rifusione delle spese di lite al CP_2
, che si liquidano in € 22.457 per compensi, rimborso forfettario al
[...]
Pag. 10 di 11 15% per spese generali, oltre i.v.a., c.p.a. se dovute
Condanna altresì parte attrice alla rifusione delle spese di lite alla , CP_1 che si liquidano in € 22.457 per compensi, rimborso forfettario a generali, oltre i.v.a., c.p.a. se dovute
Condanna altresì parte attrice alla rifusione delle spese di lite a MA ed EN LT, che si liquidano in € 29.194,10 per compensi, rimborso forfettario al 15% per spese generali, oltre i.v.a., c.p.a. se dovute
Così è deciso in data 23/10/2025
Il Giudice dott.ssa Anna Multari
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