Pubblicato il 23/06/2025

N. 12259/2025 REG.PROV.COLL.

N. 15827/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15827 del 2023, proposto da Higher Learning 25 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Elena Spina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento, di estremi sconosciuti, comunicato in data 2 ottobre 2023 del Ministero dell’Istruzione e del Merito di diniego della istanza di accreditamento n. 22816 presentata in data 15/10/2022 ex Direttiva n. 170 del 21 Marzo 2016 (di seguito Direttiva) volta ad ottenere l’accreditamento quale Ente di Formazione al personale del comparto scuola, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali o collegati anteriori e successivi, tra cui i verbali e delibere di estremi sconosciuti, ivi compreso il Parere sfavorevole di estremi sconosciuti, espresso dal Comitato Tecnico Nazionale, conosciuto attraverso comunicazione del 2 ottobre 2023, ivi compresi i verbali del Comitato Tecnico Nazionale del 20 giugno. 25 luglio, 31 luglio 2023 di estremi conosciuti successivamente conosciuti, ivi compreso, ove occorra delle disposizioni di cui agli art.2, 3, 4 della Direttiva n. 170 del 21 Marzo 2016 ove siano interpretate in senso sfavorevole alla ricorrente e per l’effetto ritenendola priva dei requisiti necessari per l’inserimento nell’elenco in argomento;

- nonché per l’annullamento dello stesso elenco dei soggetti che siano stati accreditati e/o dell’elenco dei soggetti non accreditati nella parte in cui includa la ricorrente in esito allo stesso procedimento Direttiva n. 170 del 21 marzo 2016;

- nonché per l’annullamento del provvedimento di cui alla nota prot. N. 1365 del 7 agosto 2023, successivamente conosciuta, del registro dei decreti dipartimentali della Direzione Generale Ufficio VI del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione del Ministero dell’Istruzione e del Merito, nella parte in cui decretando l’elenco dei soggetti ammessi e non ammessi, contenga un implicito provvedimento di rigetto della domanda della ricorrente e nella parte in cui non disponga la pubblicazione di questi esiti sulla piattaforma dedicata ex Direttiva 170/2016 né disponga alcuna altra pubblicazione o comunicazione ai soggetti interessati, tanto che soltanto nella data successiva del 2 ottobre 2023 la ricorrente ha avuto la specifica conoscenza e comunicazione del diniego stesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il dott. Ciro Daniele Piro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società ricorrente impugna gli atti indicati in epigrafe con cui è stata rigettata l’istanza di accreditamento dalla stessa presentata quale Ente di Formazione al personale del comparto scuola.

1.1. In fatto allega che la motivazione del rigetto, ricevuto in data 2.10.2023, è la seguente: “ il Comitato Tecnico Nazionale ha espresso parere non favorevole all'ammissibilità della richiesta con le seguenti motivazioni: Art.4, comma 3: nella documentazione riferita all’attività formativa pregressa l’allegato elenco dei nominativi dei corsisti non contiene l’indicazione completa delle loro sedi di servizio.”

A sostegno del ricorso, deduce i seguenti motivi in diritto:

1) “ Violazione ed erronea applicazione di legge: art.1 e 2 legge 7agosto 1990, n.241 e ss; art.3 e 97 costituzione. - Art.4 comma 3 direttiva n.170/2016 del Ministero dell’istruzione e del merito. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, dell’istruttoria, della motivazione.- Illogicità̀ e ingiustizia manifesta. ”, con cui lamenta di non essere stata posta in condizioni di poter partecipare al procedimento, né di poter interloquire sul parere negativo alla base del gravato diniego;

2) “Violazione dell’art 3 della l. 241/90 e successive modifiche ed eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento delle circostanze di fatto, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, illogicità ed ingiustizia manifesta ”, con cui contesta che, in mancanza di qualsivoglia comunicazione preventiva di rigetto, non ha potuto integrare la propria domanda, così chiarendo i profili di incompletezza rilevati, senza poter neppure accedere al soccorso istruttorio;

3) “Violazione decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale –CAD). Illogicità e contraddittorietà. Eccesso di potere. Carenza di motivazione . Illogicità Contraddittorietà” , con cui lamenta che le modalità informatiche adottate dall’amministrazione hanno impedito la trasparenza del procedimento, non risultando disponibili gli esiti del procedimento tramite la consultazione della piattaforma, né consentendo la tracciabilità delle registrazioni.

1.3. Si costituiva il Ministero resistente, con memoria formale, il 15.12.2023.

1.4. Ad esito della camera di consiglio del 19.12.2023, questa Sezione disponeva incombenti istitutori a carico dell’amministrazione al fine di chiarire i fatti di causa.

1.5. In data 29.1.2024, l’Amministrazione depositava una relazione istruttoria con cui – dopo aver ricostruito il contesto della selezione di cui è causa – evidenziava la circostanza che tra i requisiti necessari per ottenere l’accreditamento, l’ente candidato doveva dimostrare una attività formativa pregressa, documentata anche in relazione alle sedi di servizio dei corsisti; che la Commissione deputata all’analisi delle domande aveva rilevato l’assenza di tale requisito in capo alla ricorrente e, pertanto, è stato adottato il gravato atto di esclusione dall’accreditamento. In particolare, l’ente avrebbe indicato soltanto “ generici riferimenti ad istituti scolastici (anche con nominativi incompleti) ai quali possono corrispondere sedi diverse ” (relazione, p. 7). Non rileverebbe la mancanza del preavviso di rigetto, atteso la natura vincolata del rigetto per la carenza documentale rilevata.

1.6. Alla camera di consiglio del 19.3.2024, con ordinanza n. 1108/2024, questa Sezione accoglieva l’istanza cautelare, considerando quanto al fumus , che: “ - l’amministrazione non ha previamente sottoposto al contradittorio procedimentale i rilievi di incompletezza della documentazione prodotta, in violazione degli articoli 10-bis l. n. 241/1990 e 4, comma 3, della Direttiva n. 170/2016 che disciplina la procedura di interesse; - i profili di incompletezza rilevati dalla amministrazione (nello specifico, la mancanza di una indicazione completa di indirizzo delle sedi di servizio dei corsisti) appaiono suscettibili di integrazione nell’ambito del fisiologico contraddittorio procedimentale e, alla luce della documentazione in atti, non consentono di escludere la possibilità di un esito diverso della domanda di accreditamento qualora gli stessi fossero stati acquisiti nel corso della procedura;

- il tempo occorso nella definizione del procedimento, conclusosi oltre i termini previsti dalla Direttiva, non ha inoltre consentito alla istante di poter sanare gli eventuali motivi di esclusione ai sensi dell’art. 4, comma 8, della Direttiva, al fine di presentare la domanda per il successivo anno scolastico ”. Si disponeva altresì il riesame dell’istanza della ricorrente.

2. – All’udienza pubblica del 20.5.2025, la causa è stata introitata per la decisione.

3. – Il ricorso è fondato, nei limiti e per le motivazioni precisati nel seguito.

3.1. La procedura di accreditamento oggetto del gravame è disciplinata dalla direttiva ministeriale sull’accreditamento enti di formazione n. 170 del 21.3.2016, con cui sono state stabilite le modalità di accreditamento, di qualificazione e di riconoscimento dei corsi dei soggetti che offrono formazione per lo sviluppo delle competenze del personale del comparto scuola, certificando ed assicurando la qualità delle iniziative formative. È previsto che il Ministero curi la tenuta e l’aggiornamento di tre elenchi, pubblicati su una piattaforma informatica, contenenti: a) i soggetti accreditati che intendono offrire formazione al personale del comparto scuola; b) le associazioni disciplinari, collegate a comunità scientifiche, e le associazioni professionali del personale scolastico riconosciute che intendono collaborare con le istituzioni scolastiche, singolarmente o in rete, per offrire formazione al personale in relazione alle specifiche esigenze dell’offerta formativa; c) i singoli corsi di formazione riconosciuti comunque validi ai fini dell’aggiornamento del personale scolastico. Gli elenchi in esame riportano, per ciascun soggetto, l’indicazione di non più di cinque ambiti tra quelli riportati dalla stessa direttiva.

Possono richiedere l’iscrizione nell’elenco dei soggetti accreditati, che intendono offrire formazione al personale del comparto scuola, gli enti che: a) dispongono, al momento della presentazione della domanda, di atto costitutivo e di statuto redatti per atto pubblico; b) prevedono espressamente, nello scopo statutario, la formazione in almeno uno degli ambiti di cui all’allegato alla menzionata direttiva.

Al riguardo, l’art. 2, comma 3 della citata direttiva, tra i requisiti necessari per ottenere l’accreditamento, prevede l’effettiva sussistenza di una concreta e comprovabile esperienza pregressa, così qualificata: “ a) avere realizzato, nel corso del triennio precedente al termine fissato per la presentazione della richiesta, almeno tre distinte iniziative formative relative agli ambiti di cui si richiede l’accreditamento, ciascuna di durata pari ad almeno 20 ore in almeno tre Regioni ”. Il successivo art. 4, comma 3, prescrive che “ L’attività formativa pregressa deve essere documentata con riferimento ai seguenti aspetti: obiettivi, programma dettagliato, luogo e tempi di svolgimento dei corsi, nomi dei relatori, elenco nominativo e sedi di servizio dei corsisti, metodologia di lavoro, materiali e tecnologie usati, eventuali costi a carico dei corsisti, tipologie ed esiti della verifica finale, mappatura delle competenze sviluppate, attestazione di avvenuta realizzazione delle attività. Il progetto di attività futura, da realizzarsi nell’anno scolastico successivo, deve essere completo delle seguenti voci: obiettivi, programma di massima, nomi dei relatori, destinatari (con particolare riferimento all’ordine di scuola), materiali e tecnologie che si intendono utilizzare, eventuali costi a carico dei corsisti, tipologie di verifica finale ”. Il medesimo l’art. 4, comma 2, avverte, poi, che “ La mancata o incompleta presentazione della documentazione relativa ai requisiti comporta l’esclusione dalla procedura ”. Il successivo comma 4, si sofferma sull’attività di valutazione delle istanze, precisando che “ Entro il 31 gennaio di ogni anno, il Comitato tecnico nazionale, di cui al successivo articolo 7, formula per ogni richiesta un motivato parere di ammissibilità in base: a) alla verifica della completezza della documentazione presentata; b) all’accertamento del possesso dei requisiti indicati all'articolo 2 o all'articolo 3; c) alla valutazione complessiva della qualità e della significatività, per lo sviluppo professionale del personale scolastico, delle iniziative formative documentate ”; il comma 7 prevede che “ In caso di esito negativo degli accertamenti, l’Amministrazione ne dà comunicazione al richiedente e gli assegna un termine, non superiore a trenta giorni e, comunque, non oltre il 30 maggio, per presentare eventuali controdeduzioni ”, e il comma 8, infine, che “ Se la procedura di accreditamento o qualificazione non si conclude positivamente entro il 15 luglio, il richiedente, sanati i motivi di esclusione, ha la facoltà di presentare nuovamente la domanda entro il citato termine del 15 ottobre, per il successivo anno scolastico ”.

3.2. Richiamata la disciplina applicabile alla istanza del ricorrente, reputa il Collegio che sia meritevole di accoglimento l’assorbente motivo di ricorso relativo alla violazione delle garanzie procedimentali della ricorrente.

In particolare, appare fondato il rilievo dell’omessa comunicazione alla società ricorrente del preavviso di rigetto, previsto in via generale per i procedimenti ad istanza di parte dall’art. 10-bis l. n. 241/1990 nonché, nello specifico caso della procedura oggetto del giudizio, dal comma 7, del richiamato articolo 4, della direttiva n. 170/2016.

L’importanza del modulo procedimentale partecipato, anche per finalità compositive dei conflitti e deflattive del carico giudiziario che ne derivano, è un principio affermato da una consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui “ l’introduzione nell’ordinamento, con legge 11 febbraio 2005 n. 15 del 2005, del preavviso di rigetto ha segnato l’ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta “anticipare” l’esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all’interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l’Amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all'accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale ”. Inoltre, “ a seguito della novella introdotta con l’art. 12, comma 1, lettera i) del D.L. 16.7.2020, n. 76, convertito con Legge 11.9.2020, n. 120, il mancato rispetto dell'obbligo di preventiva comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, imposto dall'art. 10 bis della L. 7 n. 241/1990, determina l’annullamento del provvedimento discrezionale senza che sia consentito all’Amministrazione dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello in concreto adottato, con conseguente inapplicabilità della “sanatoria” di cui all’art. 21 octies della L. n. 241/1990 (C.d.S., Sez. III, 8.10.2021, n. 6743) ” (Cons. St., I, n. 1138/2023).

Risulta infatti agli atti del giudizio che l’adozione del decreto dipartimentale del 7.8.2023, recante l’elenco, insieme ai soggetti accreditati, dei soggetti la cui istanza è stata ritenuta non ammissibile, non è stata preceduta da alcun preavviso o altra comunicazione contenente i motivi che impedivano l’accoglimento dell’istanza della società ricorrente.

Tali motivi sono stati specificati nella relazione prodotta dal Ministero resistente (e ancor prima nel parere della commissione incaricata di esaminare le istanze, depositato agli atti, ma non comunicato al ricorrente) e risiedono nella circostanza per cui tra la documentazione allegata a supporto della dimostrazione del requisito dell’attività pregressa, le sedi dei corsi tenuti non erano stati indicati con la dovuta precisione, ma si limitavano a richiamare il nome dell’istituto e il luogo della sede in maniera generica, senza fornire altresì l’indirizzo.

La suddetta motivazione è stata tuttavia portata a conoscenza del ricorrente solo successivamente alla disposta inammissibilità (circostanza riconosciuta anche nella relazione dell’amministrazione).

Ad avviso del Collegio tale condotta integra una violazione delle norme richiamate (10-bis l. n. 241/1990 e art. 4, comma 7, direttiva n. 170/2016) e ha in concreto privato la società ricorrente di uno snodo procedimentale essenziale. Infatti, a fronte della incompletezza rilevata, lo stesso avrebbe potuto agevolmente integrare le informazioni, sanando la lacuna rilevata (come dimostra la documentazione depositata in giudizio dal ricorrente il 12.3.2024).

Del resto, la possibilità di una sanatoria delle informazioni mancanti è ammessa dalla stessa disciplina della citata direttiva n. 170/2016 (cfr art. 4, co. 8 sopra richiamato), oltre che conforme al principio del soccorso istruttorio, avendo la società ricorrente dichiarato il possesso del requisito in questione e fornito gli elementi essenziali, sui quali non è sorta contestazione (cfr., sul punto, Cons. St., VII, n. 4042/2025, secondo cui “ il limite all’attivazione del soccorso istruttorio coincide con la mancata allegazione di un requisito di partecipazione ovvero di un titolo valutabile in sede concorsuale, poiché, effettivamente, consentire ad un candidato di dichiarare, a termine di presentazione delle domande già spirato, un requisito o un titolo non indicato, significherebbe riconoscergli un vantaggio rispetto agli altri candidati in palese violazione della par condicio. In ogni altro caso, invece, il soccorso istruttorio va attivato, qualora dalla documentazione presentata dal candidato residuino margini di incertezza facilmente superabili (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2018, n. 257; V, 8 agosto 2016, n. 3540; II, 28 gennaio 2016, n. 838; IV, 7 settembre 2004, n. 5759) rispondendo tale scelta amministrativa ad un principio di esercizio dell’azione amministrativa ispirata a buona fede e correttezza ”).

4. – Per le considerazioni esposte, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, deve disporsi l’annullamento degli atti indicati in epigrafe, nei limiti dell’interesse di parte ricorrente.

5. – Attesa la peculiarità della controversia e la novità della questione affrontata in relazione alla procedura di accreditamento oggetto di ricorso, sussistono giustificati motivi per procedere alla compensazione delle spese tra le parti, salva la refusione del contributo unificato versato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate, salva la refusione del contributo unificato, ove versato, a carico del Ministero resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Giovanni Caputi, Referendario

Ciro Daniele Piro, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ciro Daniele Piro	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO