Pubblicato il 13/06/2025

N. 01121/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01654/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di NO (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1654 del 2023, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Scarpa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di NO, con domicilio in NO, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per l'annullamento

previa sospensione

del provvedimento prot. -OMISSIS-, con il quale -OMISSIS- ha inteso determinare “la disdetta del contratto e la conseguente revoca della rivendita speciale di -OMISSIS-(-OMISSIS-)”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del -OMISSIS-, -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza cautelare n. -OMISSIS-;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno -OMISSIS- la dott.ssa Simona Saracino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone in fatto la ricorrente -OMISSIS- (in appresso, “ -OMISSIS- ”):

- di essere una società che gestisce -OMISSIS- del -OMISSIS- (-OMISSIS-), per il quale da anni il -OMISSIS- (ed oggi -OMISSIS-) ha ritenuto esistenti i requisiti per la istituzione di una rivendita speciale di generi di monopolio nel -OMISSIS-;

- di non aver mai ricevuto richiami, censure ovvero rilievi di alcun genere;

- di esser stata costretta, come tanti operatori economici, nel periodo dell’emergenza epidemiologica per la diffusione del virus Covid-19, a rimanere spesso chiusa a cagione della mancanza di clienti e di aver comunicato in data 10 febbraio 2020 la relativa imposta “Sospensione di Attività” al SUAP del -OMISSIS-;

- di aver subito, a causa degli eventi atmosferici del gennaio 2021, ingenti danni, tanto da ottenere un risarcimento dalla compagnia assicurativa -OMISSIS- assicurazioni per circa-OMISSIS- finalizzati all’esecuzione di lavori resi necessari a seguito dell’allagamento della struttura che ha costretto ad un ulteriore periodo di chiusura forzata;

- che il titolare dell’Albergo, Direttore della Struttura e della connessa rivendita speciale, revocata con l’atto gravato, è stato colpito più di una volta dal virus COVID – 19 con gravi conseguenze sul suo stato di salute protrattesi per lungo tempo;

- che solo in data-OMISSIS- l'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) ha ufficialmente dichiarato la fine dell'emergenza sanitaria scoppiata nel 2020 e, dalla ripresa dell’attività alberghiera, in data 19 luglio 2023, la ricorrente ha ripreso a rifornirsi di generi di monopolio presso il magazzino del-OMISSIS-.

1.1. Assumendo che il motivo per cui la rivendita speciale non avrebbe potuto operare nel periodo compreso tra il 10 marzo 2020 e il-OMISSIS- sia stato, per l’appunto, il dilagare del COVID con tutte le conseguenze sopra descritte, la struttura ricorrente ha contestato la legittimità dell’operato dell’Agenzia resistente per aver posto a base della revoca “ l’abbandono del servizio ” ex art. 34, comma 1 della legge n. -OMISSIS-/57, provvedimento che, secondo la tesi attorea, si rivelerebbe non solo carente del presupposto e mancante della benchè minima istruttoria pur doverosa ex lege n. 241/90, quanto evidentemente arbitrario ed ingiusto.

1.2. Peraltro, ad avviso della parte ricorrente, “ l’abbandono del servizio ” si profilerebbe quale circostanza solo presunta, fondando l’amministrazione la revoca della rivendita speciale sulla mera constatazione del dato di fatto che l’ultimo prelievo di generi di monopolio presso il magazzino dei Monopoli sia avvenuto nel mese di ottobre 2021 ed ignorando che, subito dopo la fine ufficiale del COVID e la ripresa dell’attività, la ricorrente abbia manifestato il chiaro intento di proseguire nel sevizio, rifornendosi nuovamente presso il predetto magazzino.

1.3. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto:

I - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 34 L. N. -OMISSIS-/1957 IN RELAZIONE ALL’ART. 35 DELLA STES-OMISSIS- LEGGE ED ALL’ART. 94 DPR 1074/58) - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E DI PRECAUZIONE DI CUI ALLA DIRETTIVA 2014/40/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, DEL 3 APRILE 2014, SUL RAVVICINAMENTO DELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE, REGOLAMENTARI E AMMINISTRATIVE DEGLI STATI MEMBRI RELATIVE ALLA LAVORAZIONE, ALLA PRESENTAZIONE E ALLA VENDITA DEI PRODOTTI DEL TABACCO E DEI PRODOTTI CORRELATI E CHE ABROGA LA DIRETTIVA 2001/37/CE – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – DIFETTO DI PONDERAZIONE E DI LOGICA con cui -OMISSIS- ricorrente censura sotto un primo profilo la natura solo apparente della motivazione dell’applicazione della sanzione più grave della revoca anziché di una pena pecuniaria (a) . Sostiene poi la deducente che nell’operato dell’amministrazione resistente possa scorgersi la violazione degli artt. 34, comma 1 e 35 della L. n. -OMISSIS-/1947 nonché dei principi di proporzionalità e precauzione per aver “scelto” discrezionalmente la P.A. di disporre la revoca, che tra le varie sanzioni è quella più grave stante il carattere irreversibile degli effetti dal momento che essa implica la definitiva chiusura dell’esercizio commerciale e l’impossibilità, per l’avente diritto, di conseguire nuovamente il titolo abilitativo (b) . Deduce, inoltre, l’esponente che la P.A. abbia errato nel non adottare prima la sospensione e solo dopo la revoca (c) . Lamenta, ancora, la deducente che -OMISSIS- resistente abbia agito in carenza di istruttoria, di motivazione e del presupposto valutando l’assenza del servizio come presupposto della disposta revoca senza considerare il periodo emergenziale dovuto alla diffusione del COVID-19 ed il contesto in cui si trovava ad operare la rivendita speciale di tabacchi (all’interno della struttura alberghiera ospitante) (d) . Si duole, infine, la ricorrente società che l’Amministrazione abbia applicato la sanzione della revoca, con automatismo assoluto e senza alcuna valutazione discrezionale riferita alla specifica fattispecie concreta, non considerando la sussistenza di causa di forza maggiore non imputabile al gestore della rivendita (il quale, anzi, rifornendosi dal magazzino generale dei monopoli - nell’ottobre 2021 e nel 2023 - di tabacchi lavorati avrebbe dimostrato fortemente di voler mantenere attiva la rivendita);

II - ECCESSO DI POTERE PER PERPLESSITA’ – ARBITRARIETA’ – CONTRADDITTORIETA’ – INGIUSTIZIA MANIFESTA – SUPERFICIALITA E DIFETTO PONDERAZIONE con il quale -OMISSIS- contesta che l’Amministrazione resistente, abbia assunto “l’abbandono del servizio” quale circostanza solo presunta e fondato la revoca sul mero dato dell’ “ultimo prelievo di generi di monopolio presso il magazzino dei Monopoli” avvenuto “nel mese di ottobre 2021” cosicchè, secondo la prospettazione attorea, non sarebbe dato comprendere se la revoca sia stata fondata “sull’abbandono del servizio” o “sulla mancanza di prelievi” che poggiano su presupposti giuridici e consequenziali, anche sul piano sanzionatorio, diversi;

III - VIOLAZIONE DI LEGGE, artt. 22 Legge -OMISSIS-/1957 e 53 DPR n. 1074/1958 - ECCESSO DI POTERE - DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – CARENZA DI MOTIVAZIONE – ARBITRARIETA’ con cui -OMISSIS- si duole dell’assenza di comparazione con l’interesse pubblico – non solo ai fini della istituzione ma anche in caso di revoca – non avendo l’amministrazione considerato che i fruitori delle rivendite speciali costituiscono utenza diversa e distinta da quella stanziale propria delle rivendite ordinarie che in tanto “esistono” in quando “esiste” la struttura (nel caso di specie l’Albergo) che li ospita; sotto ulteriore profilo lamenta che la medesima norma base, Legge n. -OMISSIS- del 22.12.1957, all’art. 22, stabilirebbe che l’Amministrazione possa istituire rivendite speciali “per soddisfare particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo” in tal modo legittimando l’apertura di rivendite speciali prive del carattere della continuità del servizio;

IV - ECCESSO DI POTERE per INGIUSTIFICATA ED INGIUSTIFICABILE DISPARITA’ DI TRATTAMENTO con cui contesta la disparità con cui sono stati trattati casi del tutto simili a quello per cui è causa;

V - VIOLAZIONE dei PRINCIPI GENERALI in tema di REVOCA – VIOLAZIONE del GIUSTO PROCEDIMENTO con il quale si duole la ricorrente che la P.A. non abbia proceduto ad alcun nuovo apprezzamento delle circostanze, che a suo tempo vennero valutate dall’autorità nell’emanare l’atto di autorizzazione;

VI - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 34 L. N. -OMISSIS-/1957 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 3 E 10 BIS L. N. 241/1990) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO con cui lamenta che -OMISSIS- non abbia fornito idonea motivazione atta a chiarire la gravità delle violazioni contestate.

2. In data -OMISSIS- si è costituita l’Agenzia resistente che con memoria del-OMISSIS- ha spiegato articolate difese concludendo per la reiezione del gravame in quanto infondato.

3. Con ordinanza cautelare n. -OMISSIS- è stata respinta l’istanza di tutela cautelare ritenendo che “ gli inadempimenti ascritti al ricorrente (il mancato prelievo di tabacchi dal deposito fiscale di aggregazione per oltre due anni e l’omessa comunicazione dell’effettuazione di lavori di ristrutturazione, circostanza che avrebbe comportato riflessi sullo svolgimento del servizio di distribuzione) risultano idonei a giustificare il provvedimento decadenziale, in assenza di altre documentate e valide ragioni oggettive, anche a fronte delle interlocuzioni compulsate dall’amministrazione intimata; ”

4. In vista della pubblica udienza la parte ricorrente ha integrato le già spiegate difese insistendo per l’accoglimento del ricorso.

5. All’udienza del -OMISSIS- la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato per i motivi che seguono.

6.1. L’art. 22 della l. n. -OMISSIS-/57 stabilisce che “ le rivendite speciali sono istituite per soddisfare particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo quando, a giudizio dell'Amministrazione, mancano le condizioni per procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino ”.

6.2. La revoca gravata si fonda sulla previsione di cui all’art. 34 della L. 22/12/1957, n. -OMISSIS- (Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio), a norma del quale, per quel che interessa ai fini del presente esame, che: “ L'Amministrazione può procedere … alla revoca della gestione delle rivendite nei seguenti casi: 1) violazione all'obbligo della gestione personale o abbandono del servizio; … ”.

In base all’art. 34 predetto, dunque, l'Amministrazione può procedere alla revoca della gestione delle rivendite anzitutto nel caso di “ abbandono del servizio ”.

6.2.1. La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire che il predetto art. 34, nell’attribuire all'Amministrazione la facoltà discrezionale di procedere alla revoca della gestione della rivendita di tabacchi quale sanzione a carico del concessionario che si renda colpevole dell'abbandono del servizio di distribuzione e vendita dei generi di monopolio, tiene conto della circostanza che il sistema di gestione delle rivendite di monopolio è finalizzato a portare al massimo valore l’offerta al pubblico allo scopo di soddisfare le esigenze dell’utenza assicurando all'erario il maggior gettito possibile.

6.3. Infine, l’art. 94 del DPR n. n. 1074/58, prevede che: “ I provvedimenti previsti dagli articoli 18, 34 e 35 della legge devono essere preceduti dalla contestazione, fatta al rivenditore dall'Ispettorato compartimentale degli addebiti, con l'avvertimento che egli può presentare le sue controdeduzioni entro il termine di trenta giorni.

La decadenza, la disdetta, la revoca e l'applicazione della pena pecuniaria disciplinare ai rivenditori sono adottate con motivato provvedimento dell'ispettorato compartimentale. (…)”

7. Tanto premesso, nella prospettazione attore resa in ricorso, in estrema sintesi, si riconosce che la rivendita speciale sia rimasta chiusa ma si soggiunge che tale chiusura sia stata indotta dalle difficoltà di varia natura in cui è venuto a trovarsi il concessionario soggiungendosi che, ove anche fosse corretto il dato della chiusura non autorizzata e del mancato prelievo dal Deposito fiscale di aggregazione per un periodo di circa 2 anni, si tratterebbe di elementi insufficienti a giustificare l’adozione di un provvedimento come quello della revoca. A tutto concedere, tenuto conto del principio di proporzionalità, l’Amministrazione avrebbe potuto applicare la pena pecuniaria disciplinare di cui all’art. 35 della l. n. -OMISSIS-/57, riguardante irregolarità di gestione che non siano ritenute di natura e gravità tali da comportare la revoca della gestione.

7.1. Le argomentazioni spese dalla parte ricorrente non possono essere condivise.

Nella fattispecie all’esame del Collegio rileva che, sebbene la struttura ricorrente non sia incorsa, prima di allora, in inadempimenti né abbia mai ricevuto rilievi, la determina di revoca -OMISSIS-dà atto di ben più di una violazione commessa ciò che, dunque, consente di superare la deduzione incentrata sulla presunzione operata dalla resistente, con automatismo e senza alcuna discrezionalità, della sussistenza del presupposto della revoca costituito dall’abbandono del servizio.

7.2. Da un esame più approfondito degli atti di causa, difatti, emerge che effettivamente la rivendita ricorrente non abbia effettuato prelievi di generi di monopolio dal Deposito di aggregazione a partire dal mese di ottobre 2021 ma -OMISSIS- non ha reso in sede procedimentale alcuna comunicazione a giustificazione preventiva o concomitante dell’interruzione del servizio di vendita tabacchi.

7.3. In secondo luogo, nessuna norma ha mai imposto, durante il periodo della pandemia da Covid 19, la chiusura di esercizi di vendita di generi di monopolio.

Come osservato dalla difesa erariale, difatti, la circolare prot. -OMISSIS- (vd. all. 4 deposito del -OMISSIS-), al fine di individuare misure che consentissero di conciliare l’interesse primario della tutela della salute pubblica con quella dell’essenzialità del servizio di vendita di generi di monopolio, ha previsto la possibilità, in presenza anche di indifferibili esigenze collegate alla gestione dell’emergenza sanitaria riguardante l’esercente o i suoi conviventi, di sospendere l’attività o di ridurre l’orario di apertura previa comunicazione all’Ufficio territorialmente competente.

7.4. Peraltro, quanto alla malattia del titolare dell’albergo “ con funzioni anche di Direttore della Struttura e della connessa rivendita speciale ” colpito più volte dal COVID, in base a quanto dedotto in ricorso, rileva che egli ben avrebbe potuto ricorrere a un rappresentante temporaneo per la gestione della rivendita, come previsto dall’art. 70 del d.P.R. n. 1074/58: il non essersi avvalso dell’istituto della rappresentanza temporanea per comprovata malattia corrobora il carattere manifesto dell’abbandono del servizio.

7.5. A seguito, poi, della nota del -OMISSIS-con cui l’Agenzia resistente ha comunicato l’avvio del procedimento di revoca ed ha contestato, ai sensi dell’art.94 del D.P.R. n. 1074/58, la violazione delle norme che regolano la gestione e il corretto funzionamento delle rivendite tabacchi nonché l’abbandono del servizio per la chiusura non autorizzata della privativa fiscale dal mese di ottobre 2021, risulta che siano stati addotti, a giustificazione dell’interruzione del servizio, non meglio specificati e comprovati lavori di ristrutturazione dell’immobile, non anche una previsa autorizzazione alla chiusura temporanea della rivendita.

7.6. In mancanza di una ragione nota all’amministrazione per poter ritenere giustificato il mancato prelievo di generi di monopolio protrattosi per lungo tempo e la chiusura temporanea del locale, legittimo e conforme a legge risulta l’operato dell’amministrazione senza che possa imputarsi alla stessa di non aver d’ufficio e sua sponte considerato la situazione di difficoltà in cui la rivendita è venuta a trovarsi per effetto dell’epidemia da Covid-19 (terzo motivo di ricorso).

7.7. Ad AN , osserva il Collegio che quelle che, nella prospettazione della ricorrente, sarebbero da considerare circostanze che la p.a., nell’esercizio corretto della sua discrezionalità, non avrebbe potuto ignorare, in grado di scriminare l’oggettivo e non contestato mancato prelevamento di generi di monopolio, non solo non sono state tempestivamente rappresentate all’Amministrazione, ma le sono state persino sottaciute, per circa due anni di talché ben potrebbe ribaltarsi la prospettiva e profilarsi la violazione da parte del concessionario del principio di buona fede e collaborazione che deve improntare i rapporti tra privato e pubblica amministrazione con conseguente, interruzione del legame di fiducia che dovrebbe legarlo all’amministrazione.

7.8. Sicché, deve ritenersi che le circostanze fattuali emerse, valutate dall’Amministrazione nel corso del procedimento, abbiano indotto in maniera legittima l’Amministrazione a considerare - secondo logica e ragionevolezza - concretizzato il presupposto dell’ “abbandono del servizio” richiesto dalla legge del 1957 per giustificare la decisione di revocare la gestione della rivendita (senza considerare che la determina impugnata, nelle premesse, fa rinvio anche alle prescrizioni del “ capitolato d'oneri che fanno parte integrante del contratto sottoscritto con questa Amministrazione in data 08/10/2021 ” (…) “ nonché a tutte le altre disposizioni, anche di prassi, impartite dall' Amministrazione ”).

7.9. Quanto all’asserita sproporzione tra i fatti contestati e la disposta revoca della gestione rispetto alla pena pecuniaria prevista dall’art. 35 della l. n. -OMISSIS-/57 per irregolarità di gestione che non siano ritenute di natura e gravità tali da comportare la revoca della gestione, si chiede in sostanza a questo Giudice una verifica di proporzionalità - intesa, essenzialmente, come idoneità, necessità e proporzionalità in senso stretto della misura prescelta rispetto al fine perseguito - sulla attività sanzionatoria esercitata dall’AAMS.

7.9.1. Al riguardo il Collegio ritiene che, indipendentemente dalla intensità del sindacato giudiziale di proporzionalità attribuibile a questo Tribunale Amministrativo, limitato alla verifica in ordine alla manifesta sproporzione della misura sanzionatoria adottata dalla pubblica autorità oppure esteso a un controllo più penetrante, resta il fatto che, per le ragioni esposte e tenuto conto del dipanarsi in concreto dei fatti, la misura adottata dall’Amministrazione risulti tutt’altro che sproporzionata rispetto all’interesse pubblico da soddisfare.

8. Neppure può condividersi il quarto motivo incentrato su una presunta disparità di trattamento atteso che rientra nella discrezionalità dell’amministrazione valutare e decidere diversamente fattispecie concrete che, sulla scorta degli elementi in suo possesso o offerti dagli interessati in sede istruttoria, possono connotarsi in modo affatto assimilabile.

9. Relativamente, poi, al quinto motivo di ricorso, relativo ad una presunta inopportunità della scelta di revocare la licenza, sotto il profilo del decremento del gettito in favore dell’erario, è sufficiente osservare che, sulla sindacabilità in sede giurisdizionale delle valutazioni in ordine alla concessione o alla revoca di rivendite, ordinarie o speciali, la giurisprudenza ha rilevato che è riservata all’amministrazione una valutazione ampiamente discrezionale e, pertanto, il sindacato giurisdizionale sul relativo provvedimento è limitato, non potendo il giudice sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione a cui è affidata la cura dello specifico interesse pubblico in gioco, ma dovendosi, il giudice, limitare soltanto a verificare che le contestate valutazioni di merito non risultino “ ictu oculi ” abnormi, irragionevoli o arbitrarie e non siano viziate da travisamento dei fatti, da palese illogicità o manifesta contraddittorietà (in questo senso cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 2011, n.-OMISSIS-; Cons. Stato, sez. IV, 12 ottobre 2010, n. -OMISSIS-; T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 5 settembre 2017, n.-OMISSIS-).

Peraltro, con specifico riferimento alle rivendite speciali, l’art. 53, c. 3 del d.P.R. n. 1074/1958 stabilisce che queste sono affidate in gestione “ mediante licenza revocabile in ogni tempo ”.

10. Quanto, infine, ad una presunta violazione delle garanzie partecipative (sesto motivo di ricorso), l’assunto non merita condivisione sia in quanto emerge ex actis che l’amministrazione abbia condotto gli opportuni segmenti istruttori in contraddittorio con la ricorrente sia in quanto essendo l’art. 10 bis della Legge n. 241/90 testualmente riferito ai soli procedimenti avviati su istanza di parte, non sarebbe a rigore applicabile alla fattispecie per cui è causa, avente ad oggetto procedimento ad impulso d’ufficio e culminato con la revoca.

11. Per i motivi esposti, il ricorso non è fondato e va respinto.

12. La peculiarità della controversia consente di compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di NO (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare -OMISSIS- ricorrente.

Così deciso in NO nella camera di consiglio del giorno -OMISSIS- con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Simona Saracino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Simona Saracino	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.