Pubblicato il 10/06/2025

N. 11286/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09085/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9085 del 2024, proposto da AV 18 Rl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Tonachella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia

-del provvedimento prot. CA/ 137975/2024 del 19/08/2024 che rigetta l'istanza di occupazione covid della ricorrente ed ordina la rimozione entro 7 giorni dalla notificazione;

-ove occorrer possa della circolare del Dipartimento Mobilità e Trasporti prot. QG/2021/10630 del 17/03/2021;

-della Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 21/2015 di approvazione del Piano Generale del Traffico Urbano e "Regolamento viario e classifica funzionale delle strade urbane di Roma Capitale", concretamente lesiva della ricorrente ed a questa opposta solo con la notificazione del provvedimento impugnato con il ricorso, Deliberazione impugnata nella parte in cui inserisce Piazza AV nell' "elenco delle strade a viabilità principale Annesso D" pur classificandola come "di quartiere" (pag. 167 della Deliberazione), nella parte in cui statuisce che "In particolare con il termine “viabilità o rete principale” si intende (secondo quanto previsto dalle Direttive ministeriali sui PUT del giugno 1995) l’insieme di tutte le strade non a carattere locale" (pag. 18 della Deliberazione); nella parte in cui prevede che "L’insieme delle strade di tipo a), b), c), e), f), g) secondo quanto già rilevato viene denominato come viabilità principale "(pag.20 della Deliberazione) ed in generale in ogni sua parte per l’effetto della quale Piazza AV è equiparata alla viabilità principale, il tutto nei limiti di esclusivo interesse della sola parte ricorrente;

-di ogni altro atto, parere o provvedimento non conosciuto che sia ostativo all’istanza della ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 la dott.ssa Francesca Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, che esercita attività di somministrazione di alimenti e bevande, ha impugnato la Determinazione Dirigenziale in epigrafe, con gli atti presupposti, con cui il competente Ufficio di Roma Capitale ha rigettato l’istanza di rilascio di una concessione per occupazione di suolo pubblico al di fuori del marciapiede previamente presentata dalla società ai sensi della normativa “emergenziale” di Roma Capitale in materia di cosiddette OSP-Covid (D.A.C. n. 81/2020 e ss.mm.ii.).

Il diniego, in estrema sintesi, è motivato sul fatto che l’area in cui ricade l’occupazione (Piazza AV) rientra nella “viabilità principale” (come individuata dal P.G.T.U. – Piano generale Traffico Urbano e Regolamento Viario R.V. – di Roma Capitale cui alla D.A.C. 21/2015), rispetto alla quale l’art. 12 del Regolamento in materia di occupazioni di suolo pubblico (D.A.C. 21/2021), richiamando, appunto, la classificazione di “viabilità principale” operata dal P.G.T.U., stabilisce il divieto di occupazione della sede stradale, salve eccezioni qui non rilevanti.

Il divieto così fissato, rispondendo ad esigenze di sicurezza della circolazione stradale, non sarebbe derogabile neanche dalla normativa emergenziale, che infatti prevede che “… il rilascio della concessione avviene comunque nel rispetto delle prescrizioni del Codice della Strada, nonché di quelle derivanti da fonti normative nazionali e/o relative alla sicurezza della circolazione stradale …” (punto 7, D.A.C. 81/2020).

Nel provvedimento è inoltre richiamata la sentenza del Consiglio di Stato n. 8120/2023 che – si legge nella motivazione del diniego – “ ha confermato la validità della prescrizione dell’art. 12 commi 1 e 2 della D.A.C. 21/2021 ”, recanti, appunto, il divieto di occupazione della sede stradale nella viabilità principale, “ precisando che tale normativa non è derogata né derogabile dalla normativa emergenziale” .

2. Davanti al Tribunale la ricorrente ha allora impugnato, oltre alla Determinazione di diniego, lo stesso P.G.T.U. nella parte in cui inserisce l’area di interesse (Piazza AV) nell’elenco delle strade a viabilità principale di cui all’Annesso D del R.V., pur classificandola come strada di quartiere (Q) (a tratti anche interzonale – IZ, pag. 5 dell’Annesso D), nonché nella parte in cui statuisce che " In particolare con il termine “viabilità o rete principale” si intende (secondo quanto previsto dalle Direttive ministeriali sui PUT del giugno 1995) l’insieme di tutte le strade non a carattere locale " (pag. 18 della Deliberazione); inoltre nella parte in cui prevede che " L’insieme delle strade di tipo a), b), c), e), f), g) secondo quanto già rilevato viene denominato come viabilità principale ” (pag.20 della Deliberazione) ed in generale in ogni sua parte per l'effetto della quale le strade di quartiere, quale è Piazza AV, sono equiparate alla viabilità principale.

La ricorrente ha altresì gravato la circolare del Dipartimento del Dipartimento Mobilità e Trasporti del 17.03.2021, pure richiamata nel provvedimento, con cui all’indomani delle prime applicazioni della normativa emergenziale, il competente Dipartimento di Roma Capitale ha indicato agli uffici Municipali (che, in concreto, ricevono le istanze), l’inammissibilità tout court di tutte le istanze di occupazione in zone di parcheggio o al di fuori dei marciapiedi, situate in aree di viabilità principale, ai sensi del vigente P.G.T.U., formulando le censure che saranno illustrate nella parte motiva del presente provvedimento.

3. Roma Capitale si è costituita in resistenza, confermando le motivazioni del diniego, anche alla luce della giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia (sentenze nn. 8120/2023, 262/2024, 2728/2024), già richiamata nelle successive sentenze di questo Tribunale, riguardanti fattispecie analoghe alla presente nelle quali, tuttavia, non era stato impugnato il P.G.T.U. di Roma Capitale, adottato con la D.A.C. 21/2015.

4. Con decreto n. 3944/2024 è stata accolta l’istanza cautelare monocratica, come anche con ordinanza n. 4345/2024, ritenendo che “ le complesse questioni poste nel gravame impongono l’approfondimento tipico della sede di merito, fissata come nel dispositivo, e che, stante la sussistenza del denunciato pregiudizio, il provvedimento di rigetto dell’istanza, con il contestuale ordine di rimozione, debba nelle more essere sospeso, così da addivenire alla definizione della lite res adhuc integra; ”.

5. In vista della discussione nel merito del ricorso, le parti hanno insistito nelle rispettive difese; l’Amministrazione ha altresì eccepito l’inammissibilità del gravame per la ritenuta genericità dei motivi di censura formulati avverso il P.G.T.U..

6. Alla pubblica udienza dell’11.02.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il Tribunale ritiene il ricorso fondato nei termini di cui si dirà in seguito, nonostante la giurisprudenza del Consiglio di Stato (nonché di questo Tribunale, in richiamo alla prima) invocata in atti da Roma Capitale, che si è in realtà delineata rispetto a questioni sensibilmente diverse, in giudizi (numerosi, per i motivi che si diranno) nei quali tuttavia non è mai stato impugnato il P.G.T.U., né sindacata la classificazione della rete stradale dallo stesso operata, che è espressione di una determinazione amministrativa generale, di pianificazione, adottata da Roma Capitale nell’anno 2015.

8. Per meglio chiarire le motivazioni dell’odierna decisione, è necessario svolgere una breve premessa in fatto, per ricordare come si è pervenuti all’orientamento giurisprudenziale, anche di secondo grado, che il Collegio non ritiene oggi preclusivo del presente dictum , essendosi peraltro formato con riguardo a provvedimenti che, per ciò che si dirà, recavano motivazioni significativamente diverse rispetto al provvedimento qui impugnato.

In sintesi, si ricorda che a seguito della adozione della D.A.C. 81/2020 – recante la cosiddetta normativa emergenziale, finalizzata ad agevolare i ristoratori a causa dell’inattività dovuta alla pandemia, prevendendo la possibilità di ottenere, con una procedura analoga alla SCIA, maggiori spazi di suolo pubblico per installare dehors a servizio dei propri locali – molti ristoratori hanno presentato le prescritte Segnalazioni e installato direttamente i nuovi dehors , sia sui marciapiedi che in contiguità degli stessi, vale a dire sulla sede stradale, al di fuori della carreggiata, quindi sulle righe blu o bianche destinate alla sosta (ai sensi dell’art. 3 del Codice della Strada, la sede stradale comprende tutta la superficie compresa tra i confini della strada, quindi sia la carreggiata – che è invece la parte destinata alla circolazione dei veicoli – che le fasce di pertinenza).

E’ fatto notorio che ciò è avvenuto in numerose vie e piazze della città, sia centrali che periferiche, e che ancora oggi i numerosi dehors installati nel periodo della pandemia sono diffusi sul territorio capitolino, al punto che ormai la stessa attività commerciale di somministrazione di alimenti e bevande ha subito una trasformazione, divenendo luogo di aggregazione all’aperto in spazi in precedenza inesistenti, grazie anche all’uso di riscaldanti e coperture, anche a prescindere dalla stagione dell’anno.

Deve tuttavia considerarsi che, da un lato, il punto 7 della D.A.C. 81/2020, recante la prima normativa emergenziale dell’Assemblea capitolina, stabiliva che le Osp emergenziali dovevano comunque essere rilasciate nel rispetto delle norme del Codice della Strada e di quelle in materia di sicurezza della circolazione stradale (ciò che peraltro poteva ritenersi implicitamente presupposto) e che, dall’altro lato, il Regolamento comunale “ordinario” (cioè non emergenziale) di cui alla D.A.C. 21/2021 in materia di occupazioni di suolo pubblico, all’art. 12, rubricato “ Limiti derivanti dall'attuazione del P.G.T.U. ”, prevede, in sintesi, che le occupazioni non possono essere posizionate sulla “sede stradale” della “viabilità principale”.

Di conseguenza, ritenendola una regola relativa alla sicurezza (dunque, come sopra visto, non derogabile dalla normativa emergenziale), il Dipartimento Mobilità e Trasporti di Roma Capitale, nel 2021, ha adottato una circolare (qui impugnata) per indicare ai Municipi che le richieste di Osp Covid ricadenti al di fuori dei marciapiedi ovvero sugli stalli di sosta, comunque codificati, nella viabilità classificata come “principale”, sono da ritenersi tout court inammissibili.

Il punto è, però, che il P.G.T.U. adottato da Roma Capitale, richiamato nell’art. 12 del Regolamento capitolino ordinario, reca una definizione della “viabilità principale” per esclusione, annoverandovi tutte le strade che non sono locali, ivi incluse, dunque, molte strade che non sono caratterizzate da alto scorrimento e per le quali non si pone in concreto un problema di sicurezza (si ricorda, infatti, che nella omnicomprensiva definizione di “viabilità principale” rientrano, oltre al Grande Raccordo Anulare, alle autostrade e alle strade di scorrimento, anche molte strade urbane di quartiere e interzonali, con minore livello di servizio) e sulle quali le Osp sugli stalli di sosta, notoriamente, non hanno determinato, negli (ormai) anni di installazione, né pericoli, né disagi.

Ciò nonostante, è avvenuto che – dopo la predetta circolare, in esito alla lavorazione delle “SCIA” presentate ai sensi della normativa emergenziale da parte dei Municipi competenti – Roma Capitale ha iniziato (in alcuni casi, come il presente, anche a distanza di anni dalla installazione del dehors , senza che nei fatti sia mai stata rilevata alcuna problematica) a rigettare automaticamente le istanze di occupazione covid, per il solo fatto che le installazioni ricadevano su strade della “viabilità principale”, come sopra definita in senso ampio, senza verificare di quale effettiva tipologia di strada si trattasse e se vi fosse in concreto un problema di sicurezza e di circolazione, pur se lo stesso P.G.T.U., nell’ambito dell’elenco della viabilità principale, opera delle distinzioni in concreto tra le strade, assegnando appositi codici (cfr. Annesso D al Regolamento Viario: A= autostrade; S= scorrimento; IQ= interquartiere; Q= di quartiere; IZ= interzonale).

Dunque, ci si è trovati nella peculiare situazione in cui, da un lato, l’Assemblea Capitolina aveva deliberato, in linea con la normativa statale, una normativa eccezionale di favore per i commercianti affinché potessero utilizzare spazi esterni aggiuntivi con la finalità, espressa nelle premesse della stessa deliberazione, di agevolare la ripresa economica della categoria (sulle finalità della normativa, si vedano tra le altre Tar Lazio n. 14172/2023 e n. 10596/2022) e, dall’altro lato, gli Uffici della stessa Amministrazione, in sede di controllo, respingevano automaticamente tutte le istanze per Osp covid posizionate sulla “viabilità principale” (dunque, per quanto detto, anche quelle per Osp ricadenti su molte strade urbane di quartiere e interzonali dove i dehors erano pacificamente goduti da tempo); con il paradosso, dunque, che la normativa che avrebbe dovuto agevolare i commercianti nella ripresa è divenuta la fonte di questioni interpretative astratte e di ulteriori spese.

Di qui sono sorti vari giudizi avverso i numerosi provvedimenti di rigetto che sono stati adottati dai Municipi, con il mero richiamo alla circolare del Dipartimento Mobilità e Trasporti del 2021 e al divieto di Osp sulla “viabilità principale” previsto all’art. 12 del Regolamento capitolino di cui si è detto, il cui fondamento sarebbe stato (secondo la tesi espressa dagli Uffici in quei provvedimenti) l’art. 20 del Codice della Strada, che, pertanto (evidentemente), non avrebbe potuto essere derogato dalla normativa emergenziale comunale (sul punto è sufficiente leggere la circolare del 17.03.2021 del Dipartimento Mobilità e Trasporti, secondo cui in viabilità principale “(…) non è consentito posizionare le OSP in zone di parcheggio, comunque codifiche, o al di fuori dei marciapiedi, in quanto i criteri previsti dai sopra richiamati regolamenti comunali sono stati mutuati direttamente dal Codice della Strada, ed in particolare, dall’art. 20 “Occupazione della sede stradale” che non è derogabile anche con la vigente normativa emergenziale statale e, che non prevede nei centri abitati, occupazioni di suolo pubblico al di fuori dei marciapiedi, al fine di garantire la sicurezza della circolazione stradale e l’incolumità delle persone che usufruiscono delle OSP a servizio delle attività di somministrazione di alimenti e bevande ”).

I ricorsi avverso i dinieghi di Osp covid come sopra motivati sono stati inizialmente accolti da questo Tribunale, che ha condiviso le censure sul difetto di motivazione dei provvedimenti, poiché, in estrema sintesi, ha rilevato che la normativa primaria del Codice della Strada in realtà non reca la definizione di “viabilità principale”, né reca, all’art. 20, un divieto di occupazione tout court della sede stradale di tutte le tipologie di strade (al punto che, per le strade E ed F, consente persino l’occupazione, temporanea e non, della carreggiata – vale a dire addirittura della parte di sede stradale destinata alla circolazione dei veicoli – a determinate condizioni; si veda tra le tante la sentenza n. 12244/2023).

Le sentenze del Tribunale sono state poi riformate dal Consiglio di Stato, che, dopo aver inizialmente affermato che l’art. 20 del Codice della Strada nei centri abitati vieterebbe tutte le occupazioni al di fuori dei marciapiedi (sentenza n. 8120/2023), ha successivamente precisato che trattasi di “ tema articolato e peraltro non scevro da possibili ulteriori approfondimenti e riflessioni ” e ha riconosciuto espressamente che le disposizioni dell’art. 20 del Codice della Strada non sono rilevanti in simili fattispecie (sentenza n. 262/2024, punto 1.1.3.).

In ogni caso, il Consiglio di Stato è poi comunque pervenuto a confermare, con argomentazioni articolate, il proprio primo orientamento espresso nella sentenza n. 8120/2023 sulla legittimità dell’azione amministrativa capitolina di rigetto delle Osp Covid, arrivando infine ad affermare che l’art. 12 del Regolamento, che reca tout court un divieto di occupazione della sede stradale di tutta la “viabilità principale”, latamente intesa, è comunque “ non incoerente ” e “ non contrastante ” con il Codice della Strada.

In pratica, il Consiglio di Stato ha statuito che, nel rinviare al P.G.T.U., “ è proprio la norma capitolina di cui all’art. 12 citato a risultare totalmente preclusiva di occupazioni di suolo pubblico sulla sede stradale della “viabilità principale”, senza per ciò essere incoerente o in contrasto con il Codice della Strada ”; per il Giudice di secondo grado, in sostanza, “ essendo la strada qualificata come viabilità principale, non rileva il fatto che la stessa sia ascrivibile alla lettera E) dell’art. 2, comma 2, Codice della strada, trattandosi di classificazione che viene in rilevo ai fini delle occupazioni di cui all’art. 20, comma 1, Codice della strada; è infatti dirimente l’elezione a viabilità principale operata dal P.G.T.U., volta ad assicurare la sicurezza urbana nei centri abitati, perché operi il divieto alla o.s.p. commerciale a norma dell’art. 12, comma 2, D.A.C. n. 21/2021 ” (così sentenza n. 2728/2024).

A seguito di quanto descritto, Roma Capitale ha quindi proseguito nell’adottare provvedimenti di rigetto delle “SCIA”, a distanza di anni, per le Osp covid ricadenti su viabilità principale, pur nell’assenza di qualsiasi problematica concreta, richiamando nelle motivazioni le sentenze del Consiglio di Stato.

9. La ricorrente – la cui occupazione ricade su Piazza AV, anche al di fuori del marciapiede – è quindi a sua volta risultata destinataria del provvedimento oggi impugnato, di diniego di una Osp Covid risalente all’anno 2021, in pratica (solo) perché (come si legge nel provvedimento stesso) la via su cui l’occupazione ricade è “ ascritta alla viabilità principale dal vigente P.G.T.U. (D.A.C. n. 21/2015) ”.

Come detto, davanti al Tribunale la ricorrente ha dunque impugnato anche lo stesso P.G.T.U., nella parte in cui annovera Piazza AV nell’ambito della viabilità principale, nello specifico lamentando:

“ 1) ILLEGITTIMITA' IN VIA PROPRIA E DERIVATA DALL'ILLEGITTIMITA' DELLA D.A.C. 21/2015; VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2 E 20 DEL CODICE DELLA STRADA; VIOLAZIONE DELL'ART. 12 DELLE PRELEGGI, VIOLAZIONE DELL'ART. 1 DEL D.L. 1/2012; INOPPONIBILITA' DELLA MERA DIRETTIVA DEL MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI DEL 12/04/1995 (GAZZETTA UFFICIALE 24/06/1995); ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI IN FATTO E DIRITTO, ILLOGICITA', ARBITRIO ASSOLUTO, VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TASSATIVITA' E PROPORZIONALITA' ”.

In sostanza, la società, svolta una premessa sulla ammissibilità della odierna impugnazione del P.G.T.U. (la cui lesività in via immediata e diretta nei confronti della ricorrente si manifesta solo oggi, nella misura in cui il provvedimento di diniego si fonda sulla classificazione di Piazza AV quale viabilità principale, come da P.G.T.U.), contesta tale classificazione in quanto operata in violazione della Direttiva del Ministero LL.PP. 12.04.1995, sulla base della quale i Comuni devono adottare i Piani Generali del Traffico Urbano, nonché in violazione di canoni di ragionevolezza e logicità. Secondo la ricorrente, invero, la Direttiva opera distinzioni rilevanti per la classificazione delle strade che invece non sono state riprese dal P.G.T.U., che ha ricompreso tutte le strade (tranne le locali) nella definizione di “viabilità principale”, così accorpando, in maniera arbitraria, strade del tutto disomogenee.

10. Il ricorso, come sopra anticipato, è ammissibile e fondato.

10.1. Sotto il profilo in rito, in primo luogo si rileva che le censure formulate sono puntuali e concernono proprio la violazione del parametro di riferimento indicato nell’art. 36 del Codice della Strada, nonché la manifesta arbitrarietà/irragionevolezza delle conseguenti determinazioni, il che è certamente ammissibile anche in materia di valutazioni tecnico-discrezionali, ove si contestino le scelte “di fondo” adottate dalla P.A., scrutinabili dal giudice sotto i profili come sopra dedotti.

Sotto ulteriore profilo, la disamina che precede chiarisce il motivo per cui oggi, in capo agli operatori commerciali come la ricorrente, è sorto l’interesse ad impugnare il P.G.T.U. di Roma Capitale, per poter usufruire dei benefici che la normativa emergenziale ha loro riconosciuto.

Invero, una volta sgomberato il campo dall’equivoco per cui il divieto di occupazione di qualsiasi strada della viabilità principale, comunque codificata, deriverebbe dalla normativa primaria del Codice della Strada (sulla cui inderogabilità da parte della disciplina comunale, anche emergenziale, non è mai realmente sorta una questione interpretativa, trattandosi di profilo scontato), e preso atto che i dinieghi di Roma Capitale sono oggi motivati sulla sola base delle classificazioni operate dal P.G.T.U., pur in assenza di qualsiasi verifica in concreto sul posizionamento della occupazione e sulle eventuali interferenze con il traffico veicolare e pedonale (al punto che l’inammissibilità di tutte le istanze è stata decisa “a monte” con una circolare), emerge con evidenza l’interesse dell’operatore commerciale a contestare le dette classificazioni, laddove ritenga che, nell’adottarle, Roma Capitale abbia violato le pertinenti regole nonché i principi di ragionevolezza e logicità.

D’altro canto è noto che, per giurisprudenza assolutamente costante, “ I regolamenti e gli atti amministrativi generali sono impugnabili in via diretta solo ove contengano disposizioni in grado di ledere immediatamente le posizioni giuridiche soggettive dei destinatari; negli altri casi, divengono impugnabili solo quando sorge l'interesse a ricorrere, ovvero assieme all'atto applicativo che produca una lesione effettiva, e non solo ipotetica o futura ” (così, tra le molteplici, Consiglio di Stato sez. V, 16/09/2024, n. 7601).

Nella fattispecie, non vi è alcun dubbio che l’interesse a ricorrere avverso il P.G.T.U. è sorto soltanto al momento del diniego sulla cosiddetta Osp Covid, restando inoltre irrilevante, sotto il profilo della immediata lesività, anche il richiamo ai limiti derivanti dal P.G.T.U. contenuto nell’art. 12 del Regolamento capitolino ordinario in materia di occupazioni: tali limiti, invero, ben avrebbero potuto, e possono tutt’oggi, ritenersi derogati (proprio in punto di classificazione delle strade) dalla normativa emergenziale adottata dalla stessa Amministrazione capitolina, trattandosi di fonti dello stesso rango, adottate dallo stesso Organo.

10.2. Nel merito, il Collegio ritiene che effettivamente Roma Capitale abbia adottato il P.G.T.U. in violazione delle prescrizioni rilevanti in materia, nonché dei canoni di ragionevolezza e logicità sulla classificazione delle strade; ciò che tanto più emerge – al punto che la censura di arbitrarietà dell’azione non risulta peregrina – laddove il P.G.T.U. assurge a fondamento giuridico, sostanzialmente dogmatico, di provvedimenti limitativi della sfera giuridica di privati delibati in difetto di qualsivoglia istruttoria, sulla base di una mera circolare interpretativa di una normativa che, peraltro, dovrebbe essere di favore per gli operatori.

Invero, il P.G.T.U. – Regolamento Viario di Roma Capitale, di cui alla D.A.C. 21/2015 – è previsto dall’art. 36 del Codice della Strada, secondo cui i Comuni con più di trentamila abitanti sono tenuti ad adottare il piano urbano del traffico, che deve essere predisposto nel rispetto delle direttive emanate dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, sulla base delle indicazioni formulate dal Comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto; tale Piano, inoltre, è finalizzato “ ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi ”.

Ora, per quanto qui di interesse, nell’adozione del P.G.T.U. Roma Capitale, sotto il profilo della classificazione delle strade, ha fatto innanzitutto riferimento al nuovo Codice della Strada (cfr. pag. 13 del Piano-RV), individuando dunque quattro tipi fondamentali di strade: “ a) autostrade e raccordi autostradali (TIPO A); b) strade urbane di scorrimento (TIPO D); c) strade urbane di quartiere (TIPO E), qui di interesse; d) strade locali (TIPO F) ”.

A questo riguardo, nel provvedimento, è specificato che “ L’insieme delle strade urbane si articola, pertanto, su quattro sistemi di strade (reti stradali) che assumono, per semplicità di individuazione rispetto a quanto diversamente indicato nel D.M. 5/11/2001, la stessa denominazione delle strade di specifica appartenenza e precisamente: rete autostradale, rete di scorrimento, rete di quartiere e rete locale. In particolare con il termine “viabilità o rete principale” si intende (secondo quanto previsto dalle Direttive ministeriali sui PUT del giugno 1995) [che è la Direttiva del Ministero LL.PP. 12 aprile 1995 (pubblicata in G.U. 24-6-1995, n.146)] l’insieme di tutte le strade non a carattere locale ”.

Inoltre, però, lo stesso provvedimento (cfr. pagg. 14 e seguenti) stabilisce che “ Oltre ai tipi principali di strade urbane descritti al punto 4.1 [vale a dire quelli sopra indicati], al fine di adattare la classifica funzionale alle caratteristiche geometriche e costruttive, tecniche e funzionali, delle strade esistenti, il presente RV individua e definisce, all'interno degli ambiti territoriali di cui al pgf. 2, ulteriori tipologie di strade con caratteristiche intermedie (sottotipi) rispetto ai tipi principali di cui al punto 4.1 e precisamente: e) strade urbane di scorrimento veloce (assimilate al TIPO A) con caratteristiche intermedie tra autostrade (tipo A) e strade urbane di scorrimento (tipo D); f) strade urbane interquartiere (assimilate al TIPO D) con caratteristiche intermedie tra strade urbane di scorrimento (tipo D) e strade urbane di quartiere (tipo E); g) strade interzonali (assimilate al TIPO E) con caratteristiche intermedie tra strade urbane di quartiere (tipo E) e strade locali (tipo F) ”, chiaramente poi indicando che “ ad essi si assegnano le stesse funzioni dei tipi originari di appartenenza e contestualmente si accetta che tali funzioni vengano svolte ad un livello di servizio più modesto, attraverso la deroga su alcune caratteristiche dei tipi originari .”.

Ciò nonostante, il provvedimento annovera poi anche tutti tali sottotipi di strade nella cosiddetta “viabilità principale”, precisando che “ L’insieme delle strade di tipo a), b), c), e), f), g) secondo quanto già rilevato viene denominato come viabilità principale, destinata principalmente ai movimenti veicolari pubblici e privati. ”.

Ora, da quanto sopra si ricavano, per tabulas , due profili dell’azione amministrativa di redazione e approvazione del P.G.T.U. che rilevano nella fattispecie, perché sono il prodromo dei vizi denunciati: il primo concerne il fatto – espressamente dichiarato – che l’articolazione delle strade da parte di Roma Capitale secondo il modello del Codice della Strada è stata operata “ per semplicità di individuazione rispetto a quanto diversamente indicato nel D.M. 5/11/2001 ” (recante le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade), dunque non per motivi specificamente tecnico-funzionali, ma di semplicità della classificazione; il secondo riguarda la circostanza – pure espressamente risultante dal dato testuale, nonché dagli stessi molteplici codici indicati nell’Annesso D al R.V., relativo all’elenco delle strade ricomprese nella “viabilità principale” – che nell’ampia definizione di “viabilità principale” sono state incluse strade che hanno livelli di servizio molto diversi (si pensi, ad esempio, alla differenza tra un’autostrada e una piazza ampia e circolare, con giardini e zona pedonale, come risulta essere la Piazza AV).

Ciò, a parere del Collegio, è sintomo di un’azione quantomeno carente di istruttoria: d’altro canto, basti considerare che nel D.M. sopra citato, invece, le cui definizioni sono state espressamente superate, come visto, “ per semplicità di individuazione ”, la classificazione sulla tipologia delle strade è operata tra rete “primaria”, “principale”, “secondaria” e “locale”; in tale classificazione, le strade urbane di quartiere (qui rilevanti) rientrano nella “rete secondaria” e sono definite con movimento “di [mera] penetrazione” verso la rete locale, con entità dello spostamento in “distanza ridotta”, in opposto alle reti “primaria” e “principale” che hanno invece movimento di “transito, scorrimento” e di “distribuzione”, con spostamenti a media e lunga distanza; il che dà la misura di come ad una classificazione più articolata (di quella rispondente al semplice binomio “rete principale / rete locale”) possa effettivamente corrispondere un quadro descrittivo più puntuale della varietà di strade esistenti sul territorio capitolino.

In quest’ottica, dunque, il Collegio ritiene fondate le censure sollevate avverso la inclusione automatica della strada di quartiere qui di rilievo (Piazza AV) nell’ambito della “viabilità principale” di Roma Capitale, poiché, per quanto detto, non può effettivamente cogliersi la motivazione di natura tecnico-amministrativa di tale determinazione amministrativa, al di là di quella meramente definitoria mutuata espressamente dalla Direttiva del 1995, inidonea, tuttavia, a giustificare l’identità di regime tra tale strada e strade significativamente diverse, sotto il profilo di interesse della ricorrente .

10.3. Peraltro, da ultimo va precisato che – anche a prescindere dalla considerazione che la detta Direttiva del 1995 certamente non assurge a fonte del diritto – non può essere dirimente il fatto che essa indichi che “ L’insieme di tutti i tipi di strade dianzi esposte [i.e., “autostrade”, “strade di scorrimento”, “strade di quartiere” e “strade locali”], escluse le strade locali, assume la denominazione di rete principale urbana ”: - in primo luogo, infatti, trattasi espressamente di una mera definizione, ripresa – appunto – da Roma Capitale proprio per la sua estrema semplicità di gestione; - in secondo luogo, la stessa Direttiva prosegue specificando che tale rete principale urbana è “ caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati), attraverso - in particolare l’esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali ”, introducendo dunque una descrizione che, notoriamente, non coincide con la realtà di moltissime strade rientranti nella (omnicomprensiva) “viabilità principale” di Roma Capitale, che non hanno la preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità (si pensi, appunto, alle strade di quartiere e interzonali) e sulle quali, tra l’altro, la stessa Amministrazione ha disciplinato la sosta veicolare; - in terzo luogo, in realtà la Direttiva prosegue spiegando che “ La viabilità principale, così definita, viene a costituire una rete di itinerari stradali, le cui maglie racchiudono singole zone urbane, alle quali viene assegnata la denominazione di isole ambientali, composte esclusivamente da strade locali (“isole”, in quanto interne alla maglia di viabilità principale; “ambientali, in quanto finalizzate al recupero della vivibilità degli spazi urbani”) ”, così confermando che il concetto di viabilità principale cui la Direttiva stessa ha fatto riferimento è ben diverso dal pedissequo recepimento fattone da Roma Capitale nel P.G.T.U., che invece vi ha ricompreso moltissime mere strade di quartiere/interzonali (quale è Piazza AV), che nulla hanno a che vedere con itinerari stradali che fungono da maglia per racchiudere singole zone urbane, essendo piuttosto, esse stesse, strade meramente interne ad un’isola ambientale, stanti le specifiche dimensioni del territorio capitolino; ciò tanto più ove si consideri che sempre la stessa Direttiva precisa che “ le intersezioni viarie di ogni tipo di strada sono ammesse esclusivamente con altre strade dello stesso tipo o di tipo immediatamente precedente o seguente ”, così ulteriormente evidenziando le specificità e le differenze che sussistono ( rectius , dovrebbero sussistere, quantomeno ai fini di interesse della ricorrente) tra le varie tipologie di strada (che Roma Capitale ha invece sinteticamente accorpato nella definizione di “viabilità principale”).

11. In conclusione, per quanto detto il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento di diniego impugnato, della presupposta circolare, nonché del P.G.T.U. adottato da Roma Capitale nella parte in cui annovera Piazza AV, strada classificata Q – di quartiere – o a tratti IZ – interzonale – nella “viabilità principale”, nei limiti di interesse della ricorrente , vale a dire nei limiti in cui da ciò derivi, per la stessa, l’automatica esclusione della possibilità di godere di un’occupazione di suolo pubblico al di fuori del marciapiede; con salvezza dei provvedimenti che l’Amministrazione riterrà di adottare in esito alla doverosa istruttoria, sotto tutti i profili rilevanti, che è tenuta a svolgere a seguito della istanza di occupazione ricevuta.

12. Le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti tenuto conto della parziale novità delle questioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei sensi e limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

Francesca Mariani, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Mariani	Donatella Scala

IL SEGRETARIO