Pubblicato il 30/06/2021

N. 00865/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01448/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1448 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RC IT, che, quale avvocato, agisce in proprio ai sensi dell’art. 22, comma 3, cod. proc. amm., ed è inoltre rappresentato e difeso dall’Avvocato Lucio Anelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione del Veneto e Consiglio Regionale del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli Avvocati Franco Botteon, Tito Munari e Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli Avvocati GIdomenico Falcon, Antonio Iannotta e Nicoletta Ongaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici della civica avvocatura, in Venezia, San RC 4091;
Citta Metropolitana di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difeso dagli Avvocati Roberta Brusegan, Katia Maretto e Giuseppe Roberto Chiaia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’ufficio legale della Città Metropolitana di Venezia, in Mestre, via Forte Marghera 191;
GI AN TI e RC ZZ, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

-- per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- in parte qua, della deliberazione della Giunta Regionale del Veneto n. 1379 del 23 settembre 2019 pubblicata sul BUR n.108 del 27 settembre 2019 avente ad oggetto: “ Indizione referendum consultivo sul progetto di legge n. 8 di iniziativa popolare relativo a ‘Suddivisione del Comune di Venezia nei due Comuni autonomi di Venezia e Mestre’ ”;

-- per quanto riguarda i motivi aggiunti, presentati dal ricorrente l’11 maggio 2020:

- della deliberazione del Consiglio Regionale del Veneto n. 15/2020 assunta nella seduta n. 238 del 28 gennaio 2020, al punto 11 (“ Proposta di legge d’iniziativa popolare relativa a suddivisione del Comune di Venezia nei due Comuni autonomi di Venezia e Mestre. Esiti referendari. Non passaggio agli articoli (Progetto di Legge n. 8/2015) ”), a conclusione (negativa) dell’ iter legislativo per mancato raggiungimento del quorum (deliberazione che rinvia alla deliberazione della Prima Commissione consiliare permanente, in sede referente, licenziata il 15 gennaio 2020 nella seduta n. 193) e trasmessa al Presidente della Giunta regionale con protocollo n. 1549 del 30 gennaio 2020.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione del Veneto - Consiglio Regionale del Veneto, del Comune di Venezia e della Citta Metropolitana di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2020 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giorno 1° dicembre 2019 si è tenuta la consultazione, mediante referendum , delle popolazioni interessate dalla proposta di legge regionale di iniziativa popolare per la suddivisione, ai sensi dell’art. 133, comma 2, Cost., del Comune di Venezia nei due Comuni autonomi di Venezia e Mestre, quest’ultimo di nuova istituzione, comprensivo della circoscrizione che apparteneva all’omonimo ente, già soppresso e accorpato al capoluogo nel 1926 (alcuni decenni prima dell’espansione demografica che ne accompagnò lo sviluppo industriale), e delle restanti aree pertinenti alle frazioni che compongono la terraferma veneziana.

2. La proposta di legge (che aveva assunto il n. 8), volta a scorporare i territori della terraferma includendoli nella circoscrizione del futuro Comune di Mestre, era stata presentata al Consiglio regionale del Veneto, tra gli altri, dall’Avvocato IT, odierno ricorrente, in data 25 marzo 2014, corredata da 8.965 sottoscrizioni autenticate ai sensi di legge.

Dopo un complesso percorso procedimentale, nel corso del quale, in seguito alle elezioni regionali del 31 maggio 2015, subentrava una nuova consiliatura, sulla proposta di legge venivano acquisiti i pareri del Consiglio comunale di Venezia e della Conferenza metropolitana di Venezia.

Facendo poi seguito al voto favorevole della prima Commissione consiliare, il Consiglio regionale, con la deliberazione n. 10 del 14 febbraio 2017, rendeva il “ preliminare giudizio di meritevolezza ” finalizzato alla prosecuzione del procedimento legislativo, avviato con la proposta di legge, secondo l’ iter scandito dalla legge della Regione Veneto 24 dicembre 1992, n. 25 (“ Norme in materia di variazioni provinciali e comunali ”).

Con la successiva deliberazione n. 84 dell’11 luglio 2017, il Consiglio regionale individuava, infine, la popolazione interessata alla consultazione referendaria, coincidente con “ l’intera popolazione dell’attuale Comune di Venezia ”.

3. Entrambe le deliberazioni del Consiglio regionale venivano impugnate dal Comune e dalla Città Metropolitana avanti questo Tribunale, che le annullava con la sentenza n. 864 del 2018. Le originarie impugnazioni erano però respinte dal Consiglio di Stato - adito in appello tra gli altri dal ricorrente - con la sentenza n. 6236 del 2019; venuto perciò meno l’effetto caducante della decisione di primo grado, interamente riformata, la Regione proseguiva l’ iter legislativo e, tramite la deliberazione della Giunta n. 1379 del 2019, indiceva il “ referendum consultivo sul progetto di legge n. 8 di iniziativa popolare relativo a ‘Suddivisione del Comune di Venezia nei due Comuni Autonomi di Venezia e Mestre’ ” e fissava per lo svolgimento della consultazione e l’approvazione del quesito referendario da parte delle popolazioni interessate la data del 1° dicembre 2019.

In tale sede, il quesito sottoposto alla consultazione referendaria era formulato nei termini seguenti: “ è lei favorevole alla suddivisione del Comune di Venezia nei due comuni autonomi di Venezia e Mestre, come da progetto di legge di iniziativa popolare n. 8 ”.

La Regione, segnatamente nel punto n. 5 del deliberato, dava inoltre atto che ai sensi dell’art. 20, comma 4, della legge regionale n. 1 del 1973, a cui rinvia l’art. 6 della legge reg. n. 25 del 1992, “La proposta sottoposta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto e se è stata raggiunta la maggioranza dei voti espressi ”.

4. Il ricorrente rilevava che la Giunta regionale, attraverso il rinvio all’art. 6, della legge reg. n. 25 del 1992 e il richiamo di entrambe le condizioni cumulativamente previste (nel caso di referendum abrogativo) ai fini dell’approvazione della proposta referendaria, avrebbe erroneamente ritenuto che anche il referendum consultivo fosse assoggettato al raggiungimento di un quorum prestabilito. Contestando tale assunto, il ricorrente impugnava la deliberazione poc’anzi descritta, formulando un unico articolato motivo, così rubricato: “ violazione e falsa applicazione delle L.R. Veneto n. 1/1973 e 25/1992. Violazione dei principi di interpretazione delle leggi ”.

Nel ricorso, notificato il 26 novembre 2019, l’avvocato IT osservava, in particolare, che la fissazione di un quorum , consistente nella partecipazione della maggioranza degli aventi diritto, avrebbe potuto essere riferita soltanto al referendum abrogativo (di leggi o di provvedimenti amministrativi) e non anche estesa al referendum consultivo, indetto ai sensi dell’art. 133, comma 2, Cost., considerata la diversità della ratio sottostante ai due istituti: il primo produrrebbe effetti vincolanti (perché capace di elidere di per sé la legge, le disposizioni o il provvedimento amministrativo oggetto della proposta abrogativa, in base all’art. 20, della legge reg. n. 1 del 1973); il secondo costituirebbe un meccanismo di sondaggio della popolazione, dall’esito non vincolante, inserito nella procedura rinforzata di approvazione della legge regionale di istituzione di nuovi comuni e di mutamento delle circoscrizioni o delle denominazioni comunali.

Pertanto, secondo il ricorrente, il rinvio operato al referendum abrogativo, dall’art. 26, della legge reg. n. 1 del 1973, avrebbe dovuto essere circoscritto dalla Giunta alle sole modalità di svolgimento delle procedure e delle operazioni di voto, e non invece ai requisiti del voto sulla proposta, espresso dal corpo elettorale.

5. All’esito della consultazione, tenutasi – come ricordato – il 1° dicembre 2019 (ossia dopo la proposizione del ricorso introduttivo), si avverava soltanto la prima delle due condizioni, cumulativamente prescritte, ai fini dell’approvazione della proposta referendaria, dalla disposizione (art. 20, comma 4, legge reg. n. 1 del 1973) richiamata dalla Giunta regionale, ma non la seconda.

Il numero dei partecipanti alla consultazione (che in una netta maggioranza, ottenuta prevalentemente nel centro storico di Venezia e nell’estuario, avrebbe comunque approvato la proposta referendaria), risultava difatti sensibilmente inferiore a quello degli aventi diritto, con una percentuale di votanti pari ad appena il 21,73 % del totale.

A questo punto, il Consiglio regionale del Veneto, acquisita la deliberazione della prima commissione consiliare, intervenuta in sede referente nella seduta del 15 gennaio 2020, concludeva negativamente l’ iter della proposta di legge, per mancato raggiungimento del quorum dei votanti chiamati ad esprimersi sulla proposta referendaria (deliberazione n. 15 del 28 gennaio 2020).

6. Tale provvedimento, non oggetto di pubblicazione, veniva gravato dal ricorrente con motivi aggiunti, notificati il 6 maggio 2020.

6.1 A sostegno della domanda di annullamento, veniva dedotta l’illegittimità del deliberato consiliare per “ violazione e falsa applicazione delle L.R.V. n. 1/1973 e 25/1992. Violazione dei principi d’interpretazione delle leggi; eccesso di potere ” (primo motivo).

In relazione a questo profilo di censura, il ricorrente confermava, preliminarmente, l’attualità dell’interesse all’annullamento della deliberazione della Giunta di indizione del referendum , impugnata tramite l’atto introduttivo, perché con essa sarebbero stati a suo dire inquinati “ la campagna referendaria e il voto, inducendo la popolazione a ritenere che il quorum fosse un elemento necessario ai fini del buon esito del progetto di legge, creando – artatamente - una falsa rappresentazione della realtà giuridica, e causando un pregiudizio immediato e concreto […] a tutti i promotori del progetto di legge (oltre che una lesione dell’interesse pubblico) ” (p. 7 dei motivi aggiunti).

La susseguente deliberazione consiliare n. 15 del 2020, con la quale sarebbe stato stabilito di non procedere alla votazione sulla proposta di legge, sarebbe stata afflitta dal medesimo vizio dedotto avverso il provvedimento della Giunta, in quanto – pare suggerire il ricorrente – la validità dell’esito della consultazione non sarebbe comunque condizionato dalla partecipazione di un numero minimo di votanti, con la conseguenza che, anche in caso di mancato raggiungimento del c.d. quorum , il Consiglio regionale avrebbe dovuto votare la proposta di legge.

6.2 Osservava, infine, tornando a censurare la deliberazione n. 1379 del 2019, oggetto del ricorso introduttivo, che il referendum avrebbe dovuto essere indetto con decreto del Presidente della Giunta regionale, e non da quest’ultimo organo collegiale. La deliberazione della Giunta sarebbe perciò viziata anche da incompetenza.

6.3 In sostanziale continuità con la censura sopra esposta (6.1), veniva inoltre rilevata, benché in via subordinata, l’illegittimità costituzionale in parte qua dell’art. 6, della legge reg. n. 25 del 1992 e dell’art. 26, della legge reg. n. 1 del 1973, in relazione agli artt. 3, 5, 117 e 133, comma 2, Cost. (secondo motivo).

L’art. 6, della legge reg. n. 25 del 1992 avrebbe irragionevolmente esteso alla procedura di consultazione delle popolazioni, interessate dalla variazione circoscrizionale, entrambe le condizioni di validità previste dall’art. 26, della legge reg. n. 1 del 1973, per il referendum abrogativo regionale; invalidando gli esiti della consultazione per mancato raggiungimento del quorum , il richiamato articolo 6 avrebbe avuto l’effetto di precludere ingiustificatamente l’ulteriore esame della proposta di legge da parte del Consiglio, nonostante fosse invece quest’ultimo organo e non il corpo elettorale (come avviene, per converso, nel referendum abrogativo) a doversi pronunciare in termini esaustivi e vincolanti, perché tenuto a prendere in considerazione l’esito della consultazione ma potendo in ogni caso discostarsene, come andrebbe desunto dall’art. 133, comma 2, Cost. (“ la Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire […] nuovi Comuni […]”) e come avrebbe chiarito la Corte Costituzionale, allorché avrebbe recentemente precisato che “ non si è […] in presenza di una legge-provvedimento di ratifica dell'esito del referendum, ma, come si evince dalla natura consultiva del referendum medesimo (sentenze n. 171 del 2014, n. 214 del 2010, n. 204 del 1981), si è al cospetto di una scelta politica del Consiglio regionale, il quale deve tenere conto della volontà espressa dalle popolazioni interessate, ‘componendo nella propria conclusiva valutazione discrezionale gli interessi, sottesi alle valutazioni, eventualmente contrastanti, emersi nella consultazione […] ’ ” (C. Cost., sentenza n. 2 del 2018).

6.4 Da ultimo, il ricorrente formulava l’azione risarcitoria, domandando, secondo lo schema dell’illecito aquiliano, la condanna della Regione alla rifusione dei danni, in ragione delle energie, delle spese e del tempo sacrificati dai promotori del progetto di legge, il cui interesse legittimo all’approvazione (o, più propriamente, al vaglio meritale) della proposta di legge da parte del Consiglio regionale sarebbe stato frustrato dalle lungaggini procedimentali, dai vizi che avrebbero inficiato il procedimento e da un generico condizionamento che – si sostiene sempre nell’ambito dell’impugnazione – sarebbe stato esercitato dal Presidente della Giunta regionale “ sull’iter legislativo nel periodo successivo al voto di meritevolezza ” (cfr. p. 15 dei motivi aggiunti), risalente alla deliberazione consiliare n. 10 del 14 febbraio 2017 (terzo motivo).

7. Si sono costituiti in giudizio, in riferimento al ricorso e, successivamente, ai motivi aggiunti, la Regione del Veneto, resistente, nonché il Comune di Venezia e la Città metropolitana di Venezia, quali controinteressati.

Le tre amministrazioni, nelle rispettive vesti, hanno controdedotto nel merito dei motivi di impugnazione e, per quanto riguarda la Regione, dell’azione di condanna, insistendo per la loro reiezione.

In via preliminare, esse hanno inoltre prospettato numerosi rilievi in rito, deducendo profili di inammissibilità e di irricevibilità del gravame.

8. Discussa dalle parti, nell’udienza pubblica del 7 ottobre 2020, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

9. Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati, sicché può prescindersi dal vaglio dei rilievi in rito (solo in parte plausibili) esposti dalla Regione e dagli Enti controinteressati, considerato il carattere maggiormente satisfattivo della decisione pronunciata nel merito, anche per l’attitudine di questa di chiarire le questioni controverse.

10. Ritiene, peraltro, il Collegio di dover anteporre alla trattazione del merito quanto meno l’esame del rilievo di inammissibilità formulato dalla difesa del Comune di Venezia, in relazione alla affermata non impugnabilità della deliberazione del Consiglio regionale del Veneto n. 15 del 2020, tramite la quale, preso atto del mancato raggiungimento del quorum dei votanti, veniva deciso “ il non passaggio agli articoli ” (e dunque l’archiviazione) della proposta di legge di iniziativa popolare, oggetto del quesito referendario.

Sostiene il Comune che la giurisdizione amministrativa si possa svolgere esclusivamente entro i confini della procedura referendaria, senza estendersi oltre la proclamazione dell’esito della consultazione (la determinazione, in questo caso, dell’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte d’Appello di Venezia, trasmessa al Consiglio regionale del Veneto in data 29 dicembre 2019), evento a partire dal quale si sarebbe riavviato il procedimento legislativo pendente innanzi al Consiglio regionale.

Tale perimetrazione dell’ambito della giurisdizione amministrativa sarebbe inoltre indipendente dalle forme successivamente assunte dall’arresto finale del procedimento legislativo, sia esso l’approvazione di una legge-provvedimento, che scorpori il nuovo Comune di Mestre dal preesistente Comune di Venezia, o sia piuttosto, come avvenuto nella fattispecie, la deliberazione di archiviazione della proposta sostenuta dal ricorrente.

Richiamati i principi espressi dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 2 del 2018, pronunciata in relazione ad un’analoga vicenda, riguardante la modificazione della circoscrizione del Comune di Mondolfo, nelle Marche, l’Amministrazione comunale osserva che la decisione del Consiglio regionale di non passare all’esame degli articoli della legge costituirebbe un atto interno alla procedura di approvazione della legge, estraneo alla fase della consultazione referendaria, pertinente all’esercizio della funzione legislativa e, pena la violazione del principio di separazione dei poteri, insuscettibile di sindacato da parte del giudice amministrativo.

A fondamento dell’eccezione, si pone la tradizionale e condivisa qualificazione della legge di variazione delle circoscrizioni comunali come legge-provvedimento regionale (Corte Cost. n. 204 del 1981), posta al culmine di un procedimento plurifasico, aggravato dal previo svolgimento di una consultazione popolare condotta, nella Regione del Veneto, secondo le forme e le modalità del referendum abrogativo. Di tale atto conclusivo, perché dotato di valore di legge formale, in coerenza con la qualificazione impostagli dall’art. 133, comma 2 Cost. (“ la Regione […] può con sue leggi istituire […] nuovi Comuni ”) e indipendentemente da alcuni tratti caratteristici che lo accomunano alla figura dell’atto amministrativo speciale, può essere predicato il solo sindacato di legittimità costituzionale; la giurisdizione amministrativa si svolgerebbe, invece, entro l’arco del sub -procedimento referendario, senza poter valicare il momento in cui viene formalizzato il risultato della consultazione.

Ulteriori conseguenze emergono, peraltro, dall’impostazione suggerita dal Comune. La Corte Costituzionale, nella citata sentenza n. 2 del 2018, oltre a precisare i confini della giurisdizione amministrativa, ha anche negato che essa, se attivata in relazione alla precedente fase di consultazione delle popolazioni interessate, possa poi persistere innanzi all’approvazione della legge di variazione circoscrizionale. Si rileva, in proposito, che l’esito della consultazione non determina di per sé il contenuto della legge di variazione delle circoscrizioni comunali, non costituendone affatto la ratifica. Ciò però comporta che i vizi del referendum possano solo convertirsi in autonomi vizi di incostituzionalità (pienamente conoscibili dalla Corte costituzionale in relazione allo scrutinio degli atti prodromici alla formazione della legge, comprensivi degli interna corporis formatisi nell’arco dei lavori consiliari) e che, come ulteriore sviluppo, venga anche meno (piuttosto che la giurisdizione) l’interesse alla pronuncia del giudice amministrativo, se già adito in rifermento ai vizi della procedura referendaria, dato che l’esito della stessa non potrebbe più influire sul contenuto (discrezionale) della legge di variazione approvata, inficiandola in via derivata.

Tali corollari, insiti nella tesi dell’Amministrazione comunale, parrebbero dunque incidere anche sulla decisione della domanda caducatoria - oggetto del ricorso introduttivo - volta a censurare la deliberazione della Giunta regionale di indizione del referendum , poiché l’interesse sottostante – secondo l’impostazione appena descritta – dovrebbe ritenersi vanificato dalla decisione del Consiglio di non procedere comunque all’esame della proposta di legge.

Tenendo conto delle descritte implicazioni, si deve tuttavia osservare che se, come spiegato dalla Corte, la tutela dell’interesse viene interamente trasferita nella sede della giustizia costituzionale (con assorbimento dei vizi riferiti alla procedura referendaria e agli interna corporis del Consiglio) o differita all’eventuale impugnazione di eventuali provvedimenti amministrativi attuativi (Cons. Stato, Sez. VI, 8 ottobre 2008, n. 4933), detto spostamento della tutela, che, come postulato dal Comune, precluderebbe l’impugnazione avanti il giudice amministrativo, presuppone pur sempre che l’arresto finale del procedimento sia provvisto di valore di legge (indipendentemente dalla sua qualificazione come atto-fonte), condizione che potrebbe verificarsi, secondo lo schema definito dall’art. 133, comma 2, Cost., solo quando, a conclusione del lavori consiliari, risulti approvata una legge-provvedimento di modificazione delle circoscrizioni comunali.

Questa condizione non si è però manifestata nel caso in esame, dove il ricorrente censura (nei motivi aggiunti, in ideale prosecuzione del ricorso) il mancato esame della proposta di legge e la definitiva archiviazione del procedimento legislativo, decisi dal Consiglio regionale non sulla base di una propria determinazione discrezionale bensì in applicazione di un automatismo vincolante che, sulla base degli artt. 20 e 26, della legge reg. n. 1 del 1973 (e a prescindere dalla forma collegiale – votazione a maggioranza - assunta dalla decisione), ha determinato l’arresto del procedimento per mancato raggiungimento del quorum nella consultazione referendaria. Emerge, in questo modo, un elemento del tutto eterogeneo rispetto alla vicenda esaminata dalla Corte Costituzionale, nella più volte citata sentenza n. 2 del 2018 evocata a sostegno dell’eccezione preliminare, vicenda nella quale l’assorbimento delle tutele a favore del giudizio di legittimità costituzionale trovava in effetti la propria ragione giustificatrice nell’avvenuta approvazione della legge, qui invece non avvenuta.

La deliberazione consiliare di non passaggio all’esame della legge, che ha consacrato il contestato automatismo, costituisce dunque l’unico arresto idoneo a definire il procedimento ed è quindi da ritenere, in quanto tale, poiché privo di valore di legge, suscettibile di impugnazione avanti il giudice amministrativo. Diversamente opinando, infatti, ossia quando ne fosse invece negata la piena giustiziabilità, ciò darebbe luogo ad un inammissibile vuoto nella tutela (in violazione degli artt. 24, 103 e 113 Cost.), che resterebbe ripartita tra due ambiti separati ma non contigui, corrispondenti agli atti della procedura referendaria, affidati al giudice amministrativo, e alla legge di modificazione delle circoscrizioni comunali (oggetto del giudizio di costituzionalità con assorbimento dei vizi della presupposta procedura), lasciando però al di fuori, in una zona intermedia sfornita di garanzie, gli atti successivi all’espletamento della consultazione e alla registrazione del suo esito, nel particolare caso, qui verificatosi, in cui il Consiglio accerti di non poter esaminare il progetto di legge e non via sia quindi materia per l’attivazione del giudizio incidentale di costituzionalità, così da lasciare del tutto sguarnito l’interesse del ricorrente a contestare (benché infondatamente, come sarà visto tra breve) l’archiviazione dell’iniziativa legislativa (che, con il comitato promotore e con i sottoscrittori, egli ha attivamente sostenuto).

L’eccezione preliminare non può dunque essere condivisa, dovendosi ritenere sussistenti, per quanto precede, la giurisdizione del giudice amministrativo e, in questo alveo, la piena sindacabilità della determinazione del Consiglio regionale di concludere il procedimento legislativo, soprassedendo all’esame degli articoli della proposta di legge per mancato raggiungimento del numero minimo di votanti nella consultazione referendaria.

11. Venendo ora al merito, possono essere esaminate congiuntamente, perché connesse, le censure svolte dal ricorrente a sostegno dell’azione caducatoria, esercitata nel ricorso introduttivo, quanto alla deliberazione della Giunta di indizione del referendum (vd. supra , punto 4) e nei motivi aggiunti, quanto alla deliberazione consiliare di archiviazione della procedura (punto 6.1), unitamente al rilievo di incostituzionalità con il quale viene ipotizzato il contrasto degli artt. 6, della legge reg. n. 25 del 1992, nonché 20 e 26, della legge reg. n. 1 del 1973, con gli artt. 3, 5, 117 e 133, comma 2 della Carta Costituzionale (punto 6.3).

11.1 Il ricorrente contesta innanzitutto che la Giunta regionale, al momento di indire la consultazione, avrebbe richiamato espressamente le condizioni previste, dall’art. 20, comma 4, della legge reg. n. 1 del 1973, nel caso di referendum abrogativo regionale, al fine di considerare approvata la proposta referendaria, prefigurando la possibilità di disattendere l’esito del voto qualora non avesse partecipato la maggioranza degli aventi diritto e non fosse stato quindi raggiunto il quorum prestabilito.

L’effetto dirimente assegnato al dato dell’astensione, capace di determinare l’automatico arresto della procedura di approvazione della legge, si rivelerebbe però incompatibile con il carattere non vincolante del referendum consultivo, il cui esito, favorevole o negativo, potrebbe soltanto orientare i lavori del Consiglio regionale, in sede di esame della proposta legislativa, ma non anche prestabilirne il risultato. Allo stesso modo, il ricorrente ritiene che la scelta di non partecipare al voto, per quanto riferibile alla maggioranza degli aventi diritto, non potrebbe sortire alcun effetto ulteriore, e tanto meno giustificare l’archiviazione della proposta, dovendo il Consiglio vagliarne sempre il contenuto, proprio perché non vincolato da alcuno dei possibili esiti referendari.

Con i motivi aggiunti, la medesima doglianza viene declinata riguardo alla deliberazione del Consiglio regionale, con la quale, constatato il mancato raggiungimento del numero minimo di votanti, è stato deciso (come paventato nel ricorso introduttivo) di non passare all’esame della proposta di legge.

11.2 La censura, così come articolata nel ricorso e nei motivi aggiunti, non è fondata.

L’art. 2 della legge reg. n. 25 del 1992 stabilisce nel comma 1 che “ la variazione delle circoscrizioni o il mutamento delle denominazioni dei comuni all' interno di una provincia avviene con legge regionale, previo referendum consultivo e secondo i procedimenti previsti al capo II ”. L’art. 6, comma 5, prevede poi che “ ai referendum consultivi si applicano le norme della legge regionale 12 gennaio 1973, n. 1, ‘Norme sull'iniziativa popolare per le leggi ed i regolamenti regionali, sul referendum abrogativo e sui referendum consultivi regionali’ e successive modificazioni, salvo quanto espressamente disposto dalla presente legge ”.

La richiamata legge regionale n. 1 del 1973, prescrive che “ le proposte di legge concernenti l'istituzione di nuovi Comuni e i mutamenti delle circoscrizioni o delle denominazioni comunali che il Consiglio ritenga meritevoli di accoglimento, sono sottoposte al referendum consultivo delle popolazioni interessate ” (art. 25). Ai sensi del successivo art. 26, alle operazioni referendarie si applicano in ogni caso “ le norme previste agli articoli 15, commi 2-bis, 2-ter, 2-quater, 17, 18, 19 e 20 ” della medesima legge per lo svolgimento del referendum abrogativo.

Infine, l’art. 20, evocato nel suo complesso dall’art. 26, stabilisce nel comma 4 che “ la proposta sottoposta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto e se è stata raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi ”.

Nel quadro normativo sin qui esposto, il rinvio alla disciplina dettata dalla legge regionale n. 1 del 1973 non può che ritenersi comprensivo di quelle particolari disposizioni che regolano la validità e gli effetti delle operazioni referendarie e, tra di esse, del citato art. 20, che nel comma 4 individua le generali condizioni di approvazione della proposta oggetto della consultazione, ossia l’espressione del voto favorevole da parte della maggioranza dei votanti e, per quanto qui interessa, la partecipazione della maggioranza degli aventi diritto.

Il ricorrente contesta questa conclusione, benché aderente al dato letterale, ipotizzando che il rinvio alle disposizioni regolatrici del referendum abrogativo regionale sia da circoscrivere alle sole modalità di svolgimento delle operazioni elettorali, non ritenendo invece applicabili quelle disposizioni che, nel medesimo contesto normativo, determinano i requisiti di approvazione della proposta referendaria (maggioranza dei voti favorevoli; maggioranza degli aventi diritto). Tale assunto riposa sul rilievo, posto alla base dell’impugnazione, secondo cui, nel caso del referendum consultivo, proprio perché quest’ultimo è inidoneo, a differenza del referendum abrogativo, a produrre effetti vincolanti e a innovare l’ordinamento giuridico (possedendo la sola attitudine ad orientare il Consiglio regionale, che però conserva la facoltà di discostarsi dall’esito della consultazione), non vi sarebbe alcuna necessità di prevedere, ai fini della validità della procedura, il raggiungimento di una soglia minima ( quorum ) di partecipanti alla consultazione.

La tesi del ricorrente, tuttavia, non pare tenere nel debito conto il chiaro elemento testuale: l’art. 6, comma 5 della legge regionale n. 25 del 1992, prevede l’applicazione delle norme generali sui referendum consultivi, salvo quanto da essa espressamente disposto; in mancanza di una deroga esplicita (deroga che è stata recentemente introdotta, senza però prescindere dal requisito del quorum , nel solo caso di “ variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni ”, allorché, ai fini della validità della consultazione, la percentuale obbligatoria di partecipazione al voto risulta ridotta in proporzione al numero degli aventi diritto iscritti all’A.I.R.E. – comma 5- bis modificato dalla legge reg. n. 3 del 2020) non vi è ragione alcuna per differenziare la disciplina del sub -procedimento referendario, inserito nell’ iter di approvazione della legge di modificazione delle circoscrizioni comunali (art. 25, della legge reg. n. 1 del 1973), rispetto alla generalità dei referendum consultivi regionali (art. 24), idonei a provocare l’esame consiliare (senza comunque poter vincolare il contenuto del susseguente deliberato) solo “ se alla votazione [e indipendentemente dall’esito della stessa] ha partecipato la maggioranza degli aventi diritto ”, come stabilito dall’art. 27, comma 2, dello Statuto regionale.

Si deve quindi concludere che il raggiungimento del quorum prestabilito (soggetto ad attenuazione soltanto in alcune fattispecie particolari, come avviene all’interno della procedura di variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni) costituisce, al pari di quanto avviene per ogni referendum consultivo, il necessario requisito che deve sempre precedere il successivo vaglio della proposta da parte del Consiglio regionale, vaglio che resta pertanto precluso quando alla consultazione non abbia partecipato almeno “ la maggioranza degli aventi diritto ”.

La descritta preclusione opera, dunque, come una sorta di filtro, tramite il quale l’ordinamento regionale impedisce che le proposte di legge, non sorrette da una base referendaria sufficientemente rappresentativa delle popolazioni coinvolte dalla variazione circoscrizionale (base che si costituisce, di regola, soltanto attraverso la partecipazione al voto della maggioranza degli aventi diritto, secondo quanto previsto dall’art. 20, comma 4, della legge reg. n. 1 del 1973 e dall’art. 27, comma 2, dello Statuto regionale), possano proseguire il loro iter e così accedere allo scrutinio del Consiglio regionale.

All’interno del procedimento, nel cui ambito la partecipazione del corpo elettorale, benché in funzione consultiva, costituisce elemento necessario, il mancato raggiungimento del quorum testimonia, perciò, l’insufficiente coinvolgimento della popolazione interessata dall’auspicata modificazione della circoscrizione comunale, in questo caso mediante la suddivisione amministrativa in due enti distinti, circostanza che assume valore dirimente nel paralizzare gli iniziali effetti propulsivi, insiti nel preliminare giudizio di meritevolezza, formulato dal Consiglio regionale (deliberazione n. 10 del 2017), ai sensi dell’art. 5, comma 2, della legge reg. n. 25 del 1992 (nel testo, applicabile ratione temporis , antecedente alle modifiche introdotte dalla legge regionale n. 3 del 2020) a favore dell’iniziativa legislativa, caldeggiata, in principio, da un certo numero di sottoscrittori in realtà assai inferiore al suddetto quorum referendario. Pertanto, una volta che abbia constatato, sulla base della certificazione dell’esito della consultazione (stilata dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte d’Appello di Venezia e trasmessa il 29 dicembre 2019), che il numero dei votanti non ha superato la soglia del quorum , il Consiglio regionale è tenuto a definire (archiviare) il procedimento, non potendo più procedere, in ragione del suddetto automatismo preclusivo (e quindi a prescindere da qualsiasi collaterale valutazione di merito), all’esame dell’articolato.

11.3 Contrapponendosi a tale conclusione, che discende dalla lettura del piano dato normativo e che comporta la reiezione di entrambi i motivi esaminati proprio perché ne contraddice il comune presupposto, il ricorrente ritiene in via subordinata (seconda censura dei motivi aggiunti) che l’art. 6, della legge reg. n. 25 del 1992 abbia irragionevolmente esteso alla procedura di consultazione delle popolazioni, interessate dalla variazione circoscrizionale, entrambe le condizioni di validità previste dall’art. 20, della legge reg. n. 1 del 1973, per il referendum abrogativo regionale; formula, di conseguenza, l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 20, comma 4, della legge reg. n. 1 del 1973 “ a cui rinvia l’art. 6, comma 5, L.R.V. 25/1992 ”, in riferimento agli articoli 3, 5, 117 e 133, comma 2, della Costituzione, assumendo che la previsione di un meccanismo preclusivo, che impedisce l’ulteriore esame della proposta di legge da parte del Consiglio regionale allorché non sia stato raggiunto il quorum dei votanti, si ponga in contraddizione con la natura strettamente consultiva e non vincolante dell’esito referendario (direttamente desumibile dall’art. 133, comma 2, Cost.).

Anche tale eccezione deve essere disattesa.

Ritiene il Collegio che, come più volte chiarito dalla Corte Costituzionale, spetta senz’altro alla legge regionale dare attuazione all'art. 133, comma 2, Cost. (C. Cost. sentenza n. 47 del 2003) e che, nell’ambito della legge di attuazione, non appare affatto ingiustificato che, accanto alle disposizioni finalizzate ad individuare le popolazioni interessate alla consultazione e alle modalità della stessa, sia introdotto un filtro idoneo a garantire che l’esito referendario, benché non vincolante ma, nel contempo, capace di orientare il successivo iter legislativo, sia sorretto da una base rappresentativa e discenda dall’effettivo coinvolgimento del corpo elettorale, in modo da attribuire un significato univoco e concludente alla votazione.

Ciò non esclude che, almeno in astratto, possano essere individuate diverse soglie di validità della consultazione referendaria, in ragione del raggiungimento di un dato quorum strutturale, come la stessa legge regionale n. 25 del 1992 ha per la verità previsto nell’ipotesi di variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni (art. 6, comma 5- bis ); né vieta, piuttosto, che possano essere stabiliti quorum scorporati se corrispondenti alle diverse comunità da unire o suddividere.

Resta comunque fermo – ed è ciò che rileva – che la scelta, operata nel caso di specie dal legislatore regionale, di assegnare validità al referendum soltanto quando ad esso abbia preso parte la maggioranza degli aventi diritto al voto, si dimostra criterio proporzionato e adeguato all’esigenza, insita nel sistema, di riconoscere a fondamento dell’iniziativa popolare, inizialmente sollecitata da un ristretto numero di sottoscrittori, il reale coinvolgimento della popolazione interessata, così da sottoporre all’esame del Consiglio non tutte le iniziative, indipendentemente dal numero dei votanti, ma solo quelle delle quali sia stata accertata l’effettiva consistenza, cioè il radicamento nella popolazione coinvolta dalla consultazione, mediante la verifica del quorum .

Deve essere infine aggiunto che non si ravvisa alcuna relazione di antinomia tra la previsione del suddetto quorum strutturale - a prescindere dalla soglia dei votanti richiesta o dalla loro ripartizione territoriale - e, come più volte contestato dal ricorrente, l’efficacia consultiva tradizionalmente riconosciuta al referendum inserito nel procedimento legislativo di modificazione delle circoscrizioni comunali.

La presenza di un filtro di accesso o, se si vuole, di un automatismo escludente collegato al mancato raggiungimento del quorum , risponde infatti all’autonoma finalità, del tutto plausibile, di impedire che le iniziative popolari, non sorrette dal conseguimento di un’adeguata base referendaria, possano accedere all’esame del Consiglio aggravandone l’organizzazione dei lavori; perciò l’introduzione di tale meccanismo preclusivo non intacca, come sostenuto dal ricorrente, la facoltà del Consiglio di discostarsi dall’esito della votazione o di conformarsi ad essa, ma semmai ne definisce ragionevolmente il perimetro, contribuendo a precisare che la suddetta facoltà può avere ad oggetto soltanto quelle proposte referendarie le quali, raggiunto il quorum strutturale, siano state validamente votate e, in quanto tali, siano state conseguentemente portate all’esame dell’organo assembleare.

Per quanto precede vanno quindi dichiarati infondati il primo motivo di ricorso e la prima censura introdotta nei motivi aggiunti e disattesa, perché manifestamente infondata, la susseguente eccezione di illegittimità costituzionale.

12. Il ricorrente, censurando sotto un ulteriore profilo (vd. supra 6.2) la deliberazione della Giunta n. 1379 del 2019, già oggetto del ricorso introduttivo, nei motivi aggiunti ha contestato che il referendum consultivo avrebbe dovuto essere indetto con decreto del Presidente della Giunta regionale e non da quest’ultima. La deliberazione della Giunta sarebbe perciò viziata anche da incompetenza.

Tale profilo di doglianza (a ben vedere tardivo perché proposto ben al di là della scadenza dei termini di cui all’art. 29 cod. proc. amm.) è infondato poiché, ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, della legge reg. 24 del 1992, compete espressamente alla Giunta la deliberazione del referendum, previa l’adozione della deliberazione di meritevolezza da parte del Consiglio regionale (comma 2) e la susseguente individuazione delle popolazioni interessate ai sensi del successivo art. 6 (comma 1).

13. Dalla complessiva reiezione delle domande annullamento, rivolte avverso la deliberazione della Giunta regionale n. 1379 del 2019, di indizione della consultazione referendaria, e la deliberazione del Consiglio regionale n. 15 del 2020, di non passaggio all’esame della proposta di legge di suddivisione della circoscrizione appartenente al Comune di Venezia, discende, infine, la declaratoria di infondatezza della richiesta risarcitoria formulata dal ricorrente nei confronti della Regione ed avente ad oggetto il ristoro del pregiudizio sofferto in conseguenza degli impugnati.

Al di là dell’insussistenza di un chiaro nesso di causalità giuridica o funzionale tra i provvedimenti contestati e le voci di danno esposte dal ricorrente, per lo più connesse agli esborsi sostenuti per la formulazione della proposta di legge e per la campagna referendaria, appare infatti evidente che il rigetto meritale dei profili di censura, posti a sostegno dell’azione di annullamento, fa anche venire meno tutti i presupposti della richiesta di condanna al risarcimento del danno, dovendosi escludere, entro i confini dei motivi introdotti nel giudizio, qualsiasi profilo di illiceità a carico della condotta, anche procedimentale, serbata dall’Amministrazione regionale e dai suoi organi.

Anche la domanda risarcitoria deve essere quindi disattesa.

14. Per le considerazioni che precedono, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti.

Sussistono tuttavia giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite, in considerazione della novità e della particolare complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nelle camere di consiglio dei giorni 7 ottobre 2020 e 24 marzo 2021, quest’ultima tenutasi in modalità videoconferenza, con l'intervento dei Magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Nicola Bardino, Referendario, Estensore

Filippo Dallari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Bardino	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO